제1절 경제·사회여건의 변화와 정부역할의 변화

한국은 1960년대에 본격적인 정부주도의 성장전략을 추구한 이후 전 세계가 주목하는 경제성장과 사회발전을 이루었다. 한국을 비롯한 동아시아 국가들이 지속적인 경제성장을 이룰 수 있었던 이유에 대해서는 지금까지 많은 논의가 있어 왔다. 시장친화적 견해(market-friendly view)에 따르면, 동아시아 국가의 성장에 있어 정부의 긍정적 역할은 시장의 형성과 효율적 작동을 촉진한 데 있었다. 반면 개발국가적 견해(developmental-state view)에 따르면, 경제개발 초기에 광범위하게 존재하는 자원동원·투자배분·기술습득 등과 관련한 시장실패를 정부가 효과적으로 시정하였기 때문에 빠른 성장이 가능하였다.

대내외 여건이 바뀜에 따라 정부의 역할은 끊임없이 재정립해야 할 과제이다. 현재 전 세계적인 추세는 공공서비스의 공급에 있어 민영화를 추진하는 한편 민간위탁 등의 시장형 기제(market-type mechanism)를 확대하고, 상품시장 및 금융시장의 자유화를 추진하는 동시에 원거리 방식(arm’s length principle)에 의한 규제체제를 도입하며, 재량적 거시경제운용을 제한하는 것으로 요약된다. 또한 사회정책에 있어서는 개인의 책임을 강조하고 공급자/구매자 분리(provider/ purchaser split) 등을 통해 정부와 시장 사이의 조화를 도모하고 있다.

한국의 경우 경제위기 이전의 성장전략은 이러한 세계적 추세와 대척점에 있었다고 말할 수 있다. 즉, 정부는 개발국가적 관점에서 시장실패를 교정하기 위해 시장에 적극적으로 개입해 왔다. 이는 일정한 성과를 거둔 것이 사실이나, 기업 및 금융부문의 광범위한 부실, 재벌의 경제력 집중, 사회적 갈등과 불신, 거시경제의 불안정과 같은 문제를 낳았다. 또 시장과 反시장, 경쟁과 反경쟁의 대립구도에서 反시장 및 反경쟁이 우세한 모습을 보였다. 경제위기는 이러한 정부주도형 성장전략을 폐기하고 보다 시장친화적인 방향으로 정책기조를 바꾸는 중요한 계기를 마련해 주었다.

위기를 맞은 지 10년이 흐른 지금 한국경제는 과거와는 매우 다른 모습을 보이고 있다. 그러나 아직도 과거의 성장전략 가운데 우리가 지속해야 할 부분과 단절해야 할 부분에 대한 합의가 명확히 이루어지지는 않은 것으로 보인다. 과거의 성장전략이 거둔 일정한 성과는 수출진흥을 통해 기업들이 세계무대에서 경쟁에 직면하도록 만든 측면에 기인하는 바 크다. 이러한 연장선상에서 앞으로의 성장전략은 보다 과감한 시장경쟁의 확산 및 대외개방에 두어져야 할 것으로 보인다.

특히 중요한 점은 자본증가율이 경제위기 이전에 비해 둔화됨에 따라 한국경제의 지속성장을 보장하기 위해서는 총요소생산성(total factor produc-tivity)의 증대에 기댈 수밖에 없게 되었다는 점이다. 선진국과의 기술격차 해소(catch-up)가 어느 정도 완료된 현 시점에서 총요소생산성 제고의 유일한 대안은 내재적인 혁신능력의 강화라 할 수 있다. 이런 관점에서 향후의 핵심적 과제는 상품시장의 경쟁 창달과 혁신금융기능의 확충에 두어져야 한다. 정부의 역할은 시장경제가 역동적ㆍ신축적으로 발전하도록 시장규율을 설정하고 집행하는 데 초점을 맞추어야 한다. 과거와 같은 정부의 직접적 개입과 간섭은 시장실패가 분명히 존재하는 부분으로 국한해야 할 것이다.

이와 더불어 재분배정책의 효과성과 효율성을 제고하고 거시경제를 안정적으로 관리하기 위한 노력도 배가해야 한다. 또한 이런 역할을 효과적으로 수행하기 위해 정부의 핵심역량(core competence)을 강화할 필요가 있다.


제2절 중소기업정책의 역할 재정립

지난 수년간 중소기업 지원에 대한 정책적 수요와 관심은 계속 증가해 왔다. 그러나 정책의 집행체계가 복잡하고 시책들이 중복된다는 지적이 있으며, 정책의 정체성과 효과성에 대한 의문과 부정적 인식도 증대하고 있다. 따라서 중소기업 지원의 논거에 비추어 정책이 우선적으로 해야 할 역할은 무엇이며, 앞으로 중소기업정책이 지향해야 할 방향은 어디에 있는가를 살펴보는 일은 중요한 의미를 가진다.

중소기업 지원의 논거는 형평성의 관점과 정태적ㆍ동태적 효율성의 관점에서 찾을 수 있다. 형평성의 관점에서는 시장에서 박탈당하기 쉬운 경쟁기회를 중소기업에게 부여한다는 기회의 형평성, 중소기업은 사회적 약자이므로 지원한다는 사회적 형평성, 대기업에 대한 과거의 차별적 지원을 시정한다는 정책지원의 형평성 등이 논거로 제시된다. 정태적 형평성의 관점에서는 시장경쟁을 저해하는 대기업의 경제력 집중에 대응한 중소기업의 역할 제고, 정보불완전성에 따른 자원배분의 왜곡 교정, 생산활동 연관에 따른 외부효과의 교정 등이 제시된다. 그리고 동태적 효율성의 관점에서는 동태적 규모의 경제 달성, 동태적 정보 외부효과의 교정, 동태적 조정 외부효과의 교정 등이 제시된다.

본 연구는 이러한 논거를 평가하는 데 있어서 정책의 목표 및 설계와 정책의 수단 및 집행이 서로 부합하고 있는지 살펴보았다. 또한 논거에서 제시한 정책의 다양한 의도를 현재의 중소기업정책으로 추구할 수 있는지, 규모의 대소로 분류한 중소기업의 특성이 정책의 논리적 근거에서 상정한 정책대상의 특성과 일치하는지 등을 살펴보았다. 논거에 대한 검토결과, 형평성 측면에서는 중소기업에 대한 선별적 보호와 지원보다는 거시경제를 안정시키고, 공정거래질서를 확립하며, 각 정책을 수립할 때 중소기업에 미치는 영향을 고려하는 일이 중요하다고 판단된다. 다음으로 시장실패에 대응한 효율성 측면에서는 모든 중소기업이 아닌 창업기업이나 사업전환을 통하여 새로운 사업기회를 모색하는 기업에 지원이 한정되어야 할 것으로 보인다.

따라서 현재 경제정책적 요소와 사회정책적 요소가 혼재되어 있는 불분명한 사업의 경우 그 목적을 명확히 하고 기업정책으로서의 중소기업 정책의 정체성을 명확히 할 필요가 있다. 그리고 중소기업정책의 궁극적인 목표는 중소기업 관련 자원배분시장의 발전에 두어야 하며, 정책적 개입도 관련 시장 발전의 관점에서 접근해야 한다. 최근의 혁신형 중소기업 육성정책은 기존의 산업정책과 중복될 가능성이 높으므로 중소기업정책은 창업 및 구조전환을 촉진시킬 수 있는 기업환경과 내부자원의 확충에 집중할 필요가 있다.

보다 구체적인 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 중소기업정책의 영역을 명확히 해야 한다. 또 지원의 대상은 창업초기 단계의 소규모기업으로서 현저한 시장실패를 경험할 가능성이 있는 기업이 되어야 한다. 둘째, 지원방식에 있어서 시장친화적 지원체제를 구축해야 한다. 중소기업 직접금융시장의 활성화 및 중소기업 신용평가기능제도의 개선이 필요하며, 신용보증제도에서도 시장기제의 확대가 필요하다. 셋째, 정책조정기능을 확충하고 집행체제를 개편해야 한다. 특히 중앙집권형 위계적 지원조직을 자치단체로 분산할 필요가 있다. 넷째, 미시적 선별을 위한 정책전달체계를 구축해야 한다. 기업과 대면하는 하부 정책전달기구의 자율성과 책임성을 제고하며, 개별적인 정책의 개발보다는 정책시스템의 개선에 역량을 집중해야 한다.


