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규제에 따른 재산권 침해와 중첩규제를 통한 보상회피

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  • 저자 이호준(李昊埈)
  • 발행일 2016/08/29
  • 시리즈 번호 통권 제70호
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요약 □ 재산권에 대한 국민들의 인식 수준이 과거에 비해 매우 높아졌고, 헌법재판소나 법원 등 사법기관의 판단 역시 과거에 비해 재산권 보호를 더욱 중요시한다는 점을 고려할 때, 규제를 도입하거나 갱신하는 과정에서 재산권 보호와 손실보상 여부에 대한 기존 시각의 근본적인 변화 및 제도개선이 절실하다.

- 우리나라에서는 그동안 국가에 의한 재산권 제한이 정당화되는 기준, 그리고 재산권 제한에 따른 보상 여부에 대한 기준이 명확히 존재하지 않았고, 행정권자의 재량으로 재산권 제한 및 보상에 대한 결정이 이루어져 온 경향이 있었다.

- 규제손실에 대한 보상 여부를 판단하기 위한 대표적인 기준으로는 (1) 침해된 권리의 사전 확립 정도와 (2) 불비례성 등 두 가지가 있다.

- 규제에 대한 손실보상이 필요한 대표적인 예로는 개발제한구역 규제와 도시계획시설 지정에 따른 개발행위제한 규제가 있다.

- 개발제한구역 규제와 장기 미집행 도시계획시설 규제에 대한 보상이 필요하다는 헌법재판소의 결정에도 불구하고 유사한 규제를 추가 도입함으로써 보상을 회피하는 소위 ‘규제세탁’을 해온 것으로 판단된다.

- 중첩규제 성격의 규제들을 정비하고, 심각한 재산권 침해를 야기하는 규제에 대해서는 지자체 조례가 아닌 법률을 근거로 삼아야 한다. 또한 심각한 재산권 침해를 야기하는 규제들에 대해서는 보상규정 도입을 적극 검토할 필요가 있다.
요약 영상보고서
[인터뷰]
우리나라에서는 국가에 의한 재산권 제한,
그리고 그에 대한 보상기준이 명확하게 존재하지 않았고,
주로 행정권자의 재량에 의해서
그 결정이 이루어진 경향이 있습니다.

본 연구에서는 규제에 따른 재산권 침해와 손실보상 판단 기준을 살펴보았습니다.
그리고 재산권 침해에 대한 보상이 명백히 필요함에도
이를 회피하기 위한 중첩규제를 지적하고 제도 개선방향을 제시하였습니다.

2000년대 초반, 개발제한구역 해제가 이루어진 지역을 중심으로
개발제한구역 지정 및 해제가 토지가격에 미친 영향을 분석해 보았습니다.

분석 결과,
개발제한구역이 유지되는 인근 지역에 비해
해제된 지역의 토지가격이 360에서 660퍼센트까지 큰 폭으로 상승했습니다.
하지만 처음부터 개발제한구역이 아니었던 인근지역의 토지가격 대비 46내지 94퍼센트에 불과한 것으로 나타났습니다.
이를 통해 개발제한구역 지정이 해당 토지소유자의 재산권에 상당한 영향을 미친다는 것을 알 수 있습니다.

국가의 규제가 개인의 재산권에 손실을 미치는 경우, 보상이 필요한지를 판단하기 위해 적용되는 대표적인 두 가지 기준은
첫째, ‘침해받은 권리가 사전적으로 얼마나 보호받을 수 있는 성격의 권리인가’,
둘째, ‘규제로 인해 손실을 입는 주체와 혜택을 받는 주체 간의 불비례성이 얼마나 존재하는가’ 입니다.

이 두 가지 기준을 바탕으로 개발제한구역 사례를 살펴보았습니다.

개발제한구역과 관련된 각종 규제들이 일반적인 토지에 적용되는 규제들에 비해 훨씬 강력하다는 점을 감안할 경우
일반적인 토지소유자가 누리고 있는 권리를 개발제한구역 지정에 따라 침해받고 있다고 볼 수 있습니다.

또한 개발제한구역 지정의 목적이 ‘도시민의 건전한 생활환경 확보’임을 감안할 때
규제의 혜택은 모든 시민들이 누리게 되는 반면
규제의 부담은 해당 토지소유자에게 전적으로 지워지게 된다는 것을 알 수 있습니다.
그러므로 불비례성이 상당히 크게 존재한다고 볼 수 있습니다.

결론적으로, 개발제한구역의 경우
손실보상을 위한 두 가지 기준이 충족되며, 따라서 개발제한구역 규제에 따른 재산 손실을 보상하는 것이 합당하다고 결론내릴 수 있습니다.

이와 유사한 사유로 1998년 헌법재판소에서도 보상규정을 두지 않은 개발제한구역 제도에 대하여 헌법불합치 결정을 내린 바 있습니다.
헌재의 결정에도 불구하고 서울시는 실질적인 보상을 원천적으로 차단하는 새로운 규제를 도입하였습니다.

2010년 6월 서울시에서 지정한 비오톱(도시생태현황)지역 가운데 1등급 지역을 보면 개발제한구역과 상당히 중첩되는 것을 알 수 있습니다.

서울시 도시계획조례에 따라 비오톱 1등급에 해당되는 경우 모든 개발행위가 금지되고 개발행위 허가에 대한 여지를 두고 있지 않아 사실상 개발제한구역 규제와 매우 유사하다고 할 수 있습니다.

개발제한구역 규제에 따른 손실을 보상해야 한다는 헌재의 결정이 나오고 이에 대한 토지소유자들의 민원이 증가했지만,
서울시는 이들의 재산권 보호를 위한 노력 대신 성격이 유사한 규제, 즉 중첩규제를 새로 도입함으로써 재산권 침해를 가중시키고 있음을 알 수 있습니다.

이외에도 유사한 중첩규제 사례로, 도시자연공원구역 규제가 있습니다.

다음의 그래프를 보면, 개발제한구역과 유사한 이유로 헌재에서 헌법불합치 결정이 내려져 보상의무가 부여된 ‘도시자연공원’의 경우, 지정된 면적이 줄어들고 있는데,
이는 재산권 침해 문제가 마치 해결되고 있는 것처럼 보입니다.

그러나 동시에 보상의무 규정이 없는 ‘도시자연공원구역’이라는 더 강력한 중첩규제를 통해 재산권 침해 문제가 더 악화되고 있는 것을 알 수 있습니다.


[인터뷰]
재산권 보호에 대한 국민들의 인식이 과거에 비해 매우 높아졌고
사법기관 역시 과거에 비해서 재산권 보호를 매우 중시한다는 점을 고려했을 때,
앞으로 규제를 도입하거나 갱신할 때, 재산권의 보호, 그리고 보상 여부에 대한 판단, 이에 대한 시각이 근본적으로 변화될 필요가 있습니다.
기존 규제의 재산권 침해 문제를 회피하기 위해 도입된 중첩규제들,
특히 토지 이용에 대한 중첩규제들에 대해서는 대대적인 정비가 필요합니다.
심각한 재산권 침해를 전제로 하는 규제를 도입하는 경우에는,
지자체 차원이더라도 조례와 도시계획만으로 도입하지 않고 법률을 근거로 도입할 수 있도록 관련 제도 개선이 필요합니다.
중장기적으로는 재산권 피해가 심각한 규제들에 대해서는 재검토를 통해서 보상 규정을 보완하거나, 혹은 규제를 완화 또는 폐지하는 방안까지도 검토할 필요가 있습니다.
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