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연구보고서 프로젝트 학습을 통한 교육개혁(Ⅱ)
본 보고서는 총 5개의 장으로 구성되어 있다. 제1장 서론에서는 연구의 배경과 목적을 제시하고, 보고서의 구성에 대해 설명한다. 본 보고서의 주요 분석 결과는 제4장과 제5장에 제시되어 있으므로 주요 결과만을 확인하고자 하는 독자는 제2장과 제3장을 건너뛰고 곧바로 제4장부터 읽어도 무방하다.

제2장에서는 2016년 6~12월 기간 중 대구 지역 6개 중학교를 대상으로 실시한 교사연수 및 수업컨설팅에 대해 소개한다. 먼저, 2016년 1학기 후반부(6~7월) 중에 6개 중학교의 교사 전원을 대상으로 프로젝트 학습(이하 PBL)에 관한 교사연수를 실시하였다. 교사연수는 PBL에 대한 이해, PBL 문제 개발, 교수자 및 학습자의 역할, PBL 수업설계라는 네 개의 주제로 구성되었으며, 4일에 걸쳐 총 30시간 동안 진행되었다. 연수 프로그램에 참여한 교사들에게는 2016년 2학기 수업시간에 각자 자율적으로 PBL을 시도해 볼 것을 권유하되, 1학년 국어⋅수학⋅영어⋅과학⋅사회 과목의 경우에는 일주일 이상 지속되는 프로젝트를 최소 2회 실시할 것을 의무화하였다. 한편, 교사들의 PBL 수업 운영을 지원하고자 2016년 2학기 기간 중에 희망자에 한하여 수업컨설팅 서비스를 제공하였다. 수업컨설팅은 PBL 과제에 대한 컨설팅과 수업운영에 대한 컨설팅으로 구성되었다. 전자는 효율성을 위해 이메일, 전화 등을 병행 활용하도록 하였고, 후자는 수업참관을 원칙으로 하되 컨설턴트와 컨설티의 사정에 따라 수업 촬영 후 동영상 분석방법을 선택할 수 있게 하였다. 모든 컨설팅이 면대면으로 이루어지는 것이 바람직하지만, 컨설턴트와 컨설티의 물리적 거리 등을 고려하여 컨설팅 과정 중 최소 1회 이상 컨설티(교사)와 컨설턴트가 면대면으로 논의하는 것을 원칙으로 하였다.

제3장에서는 프로젝트 학습이 학생의 교우관계망, 사회적 자본, 그리고 협업의 양상 등에 미친 영향을 측정하기 위한 조사설계와 자료분석 방법을 소개한다. 먼저, 교우관계망 조사는 학생에게 같은 학교, 같은 학년 내에서 본인이 속한 학급과 다른 학급을 모두 포함해서 총 10명까지 친한 친구를 지목하는 방식으로 이루어졌다. 이 설계를 통해 얻은 자료를 활용하여 교내 교우관계망을 분석하는 방법과 조사 참여 학교의 네트워크적 특성을 살펴볼 수 있었다. 둘째, 프로젝트 학습 도입에 따라 학생 간 수평적 교류가 증대하고 이를 통해 학교와 학급 단위에서 사회적 자본이 증가하였는지를 살펴보기 위해 타인을 향한 나눔 행동과 무임승차의 유인이 있는 상황에서 협력 행동에 초점을 맞추었다. 실험경제학 문헌에서 광범위하게 사용한 게임을 활용하였는데, 타인을 향한 나눔 행동과 관련해서는 분배 게임을 이용하고, 협력 행동과 관련해서는 공공재 게임을 이용하였다. 이 행동들을 교우관계에 기반을 두어 분석하였다. 셋째, 공동과제 수행 등과 같이 서로 다른 관심사와 의사결정능력의 차이가 존재할 때 협업을 어떻게 진행하고 공동 의사결정에 이르는지를 측정하기 위해 불확실성하의 개인 의사결정 실험과 집단 의사결정 실험을 진행하였다. 이를 통해 집단의 합리성, 위험 선호의 결합, 그리고 집단 의사결정의 효율성과 형평성을 측정하였다.