제3절 금융공기업의 개혁과 역할 재정립

금융공기업이란 전통적인 ‘정부의 역할’ 가운데 좁게는 ‘시장실패의 교정’, 보다 완화된 기준으로는 ‘거시경제의 안정화’로 요약되는 목표를 달성하기 위한 시장개입 수단이라고 할 수 있다. 그러나 종종 정부의 개입은 시장실패보다도 더욱 바람직하지 못한 결과를 초래하기도 하는데, 실물경제와의 폭 넓은 상호 연계를 가지는 금융시장의 경우 정부개입의 부작용이 보다 심각한 문제를 불러일으킬 수 있다.

향후 금융공기업의 역할 및 기능 재정립 방향을 설정하기 위해서는 무엇보다도 금융공기업의 설립목적이 달성되었는지에 대한 객관적 판단이 우선될 필요가 있다. 또 정부의 개입을 통해 보완될 필요가 있는 새로운 시장실패 요인이 현재의 금융시장에 존재하는가를 점검하고, 기존 금융공기업에 대한 민영화 방안과 역할 재정립 방안 간의 장단점을 비교해야 한다. 이러한 맥락에서 본고는 금융공기업에 대한 기존의 논의를 정리하고 해외의 개혁사례를 살펴본 후에, 한국산업은행, 중소기업은행, 수출입은행의 현황을 평가하였다. 그 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 한국산업은행과 중소기업은행은 본래의 설립목적 중 적어도 핵심적인 사안들에 대해서는 이미 목적을 달성한 것으로 판단되었다. 따라서 이 두 은행에 대한 개혁방안은 민영화가 기본대안인 것으로 전제한 이후 추가적인 논의를 전개하는 것이 필요하다. 동일한 맥락에서, 설립목적과 직접적인 관계가 없고 민간금융기관과도 직접적 경쟁상태에 있는 업무는 금지하고, 관련 자회사들은 민영화하는 것을 원칙으로 삼아 정책방향을 수립해야 한다. 금융공기업의 역할은 민간금융기관의 역할을 보완하는 데 국한하고, 민간이 할 수 있는 일은 민간에게 맡긴다는 대원칙하에서 이러한 선별작업이 이루어져야 할 것이다.


둘째, 현시점에서 국책은행의 역할 재정립과 관련하여 제기되고 있는 ‘시장실패’ 영역, 예를 들어 ‘국내 투자은행산업 발전 지원’과 같은 분야가 과연 금융공기업이 필요한 시장실패 요인인지에 대해 보다 신중한 판단이 요구된다. 투자은행을 금융공기업의 자회사로 운영한다고 하더라도 문제가 근본적으로 해결되는 것은 아니다. 또한 고위험·고수익을 추구하는 투자은행의 본질과 위기 시 시장안정판의 역할은 양립하기 어려운 명제일 것으로 판단된다.

셋째, 전술한 두 가지 논거에 입각하여 판단할 때, 한국산업은행 및 자회사 업무 중의 상당 부분은 명확한 계획과 과정을 통해 민영화를 추진해야 할 것으로 보인다. 중소기업은행의 경우에는 정부도 이미 민영화를 추진방향으로 확정한 것으로 보이기는 하지만, 향후의 일정과 방안에 대한 보다 확실한 계획이 제시되어야 할 것이다. 일본의 경우, ‘정책금융개혁추진본부’를 설치하는 한편, ‘정책금융기관 개혁법’을 제정하여 구체적 일정과 방안을 담은 프로그램을 확립하여 추진하고 있음을 참조할 필요가 있다.

넷째, 민영화의 방식과 관련해서는 현 수준의 금산분리 원칙 유지, 그리고 독립적이고 투명한 지배구조의 구축을 전제로 판단할 때, 주식시장에서의 공모(IPO) 방식 등을 통한 기존 정부지분의 소유분산적 매각방식이 가장 바람직할 것으로 판단된다.

끝으로, 시장실패로 말미암아 금융공기업을 통한 정부의 시장개입이 지속되어야 할 것으로 판단되는 분야라고 하더라도, 유사한 기능을 수행하는 정부 및 유관기관 전체를 대상으로 업무분장이나 조직병합 가능성을 보다 심도 있게 검토하여 향후의 개편방안을 제시해야 할 것이다.


제4절 정부연구개발투자의 현황 진단과 효과적인 투자방향 모색

우리나라의 총 연구개발투자는 지난 20여년간 지속적으로 증가하여 2005년 현재 24조 1,554억원(GDP의 2.99%)에 이르렀으며 이 중 민간투자가 76%를 차지하고 있다. 본 연구는 민간부문이 총 연구개발투자를 주도하고 있는 상황에서 정부 연구개발투자의 현황을 진단하고, 향후 효과적인 투자방향을 모색해 보는 것을 주 목적으로 한다. 또한 최근 들어 기존의 추격형 경제에서 벗어나 혁신주도형 경제로의 전환 필요성이 지속적으로 제기되고 있다는 점을 고려하여 연구개발 부문의 정부/민간의 역할분담 방안을 시론적으로 모색해 보고자 하였다.

본 연구는 정부 연구개발투자와 관련된 이론적·실증적 쟁점들을 검토한 후, 정부 연구개발투자의 최근 추이와 특성을 OECD 데이터를 기초로 국제비교하고, 정부와 민간 연구개발투자의 기술·산업분야별 분포 패턴을 비교·분석하였다. 또한 연구개발투자의 산출물인 논문과 특허를 중심으로, 연구개발 수행 부문별로 연구산출에서의 차이가 존재하는지, 그리고 민간기업체에 대한 정부·공공재원의 투입이 특허산출을 지표로 한 연구개발 산출에서의 차이를 가져오는지를 실증분석하였다.

우리나라의 정부 연구개발투자는 여타 OECD 국가에 비해 상대적으로 개발연구에 집중적으로 투자되고 있으며, 경제사회목적(socio-economic objectives)별로도 경제발전(economic development) 목적 연구에 50% 이상이 투입되고 있어 타 OECD 국가와 큰 대조를 이루었다. 또한 정부/민간 연구개발투자는 공히 전기/전자, 기계/재료 등 소수 기술분야에 집중되어 있으며, 이 분야 정부투자 역시 개발연구 중심으로 이루어지고 있는 것으로 나타났다.

연구개발 산출물을 연구부문 간에 비교분석한 첫번째 실증분석 결과에 따르면, 연구개발비나 기초 또는 개발연구비 비중이 통제되었을 경우에 공공연구소는 대학에 비해 논문 생산이 저조하였으며, 특허출원 면에서도 공공연구소는 기업체에 비해 낮은 산출을 보여주었다. 이는 주로 국공립시험연구기관에 의한 효과로 보인다. 이는 물론 각 연구부문이 처해 있는 상이한 연구환경에 기인한 측면도 있지만, 공공연구소의 연구개발활동을 보다 효율화해야 할 필요성을 제기하고 있다. 정부·공공재원 투입에 의한 기업체 특허 산출효과를 분석한 두번째 실증분석 결과는 대체적으로 기업체 연구비 중 정부·공공재원 비중이 증가할수록 특허출원건수도 증가하는 것으로 나타났다. 하지만 기업유형별로 구분하여 살펴본 결과, 이 효과는 중소기업의 경우에는 뚜렷하지만 대기업이나 벤처기업에서는 유의미하지 않은 것으로 나타났다.

