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공공부문의 성과관리

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  • 저자 고영선(高英先) , 윤희숙(尹喜淑) , 이주호(李周浩)
  • 발행일 2004/10/19
  • 시리즈 번호 2004-02
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요약 1. 배경과 목적

성과관리는 전략목표와 성과목표를 설정하고, 사업을 설계하며, 사업을 시행하고, 목표했던 산출과 결과가 달성되었는지를 평가하고, 이를 의사결정에 환류시키는 과정을 의미한다. 선진국에서는 1980년대 이후 공공부문의 성과관리를 대폭 강화하고 있다. 우리나라에서도 최근 성과관리에 대한 관심이 고조되고 있으며 이와 관련된 여러 가지 제도가 도입되고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서 공공부문의 성과관리에 관한 심도 있는 연구는 부족한 형편이다. 본 보고서는 이러한 지식격차(knowledge gap)를 메우려는 목적에서 집필되었다. 본 연구에서는 성과관리에 대한 소개에 더하여 우리나라에서 성과관리체계를 정착시키기 위한 제도개선과제를 다루었으며 개별 부문에 대한 사례로서 의료부문과 교육부문을 살펴보았다.

2. 주요내용

성과관리에 있어 성과평가는 핵심적인 역할을 수행하는데, 그 대표적인 수단은 '성과감독(performance monitoring)'과 '사업평가(program evaluation)'이다. 성과감독이란 사업의 성과를 나타내는 성과지표를 설정한 후, 이를 주기적으로 측정하고 목표치 또는 기대치와 비교하는 작업을 말한다. 그 장점으로는 비교적 적은 비용으로 비교적 빠른 시간 내에 산출 및 결과에 대한 정보를 생산해낼 수 있다는 점을 들 수 있다. 반면 단점으로는 투입과 산출 및 결과 사이의 인과관계를 보여주기 어렵다는 점을 들 수 있다. 한편 사업평가란 사업이 기대했던 성과를 달성하는 데 얼마나 기여했는지를 여러 가지 과학적 기법을 사용하여 분석하고, 그 성공요인 또는 실패요인을 객관적으로 기술하여 사업운영체계를 개선하는 등의 용도에 활용할 수 있도록 하는 일을 말한다. 사업평가는 인과관계를 파악하여 정책형성에 도움을 줄 수 있으나 상당한 비용과 시간이 소요된다.

성과평가결과는 다음과 같은 세 가지 용도로 사용된다. 첫째는 사업설계 및 추진방법의 합리화이다. 실제 사업설계 및 추진을 담당하는 기관과 조직이 사업내용이나 사업추진방법을 개선해나가는 데 자발적으로 성과관리의 결과를 활용할 수 있다. 이처럼 성과자료가 사업추진기관에 의해 학습의 도구로서 유용하게 쓰이고 성과중심의 조직문화가 형성될 때에만 성과관리체계의 도입은 성공할 수 있다. 둘째는 예산배분의 효율성 제고이다. 성과와 예산은 직접적으로 또는 간접적으로 연계될 수 있다. 이 가운데 직접적 연계는 여러 가지 문제점을 안고 있으므로 점진적이고 신중한 접근을 통해 예산을 성과와 간접적으로 연계하는 것이 바람직하다. 셋째는 책임성의 확보이다. 정부와 국민 사이, 그리고 정부 내에는 다양한 책무관계(accountability relationship)가 존재하는데, 성과관리는 이들 사이의 책임성을 확보하는 장치로 활용될 수 있다. 그러나 성과관리를 책임성 확보의 수단으로 활용하기에 앞서 먼저 성과관리체계에 대한 전반적인 신뢰가 어느 정도 구축되기를 기다릴 필요가 있다.

다음으로는 성과감독의 구체적인 내용을 살펴보기로 하자. 성과감독은 임무 및 목적선언문, 전략목표, 성과목표, 성과지표의 체계를 지닌다. 성과지표에는 투입지표, 산출지표, 결과지표, 효율성지표 등이 있다. 성과중심의 관리체계를 정착시키기 위해서는 어느 지표보다도 결과지표를 집중적으로 사용할 필요가 있다. 성과지표를 설정하기 위해서는 목적하는 성과를 파악해야 하는데, 그 방법으로는 집중면담집단(focus group)과의 면담, 다른 사업참여자들(지방정부, 영리 및 비영리기관, 사업자단체 등)의 의견 청취, 사업담당자들의 역할모사(role-playing), 논리모형(logic model)의 활용 등이 있다. 성과지표의 설정이 특별히 어려운 경우도 존재하는 데 그러한 예로는 예방사업(범죄예방, 화재예방, 아동학대예방, 질병예방 등), 중요한 성과가 드물게 발생하는 사업(긴급출동서비스, 국방 등), 외교정책, 기초연구, 포괄보조금을 들 수 있다. 이와 관련하여 OMB는 사업에 대한 근본적인 질문을 검토하다 보면 사업의 효과성을 측정할 수 있는 보다 나은 방법을 발견하게 되는 경우가 많다고 지적한다. 성과지표를 설정한 후에는 자료를 수집해야 하는데, 자료수집방법으로는 행정기록 조사, 외부통계의 활용, 설문조사, 전문가의견 조사, 전문관찰, 특수측정기계, 내용검토 등이 있다.

이렇게 자료를 수집한 후에는 성과정보를 분석해야 하는데, 그 방법으로는 표본의 분할, 기준치와의 비교, 성과지수 설정 등이 있다.