제4장에서는 2016년 대구 지역 6개 중학교를 대상으로 실시한 프로젝트 학습 교사연수 및 수업컨설팅 프로그램이 학생에게 미친 영향을 제3장에서 소개한 조사도구를 활용하여 측정하였다. 분석방법으로 프로그램의 수혜 여부에 초점을 맞춰 실험학교와 비교학교 학생들의 특성이 사전 대비 사후에 어떻게 바뀌었는지를 살펴보는 이중차분모형을 사용하였다. 또한 교사연수 및 수업컨설팅 수혜 여부를 도구변수로 활용하여 학생들의 프로젝트 수업시수에 미친 영향을 추정하고, 이를 통해 프로젝트 학습이 학생에게 미치는 영향을 측정하는 부가가치모형을 병행 사용하였다. 먼저, 프로그램의 의도대로, 비교학교 대비 실험학교 학생들이 평균 10시수 이상 프로젝트 학습에 더 노출되었음을 확인할 수 있었다. 둘째, 프로젝트 학습 프로그램을 통해 학생들의 교우관계망의 불균형이 개선됨을 알 수 있었는데, 특히 교우관계에서 소외될 가능성이 높은 학생군에서 교우관계망의 편입이 두드러지는 긍정적인 효과가 있음을 확인하였다. 셋째, 프로젝트 학습이 사회적 자본에도 유의미한 영향을 미쳤음을 확인하였는데, 타인에 대한 배려나 유대감을 반영하는 나눔 행동이 크게 증가하였다. 이 변화는 교우관계나 인구사회학적인 변인들을 통제하고도 통계적으로 유의하였다. 넷째, 개별 선호와 의사결정능력의 차이가 존재할 수 있는 위험하의 집단 선택 상황에서 프로젝트 학습이 그룹 의사결정의 효율성을 증가시키고 형평성을 개선하는 방향성을 확인하였다. 하지만 그 효과는 통계적으로 유의미하지 않았다.

제5장에서는 2016년 대구광역시 소재 6개 중학교를 대상으로 실시한 프로젝트 학습 교사연수 및 컨설팅 프로그램의 효과성을 분석하였다. 프로젝트 학습 프로그램에 참여한 6개 실험학교와 6개 비교학교 교사 중 사전/사후 설문조사에 모두 참여한 총 88명의 교사로 연구표본을 정했다. 실험학교와 비교학교 교사 간의 사전/사후 설문조사 내용의 차이를 분석하는 이중차분모형을 기본 식별전략으로 사용하였고, 추가적으로 도구변수와 부가가치모형을 이용하여 이중차분모형 추정치의 강건성을 확인하였다. 분석 결과, 프로젝트 학습을 실시한 교사의 자기효능감이 크게 향상된 것으로 나타났는데, 자기효능감이 큰 교사가 프로젝트 학습을 더 많이 하는 인과관계 역전 현상이 아니라 외생적 프로그램을 통해 프로젝트 학습을 더 많이 실시하게 된 교사의 자기효능감이 증가하는 인과관계 방향을 살펴볼 수 있었다. 교사의 자기효능감 중 실제 프로젝트 학습과 긴밀하게 연결되는 학생참여 효능감이 가장 크게 증가하였고, 동시에 교수학습법 효능감도 증가하였다. 하지만 학습환경관리 효능감에는 큰 변화가 없었다. 한편, 프로젝트 학습이 교사 직업만족도에 미치는 영향을 분석하기 위해 동일하게 이중차분모형과 도구변수를 이용한 부가가치모형을 통해 추정치를 분석하였으나, 표준오차가 크고 추정치가 정확하지 않아 교사의 자기효능감과 같이 확실한 결론을 내릴 수는 없었다. 하지만 통계적으로는 유의하지 않으나, 두 모형이 일관되게 프로젝트 학습이 교사 직업만족도에 긍정적인 효과를 미칠 수 있다는 단서를 제공하고 있다.

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연구보고서 혁신생태계 조성을 위한 정부 개혁
제4차 산업혁명 시대에 혁신생태계(Innovation Ecosystem)는 경제성장 동력의 원천이라고 할 수 있으며, 혁신생태계 조성을 위한 정부 개혁은 성장엔진을 다시 점화하는 것에 비유할 수 있을 만큼 우리에게 매우 중요하고 시급한 과제이다. 혁신생태계는 연구개발(R&D)과 산업의 혁신을 포괄하는 개념으로 고위험⋅고가치의 연구개발을 바탕으로 새로운 상품, 플랫폼, 산업을 끊임없이 창출하도록 연구자, 기업가, 투자가, 공무원 등이 지속적으로 경쟁하고 협력하도록 진화하는 체계를 의미한다. 한국은 정부의 규제, 간섭, 통제 등에 의존하였던 과거의 ‘빠른 추격자(Fast Follower)’ 모델에서 하루 빨리 탈피하여, 정부가 ‘선도자(First Mover)’ 혁신생태계 조성을 위한 간접적 지원에 집중하도록 과감하게 정부의 역할, 조직, 기능 등을 개혁하여야 한다.

이러한 맥락에서 본 보고서는 8개의 장으로 구성되었다. 전체 보고서의 연구 배경과 목적을 서술하는 제1장에서는 혁신생태계 조성의 시급성과 정부 개혁의 당위성을 강조하면서, 전략적 정부, 혁신적 정부, 협력적 정부로 전환할 것을 제안했다. 제1장은 전체 보고서의 연구책임을 맡은 KDI국제정책대학원의 이주호 교수와 최창용 교수가 공동 집필하였다. 통합형 정부조직 개편을 연구한 제2장은 최창용 교수와 숭실대 박상욱 교수가 집필하였다. 제3장 중앙 부서의 전략⋅기획 기능 및 중간기구의 독립성⋅전문성 강화는 고려대 최흥석 교수가 집필하였고, 정부출연연의 지배구조 개편을 다룬 제4장은 KDI국제정책대학원 박진 교수가 집필하였다. 제5장 정부출연연과 대학의 연구개발에 대한 평가⋅지원체계 개편은 연세대 하연섭 교수가 집필하였고, 제6장은 혁신의 지리적 분포에 관한 실증분석으로서 이주호 교수, 직업능력개발원의 오호영 박사, KDI국제정책대학원의 지상훈 연구원이 공동으로 작성했다. 제7장 산업혁신을 위한 국가보조 체제 개편은 건국대 김진영 교수가 집필하였고, 제8장 혁신생태계 조성을 위한 수요 중심의 중소기업 지원체계 구축은 서강대의 문성욱 교수와 안준모 교수가 공동 집필하였다.