본 연구 결과는 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하고 있다. 첫째, 우리나라의 연구개발투자는 경제규모에 비해 적은 편이 아니며 향후에는 투자확대 못지 않게 투자의 효율화에 초점을 맞출 필요가 있다. 둘째, 정부 연구개발투자는 기초연구 및 공공적 성격의 연구와 높은 초기투자비용, 기술개발의 고위험성으로 인해 민간부문의 투자회피가 발생할 가능성이 높은 원천기술(generic technology) 분야에 초점을 둘 필요가 있다. 셋째, 정부 연구개발투자의 50% 이상이 투입되고 있는 공공연구소의 연구효율성 제고를 위한 노력이 필요하다. 넷째, 민간기업을 대상으로 한 정부 연구개발지원은 지원의 효과가 보다 뚜렷한 중소기업에 초점을 맞출 필요가 있으며, 기업 자체의 연구개발투자를 촉진할 수 있도록 효과적인 지원 메커니즘의 개발이 필요하다.


제5절 의료부문의 정부역할 재정립

의료부문의 정부역할 변화를 살펴보면, 모두가 일정 수준의 의료서비스에 접근할 수 있게 해주는 제도가 중요했을 때에는 정부의 가부장적 역할이 강조되었던 반면, 질 높은 서비스가 요구되고 재정압력이 심각해지는 시점에는 효율화를 통해 재정부담을 줄이려는 노력이 강화되었다는 사실을 발견할 수 있다. 필수적인 공적기능을 유지하고 공적영역의 근본적인 목표를 차질 없이 수행하면서도 공적지출의 규모를 줄일 수 있는 방법을 찾고 있는 것이다.

이런 맥락에서 1980년대 이후 각국은 기존에 정부가 수행하던 역할 중 필수적인 부분을 유지하되, 민간으로 이양할 수 있는 부분은 정리하는 정책을 추진하여 왔다. 특히, 의료시스템의 핵심이라고 할 수 있는 ① 의료서비스 공급과 ② 의료보험 등 재원조달체계의 양 부문에서 공공/민간 간의 지형 변화가 목격되고 있다. 정부의 직접적 서비스 공급은 일부의 영역을 제외하고는 효율적이기 어려우며, 정부는 필수적인 서비스가 국민에게 제대로 공급되도록 재원 측면에 개입하는 방법이 더 효과적이라는 것에 이제는 대체적으로 합의가 이루어져 있다.

이에 관한 우리나라의 정책방향을 살펴보면, 서비스 공급 측면에서는 국제적 추세와 달리 정부의 직접적인 의료서비스 공급이 강조된 반면, 만성질환관리나 예방 등 민간이 담당하기 어려워 정부역할이 절실히 요구되는 부분에 대해서는 대응이 미흡했다고 평가된다. 재원조달 측면에서는 공적보험 보장범위를 확대하려는 노력이 강조되고 있으나, 구체적인 방향이나 원칙이 정립되어 있지 않기 때문에 많은 논의가 필요한 상황이다.

그런데 선진국의 경우에는 이미 오래 전에 국가의 역할이 정립되어 확대되는 과정을 겪은 후 최근 들어 효율화를 추구하고 있는 데 반해, 우리는 공적부문의 틀을 확립하는 과제와 효율화의 과제를 동시에 수행해야 하는 어려움을 안고 있다. 따라서 본 연구에서는 우리가 풀어야 하는 추가적인 난제인 공적부문의 기초 확립을 위한 정책과제로서 ① 공적재원 조달에서의 형평성 제고와 ② 공적/민간시스템의 영역구분과 상호역할의 설계에 대해 데이터를 활용하여 살펴보았다.

데이터 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 지역가입자 가구 가운데 고령자가 포함된 가구가 7.4%인 반면, 직장의 경우 이 수치가 41.3%에 달하고 있어, 직역 간 보험료 산정방식의 차이를 이용한 무임승차(free-riding)의 문제가 심각한 것으로 나타났다. 또한 직역 간의 경제력 차이가 뚜렷하지 않음에도 불구하고 국고보조금이 지역가입자의 보험료 보조에 투입되고 있어, 제도적인 불평형요인이 존재하고 있다. 따라서 이들 문제를 보완하기 위한 제도적 조치가 시급하다. 둘째, 적어도 현재는 민간보험이 공적보험에 미치는 부정적 외부성이 강하다는 근거를 발견할 수 없었다. 그러나 의료이용의 기회비용이 큰 민간보험 가입자들이 노동시장에서 퇴출하기 시작할 시점에 의료이용이 급증할 가능성을 배제하기는 어려웠다. 또한 민간보험이 확대됨에 따라 공급자 유인수요(supplier-induced demand)의 문제가 심화될 가능성도 있다. 이는 공적보험과 민간보험의 관계를 분리와 견제보다 협조의 관계로 구축하는 것이 필요하다는 점을 시사한다.

결론적으로, 지속가능한 방식으로 의료시스템을 확립하는 것이 현단계에서 요구되는 정부역할의 핵심이라 할 수 있다. 이를 위해서는 시스템의 근간인 공적보험의 비용분담구조를 공평하고 효율적으로 확립하고, 민간부문과의 적절한 협업관계를 정리하는 것이 시급하다.


제6절 교육시장에서의 정부역할과 개선방향

교육시장에 있어서 정부의 역할은 크게 기회 형평성 제고와 시장실패 보정으로 나누어 볼 수 있다. 양질의 교육을 받을 수 있는 기회를 공평하게 제공하는 것은 사회통합과 번영의 선순환을 이끌어 낼 수 있는 가장 중요한 수단으로서 이를 위한 정부의 역할은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 또 정부는 초·중등 교육이 지닌 사회화라는 기능, 고등교육 단계의 교육/연구가 지닌 외부성, 인적자본 투자를 위한 차입시장의 불완전성 등으로 인해 발생하는 시장실패를 보정하는 역할을 수행하여야 한다. 물론 정부의 개입이 정부실패라는 비용을 수반하고 있음을 감안하여 정부의 규제 범위와 수준은 결정되어야 한다.

교육시장에 있어서 우리나라 정부의 역할이 적정하였는가를 평가하기 위해서 두 가지 접근방식을 취하였다. 먼저 장기적인 시각에서 교육정책을 조망하였다. 우리나라의 교육정책은 1995년 5·31 교육개혁을 통해 다양화·자율화로 그 방향이 설정되어, 대학설립 준칙주의 도입, 자립형 사립고 시범 도입, 특목고 확대, 학교운영위원회 도입·운영이 추진되었다. 그러나 설정된 목표와 반대되는 방향의 교육정책들이 실시되기도 하였는데, 대학입시에 있어서 대학 자율성을 제약하는 여러 조치가 취해졌으며, 중등교육의 다양화를 억제하려는 정책이 실시되기도 하였다. 이러한 정책적 혼란은 평준화 정책과 다양화·자율화 원칙을 어떻게 상호 부합하는 형태로 체계화할 수 있는가에 대한 이해와 합의가 부족함에 기인하는 것이다.

정부 정책의 적정성을 평가하기 위해 취한 또 다른 접근방식은 국제비교이다. 초·중등교육에 있어서 거의 모든 선진국들의 경우 정책의 중심은 보편교육에 있으며, 운영에 있어서 단위학교의 자율성과 책무성이 강조되고 있다. 최근 미국·독일·일본 등 여러 선진국에서 추진되고 있는 학교 책무성 강화정책에 주목할 필요가 있다. 한편, 고등교육체제는 크게 유럽체제·영국체제·미국체제의 세 가지로 대별될 수 있는데, 이 중 미국의 고등교육은 수월성과 형평성을 함께 추구하는 시장친화적인 체제에 기반하고 있다. 형평성은 커뮤니티 칼리지, 주립대학, 정부의 학생에 대한 다양한 학자금 지원 등을 통해서, 자율성·책무성과 수월성은 주립대학의 법적·실제적 독립성, 사립학교의 자율성과 시장경쟁을 통해서 추구되고 있다.

