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[KDI 국제컨퍼런스] 개발우선주의 패러다임을 넘어: 현행 공용수용제도의 문제점과 개선방안

KDI 2015/03/04
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KDI 국제컨퍼런스
개발우선주의 패러다임을 넘어: 현행 공용수용제도의 문제점과 개선방안

- 일 자: 2015년 3월 4일(수)
- 장 소: 웨스틴조선호텔 오키드룸(2F)
- 주 최: KDI
□ KDI는 3월 4일「개발우선주의 패러다임을 넘어: 현행 공용수용제도의 문제점과 개선방안」국제컨퍼런스를 개최, 선진국과 개발도상국의 공용수용제도를 살펴보고, 경제발전 정도와 공용수용제도의 관계 분석을 바탕으로 우리나라 수용제도의 문제점을 점검하고 향후 발전 방향을 모색하고자 함.
컨퍼런스에서는 미국, 독일, EU 등 선진국과 한국, 대만, 그리고 개발도상국의 공용수용제도 분석을 바탕으로 경제발전 및 국민들의 권리의식 수준이 공용수용제도에 미치는 영향을 살펴봄.
□ 김준경 KDI 원장은 개회사에서 “한국은 압축적인 경제성장을 성공적으로 이뤄냈지만 그 이면에는 개발효율적인 공용수용제도에 따른 수용권의 남용, 그리고 이에 따른 사유재산권의 보호가 잘 이루어지지 못하는 등 부작용도 있었다”면서,
“지난 1년간 국내외 전문가들과 KDI가 공동으로 연구한 결과를 발표하는 이번 컨퍼런스가 한국의 공용수용제도 개선을 위한 실질적인 시사점을 제시하고, 한국의 경제수준과 국민 권리의식수준에 걸맞은 제도를 발전시켜 지속가능한 발전을 도모하는 출발점이 되기를 기대한다”고 밝힘.
□ 김이수 헌법재판관은 축사에서 “우리나라는 한정된 토지자원이라는 현실적·물리적 제약을 극복하고 단기간에 급속한 경제성장을 이루고자 ‘개발우선주의 및 개발의 효율에 치중한’ 공용수용제도를 발전시켜왔다”면서 “국가경제가 발전하고 국민의 권리의식이 높아지면서 공용수용의 헌법적 한계를 넘어 국민의 재산권 침해 여부에 대한 논란이 제기되고 있다"고 지적함.
또한, 헌법재판소가 최근 고급골프장과 같이 공익성이 낮은 사업에 대해서까지도 민간개발자에게 수용권한을 부여하는 것이 위헌임을 밝힌 바 있음을 강조하며, “국민의 재산권 보호를 위한 헌법재판소의 노력과 더불어 본 컨퍼런스가 공용수용권과 관련해 빈발하는 사회적 갈등을 해소하기 위한 밑거름이 되기를 바란다”고 밝힘.
□ 국내 발표자들은 공통적으로 한국의 공용수용제도는 선진국에 비해 국민의 재산권 보호보다는 개발의 효율에 초점을 맞추고 있다고 지적하며 제도의 개선을 주장함.
(이호준 KDI 연구위원, 정기상 판사) 강제수용에 앞서 사업이 공익에 부합하고, 지나친 재산권 침해가 없는지를 검증하는 ‘사업인정절차’가 토지보상법에 규정되어있으나, 실제 이를 따르는 경우는 거의 없어 수용권 남용의 우려가 존재함.
  • 매년 강제수용을 수반하는 사업이 약 2만 건에 이르는 것으로 추정되나, ‘사업인정절차’를 거치는 사업은 20건 내외에 불과함.
  • 대부분 토지보상법이 아닌 개별법률에 따라 사업인정절차를 생략함으로써 적절한 검증 없이 수용권이 남용되는 경우가 발생함.
(김두얼 교수) 근본적으로 재산권 침해를 전제로 하는 강제수용이 사회적 갈등을 유발할 가능성이 큼에도, ‘토지수용위원회’는 실질적인 갈등조정 역할을 수행하지 못하고 있음.
  • 중앙토지수용위원회는 2009년부터 2012년까지 4년 간 개최한 총 66회의 회의에서 무려 총 12,571건의 사건을 처리(회의 당 평균 190건 이상)
  • 이는 형식적인 검토에 그쳐 분쟁조정과 갈등완화 기능을 충분히 수행하지 못하고 있는 것으로 판단됨.
(김일중 교수) 민간사업자에게 강제수용권을 부여하는 범위는 선진국에 비해 매우 넓으며, 검증이 철저히 이뤄지지 않은 사업에 대해서도 무분별하게 수용권을 남용함으로써 심각한 경제적 비효율이 발생