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연구보고서 우리 경제의 생산성 향상을 위한 공공투자의 역할과 과제
Despite the longstanding debate over the relationship between public investment and economic growth, opinions with regards to the path and impact remain extremely opposed. There is also a lack of research on the role and management of public investment in enhancing growth and productivity under the current economic climate. Indeed, although recent studies have found that efficient public investment affects long-term economic growth through improved productivity and that strengthening the efficient management of public investment is an important link between public investment and economic growth, those that address the role of public investment in economic growth and productivity remain scarce. Accordingly, this study aims to explore the role of and tasks for public investment in reinforcing productivity within the Korean economy. The relationship between public investment and economic growth and productivity will be empirically and theoretically analyzed and policy implications will be presented for the role of public investment.

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연구보고서 동북아 국제질서의 변화와 우리의 대응전략
본 보고서는 중국의 부상에 따른 동북아 질서의 변화과정을 경제와 안보의 동시적이고도 복합적인 상호작용으로 이해하기 위한 것이다. 이를 위해서는 먼저 기존의 국제질서가 어떤 모습을 하고 있으며, 중국의 부상이 이러한 국제질서에 세계적 차원에서 그리고 동북아의 차원에서 어떤 파장을 몰고 오는지, 그리고 이로 인해 동북아의 질서가 어떤 측면에서 어떤 형태로 변화의 계기를 맞고 있는지를 조금은 개념적으로 파악할 필요가 있다. 이러한 이유에서 중국의 부상과 동북아 질서의 변화를 설명하는 개념적 모형을 구성하면 아마 다음과 같을 것이다.

1) 동북아 국제질서 변화의 기본시각 정립과 설명모형 구축
2) 동북아 경제질서 변화과정과 결정요인 분석
3) 동북아 안보질서 변화과정과 결정요인 분석
4) 역사적 사례분석: 1930년대 대공황 시기의 국제질서 변화
5) 미국: 전략적 재균형과 미국 우선주의
6) 중국: ‘중국식 강대국외교’와 신형국제관계
7) 일본: 보통국가 일본과 경제의 대전환
8) 러시아: 공세적 방어전략에서 선택적 전략협력으로
9) 동북아 국제질서의 변화와 한국의 국가 어젠다

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연구보고서 정부신뢰 개념에 관한 비교 연구: 빅데이터를 이용한 접근
2016년 가을, 대한민국의 국민은 대통령을 필두로 비선실세와 정부(특히 청와대)가 지난 4년 가까이 정부정책과 민주적 헌정질서를 어떻게 유린하였는지를 목도하고 있다. 백일하에 드러난 비선실세 국정농단 사건은 대통령의 국정지지율을 ‘사실상 지지 없음’과 같은 5%대로 급강하시키고 있다. 대통령의 범죄혐의와 탄핵의 문제를 논외로 하더라도, 이렇게 낮은 국정지지율 혹은 정부에 대한 신뢰는 더 이상의 국정수행을 불가능하게 하는 것이다.

이와 같이 정부에 대한 국민의 신뢰는 정부의 국정수행에 긴요한 자원이 된다. 왜 그럴까? 정부의 형태와 상관없이 민주주의는 주권을 가진 국민이 특정 개인을 중심으로 한 정당이나 정당의 연합체에 그 주권의 일부분인 국정운영의 권한을 위임하는 것이다. 국민은 선거를 통하여 자신의 선호에 가장 가까운 집단을 선택하여 국가의 모든 중요한 정책결정을 할 수 있게 하는 것이다. 그 이유는 여러 가지가 제시될 수 있으나 국정의 전문성 혹은 국민의 정보 부족에서 그 주요 이유를 찾을 수 있을 것이다.

따라서 경제학의 전통적인 주인-대리인 문제로 정부에 대한 국민의 신뢰문제에 접근할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 주권을 가진 국민은 복수의 경쟁적인 대리인 중 선거를 통하여 자신(중위투표자)의 선호에 가장 가까운 대리인(대통령과 여당 등의 정부여당)을 선택하여 국정운영을 맡기고 선택받지 못한 잠재적 대리인들로 하여금 견제하도록 한다. 우리는 잠재적 대리인을 야당이라 하고, 야당은 국민에게 정부여당의 국정운영의 문제점과 같은 정보를 제공한다. 반대로 정부여당은 자신의 국정운영이 국민에게 가장 바람직한 것이라고 지속적으로 정보를 제공한다.