대학을 포함한 정규교육의 양적 확대가 최종단계에 접어든 현 시점에서 우리나라의 교육은 종래와 다른 새로운 도전에 직면하고 있다. 이제는 양적 확대에서 ‘다양성·자율성을 존중하는 질적 개선’으로 그 패러다임이 전환되어야 한다. 이를 위해서 교육정책의 기조를 분권화, 개방화, 성과중심, 선별지원을 통한 기회형평성 보장으로 변화시켜야 한다. 이러한 맥락에서 초·중등 교육에 있어서 여러 가지 형태의 학교 선택권이 강화되고, 교사들의 유인구조가 개선되고, 단위 학교의 자율과 책무성이 제고되어야 한다. 또 교육 관련 정보가 투명하고 접근이 용이한 형태로 제공되어야 하며, 일반 지자체의 역할이 강화되어야 한다. 고등교육체제에 있어서는 재정지원 방식을 기관단위 지원에서 학생 또는 연구자(팀)에 대한 지원으로 변화시켜야 하며, 규제개혁과 경쟁촉진을 통해 대학의 자율성과 책무성을 제고하여야 한다. 한계대학들의 경우에는 퇴출 유인이 제공되어야 하며, 국립대학 법인화 및 통폐합, 국공립 전문대학 체제의 정비, 총장 선출 방식 개선 등 지배구조의 개선 또한 이루어져야 한다.


제7절 저소득층을 위한 근로연계복지제도 정비방안

선진 각국은 자국의 사회보장제도가 지속적으로 확대됨에도 불구하고, ‘보충급여’라는 사회보장급여의 태생적인 한계로 인해 수급자들의 근로의욕 저하현상이 심화됨에 따라 복지의존도 증가와 빈곤함정 상존이라는 문제에 공통적으로 직면하게 되었다. 이에 대응하기 위하여 전통적인 복지의 개념을 근로연계복지 개념으로 전환하였고, 이에 따라 기존의 최저생활보장제도에서 근로유인을 보강하거나 혹은 근로의욕을 제고하는 추가적인 EITC형 소득보조정책을 시행하고 있다.

우리나라에서도 근로연계복지 개념이 투영된 자활근로사업이 기초생보제 테두리 안에서 시행되고 있고, 2009년부터는 미국의 EITC를 벤치마킹한 근로장려세제가 시행될 예정이다. 본 연구에서는 독립적인 이 두 제도가 차상위 근로계층을 공동의 대상으로 설정하고 있고 자활의욕 혹은 근로의욕 제고라는 유사한 정책목표하에 시행된다는 점에 주목하고, 효과적인 정책조합 관점에서 양 제도의 정비방향을 제시하였다. 본 연구의 의의는 저소득층을 위한 근로연계복지 관점에서 차상위층을 주요 대상으로 하는 자활근로사업과 근로장려제세의 효과적인 정책조합을 모색한 최초의 정책연구라는 점에서 찾을 수 있다.

먼저 지금까지의 사업성과 관련 자료들을 바탕으로 한 실증분석을 통해 자활근로사업의 성과를 정략적으로 평가하고, 근로장려세제 시행안에 대해서는 제도의 구성요소들과 기대효과를 중심으로 개략적인 제도적 평가를 수행하는 한편, 최적화이론을 통해 근로장려세제를 어떠한 방식으로 설계해야 하는가를 살펴보았다. 평가결과에 따르면, 자활근로사업이 취업·창업 등의 빈곤탈출에 오히려 부정적인 영향을 미치는 경향이 있고 자활촉진이라는 정책목표 달성을 위해서는 사업의 대폭적인 정비가 필요하다. 한편 근로장려세제 시행안은 점증률과 점감구간 소득상한이 최적수준보다 상당히 낮게 설정되어 있는 것으로 나타났고, 노동공급 증대라는 정책목표를 달성하기 위해서는 제도의 구성요소들이 재정비될 필요가 있음을 밝혔다.

두 제도 간의 효과적인 연계를 위해서는 각각의 제도를 정책목표에 맞게 정비하는 작업이 선행되어야 한다. 먼저 자활근로사업에 대해서는 차상위층의 참여범위를 시장진입형 사업에 국한시키고 근로유지형에 대해서는 수급기간을 제한하는 것이 필요하다. 근로장려세제에 대해서는 점증률을 점감률보다 높게 설정하여 노동공급 증대효과를 극대화하는 한편, 가구원 수별/취업형태별 소득분포를 정확히 추정하여 각 그룹에 적합한 급여구조를 차등적으로 적용해야 한다. 한편, 두 제도 간의 효과적인 정책연계를 위해서 각 제도의 주력대상을 달리해야 한다는 역할분담원칙을 제시하였다. 즉, 자활근로사업은 차상위층 중에서 상대적으로 근로능력이 취약한 자들을 주력대상으로 하여야 하고, 근로장려세제는 근로능력은 충분하나 근로의욕이 부족한 차상위층을 주력대상으로 설정해야 한다.

마지막으로 각 제도와 적용대상 간의 불일치(mismatch)를 보정하는 장치를 마련하는 차원에서 중복적용을 허용하여 차상위층으로 하여금 두 제도 중 각자의 여건에 맞는 제도를 선택하게 하고, 자활사업 참여로 저임금을 적용받는 근로능력 취약층에 대해서는 근로장려세제를 통한 추가적인 임금보조를 허용하여 효과적인 빈곤탈출을 지원하는 방향으로 양 제도를 연계하여 운용하는 것이 필요함을 지적하였다.


제8절 정부부문의 전문성 제고를 위한인사제도의 개선

정부역할의 재정립에 관한 논의에 있어 전제될 것은 그에 부응하는 정부역량의 구축이다. 정부역량 중 특히 중요한 것으로 정책입안 및 집행능력을 들 수 있는데, 입법부의 취약한 정책입안능력으로 인해 행정부 주도 입법의 비중이 높은 우리나라의 경우 정책입안능력의 중요성이 더욱 크다고 할 것이다.

이러한 관점에서 볼 때 우리나라의 정부역량은 만족스럽지 않은 것으로 나타난다. WEF의 공공기관지수, IMD의 정부효율성순위, World Bank의 거버넌스지수 등의 지표를 통해 나타난 우리나라 정부부문의 경쟁력은 상대적으로 낮은 수준으로, 정부부문의 역량부족이 경제성장을 저해하는 요인이라는 지적이 대두되고 있는 실정이다.

이와 관련하여 흔히 지적되는 것이 공무원의 역량부족, 특히 전문성부족인데, 우리나라에서 공무원으로 유입되는 인력의 질적 우수성을 고려할 때 문제의 원인과 해결의 실마리를 개개인의 역량보다는 구조적 문제에서 찾는 것이 타당하다. 본 연구에서는 과도한 순환보직으로 인한 잦은 보직이동을 전문성 저해의 핵심요인으로 보고 이에 대한 심층적 분석을 시도하였다.

순환보직의 현황을 살펴본 결과, 우리나라 과장급 이상 공무원들이 한 보직에 평균적으로 재직하는 기간은 1년 남짓으로 주요 선진국에 비해 훨씬 짧았으며, 이는 업무의 잦은 인수·인계에서 오는 비효율 및 업무공백, 전문성 축적의 기회 감소, 책임감 저하, 정책의 일관성 및 연속성 결여 등의 여러 문제를 야기하고 있는 것으로 파악된다. 이러한 폐해는 특히 고도의 전문성이 요구되는 외교·통상분야에서 크게 나타나고 있다.

이러한 문제의 개선을 위해서는 전문성을 고려하는 보직이동, 전보 범위의 축소, 전보제한기간의 강화 등이 이루어져야 한다. 하지만 현재의 과도한 순환보직이 근본적으로는 연공서열제에 기반한 계급제에 기인하므로 장기적으로는 공직분류제도를 계급제에서 직위분류제로 바꿔나가야 할 것이다. 과도기적으로는 계급제에 직위분류제적인 요소를 늘여 전문성 축적의 유인을 높이고 직위와 직급을 분리하는 등의 노력이 필요하다. 현재 도입단계에 있는 경력개발제도 또한 전문성 제고에 기여를 할 것으로 기대된다.

본 연구에서는 순환보직을 보다 체계적으로 살펴보기 위해 간단한 이론적 모형을 통한 분석을 시도하였다. 분석 결과 하위직에서 다양한 업무를 순환하며 경험하여 적성을 발견한 후 그에 근거하여 중상위직에서 한 분야에 장기재직함으로써 전문성을 쌓는 것이 바람직하다는 결론을 얻었다. 이는 현재 도입단계에 있는 경력개발제도의 구조와 일맥상통하는 면이 있다. 모형을 통한 이러한 분석은 본 연구를 인사제도의 개선에 관한 기존의 행정학적 연구와 차별성을 갖게 한다. 앞으로 이 분야에 있어서 보다 많은 학제 간 연구의 진행이 기대된다.

