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근로능력빈곤층에 대한 소득지원정책 개선방안 연구

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  • 저자 이영욱(李英旭)
  • 발행일 2018/12/31
  • 시리즈 번호 2018-05
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요약 본 연구에서는 근로능력빈곤층의 현황을 살펴보고 이들을 위한 소득지원정책을 평가함으로써 관련 정책에 대한 정책적 시사점을 얻고자 한다. 근로능력빈곤층에 대한 소득지원정책은 소득지원과 함께 근로⋅자립 유인 제고라는 다소 상충될 수 있는 두 개의 정책목표를 가지고 있다. 이러한 점에서 실제 현황 및 현 정책효과에 대한 정확한 평가를 바탕으로 근로능력빈곤층이 현재 당면하고 있는 어려움을 지원하면서도 이들의 경제적 상향이동을 장려할 수 있는 소득지원정책 설계의 필요성이 크다.

먼저 제2장에서는 일을 하고 있으나 빈곤한 근로빈곤층과, 근로능력이 있으나 빈곤가구에 속한 근로능력빈곤층의 현황을 살펴보고 있다. 우리나라의 근로빈곤과 근로능력빈곤은 고령층과 장년층에서 심각한 것으로 나타나고 있다. 특히 근로능력이 있는 고령층이 확대됨에 따라 근로능력빈곤가구 중 고령가구주 가구의 비중이 상승하는 추이를 보인다. 근로빈곤 지속성에 있어서도 고령 및 장년 가구주 가구에서 근로빈곤을 경험한 가구 비중이 높을 뿐 아니라 근로빈곤을 반복적으로 경험한 비중도 높게 나타나고 있다. 이와 같이 고령층 및 장년 가구주 가구의 근로빈곤이 심각하게 나타남에 따라 근로빈곤가구 유형을 살펴보면 배우자와 자녀가 없는 단독가구이거나 자녀가 없이 배우자만 있는 가구의 비중이 높게 나타나고 있다. 특히 고령 및 장년 가구주 1인가구에서 근로빈곤 및 근로능력빈곤 가구의 비중이 높게 관찰되었다.

이러한 근로능력빈곤층에 대한 소득지원제도로서 본 연구에서는 근로장려금과 기초생활보장제도를 살펴보고 있다. 근로장려금은 근로소득이 있는 저소득층 가구에 한하여 혜택을 제공하는 제도로, 근로빈곤층에 대한 소득지원과 함께 이들의 근로유인 제고를 정책목표로 삼고 있다. 기초생활보장제도는 근로능력빈곤층을 주된 정책대상으로 삼고 있는 제도는 아니지만, 근로능력빈곤층을 포괄하는 공공부조제도로서 도입된 만큼 근로능력이 없는 절대빈곤층과 함께 근로능력빈곤층 또한 상당 부분 포괄하고 있다. 이에 따라 기초생활보장제도 또한 저소득층 가구의 최저생활 보장을 위한 소득지원과 함께 이들의 자립 유도를 정책목표로 삼고 있다. 이와 같이 두 제도 모두 저소득가구에 대한 소득지원과 함께 이들의 자립 또는 근로유인 제고를 정책목표로 삼고 있다.

제4장에서는 소득지원 및 자립⋅근로 유인이라는 두 가지 정책목표를 기준으로 기초생활보장제도와 근로장려금을 각각 평가하고 있다. 우선 각 제도의 수급현황을 살펴보면 기초생활보장제도는 고령가구주 가구와 단독가구의 수급비중이 높게 나타나고 있으며, 근로장려금은 단독가구의 비중도 상당한 편이나 유자녀 또는 유배우자 가구의 비중이 더 높게 관찰되고 있다. 가구주 연령대별로는 고령 및 장년 가구주 가구의 수급비중이 다른 연령대에 비해 높게 나타났다.

소득지원효과에 있어서는 급여수준이 높은 기초생활보장제도에서 근로⋅자녀 장려금보다 그 효과가 더 크게 나타나고 있다. 기초생활보장제도는 단독가구 및 고령가구주 가구에서 소득지원효과가 큰 반면, 근로장려금은 유자녀가구 및 중장년가구주 가구에서 효과가 크게 나타나고 단독가구에서의 빈곤개선효과는 미미하게 관찰되었다. 이러한 소득지원효과는 근로능력빈곤층으로 한정하여 살펴본 경우에도 동일한 결과를 보이고 있다.
자립유인효과에 있어서는 기초생활보장제도의 탈수급 행태를 분석한 결과, 근로능력이 있는 가구원들이 포함된 가구에서 탈수급이 활발하게 일어나고 있음을 관찰할 수 있다. 하지만 근로능력빈곤층의 자립을 지원하기 위해 기초생활보장제도 내에 마련된 공공일자리사업의 경우 오히려 탈수급 및 자립과 부정적인 관계가 관찰되어 자립을 지원하는 기능이 제대로 작동되지 못한다는 우려를 가지게 한다.