  • 관련 법률이 총 49개에 이를만큼 민간사업자에 대한 강제수용권 부여가 광범위하게 이루어지고 있음.
    * 전수조사 결과 2005~2009년 기간 중 인가된 총 215개 골프장의 약 43%(57%: 시장거래), 2003~2010년 기간 중 인가된 총 259개 일반산업단지의 약 49%(51%: 공공수용)에서 민간수용이 이루어짐.
  • 적절한 검증 없이 민간사업자에게 강제수용권을 부여함으로써 심각한 경제적 비효율이 발생
    * 민간수용에서 일반산업단지 건설 ‘사업취소 및 사업자변경’이 공공수용에 비해 약 2.3배 빈번했고, 골프장 건설 ‘사업지연정도’가 시장거래를 통한 토지취득에 비해 (측정방식에 따라) 1.7~2.1배나 높게 나타났음.
□ 반면, 독일, 미국, EU 등에서는 개발 효율보다 수용권 남용으로부터 재산권을 보호하는 방향으로 법제가 발전해왔음.
(한스-베른트 쉐퍼 교수) 독일에서는 엄격한 공익성 기준을 충족하지 못하거나, 수용을 수반한 특정사업의 구체적인 내용이 법률로서 규정되지 못한 경우는 연방헌법재판소에서 위헌판결을 내려 수용처분을 무효화
(일야 소민 교수) 미국에서는 2005년 이후 공용수용 패러다임이 급격히 변화해 지역경제발전, 세수 증대 등을 이유로 추진하는 사업에 강제수용권을 주지 못하도록 법 개정이 이어졌음.
(안네 판 아켄 교수) EU에서는 각국의 법제와 더불어 유럽인권협약(the European Convention on Human Rights), EU 인권헌장(Charter of Fundamental Rights) 등 EU 차원의 다양한 안전장치를 통해 다층적인 재산권 보호가 이루어지고 있음.
□ 민간수용 옹호론(‘민간에 의한 공익창출’)과 비판론(‘수용권 남용으로 인한 부의 강제이전’) 간의 치열한 공방을 넘어 국민들의 신장된 권리인식에 맞추어 과학적․본격적 재검토가 필요한 시점임.
헌재는 수차례에 걸쳐 민간수용 자체에 대해 합헌 결정을 내렸으나(예: 2007헌바114, 2010헌가95 등), 2014년 말 특정 민간수용 조항에 대해 헌법불합치라는 이례적인 결정을 내림으로써(2011헌바129) 향후 헌재의 총체적 판단이 주목됨.
  • 판단사건은 민간에 의한 골프장 건설에 관련된 것으로서 판단법률은 구『지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률』제19조 제1항의 ‘시행자’ 부분 중 제16조 제1항 제4호에 관한 것이었으며, ‘낮은 공공필수성’ 및 ‘모호한 공익성’이 헌법 제23조 제3항과 위배된다는 점이 결정의 주요 근거였음.
□ 컨퍼런스에는 김준경 KDI 원장, 김이수 헌법재판관, 한스-베른트 쉐퍼 독일 부체리우스 로스쿨 교수, 일야 소민 미국 조지메이슨대학교 교수, 클라우스 다이닝거 세계은행 선임이코노미스트, 안네 판 아켄 스위스 생갈렌대학교 교수, 윤쳰창 대만 아카데미아 시니카(중앙연구원) 교수, 이팻 홀츠맨-가짓 이스라엘 매니지먼트대학교 교수, 윤진수 서울대학교 교수, 김일중 성균관대학교 교수, 임원혁 KDI 규제연구센터 소장, 조병구 대법원 재판연구관, 김두얼 명지대학교 교수, 정기상 부산지법 동부지원 판사, 박성규 한국부동산연구원 연구위원, 이호준 KDI 연구위원 등 관련 분야 정책담당자 및 국내외 최고 전문가들이 참석해 논의를 진행할 예정임.

* 첨부 1. 프로그램
* 첨부 2. 발표요약

담당자: 이호준 KDI 공공투자관리센터 연구위원(044-550-4752, hojunlee@kdi.re.kr)
     김수정 KDI 공공투자관리센터 전문연구원(044-550-4659, sjkim@kdi.re.kr)

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