한편, 주요 해외국의 공무원 인사제도를 살펴보면 몇 가지 두드러지는 경향이 나타난다. 첫째, 계급제와 직위분류제를 채택한 나라들이 각각 다른 제도의 장점을 취하는 과정에서 공직분류제도가 혼합양상을 띤다. 둘째, 인사운용에 있어 전문성과 실적주의가 강조된다. 셋째, 분권화를 통해 각 부처가 자율적으로 인사운용을 맡는다. 우리나라에서도 이러한 방향으로의 변화는 이미 일어나고 있다고 평가되나 전문성 강화와 관련하여 이러한 흐름이 더 가속화되어야 할 필요가 있다.

1. Introduction

From the perspective of a long human history, the emergence of a modern government is very recent. The principle of ‘government of the people, by the people, for the people’is a concept that was established after the 19th century.

However, after the principles were establisheds specific roles of the government have gone through a number of changes. Until the early 20th century, the role was only confined to the provision of basic public goods, such as national defense or public security. At the end of the 19th century, Germany and a few countries adopted a social security system, but its scope still remains with limitations. Then, experiencing the Great Depression and World Wars in the 20th century, governments of many advanced countries grew bigger and their roles expanded throughout various economic and social sectors. And, in reaction to such trend, since the 1970s, efforts to redefine the roles of the government and market have been made.

The government’s roles have evolved in this manner, adjusting their forms in accordance with the changing conditions of times and society. The primary role of the Korean government as a late participant in the global economy had been focused on economic growth. During the development period, the Korean government was able to accomplish a fast growth through comprehensive and direct intervention in markets such as finance, labor and product. However, now that each market is more complicated and expanded, the growth-first strategy based on market failure is now increasingly likely to produce adverse effects due to the government failure.

Indeed, the financial crisis of 1997 testifies to the fact that the government-led growth strategy is not possible any longer. From now on, the role of the government needs to move towards a market-friendly direction.

However, the market-friendly growth strategy does not mean omni-directional reduction in government’s roles. Intervening in some markets needs to be reduced, but in some sectors with fundamental market failure, the government’s role should be strengthened. And, competition policy is a good example. Not only that, it is also necessary to identify which sectors have market failures and possible solutions. In addition, in order to stabilize macroeconomic conditions and improve social integration, the government should play more active roles.

Based on the above perspectives, the study aims to answer the question of how to redefine the role of government. To that end, the study discusses the changes in global awareness of the government’s role, the roles that the Korean government has played, and the future direction of the government’s roles. Then, the study suggests agendas to redefine the government’s role in each sector. For instance, the study explains the features of the government’s role in the network industry, SMEs, financial public enterprise, investment in R&D, healthcare service, and public assistance first and then goes on to suggests agendas regarding the role of the government in each stated area.

In addition, the study further discusses on measures to effectively and efficiently carry on with the strengthened core capacity of the government under the pretense that all the conditions above are met.


2. The Changes in Economic and Social Conditions and the Role of the Government

With its full-scale pursuit of the government-led growth strategy in the 1960s, Korea has accomplished unprecedented economic growth and social development, drawing enormous attention from the international community. There have been a large number of discussions made on why East Asian countries, including Korea, were able to achieve such sustainable economic growth.

According to a market-friendly view, the growth of East Asian countries is largely attributable to the positive roles of the governments that served to facilitate a market formation and its effective operation. On the other hand, the developmental-state view states that their fast growth was possible because the governments effectively corrected market failures relating to resource mobilization, investment distribution, and technology acquisition which were widespread at the initial stage of economic development. With the changes in internal and external conditions, the role of the government is a challenge that needs to be continuously redefined.

The global trend of today could be summarized as follows; to push forward privatization of public service provision, to expand a market-type mechanism such as entrusting public service to the private sector, to pursue the liberalization of markets for goods and finances, to adopt a regulation system by an arm’s length principle, and to put a limit on discretionary management of macroeconomy. In addition, under social policy, individual’s accountability is further emphasized and accord between the government and market is pursued through a provider/ purchaser split.

In the case of Korea, its growth strategy before the financial crisis can be understood as moving in an opposite direction of such global trends. In other words, the government has actively intervened in the market in order to correct market failures from the perspective of developing country. True, such intervention made some progress, but it is also true that the intervention resulted in widespread insolvency in entrepreneur and financial sectors, economic power concentration to chaebol, social conflict and distrust, and instability of macroeconomy. Not only that, in the opposing structures of market and antimarket,and competition and anti-competition, anti-market and anti-competition were clearly dominant. The financial crisis became a valuable turning point to put an end to the government-led growth strategy and to move toward a market-friendly policy stance.

Now, after a decade since the financial crisis, the Korean economy has changed very much. But, still among the past growth strategies, there are some unclearness found as to which one needs to be continued and which one should be discontinued. Some accomplishments that the past strategy had gained are largely attributable to making the companies face competition in the global market through encouraging exportation. In the same context, future growth strategy should be focused on expanding much bold market competition and openness.

A particular importance is now that the capital growth has slowed down comparing to the period before the financial crisis, the Korean economy cannot but depend on the improvement of total factor productivity in order to secure its sustainable growth. At a current state when its technology catch-up with advanced countries has been narrowed somewhat, one and only alternative to the improvement of total factor productivity is to strengthen its potential capacity for innovation. In this regard, the essential agenda for the future should be focused on the progress of competition in the market for goods and the expansion of innovative financial functions.

The role of the government should pay attention to establishing and implementing market regulations in a way that market economy could make a dynamic and flexible development. The direct intervention and interference of the government like in the past should be confined only to sectors where market failure clearly exists. Along with that, efforts also should be stepped up to improve the effectiveness and efficiency of redistribution policy and to manage macroeconomy in a stable manner. It is also necessary to reinforce the core competence of the government in order to implement these roles effectively.


3. Redefining the Role of SME Policy

For the past several years, policy demand and attention on the support for SMEs have been growing. However, it has been pointed out that the policy execution system is complicated and that some policies overlap, raising questions and negative opinions on the identity and effectiveness of the policies. This study, based on the arguments for supporting SMEs, reviews the priority role of the policy and its direction for the future.

This study reviews, based on the arguments for supporting SMEs as follows: ① equal opportunities for SMEs that are easily deprived of competition opportunities in the market without support, ② social fairness as a support for SMEs as socially disadvantaged group, and ③ fair policy support for SMEs that has been lightly dealt with compared to large corporations, under the fairness argument; ④ enhancing the role of SMEs to protect market competition against the concentration of economic power of large corporations, ⑤ correcting market failure caused by resource allocation due to information asymmetry, and ⑥ correcting market failure caused by external effects, under the static efficiency argument, and finally ⑦ dynamic economy of scale, dynamic external effect of information, and dynamic external effect of adjustment, under the dynamic efficiency argument.

In the evaluation on the above mentioned arguments, the study considers the following: whether the policy goal and its design are consistent with the policy tool and its execution; whether versatile intentions of suggested policies in the arguments could be appropriately pursued as a policy system categorized in the scope of SME policies, and; whether the features of SMEs classified by their size are consistent with the features of policy subjects presented by the basis of argument. According to the review on the basis of argument, on the side of fairness, rather than selective protection and support for SMEs, adjusting SME-related policies is more important, such as stabilizing macroeconomy, establishing an order of fair trade, and considering the influence of SMEs in decisionmaking processes. And, on the side of effectiveness to cope with market failures, it appears to confine support only to companies seeking for new business opportunity through startups or business conversion, instead of providing support to all SMEs.

Therefore, if there are unclear businesses in which economic policy factors and social policy factors are mixed, it is necessary to clarify the goal and clearly define the identity of the SME policy as corporate policy. Also, the ultimate goal of SME policy needs to be the development of market for resource allocation relating to SMEs, and any policy intervention needs to be approached from a perspective of the progress of related markets. A recently released innovative promotion policy for SMEs is likely to overlap with the existing industrial policy, so there is a need to focus on expanding company environment and internal sources that could encourage startups or structural business transitions. To that end, it is necessary to clarify the scope of SME policy and to establish a market-friendly support system. But, most of all, expansion of the function of policy adjustment and reform of execution system are of great importance.