근로장려금의 근로유인효과는 근로빈곤이 특히 심각하게 나타나고 있는 단독가구에 한정하여 살펴보았다. 기존 연구들과는 달리 단독가구 가구주로 한정하여 분석함으로써 가구유형 및 가구원에 따라 달라질 수 있는 근로장려금의 노동공급효과를 통제할 수 있다는 장점이 있다. 분석 결과 2012년 근로장려금 수급자격이 고령 가구주 단독가구로 확대됨에 따라 이들의 근로장려금 수급이 뚜렷이 증가하였으며, 근로장려금 수급대상에 해당할 가능성이 높은 저학력 및 저소득⋅저자산 고령층에서 노동공급 증가가 관찰되었다.

제5장에서는 이러한 분석결과들을 토대로 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하고 있다. 우선 근로빈곤층을 위한 소득지원정책의 정책대상을 분명히 할 필요가 있다. 우리나라의 근로빈곤은 고령 및 장년 단독가구에서 심각하게 나타나고 있는 반면, 근로빈곤층을 직접적인 정책대상으로 삼고 있는 근로⋅자녀 장려금의 소득지원효과는 이러한 가구유형에 대해 오히려 낮게 나타나고 있었다. 이는 자녀가 있거나 배우자가 있는 가족가구 중심으로 근로장려금이 확대되어 왔기 때문인데, 우리나라의 근로빈곤 상황과는 다소 괴리된 측면이 있다. 다른 나라들과는 다른 우리나라 근로빈곤의 특수성을 반영하여 정책대상을 명확히 할 필요가 있으며, 이들에 대한 소득지원 및 근로유인 제고 효과를 높이기 위한 정책설계가 필요하다. 최근 근로장려금 개편안은 이러한 문제의식하에 단독가구에 대한 혜택과 수급대상을 크게 확대하는 계획을 담고 있다. 우리나라 근로빈곤 상황에 대한 지속적인 분석을 바탕으로 근로빈곤층을 위한 소득지원정책의 정책대상을 명확히 설정해 가는 것이 필요하다.

또한 근로빈곤층 소득지원정책들 간의 연계를 고려하여 제도를 설계해 갈 필요가 있다. 기초생활보장제도는 근로무능력층과 근로능력빈곤층을 수급대상으로 삼고 있는 재정지출을 통한 복지제도인 반면, 근로⋅자녀 장려금은 근로⋅사업 소득이 있는 근로빈곤층을 수급대상으로 삼고 있는 조세지출을 통한 제도이다. 현재 각기 다른 제도로 운영되고 있으나, 실제 근로빈곤층을 대상으로 수급현황을 살펴보면 두 제도의 수급가구 소득분포가 유사하게 나타나고 있다. 또한 기초생활보장제도의 현금급여 수급자도 근로장려금을 동시에 받을 수 있게 됨에 따라 두 제도가 동일한 근로빈곤가구에 함께 영향을 미칠 수 있는 여지가 커질 수 있다. 근로빈곤층에 대한 지원제도라는 시각에서 기초생활보장제도와 근로장려금 제도를 종합적으로 점검하고 설계해 갈 필요가 있다.

특히 현재의 기초생활보장제도의 경우 근로능력빈곤층과 근로무능력빈곤층을 함께 포괄하고 있어서 근로빈곤층에 대한 소득지원과 함께 근로유인 제고라는 정책목표를 달성하는 데 한계를 보이고 있다. 이러한 기초생활보장제도가 근로장려금과 연계됨에 따라 오히려 근로장려금을 통한 근로유인 제고라는 정책목표가 약화될 우려 또한 있다. 여러 연구들에서도 지적되고 있듯이 근로빈곤층의 소득지원과 근로유인 제고라는 두 가지 정책목표를 함께 달성하기 위해서는 보다 근본적으로 기초생활보장제도에서 근로능력자와 근로무능력자 간의 제도 설계를 달리 하는 작업이 필요할 것이라 생각된다. 근로능력가구에 대해 근로 및 자립 유인을 제공할 수 있는 소득지원정책과 함께 노동시장 참여를 위한 실제적인 지원을 강화하는 방향의 정책설계가 필요하다.
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