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한국 산업지원 예산의 성과와 정책방향

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  • 저자 송영관(宋泳官)
  • 발행일 2017/12/30
  • 시리즈 번호 2017-03
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요약 본 연구는 현재 한국정부의 산업지원 예산 현황을 살펴보고 향후 정책방향을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 본 연구에서는 산업정책의 핵심 부서인 산업통상자원부와 중소벤처기업부의 2017년 예산현황을 정부 예산 분류인 사업부문별 분류에 따라 제시하였다. 그리고 산업통상자원부의 294개 세부 사업과 중소벤처기업부의 80개 세부 사업을 전수조사하여, 세부 사업의 세부 과제를 창업⋅성장⋅퇴출이라는 기업생애 주기에 따라 정책목적별로 창업, 인력고도화, 설비, R&D, 판로, 사업전환, 인프라, 기관운영 지원 등 8개로 분류하여 그 현황을 파악한다. 또한 산업통상자원부의 R&D 지원 중 기업지원 예산에 대한 통계를 확보하여 그 정책의 효과성을 분석하기로 한다. 이런 분석을 바탕으로 본 연구에서는 한국경제의 혁신역량 고취를 위한 산업지원정책의 목표와 원칙을 제시하고, 혁신경제에서 중요한 역할을 하는 R&D 지원, 창업지원, 판로지원 정책의 문제점과 향후 정책방향을 제시하기로 한다.

산업통상자원부의 예산에서는 R&D 지원과 유형 기반시설 구축지원 그리고 지원기관 운영지원이 76% 정도를 차지하고 있다. 그리고 중소벤처기업부의 경우에는 유형 기반시설 구축지원과 창업지원의 비중이 높았다. 두 부처의 예산을 종합하면, 2017년 산업지원 예산에서 지원 비중이 가장 높은 부문은 유형 기반시설 구축(27%)이며, R&D(23.5%), 창업(14.3%), 설비(10.6%) 순으로 지원 비중이 높았다. 이런 예산을 지원하기 위한 지원기관 운영에도 2017년 산업지원 예산의 10% 정도인 1조 4,482억원이 소요되고 있다.

산업통상자원부의 R&D 사업효과 분석을 위해 본 연구에서는 2010년부터 2012년까지 1억원 이상의 산업통상자원부 R&D 사업을 수행한 기업을 대상으로 효과성을 분석하였다. 그 결과, 산업통상자원부의 기업지원 R&D 정책은 TFP와 매출액 그리고 고용에서 양(+)의 정책효과를 보이는 것을 발견할 수 있었다. 또한 매출액으로 평가한 산업통상자원부의 R&D 지원효과는 오래된 기업에 비해 신생기업에서 더 크다는 유의한 결과를 얻을 수 있었다.

빠르게 변화하는 세계경제 환경에서 한국 산업지원정책의 목표는 결국 혁신성장을 위한 산업의 토대 마련이 되어야 할 것이다. 즉, 정부의 산업지원정책 목표는 한국경제의 혁신역량을 고취하기 위한 기업의 생산성 향상 지원과, 이를 통해 질 좋은 고용을 창출하는 것이 되어야 한다. 이 목표를 달성하기 위해 본 연구에서는 산업지원정책의 원칙으로 산업정책에 대한 이론과 실증 분석 및 산업지원 예산 분석을 바탕으로 다음의 7가지 원칙을 제시하였다. 첫째, 복지정책과 산업정책의 구분이다. 둘째, 산업지원정책은 시장실패가 일어나고 긍정적 외부성이 예상되는 부분에 집중하여야 할 것이다. 셋째, 생산 측면만 고려한 정책이 아닌 수요를 고려한 산업지원정책이 되어야 할 것이다. 넷째, 산업지원정책을 설계할 때 민간 구축(crowding-out)이 발생하지 않도록 세심히 고려할 필요가 있다. 다섯째, 지원대상 선별에 주의를 기울여 산업지원으로 인해 도덕적 해이가 발생하지 않도록 하여야 한다. 여섯째, 산업지원 후 체계적인 평가와 환류 체계를 구축하여야 한다. 평가체계 구축을 위해서는 산업지원정책의 분류가 목적(goal), 대상(target), 정책수단(tool)에 따라 체계적으로 갖추어져야 할 것이다. 그리고 평가가 가능한 체계 구축과 함께 평가가 반영되어 정책이 개선되는 환류체계 구축도 중요하다. 일곱째, 지원 중단 후 정책효과의 지속가능성을 고려하여야 한다.