4. Reforming and Redefining the Role of Financial Public Enterprise

Among the traditional roles of government, public financial enterprise can be understood as a tool for market intervention in order to accomplish a goal such as ‘correcting market failure’(in a narrower sense), and a goal of‘ stabilizing macroeconomy’ (in a broader sense). However, it is often the case that government interventions result in much worse situation than that of market failure. This is largely due to the intrinsic limitations of the goal itself, macroeconomic stability or growth, combined with government failure brought by lack of accountability in the public sector, intrinsic inefficiency, and the shortage of information. The adverse effect of government intervention could result in more serious problems in the financial market which is comprehensively and mutually linked with the real economy.

In this regard, with an aim to contribute to establishing future policy direction for the advancement of the financial industry of Korea, the paper re-examines the roles and functions of financial public enterprises, and then intends to suggest basic principles necessary for the government to establish policies and implement them. To that end, the paper, by studying actual reform cases and trends along with overseas discussions related to financial public enterprises, attempts to draw implications.

The paper suggests that in order to redefine the roles and functions of financial public enterprises for the future, objective judgment should be made in priority on whether their establishment goal is accomplished. Then, it is necessary to examine if the current financial market has new elements that lead to market failure in need of adjustment through government intervention. Thereafter, a comparative study needs to be conducted on the privatization measures of existing financial public enterprises and the measures for redefining their roles.

According to the assessment of respective financial public enterprises, the Korea Development Bank and Industrial Bank of Korea are found to accomplish core objectives regarding the key issues. Therefore, it seems that as for reforms of these two banks, additional discussion is needed under the basic premise of privatization. In the same context, it is also necessary to set up policy direction with the basic principles of prohibition or privatization of affiliate companies which have no direct relation to the establishment goals and are in direct competition with private financial institutions.

Presently, a more cautious judgment is required on whether the sector of ‘market failure’addressed in relation with redefining the role of state-owned banks, for example, ‘development support for the domestic investment bank industry,’is a market failure factor that financial public enterprises need. Even when investment banks are operated as an affiliate of financial public enterprise, fundamental problems are not solved. Besides, it is considered that the nature of investment banks pursuing high risk and high return is hardly compatible with the role as a market safeguard.

Based on this, most work of the Korea Development Bank and its affiliates need to be privatized through a specific plan and procedure. In the case of the Industrial Bank of Korea, it seems that the government already made its decision to privatize, but more accurate and specific plans regarding the timetable and measures need to be presented. It is necessary to refer to the case of Japan, where a ‘strategic finance reform headquarter’was established, and a ‘law of strategic finance institute reform’was made to set up a specific program containing detailed timetable and measures and to implement.

Regarding the method of privatization, based on the premise that the principle of separation of banking and commerce is maintained and that independent and transparent governance structure is established, it would be most desirable to sell existing shares of the government through IPO in the stock market. Lastly, even for a sector that seems to require consistent government intervention through financial public enterprises due to market failures, the paper points out that much serious consideration needs to be made on a possibility of work allotment or organizational annexation with other government and related bodies which perform similar functions, followed by reform measures for the future.

It is regrettable that the discussion in this paper has several limitations and that it partly does not suggest clear alternatives preemptively, but it is thought that the suggested principles, at least, reflects academic argument and market sentiment from a larger perspective. It is hoped that through activation and public opinion of related discussion in the future, a restructuring process for financial public enterprises in a narrower sense or several relevant authorities in a broader sense will be implemented more actively.


5. Current Status of Government R&D Investment and Future Direction for Enhanced Efficiency

Korea’s total R&D investment has been gradually increasing for the past 20 years to reach more than 24 trillion KRW (corresponding to 2.99% of GDP) as of 2005, and of that, 76% is private investment. This study mainly aims to diagnose the status of government R&D investment in the current R&D landscape led by the private sector, and seeks for future directions for effective investment. Considering the increasing need for the Korean economy to transform from catch-up mode into innovation-driven one, the study also attempts to look for an appropriate division of role between the government and private sector.

After reviewing theoretical and empirical issues related to public investment on R&D, the study conducts international comparison of the recent trends and characteristics based on the OECD data and a comparative analysis of distribution patterns of private and government investment in technology areas and industries. Also, mainly based on outputs of R&D investment (SCI papers and patents), the study empirically analyzes whether there are differences in the R&D output across research sectors, and whether the input of public finance brings difference in R&D output measured by the number of patent application. In Korea, government R&D expenditure is more focused on ‘development research’ than other OECD countries, and more than 50% of its investment is spent for the socioeconomic objective of ‘economic development,’ which is quite different from other OECD countries. The government R&D expenditure is also concentrated on a few technology areas including electricity/electronics and mechanics/materials, and these investments are mainly on development study.

According to the result of the first empirical analysis, which compares the R&D outputs between research sectors by controlling for the amount of R&D expenditure and the proportion of basic or development research expenditure, public research institutions produce lower patent output than private companies, which can mainly be explained by the lower productivity of ‘state- and publicowned laboratories.’Such a result is partly due to different research environments of each institution type, but it underlines the necessity to improve the efficiency of R&D n the state- and public-owned laboratories.

The result of the second empirical analysis on the effect of public finance for enterprises’ patent output shows that, in general, the greater the share of public money in the company’s R&D expenditures, the more patent applications companies produce. However, this effect varies by company type; the effect is found to be more apparent in SMEs, but not significant in large or venture companies. This study gives policy implications as follows. First, the amount of Korea’s R&D investment is not small, considering its economy size. Thus, efforts to enhance the efficiency of investment are quite important.

Second, government R&D investment needs to be focused on basic research or research in public nature and development of generic technologies, on which the private sector tends to avoid investment due to great initial cost and high risk. Third, efforts are needed to improve the efficiency of research in public institutes upon which more than 50% of government R&D investment is spent. Fourth, government R&D support for the private sector needs to be focused on SMEs which tend to show more apparent effect of support, and it is important to build up an effective assistance mechanism that could encourage R&D investment of the company itself.


6. Redefining the Role of Government in Health Care

Reviewing the changes in the government’s role in health care shows that when the accessibility of heath care service was considered important, a patriarchal role of government was paid most attention, but when the quality service of health care was considered important and there is heavy fiscal pressure, the focus was shifted to the efficiency that could ease the pressure.

However, in the process of implementing the agenda of efficiency improvement, it is vital to maintain the public function. And, for this, it is necessary to seek for a measure that could carry out the fundamental objectives of public service but at the same time could restrain and reduce the amount of public expenditure. In particular, countries around the world since the 1980s have shown efforts in maintaining only the critical roles that government has to play, and transferring other roles to the private sector when appropriate. A change in the roles of public and private sectors is witnessed in two critical parts of the health care system, ① financing system like health insurance and ② provision of health care service. It is mostly agreed that direct service provision by government is not effective, except in few areas, and rather its intervention in financing is more effective so that critical health care service can be properly provided to the public.

While advanced countries started to pursue efficiency improvement long after the establishment and expansion in the role of government, Korea faces difficulties in establishing the framework of the public sector and improving efficiency simultaneously. In this regard, this study, reviewing changes in the government’s role in health care, briefly introduces efficiency improvement measures in the public health care of the West, and then it examines policy challenges for the establishment of foundation in the public sector. Establishing the institutional framework in a sustainable manner is an agenda that will be eventually put in the hands of government. So, in order for public health insurance to obtain public support, which is the core of Korea’s present health care system, it is urgent to establish a fair and efficient cost sharing structure and to build up an appropriate cooperative relation with the private sector. Section 1 reviews changing trends in generally expected roles of the government in health care, and Section 2 examines two core axes that detect the changes in the government’s role in health care. Section 3, looks into the past policy directions taken by the Korean government. Then, Section 4 studies a unique challenge for Korea expanding the foundation of currently insufficient framework of the health care services such as ① improving fairness in public financing, and ② differentiating the areas of public/private systems and designing their cooperative roles on the basis of data.