이렇게 서로 대립되는 정보 중 정부여당의 정보를 설득력 있는 것으로 믿는 국민의 비율이 결국 국정지지율이 되는 것이고, 이에 따라 정부여당이 수행할 수 있는 정책의 한계가 결정되는 것이다. 야당의 경우 정부여당과는 대립적인 관계에 있기 때문에 야당이 국민에게 제공하는 정보가 정보가치를 가지는 경우는 드물 것이다. 이러한 과정에서 정부여당과 야당의 정보를 취합하여 객관적으로 전달해줄 수 있는 경쟁적인 언론의 존재와 그 이면에 언론의 자유가 보장되는지 여부가 주권자인 국민의 판단에 중요한 요소가 된다. 이와 같이 정부에 대한 신뢰는 민주주의 국가의 국정운영에 있어 매우 중요한 개념임에 분명하나, 개념의 모호성 혹은 불확정성으로 인해 이에 대한 객관적이고 과학적인 연구에 많은 어려움이 있어 왔다.

이에 본 연구는 이러한 정부신뢰 개념의 모호성을 보완하기 위해서 한국과 비교대상국(미국)에 대한 빅데이터 분석을 통해 정부신뢰의 개념을 정립하고, 이를 바탕으로 다양한 국제비교를 통하여 정부신뢰의 결정요인을 분석함으로써 정부신뢰를 제고할 수 있는 제도적 기초를 찾고자 한다. 정부신뢰 개념의 정립을 위한 빅데이터 분석을 통해 폐쇄적인 질문에 기초한 설문조사 방법에 비해 정부신뢰에 대한 다양한 논의를 파악할 수 있다.

먼저 정부신뢰에 대한 빅데이터는 일정 기간 한국과 미국의 온라인 뉴스와 트위터에서 ‘정부’, ‘정권’을 검색어로 수집하였다. 온라인 뉴스는 1995~2015년까지 20년간의 자료를 대상으로, 트위터는 2009~15년의 6년간의 자료를 대상으로 하였다. 온라인 뉴스기사의 경우 한국 자료가 약 67만개, 미국 자료가 약 53만개, 트위터의 경우 한국 자료가 839만개, 미국 자료가 5,768만개 수집되었다. 수집된 자료에서 불필요한 부분을 제거한 후 명사, 동사, 형용사, 부사, 어근 등만을 정제하였다. 정제된 자료를 다시 정부신뢰 영향요인 모델인 Mayer et al.(1995)의 세 가지 차원(능력, 호의, 성실 및 공정)에 해당하는 단어들을 정리하였다.

먼저, 한국 온라인 뉴스에서는 정부와 관련된 단어 중 학교와 관련된 단어들이 별개의 커뮤니티를 구성하고 있는데, 이는 한국사회의 교육에 대한 높은 관심을 반영한다고 볼 수 있다. 한편, 미국, 중국, 일본, 대북과 같은 단어들이 가장 큰 커뮤니티를 구성하는데, 이는 정부와 관련하여 수출 위주 경제와 북한과 관련한 안보 및 외교 문제가 주로 다루어지고 있음을 나타낸다. 트위터의 경우, 가장 큰 커뮤니티에 나타난 단어들이 ‘문재인, 박근혜, 이명박, 부정선거’ 등인데 대통령선거와 관련된 논의가 가장 많이 이루어진다는 것을 알 수 있다. 또한 세월호와 관련된 단어들이 하나의 커뮤니티를 이루고 ‘무능, 답답, 분노’와 같은 감정적인 단어들이 포함되어 있어, 세월호 사건에서 보인 정부의 무능함에 답답함과 분노를 많이 표현하고 있음을 알 수 있다.

미국 온라인 뉴스기사의 가장 큰 커뮤니티에서는 ‘tax, benefit, aid’ 등이 나타나는데 정부의 조세와 조세혜택에 높은 관심이 있음을 알 수 있다. 또한 ‘health, care’가 높은 빈도로 출현하는데 미국의 민간 의료보험 체계에서 정부의 의료보장 문제가 중요하게 다루어지고 있음을 알 수 있다. 미국 트위터의 경우 가장 큰 커뮤니티에서 광범위한 주제들과 함께 감정을 드러내는 단어들이 발견된다.
다음에서는 정부신뢰 관련 단어로 의미가 유사한 단어 목록을 살펴본다. 먼저 신뢰 영향요인 중 능력(ability)과 관련된 단어 목록을 보면, 실망하다(disappoint)와 관련하여 한국 온라인 뉴스에서는 ‘분노’와 ‘화’가 유사도 상위권에 나타나지만, 트위터에서는 ‘아쉽다’, ‘기대하다’ 등이 상위권에 나타났다. 미국 온라인 뉴스에서는 ‘좌절’, ‘불만’, ‘낙담’과 같은 단어들이, 트위터에서는 ‘끔찍함’, ‘혐오스러움’, ‘부끄러움’과 같은 단어들이 유사도 상위권을 기록하였다. 무능함(incompetent)과 관련하여, 한국 온라인 뉴스에서는 ‘독선, 부도덕’이, 트위터에서는 ‘멍청함’이 높은 유사성을 보였다. 미국에서는 뉴스와 트위터 공히 ‘거만함’, ‘부정부패’가 유사성이 높은 것으로 나타났다.

