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통일독일 사회보장제도 통합의 교훈과 시사점: 한반도 사회보장제도 통합의 정책과제

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  • 저자 연하청(延河淸) , 노용환(盧龍煥)
  • 발행일 2015/08/24
  • 시리즈 번호 2015-03
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요약 이 연구는 통일독일의 교훈을 통해 한반도의 통일과정에서 제기될 사회보장부문별 과제를 예상해 보고, 남북한 사회보장제도 통합을 위한 ‘로드맵’을 제시하고자 하였다. 통일독일 정부는 통일 직후 ‘사회연대협약’에 의해 동서독 양 지역 간 소득, 생산성, 생활수준 격차 해소를 위해 동독지역에 대한 많은 지원을 하였다. 그러나 동독지역에서 장기간 고실업 상태가 지속되었고 서독지역 주민들이 당초 예상보다 훨씬 큰 규모의 사회통합을 위한 통일비용을 장기간 부담해야 하는 문제점이 나타났다. 통일독일은 노동시장과 사회보장제도의 일시 통합에 따라 동독지역의 임금이 너무 빨리, 너무 많이 상승했고, 상대적으로 저소득수준 지역인 구 동독 사회보장비용에 대한 보조 때문에 통일비용의 많은 부분을 소비성 지출로 사용하였다. 또한 통일독일의 경험은 실업률의 차이가 소득격차보다 더 주요한 이주의 원인임을 시사하고 있다. 남북한의 경우도 급속한 노동시장 통합의 단행은 남북한 간 임금격차의 존재, 북한지역의 낮은 취업기회 등으로 북한지역 주민의 ‘대량 남하이주’를 초래할 가능성이 크다.

한반도 통일 시 체제전환으로 초래되는 북한지역의 과도기적 물가 상승, 경제성장률의 둔화, 대량 실업과 같은 경제적 마찰을 어떻게 최소화할 수 있을 것인지에 대해 주목해야 한다. 통일 후 북한지역에 시장경제화 과정의 기본이 되는 가격자유화와 산업구조조정이 본격화될 경우, 북한의 소득분배 및 사회보장 시스템도 시장경제의 필요에 부합하도록 새롭게 개편되어야 할 것이다. 통일한국의 사회보장은 남한의 「사회보장기본법」(1995. 12. 제정) 제2조의 기본이념에 따라 모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고 국민 개개인이 생활수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성해야 한다는 기본원칙에 따라 이루어져야 한다. 그러나 남북한 통일 시 2015~55년 기간 중 북한지역 주민의 사회보장을 위한 남한지역으로부터의 연평균 이전지출 규모는 정책선택에 따라 2013년 남한 총조세수입 (약 255.7조원)의 12~48.6% 수준에 달할 것으로 추정된다.

통일과정에서 하방경직성(downward rigidity)을 가지는 북한지역에 대한 사회보장비용의 확대는 점진적으로 이루어져야 한다. 또한 통일과정에서는 남북한 사회보장제도의 한시적 차등 적용도 불가피할 것으로 보인다. 충격요법(shock therapy)에 의한 사회보장제도의 급속한 통합은 통일한국 경제의 성장잠재력을 하락시킬 수 있기 때문이다. 통일의 초기단계에는 빈곤⋅실업 대책, 이주민대책 등의 사회보장정책을 통하여 북한지역의 노동력을 보호하고 남한의 대북지원 재정능력을 유지하도록 하며, 장기적으로는 남북한의 사회보장제도가 완전 통합될 수 있도록 추진하는 것이 바람직하다. 통일 초기 북한지역 주민들에 대한 생활보호정책은 본격적인 사회보장체계 내에서의 비용증가 요인을 사전에 감소시킨다는 차원에서 직업의 제공을 통한 ‘근로복지제도(workfare)’의 확립을 염두에 두고 추진되어야 한다. 그러나 남한 주도의 경제⋅사회 제도 통합과정은 남한 내부의 사회적 평등과 형평의 제고를 기반으로 가능한 것이므로 통일 이전 남한사회의 사회보장제도 확충과 기본생활수요의 보장, 소득과 부의 편중 시정 등 제도개선 노력이 지속되어야 할 것이다.
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