According to the data analysis result, although government subsidies are put into subsidizing insurance of the self-employed under the pretext of correcting discrepancy of economic power between the self-employed and employees, there is almost no discrepancy of economic power found between the two groups. Also, the number of households with elderly member amounts to 7.4% of the total self-employed group, while the same number for the insurants in workplaces reach 41.3%, which indicates there is a serious problem of free-riding, taking advantage of the different methods of calculating health insurance premium. In the meantime, as for the public insurance interaction with private insurance, until now there is no clear evidence found that private insurance has strong negative externality on public insurance.

Such result backs the following: in order to enhance credibility in public insurance, the priority task is to improve fairness and efficiency of its financing system and; the relationship with private insurance needs to be cooperative rather than to hold it in check.


7. The Government’s Role in the Education Market and Direction for Improvement

This study, with an economic viewpoint and approach, analyzes the government’s role in the education market, and suggests directions for improvement. The economic approach used here refers to analyzing which types of system, governance, and financial structure the education system should establish in order to accomplish the ultimate goal of social integration and prosperity, based on the consideration of incentive structure and activity changes of education supplier and consumer.

The role of the government is largely divided into two areas such as improvement of fair opportunity for “quality”education and correction of market failure. The former is considered the most significant tool in leading social integration and prosperity, and the government’s role in this is never exaggerated. In the education market, the governmentshould play a supplementary role in correcting market failure, by the socialization function of elementary and middle schools, externality of education/study in higher education level, and supplementing loan market incompleteness for human resources investment. Of course, the extent and level of regulation should be determined taking into account that government intervention accompanies the cost of government failure. In order to evaluate the appropriateness of the government’s role in the education market, the study takes two approaches in the long-term perspective and international comparison.

From a long-term perspective, the study prospects education policy through the university entrance policy, equalization policy, and regulation on foundation of new schools. Korea’s education policy, since its reform in May 31, 1995, has set its path to diversity and liberalization, and related reforms have been implemented, such as the principle of standing rules when founding university, introduction of a model self-funded private high school, expansion of specialized private high school, and introduction of school governing committee. However, there were also other education policies opposite to the established goals, such as a number of rules that constrain the autonomy of university and the diversity of secondary education. Policy confusion like this is mainly attributable to the lack of understanding and consensus about how to systemize the policy of equalization and the principles of diversity and liberalization in a mutually reciprocal manner.

Through its approach of international comparison, this study finds that policy focus of primary and secondary education in almost every advanced country is on universal education and that in its operation, liberalization and responsibility of unit school are emphasized. It is necessary to pay attention to the recent policy trend in many advanced countries, including the US, Germany, and Japan that are determined to strengthen the responsibility of schools. There are largely three types of secondary education system: the Europe system, the UK system, and the US system. Among them, the US’ is based on a market-friendly system that simultaneously pursues simplicity and fairness. Fairness is promoted by provision of numerous scholarships by community colleges, state universities, and the government, while liberalization, responsibility, and simplicity are promoted by the operation of state universities that actually are legally independent from state government, liberalization of private schools, and market competition.

Based on the theoretical analysis of government’s role, status analysis of current Korean education and its policies, and case studies of advanced countries, this study sug-gests improvement directions for the education system that befits the new knowledgebased society and further lead it. Now that quantity expansion of regular education is nearing its peak, Korean education now faces new challenges, and it is time to transfer its paradigm into “quality improvement with respect to diversity and liberalization.”To that end, the policy stance of education needs to be changed into the guaranteed fair opportunity through decentralization, openness, performance-based, and selected assistance.

In this regard, it is necessary to strengthen the right to choose diverse types of school in primary and secondary education, to improve incentive structure of teachers, to enhance liberalization and responsibility of unit school, to be provided with information that are transparent and easily accessible, and to reinforce the role of local governments in education matters. Efforts that the higher education system should make include transforming its method of fiscal assistance from supporting institutions to supporting students or researchers (or team), improving liberalization and responsibility of university through regulation reform and encouraged competition, to provide exit incentives to marginal universities, to make national universities incorporated, to integrate or abolish national universities, to streamline national and public colleges, and to improve governance structure, such as changing the method in choosing university presidents.


8. Measures to Improve Welfare-to-Work System for Lowincome Households

Korea’s public assistance system, represented by the National Basic Livelihood Security (NBLS), has disclosed problems despite the rapid rise in its budget, such as undermining work incentive of beneficiary and increasing the dependency on welfare.

These typical problems of welfare system have been commonly witnessed in other countries. Therefore, a number of efforts have been made to correct these problems by transferring the existing welfare program into a welfare-to-work system, and the most popular one of such efforts is the Earned Income Tax Credit (EITC). The EITC is a welfaretype tax system that the US first adopted in 975 with an aim to help the working poor escape poverty, and now it has been implemented in many countries such as the UK, France, and Australia. Since the need for the system has been addressed, Korea had pursued proper introduction measures, and then it finally decided to implement EITC from 2009, targeting the working poor and lowincome households. The system will be based on the income of 2008 and will expand its applicable subjects of the system by timely stages.

However, the Korean version of EITC needs to be improved, since no explicit consideration of policy balance with existing systems, such as public assistance and income taxation was addressed. Under this new system, beneficiaries of NBLS are excluded, and the role assignment with self-support program, which is closely related to EITC, is not clear. In the meantime, preceding domestic studies only suggest an outline for guidelines relating to a desirable type of Korean version of EITC and complementary measures for related institutional tools, but take no further steps. In particular, there is not a single study made on measures to link EITC with the selfsupport program, only the welfare-to-work system currently under operation in Korea, which regards the near poor as the target group as EITC does.

This study explicitly considers budget constraints that the policy goal and authorities face to select the matter of optimization of EITC, and by analyzing the characteristics of optimal solutions, it also suggests improvement measures for EITC. Not only that, it attempts to suggest a comprehensive measure to improve the welfare-to-work system for low-income households through a clear role assignment between self-support program and EITC and deduction of effective linkage measures.


9. Enhancing Personnel Management System for Improving Professional Ability in the Government Sector

What is premised on the discussion of redefining the role of government is the establishment of government’s capacity befitting the role. Of government capacities, policy making and execution ability are of utmost importance. In Korea, where the administration plays a greater role in policy making due to weak capability of the legislative body, building capacity for policy making is particularly important. From this perspective, the capacity of the Korean government in policy making does not seem satisfactory.

The Korean government’s competitiveness is found to be relatively low, according to the WEF’s public institution index, IMD’s government efficiency ranking, and World Bank’s governance index, triggering criticism that insufficient government capacity might be responsible for undermining Korea’s economic growth.

One of the factors frequently pointed out is the lack of skills on the part of civil servants, particularly in professionalism and specialty. Considering the high quality of human resources flowing into the Korean government, it is reasonable to assume that the cause lies in the structural problem, and not in the individual capacity. This study regards frequent position changes due to excessive job rotation as a key factor undermining professionalism and training specialists, and attempts to conduct an in-depth analysis.

Currently practiced frequent rotation shows the average tenure period of government officials at manager level is approximately one year, far shorter than those in major advanced countries, which is believed to be the cause of low efficiency, lack of work consistency, low opportunity in accumulating expertise, weakening sense of responsibility, and lack of policy consistency and correlation.

Fields like diplomacy or trade that require highly-skilled professionals, in particular, are the ones that suffer the most. Measures to improve these problems include rotating individuals within their area of specialty, narrowing the scope of transfer, and firmly reinforcing the minimum tenure period. However, since the current frequent rotation is fundamentally attributable to the rank system based on seniority, the present classification system in the civil service needs to be converted into a position classification system in the long run. In the transitional stage, efforts are also needed to adopt more incentives for accumulating expertise and to separate rank and position. The career development program, now in its incipient stage, is also expected to contribute to enhancing expertise.