이상과 같이 실망, 무능과 관련된 단어들은 미국과 한국이 큰 차이를 보이지 않는다. 믿음직함(reliable)과 관련된 단어 목록을 보면, 한국 트위터에서는 ‘신뢰함, 신뢰, 믿다’와 유사성이 높지만, 뉴스에서는 ‘존경, 고귀, 수호자’와 같은 단어와 높은 유사성을 보였다. 한편, 미국의 경우 뉴스에서는 ‘세련, 정확’과 같은 단어가, 트위터에서는 ‘접근성, 안정, 안전’과 의미적으로 높은 유사성을 보였다. 한국 뉴스의 경우 믿음직함은 그 대상이 존경스럽고 고귀한 수호자로 그려지는 반면, 미국 뉴스의 경우에는 그 대상이 세련되고 정확함으로 그려지고 있다는 점에서 차이가 있음을 알 수 있다.

호의(benevolence)와 관련된 단어 분석 결과를 보면, 도움(help)의 경우 한국 온라인 뉴스에서는 ‘활력소, 원동력, 영향’이, 트위터에서는 ‘지원, 협조, 협력’이 높은 유사성을 나타냈다. 미국 뉴스에서는 ‘보상, 유인’이, 트위터에서는 ‘창업가, 투자’가 유사도가 높았다. 한국의 경우 도움, 지원은 민간의 노력이 전제되지 않는 재정지원에 가까운 의미이고, 미국의 경우 민간의 노력을 유도하는 재정지원에 가깝다고 해석할 수 있다.

기득권(vested)의 경우, 한국 뉴스에서는 ‘공천권, 정치권력’이, 트위터에서는 ‘수구, 보수’가 유사성이 높았다. 미국 뉴스에서는 ‘농장주, 목장주’와 같은 단어의 유사성이 상위권에 등장하였다. 또한 공화당 소속의 정치인들 이름이 목록에 포함되어 있다. 반면, 트위터에서는 ‘부정부패, 이기주의’ 관련 단어와 금전 관련 단어들이 높은 유사성을 나타냈다. 이러한 차이의 이유는 한국에서는 공천이 하향식으로 이루어져 기득권으로 인식되는 반면, 미국에서는 농장이나 목장에 대한 정부보조금으로 인해 전통적으로 기득권으로 인식되기 때문인 것으로 사료된다.

성실 및 공정(integrity)과 관련한 분석 결과는 다음과 같다. 투명성(transparent)과 관련하여 한국 뉴스에서는 ‘철저, 엄격’ 등의 단어들이, 트위터에서는 ‘깨끗함, 올바름, 청렴함’과 같은 단어들이 유사성 면에서 상위권을 기록하였다. 반면, 미국의 뉴스와 트위터에서는 공히 ‘효율성, 효과성, 능력’과 관련한 단어들이 높은 유사성을 보였다. 이는 한국에서는 투명성이 부패의 반대로 인식되고 있지만, 미국에서는 투명한 경쟁을 통한 효율성, 능력으로 인식되고 있는 것으로 해석할 수 있다. 조작(manipulate)과 관련해서는, 한국 뉴스와 트위터 모두 ‘여론조작, 은폐’가 유사성에서 가장 상위권을 차지하였고, 미국에서도 모두 ‘왜곡하다’가 가장 높은 유사도를 보였다.

이상에서 간략히 살펴본 바와 같이, 한국과 미국의 소셜미디어에 반영된 정부신뢰에 대한 빅데이터 분석을 통해 볼 때, 몇 가지 제도적 혹은 역사적 경험의 차이에 따른 인식의 차이는 존재하지만 대부분의 경우 유사함을 보이고 있다. 따라서 보다 엄밀한 분석에 따른 것은 아니지만 대체적으로 정부신뢰 개념의 보편성은 어느 정도 확인된다. 다만, 정부신뢰 개념에 내포된 구체적인 내용의 구성은 국가마다 다를 수 있음을 배제하는 것은 아니라는 점에 유의할 필요가 있다.
다음으로 정부신뢰의 결정요인을 살펴보면, 정부신뢰가 어떻게 형성되는지에 대한 체계적인 이론이 현재로서는 없다. 이런 이유로 연구주제와 자료의 이용 가능성에 따라 상당한 차이를 보이는 것이 사실이다. 앞서 언급한 바와 같이 정부신뢰는 시민이 형성하는 것인 만큼 개인의 특성, 경험, 유인체계 등이 영향을 미칠 것이고, 그가 속한 사회, 정치체계, 평가대상인 정부, 정치인의 특성 등이 영향을 미칠 것이다. 이러한 점을 감안하여 정부신뢰의 결정요인을 분석한 결과는 다음과 같다.