다음으로 사업평가에 대해 살펴보기로 하자. 사업평가의 핵심적 문제는 사업 또는 정책의 기반이 되는 개입논리(intervention logic)의 정당성(validity)을 검증하는 것이다. 사업의 개입논리를 식별한 후에는 적절성, 효율성, 효과성, 효용성, 지속가능성의 논점을 중심으로 사업평가를 진행하게 된다. 이러한 사업평가의 종류로는 운영평가와 효과평가, 중간평가와 사후평가, 내부평가와 외부평가를 들 수 있다. 사업평가의 준비단계에서는 먼저 '조정위원회(steering group)'를 구성해야 한다. 그리고 평가계획 수립, 평가모형 수립, 자료수집 및 분석, 보고서 작성의 차례로 사업평가를 진행하게 된다. 이 가운데 평가모형은 핵심적인 부분에 해당하는데, 이는 크게 무작위 실험모형, 準실험모형, 암묵적 모형으로 분류된다.

미국, 영국, 호주 및 일본의 사례를 살펴본 결과 성과관리 체계에 다음과 같은 차이점과 유사점이 발견되었다. 우선 차이점으로는 첫째, 성과목표의 수에 있어 영국의 경우 정부 전체의 성과목표가 현재 130개 정도이나 미국이나 호주에서는 정확한 파악이 어려울 정도로 많다는 점을 들 수 있다. 둘째, 발표의 형태에 있어서 영국은 임무-전략목표-성과지표를 모두 PSA에 모아서 발표하고 있으나 다른 나라에서는 이들을 한 곳에 모으지 않고 있다. 셋째, 목표치의 존재여부에 있어서 호주의 성과감독체계에서는 달성하려는 또는 기대하는 성과의 수준이 사전적으로 명확히 제시되지 않으나 미국이나 영국은 구체적인 성과달성의 기준을 설정하고 그 달성여부를 제시하는 데 초점을 맞추고 있다.

한편 국가간의 유사점으로는 첫째, 대개 '임무-전략목표-성과목표-성과지표'의 체계를 가진다는 것, 둘째, 각 부처의 사업계획서(business plan) 및 연간보고서(annual report) 작성이 의무화 또는 관례화되어 있으며 이러한 문건작성과 성과관리가 밀접히 연계되어 있다는 것, 셋째, 중기재정관리체계가 확립되어 있어 각 부처 사업계획서 수립의 밑받침이 된다는 것, 넷째, 각국에서는 지출규모가 크거나 정책적 의미가 큰 사업은 반드시 성과감독의 대상이 되며, 단순히 성과지표의 설정이 어렵다는 이유로 성과감독의 대상에서 제외되지는 않는다는 것, 다섯째, 투입이나 산출보다는 결과를 중심으로 성과지표를 설정해야 한다는 점을 강조하고 있다는 것, 여섯째, 각국은 사업평가의 적극적 활용을 권장하고 있다는 것, 일곱째, 사업의 비용을 보다 정확히 측정하기 위한 노력도 진행되고 있다는 것을 들 수 있다.

성과관리체계와 관련된 우리나라의 제도로는 성과관리제도(기획예산처), 정부업무평가제도(국무조정실), 목표관리제도(행정자치부), 성과감사(감사원)가 있다. 이 가운데 핵심적인 것은 성과관리제도인데, 현재는 상당히 많은 재정지출이 성과관리 대상에서 제외되어 있다. 이로 인해 부처의 기본임무를 반영하는 중요 사업이나 활동에 대한 성과관리가 이루어지지 못할 가능성이 높아 보인다. 성과관리제도를 확대하기 위해서는 첫째, 성과와 예산의 직접적 연계를 지양하는 한편 부처 내부의 자발적 학습과 성과개선이 더 중요한 과제임을 인식할 필요가 있다. 둘째, 일선부처의 사업계획 수립 및 사후보고체계를 확립해야 한다. 셋째, 성과 중심의 조직문화를 정착시키기 위해 행정부 고위층의 강력한 리더십을 배경으로 꾸준히 노력을 경주하면서 적절한 유인을 제공해야 한다. 넷째, 성과관리 관련제도들을 정비해야 한다. 다섯째, 사업평가의 활용을 확대해야 한다. 여섯째, 예산과목구조를 개편해야 한다.

3. 결론 및 시사점

성과관리체계의 도입에는 점진적이고 신중한 접근이 필요하다. 성과관리는 이상적으로 흠잡을 수 없는 것이나 실제로는 쉽지 않은 많은 문제를 제기한다. 예컨대 공공부문은 여러 다양한 이해관계자들에게 봉사하려는 목적을 지니고 있기 때문에 이들의 성과를 일률적으로 정의하기 어려운 경우가 많다. 또 추구하는 목적이 명쾌히 정의될 수 있더라도 계량적이고 객관적인 방법으로 성과를 측정하기 어려운 경우도 많다. 이런 상황에서 성과의 계량화에 지나치게 집착한다면 오히려 공공부문에 대한 국민적 신뢰가 저해될 수도 있다. 공무원들이 정해진 성과목표의 달성에만 진력할 뿐 公僕으로서 추구해야 할 보다 일반적인 임무를 잊어버리거나, 성과목표 자체를 자신들의 편의에 맞추어 설정할 수 있다. 또 성과관리의 강화와 더불어 공무원들에게 너무 성급히 자율성을 확대해줄 경우 기본적인 규칙과 절차에 대한 적절한 통제가 사라질 수도 있다. 이런 의미에서 본고는 공공부문의 성과관리 도입에 있어 일괄적인 해결책을 제시하고 있지 않다. 실무적으로 성과관리체계를 도입하고 정착시키는 일은 개별 부처 공무원들의 창의력와 판단력에 의존할 수밖에 없다.
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