For a systematic analysis of job rotation, a simple theoretical model is used in this study. The result leads to the conclusion that it would be desirable to allow each civil servant to first find his/her own aptitude during rotation in various lower positions, and then accumulate expertise by settling in at a certain specialized field based on the revealed aptitude for a prolonged period of time in midand high positions. This is in the same context as the structure of the career development program. The model-based analysis distinguishes this study from preceding ones conducted in the traditional framework of personnel management study. Further interdisciplinary studies are called for on this issue. Meanwhile, there are three noteworthy tendencies in the personnel management system in major advanced countries: the mixed features of rank and position classification systems, emphasis on professionalism and merit system, and autonomy in personnel management through decentralization. Similar changes are underway in Korea as well, but more efforts are necessary to further accelerate the trend of enhancing specialty and expertise.

　
제1장 경제·사회여건의 변화와 정부역할의 변화
　제1절 서 론
　제2절 정부역할의 변화
　　1. 사유재산권의 보호
　　2. 시장실패의 교정
　　3. 가치재의 공급
　　4. 소득과 부의 재분배
　　5. 거시경제의 안정화
　제3절 한국경제의 발전과 정부의 역할
　　1. 정부주도의 경제개발: 1960~80년대
　　2. 불안정한 자유화와 개방: 1980~90년대
　　3. 경제위기와 정부역할의 변화
　제4절 정부역할의 재정립을 위한 과제
　　1. 성장촉진정책의 기조전환
　　2. 소득재분배정책의 효율성 및 효과성 제고
　　3. 거시경제의 안정화
　　4. 정부부문의 핵심역량 강화
　제5절 요약 및 결론
　참고문헌

제2장 중소기업정책의 역할 재정립
　제1절 서 론
　제2절 중소기업정책의 성격
　　1. 중소기업정책의 목적
　　2. 중소기업정책의 대상
　　3. 중소기업정책의 내용
　제3절 중소기업정책의 논거
　　1. 정태적 논거: 형평성과 효율성
　　2. 논거에 대한 평가
　　3. 동태적 논거: 동태적 효율성
　　4. 논거에 대한 평가와 정책대상의 기준
　제4절 중소기업정책의 역할 재인식
　　1. 중소기업문제의 근본적인 원인
　　2. 중소기업정책의 발전과정
　　3. 중소기업정책의 문제점
　　4. 중소기업정책의 역할 재인식
　제5절 중소기업정책의 방향과 과제
　　1. 정책영역의 명확화
　　2. 시장친화적 지원체제의 활용
　　3. 정책조정기능 확충과 집행체제의 개편
　　4. 미시적 선별을 위한 정책전달체제의 구축
　참고문헌

제3장 금융공기업의 개혁과 역할 재정립
　제1절 서 론
　제2절 금융공기업 관련 기존 논의
　　1. 금융공기업의 정의
　　2. 금융공기업의 역사
　　3. 금융공기업에 대한 관점
　　4. 시장의 실패와 정부의 실패
　　5. 금융공기업의 운영 및 개편 방향
　　6. 금융공기업 개혁에 대한 시사점
　제3절 우리나라 금융공기업의 현황
　　1. 우리나라 금융공기업의 역사
　　2. 우리나라 금융공기업의 범위
　　3. 우리나라 금융공기업의 설립목적 및 주요 업무
　제4절 금융공기업의 기능·사업에 대한 판단
　　1. 금융공기업 설립목적과의 관계
　　2. 금융공기업 조직구조의 적합성
　　3. 금융공기업의 최근 동향
　제5절 외국의 금융공기업 현황과 개혁사례
　　1. 개발 및 중소기업금융 관련 사례
　　2. 수출입금융 관련 사례
　　3. 종합 및 시사점
　제5절 금융공기업의 개혁과 역할 재정립 방안
　　1. 금융공기업의 설립목적에 대한 평가
　　2. 새로운 시장실패 요인에 대한 평가
　　3. 금융공기업 폐지 및 민영화에 대한 판단
　　4. 향후 금융공기업 개혁을 위한 과제
　제6절 결 론
　참고문헌

제4장 정부 연구개발투자의 현황 진단과 효과적인 투자방향 모색
　제1절 서 론
　제2절 정부 연구개발투자에 대한 이론적 쟁점
　　1. R&D 분야 정부개입의 필요성과 위험
　　2. 정부 연구개발투자의 쟁점: 기존 문헌 분석
　제3절 우리나라 연구개발투자의 현황과 특성
　　1. 총연구개발투자 추이
　　2. 정부 연구개발투자 추이 및 전망
　　3. 우리나라 정부 연구개발투자의 특성
　제4절 정부 연구개발투자의 효과에 대한 실증분석
　　1. 분석의 목적과 내용
　　2. 데이터
　　3. 분석방법
　　4. 분석결과
　제5절 결론 및 정책적 시사점
　참고문헌

제5장 의료부문의 정부역할 재정립
　제1절 서 론
　제2절 의료부문에서의 정부역할에 관한 인식
　　1. 의료부문에서의 정부역할에 관한 인식의 특수성
　　2. 의료부문에서의 정부역할의 가변성과 시스템의 변화
　제3절 주요 영역에서의 정부역할 변화 방향
　　1. 재원조달에서의 정부역할
　　2. 서비스 공급에서의 정부역할
　제4절 우리나라 의료부문의 정책방향
　　1. 우리나라 의료시스템의 특징
　　2. 정부역할의 정립방향
　제5절 시스템 확립을 위한 미완의 과제
　　1. 보험료부과의 형평성 구현을 통한 제도의 수용성 제고
　제6절 결 론
　참고문헌

제6장 교육시장에서의 정부역할과 개선방향
　제1절 서 론
　제2절 교육부문에서의 정부역할에 대한 이론적 고찰
　　1. 교육기회 형평성 제고를 위한 정부의 역할
　　2. 교육산업에 있어 시장실패 보정을 위한 정부역할
　제3절 우리나라 교육의 현황과 추이
　　1. 우리나라 교육의 문제점
　　2. 우리나라의 주요 교육지표의 추이
　　3. 교육재정을 통한 교육시장 분석
　제4절 우리나라 교육정책의 변화
　　1. 대입정책의 변천
　　2. 고교평준화제도와 학교설립 관련 규제의 변천
　　3. 소결론
　제5절 주요국의 시장과 정부 간의 역할분담
　　1. 국립과 사립 비중에 대한 국제비교
　　2. 미국의 교육체제
　　2. 영국의 교육체제 분석
　　3. 일본의 교육체제 분석
　　3. 소결론
　제6절 교육에 있어서 정부역할의 개선방향
　　1. 초·중등교육정책의 발전방향
　　2. 고등교육의 개선방향
　　3. 중단기 단초개혁 실행과제
　참고문헌

제7장 저소득층을 위한 근로연계복지제도 정비방안
　제1절 서 론
　제2절 근로연계복지제도의 해외사례
　　1. 선진국의 복지정책 변천
　　2. EITC형 제도의 해외사례
　제3절 우리나라 자활근로사업의 평가와 정책방향
　　1. 자활근로사업의 현황
　　2. 자활근로사업의 평가: 실증분석
　　3. 자활근로사업의 개선방향
　제4절 우리나라 근로장려세제의 평가와 정책방향
　　1. 근로장려세제의 현황
　　2. 근로장려세제의 평가
　　3. 최적 근로장려세제와 정책적 시사점: 이론분석
　제5절 근로연계복지제도의 정비방향
　　1. 관련 제도들 간의 관계
　　2. 근로장려세제와 자활근로사업의 역할분담원칙
　　3. 근로장려세제와 자활근로사업의 정비 및 상호연계
　제6절 결 론
　참고문헌

제8장 정부부문의 전문성 제고를 위한 인사제도의 개선
　제1절 문제의 제기
　제2절 순환보직의 현황 및 문제점
　　1. 개념정리
　　2. 현 황
　　3. 문제점
　제3절 모형을 통한 분석
　　1. 관련 문헌
　　2. 모 형
　　3. 제도 분석
　　4. 요 약
　　5. 논의 및 시사점
　제4절 정책제언
　　1. 순환보직
　　2. 경력개발제도
　　3. 고위공무원단제도
　제5절 외국의 인사제도
　　1. 미 국
　　2. 영 국
　　3. 프랑스
　　4. 독 일
　　5. 호 주
　　6. 일 본
　　7. 시사점
　제6절 맺음말
　참고문헌