먼저, 정부신뢰는 1인당 GDP가 높아짐에 따라 하락하지만, 1인당 GDP가 일정 수준을 넘어서면 1인당 GDP가 증가함에 따라 정부신뢰도 높아지는 것으로 분석되었다. 경제성장률은 정부신뢰와 양의 관계를 가진다. 반면, 교육수준의 상승에 따라 정부신뢰가 낮아지는 것으로 나타났다. 이는 교육수준의 상승으로 정부에 대한 기대가 높아지기 때문인 것으로 생각된다. 재난이나 인명피해를 동반한 사고의 발생은 정부신뢰를 높이는 방향으로 작용하는 것으로 분석되었는데, 이는 정부에 대한 비난보다는 정부 존재의 필요성을 인식하는 방향으로 작용하기 때문인 것으로 사료된다. 정부 청렴도가 상승하면 정부신뢰는 높아지고, 언론자유가 높아지면 정부신뢰는 낮아지는 것으로 분석되었다.

한국의 정부신뢰는 다양한 조사에서 상당히 낮은 수준으로 나타나고 있는데 그 이유는 무엇인가? 먼저 한국의 1인당 GDP 수준은 앞서 언급한 정부신뢰와의 U자 관계에서 변곡점 부근에 존재하는 것으로 분석된다. 다음으로 한국의 교육수준은 1인당 GDP 수준이 비슷한 국가와 비교해 매우 높은 편이다. 그리고 한국의 반부패 수준은 매우 낮은 수준이다. 마지막으로 한국의 언론자유는 선진국들에 비해 낮은 편이고 1995년부터 지속적으로 낮아지고 있다. 언론자유와 정부신뢰가 음의 상관관계를 가지는 것으로 분석되었지만 언론자유가 보장되는 국가들로만 한정할 경우 양의 상관관계를 보인다는 점에 유의해야 한다. 즉, 언론자유가 공공부문의 부패를 드러냄으로써 처음에는 정부신뢰가 감소하지만 이후 언론감시에 따른 부패가 감소함으로써 정부신뢰를 높이는 방향으로 작용할 수 있기 때문이다.

다시 한국과 미국의 소셜미디어 빅데이터 자료로 돌아가서 온라인 뉴스를 분석한 결과는 다음과 같다. 정부신뢰와 관련하여 한국과 미국에서 공히 정부의 능력, 정부의 좋은 의도, 정부의 청렴 및 공정 순으로 언급되는 것으로 나타났다. 또한 단어의 감성으로 구분하면 양국 모두 중립어가 가장 많이 언급되고 다음으로 긍정어, 마지막으로 부정어가 언급되었다. 하지만 한국의 경우 미국에 비해 긍정어의 비중이 높은 편인데, 한국의 정부신뢰 수준이 미국에 비해 낮은 점을 고려하면 이는 한국의 낮은 언론자유 수준을 반영하는 것으로 해석할 수 있다. 뉴스기사의 노출빈도를 고려하면 미국의 경우는 순서가 그대로이고 한국의 경우 위의 순서가 변화하는데, 청렴 및 공정, 정부의 능력, 호의 순이 되는 것으로 분석되었다. 한국 언론에 비춰진 정부의 모습으로 가장 중요한 부분은 도덕성, 청렴, 반부패, 공정이라는 의미이다.

이제까지 정부신뢰의 횡단면 국제비교를 통하여 정부신뢰의 결정요인을 살펴보았는데, 사회⋅경제적 환경의 변화, 정치적 스캔들, 인명피해를 동반한 사건이나 자연재해의 발생이 정부신뢰에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 분석 결과는 다음과 같다. 먼저 정권 말기에 정부신뢰가 하락하고 새 정부가 들어서면 정부신뢰는 올라가는 허니문 현상이 나타난다. 다음으로 2008년 글로벌 금융위기에는 호의나 청렴 관련 단어의 빈도가 감소하고, 능력 관련 단어의 빈도가 높아졌다. 메르스, 천안함, 연평도 사건 때에도 이와 유사한 경향이 나타났다.
한국에서는 정부신뢰가 떨어지면 청렴 및 공정 관련 단어와 호의 관련 단어가 뉴스에서 언급되는 빈도가 높아지지만, 미국에서는 반대로 정부의 능력 관련 단어의 언급이 증가하는 것으로 분석되었다. 한국에서는 정부신뢰 추락의 문제를 정부부패의 문제로 인식하지만, 미국에서는 정부능력 부재의 문제로 인식한다고 해석할 수 있다. 언론에서 정부부패에 대한 기사가 많아지면 이는 정부신뢰 하락의 전조로 볼 수 있다.