이런 산업지원정책의 목표와 원칙을 바탕으로 본 연구에서는 혁신기업 육성에 영향력이 크다고 생각되는 R&D 지원과 창업지원 그리고 판로지원정책을 대상으로 문제점과 정책방향을 제시하였다. R&D 지원은 기존 기업의 기술을 모방하는 단계에서 벗어난 한국경제의 지속적 성장을 위해 가장 중요한 기업의 혁신역량을 고취하는 데 핵심적인 정책이다. 본 연구의 R&D 지원 예산 분석을 통해 알 수 있는 것은 R&D 지원사업의 대상과 사업내역이 매우 다양하고, 각 사업 간 차별성이 분명하지 않은 부분이 다수 존재한다는 점이다. 비록 본 연구에서 산업통상자원부의 R&D 지원이 수혜기업의 TFP와 매출액 그리고 고용을 증가시킨다는 유의한 결과를 얻을 수 있었지만, 이런 긍정적인 결과에도 불구하고 R&D 지원의 효율성을 높이기 위해서는 한국정부의 R&D 집행체계의 전문성을 높일 필요가 있다. 본 연구에서는 현재 한국 산업지원 R&D의 분절화된 집행체계 문제점을 개선하기 위해 미국의 중소기업 혁신연구(Small Business Innovation Research: SBIR)와 중소기업 기술이전(Small Business Technology Transfer: STTR) 프로그램을 참고할 필요가 있다고 권고하였다. 그리고 산업지원 R&D 지원체계 개선을 위해서는 연구주제 선정과정, R&D 집행유형 선택, 연구자 선정, 평가와 보상, R&D 성과물의 확산방안 등에 대한 전면적 재검토가 필요하며, 이 중 연구주제 선정과정, R&D 집행유형 선택, 연구자 선정에 대해 좀 더 자세히 논의하였다.

창업의 경우 한국경제의 혁신경제로의 전환을 위해서는 생계형 창업이 아닌 기술창업이 활발하여야 한다. 그러나 현재 한국의 창업 현황과 지원정책의 효과성 평가는 현실과 이상의 괴리를 느끼게 한다. 정부의 창업 분야 지원규모가 꾸준히 상승하고 있음에도 불구하고 성장률이 높은 신생기업의 비율이 늘고 있지 않은 것은 창업지원정책의 목표가 생산성 높은 기술창업의 육성에 있지 않으며, 창업유형에 따라 지원이 이루어지지 않기 때문이라고 볼 수 있다. 창업지원에 대한 정부 예산이 2조원이 넘는 상황에서 이제 창업지원정책의 초점을 예산의 양적 증액에서 지원의 효율성을 높이는 질적 향상으로 전환하여야 할 시점이다. 창업에 대한 정부의 과도한 지원은 도덕적 해이의 문제, 민간자본을 구축하는 문제, 그리고 이로 인해 금융시장의 발전을 저해하는 문제에 직면한다. 이런 문제를 방지하기 위해서는 현재 한국의 창업지원기금을 점진적으로 민영화하여 창업에 대한 민간금융의 역할을 높일 필요가 있다. 이를 위해 본 연구는 이스라엘 요즈마펀드의 민영화 사례를 참고할 것을 권고하였다. 그리고 창업에 대한 정부 정책은 이제 자금지원에서 교육과 멘토링 등 컨설팅지원 강화를 통한 조정실패 방지로 전환하여 준비된 기술창업을 유도할 필요가 있다는 점을 권고하였다.

판로지원사업의 경우 사업의 중복성과 유사성의 문제로 도덕적 해이가 염려되고 있다. 일례로 중소기업 해외진출 지원을 위한 사업을 보면, 산업통상자원부와 중소벤처기업부에서 다양한 사업이 추진되고 있고, 또한 두 부처 외에도 여러 부처에서 다양하고 유사한 사업이 진행되고 있다. 그리고 같은 기업이 여러 사업의 지원을 받는 중복지원 문제도 대두되고 있다. 또 정부의 판로지원 혜택을 장기간 관행적으로 받는 사례도 나타나고 있어 판로지원사업들에 대한 타당성 점검이 필요하다. 본 연구에서는 판로지원의 정책적 효율성을 높이기 위해서 다음 세 가지를 고려할 필요가 있다고 권고하였다. 첫째, 도덕적 해이를 막기 위해 수혜기업 선별 노력을 강화하여야 한다. 둘째, 유사한 판로지원사업은 통합하여 운영하고, 그 성과를 점검할 수 있는 체계를 갖추어야 한다. 셋째, 중소기업이 글로벌 가치사슬에 편입될 수 있도록 지원하는 판로정책을 새롭게 고민할 필요가 있다. 정부조달 등을 통해 중소기업의 우수한 제품과 서비스를 구매하는 정책은 이 기업이 생산한 제품과 서비스에 중요한 인증을 부여하는 역할을 하여 궁극적으로 지원을 받는 기업들이 가치사슬에 포함되는 것을 용이하게 할 수 있다고 권고하였다.
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