마지막으로 이상의 분석 결과를 바탕으로 정부신뢰 제고를 위한 정책제언을 제시한다. 한국은 1인당 GDP 수준에 비해 매우 낮은 정부신뢰 수준을 유지하고 있는데, 그 원인은 앞서 언급한 바와 같이 시민의 높은 교육수준, 정부의 낮은 반부패 수준, 낮은 언론자유 수준에 있다고 사료된다. 이 중 부패와 언론자유에 초점을 맞출 필요가 있다. 정부신뢰 개선을 위한 기본적인 원칙은 모든 공공조직의 개방성 강화, 투명성 강화, 민주적 통제 강화를 들 수 있다. 이러한 원칙의 구체화를 위한 제도적 개선방향은 공직선거의 상향식 공천제 도입, 공직임용제도의 개방화 개혁, 사법조직의 개방화와 독립성 개혁, 정보기관의 민주적 통제, 관치금융의 해소, 언론에 대한 통제 차단, 공기업 경쟁체제의 도입과 민영화 등을 들 수 있다.

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연구보고서 재정책무성 강화를 통한 재정건전성 제고방안
국가예산을 계획하고 집행하는 과정 전반에 걸쳐 최적의 결정이 이뤄지지 않는 구조적인 원인과 그 경로를 규명하는 것이 본 연구의 목표이다. 이를 위해 본 연구는 의사결정과정의 합리성을 공인받고 책임져야 한다는 ‘재정책무성(fiscal accountability)’ 개념에 천착했다. 재정책무성은 통상 재정관리의 투명성, 책임성, 공개성 등 다양한 의미를 중층적으로 갖는데, 이는 재정과정 전반에 있어 이러한 특성이 만족된다면 각 단계에서 최적의 결정이 이루어지는 것이 구조적으로 방해받지 않을 것이라는 함의를 갖는다.

특히 우리나라처럼 고속 성장기 동안 재원배분과정에서 요구되는 엄격성의 정도가 낮았다가 저성장 기조로 전환되는 경우에는 그간 재원배분을 둘러싸고 고착된 이해관계자들의 영향력구조(status quo)를 해소해야 하는 것이 재정건전성을 위한 중요한 과제이다. 중소기업 지원이나 R&D, 교육 예산 등 문제점이 자주 언급되는 분야에서 책무성 부족이 주요한 문제로 꼽히는 것은 이해관계자 그룹의 내부자적 영향력 관계가 공고하다는 것을 시사한다.

본 연구는 주요 재정분야의 각 결정단계가 충분히 설명되고 정당화될 수 있는(explained and justified) 의사결정인지를 점검하고, 이로부터 이탈할 경우의 원인과 결과를 분석하려 시도했다. 재정제도 측면과 개별 분야로 대별하여 접근했는데, 재정제도 측면은 세제운영상의 책무성 부족 문제, 재정준칙 도입과 기금운용의 문제점을 다루었다. 주요 분야로는 정부 R&D 지원, 중소기업 금융지원, SOC 분야 등과 함께 지방재정의 문제를 살펴보았다. 이 중 지방재정의 문제는 재정이전제도 등 재정제도 측면에서도 접근할 수 있겠으나, 근래 전체 재정 중 지방재정으로 향하는 비중과 방식이 첨예한 쟁점으로 부상되고 있어 주요 분야로 포함시켰다.

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연구보고서 역동성 제고를 위한 금융정책의 역할: 진입·퇴출 활성화를 중심으로
본 연구는 정부의 금융시장 정책이 기업의 진입⋅퇴출 과정에 어떠한 영향을 미치는지 실증분석을 시도함으로써 우리 경제의 역동성 제고를 위한 정책 개선방향을 모색하고자 하였다. 기업의 창업 및 성장, 부실기업의 구조조정 등 크게 두 부분으로 나누어 기업생태계에 대한 정부의 역할을 살펴본 결과, 본 보고서는 다음과 같은 정책적 시사점을 얻을 수 있었다. 첫째, 창업기업에 대한 금융지원, 국책은행을 통한 구조조정 등 정부의 금융시장 개입은 시장실패를 보완하기 위해 불가피한 측면이 존재하나 경제주체들의 도덕적 해이, 정부기관의 인센티브 문제, 부실한 정책관리 등 정책 설계 및 운영에 문제가 발생할 경우 시장개입보다 오히려 열등한 결과를 초래하는 이른바 ‘정부실패’를 야기할 우려가 있어 관련 정책에 대한 평가를 강화하고 정책에 따른 사회적 비용을 축소할 수 있도록 노력해야 한다. 둘째, 모험자본의 창업기업에 대한 멘토링 등 보육⋅육성 기능은 후속투자의 가능성을 높이는 것으로 나타나, 모험자본의 멘토링 역할이 강화될 수 있도록 정책설계의 개편을 고려할 필요가 있다. 셋째, 워크아웃 등 기존의 기업구조조정제도는 채무관계의 복잡성 증가, 산업 부실의 확산 등으로 최근 들어 기업구조조정을 효과적으로 지원하는 데 한계가 있는 것으로 나타나, 기존의 워크아웃제도와 법정관리 기능을 통합하는 새로운 구조조정제도를 도입할 필요가 있다.

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연구보고서 기업성장의 동태성과 청년일자리
청년일자리 문제가 경제정책 과제의 상단에 위치한 지도 거의 20년에 이르고 있다. 그럼에도 불구하고 이에 대한 정책방향은 여전히 확실하게 정립되지 못하고 있다. 그동안 청년실업 문제에 대해서는 많은 경험과 지식이 축적되었으며, 분석 가능한 통계자료와 정보도 크게 증가하였다. 본 연구는 이러한 이용 가능한 자료들을 최대한 활용하여 특정한 분석의 틀에 얽매이지 않고 경험적 연구방법을 활용하여 청년층 일자리 문제를 구체화하고 해결을 위한 정책과제를 정립하고자 한다.

청년층 노동시장에서 청년들의 학교졸업과 직장정착 과정을 분석하면 특히 남자 25~29세에서 고용률(=취업자/인구 비율)은 1990년대 이후 크게 하락하였으며, 현 수준은 다른 OECD 국가들과 비교하더라도 크게 낮은 수준이다. 그러나 30~34세에서는 고용률이 별로 하락하지 않았으며 고용의 안정성과 임금수준에서 일자리의 내용도 1990년대와 비교하면 크게 개선되었다. 다만, 노동시장에 본격적으로 진입하는 연령이 크게 상승하여 고용률이 하락한 것이다.

고용률 하락의 양상을 구체적으로 분석하면, 청년들이 취득하는 최종학력의 수준이 높아져 평균적인 졸업연령이 상승하였으며, 최종학교 졸업 이전의 고용률과 졸업 이후 첫 직장 취업에 소요되는 기간에서는 큰 변화가 없었다. 후자의 결과는 횡단면 자료에서 직접 확인할 수는 없으며, ｢경제활동인구조사｣의 2003~16년 청년층 부가조사에서 최종학교 졸업 후 첫 직장까지의 직장탐색기간의 헤저드를 추정함으로써만이 도출될 수 있다. 평균졸업연령은 구체적으로 대학 졸업자의 비중이 증가함으로써 상승하였다. 이는 과거에는 대졸학력을 획득하지 않던 청년들이 대학교육을 이수한 결과이며, 숙련수준별로는 중간 집단에서 직장정착에 소요되는 시간이 증가하고 고용률이 하락하였음을 의미한다. 졸업연령은 지속적으로 상승하였으므로 노동시장에 배출되는 졸업자의 규모는 줄어들었다. 숙련수준이 중간 정도인 청년층들이 추가적인 학력을 취득하면서 졸업연령을 상승시키는 원인은 그들의 노동시장 입직창구(port of entry)인 중간숙련 일자리, 구체적으로는 생산직과 사무직 일자리가 줄어든 데에 기인한다. 이런 의미에서 우리나라의 청년취업난 역시 범세계적인 기술구조의 변화에 영향을 받은 것이다. 기술변화와 기업성장 동태성의 하락으로 중간숙련 일자리가 줄어들어 청년들은 취업에 실패할 경우 숙련요구 수준과 처우가 크게 낮은 일자리에 취업할 위험성이 증가하였으며, 결과적으로 추가적인 학력을 쌓는 동시에 직장 준비와 탐색 기간을 연장시키고 있다. 중간숙련에 해당하는 사무직 일자리는 과거 1990년대에는 청년들의 노동시장 입직구로 기능하여 입직 이후 취업자는 다른 부문으로 진출하였다. 그러나 2000년대 중반 이후에는 사무직 입직 이후 다른 부문으로의 진출이 크게 줄어들었으며, 결과적으로 사무직의 청년층을 위한 입직구로서의 역할이 크게 축소되었다. ｢경제활동인구조사｣에서 전체 사무직의 추이는 불규칙하며 추세를 파악하기 어렵다. 그러나 제4장에서 고용보험 DB로 확인한 결과에 의하면, 사무직은 다른 연령계층에서도 크게 증가하지 않았으며, 이는 기술변화의 직업구조에 대한 영향을 시사한다.

노동시장에 배출되는 졸업자의 축소는 그만큼 일자리가 줄어들었음을 의미한다. 일자리 생성과 소멸은 기업성장의 동태성(business growth dynamism)을 보여주는 가장 중요한 지표이다. 제3장에서는 ｢전국사업체조사｣ 패널 자료를 이용하여 일자리 생성과 소멸의 추이를 분석한다. 이 자료는 사업체 혹은 기업체별로 식별번호를 부여하여 인접연도의 동일 사업장을 확인할 수 있도록 한 데이터이다. 2000~14년간의 ｢전국사업체조사｣에서 일자리 순증가율은 하락하지 않았다. 그러나 일자리 재배치의 비율을 의미하는 일자리 생성률과 소멸률은 2000년대 전반 이후 하락하였다. 노동시장에 진입하는 청년층의 일자리는 전체 고용규모가 아니라 채용규모에 의하여 결정되므로 기업성장의 동태성과 보다 연관된다. 본 연구에서 일자리 규모의 성장이 아닌 기업성장의 ‘동태성’에 주안점을 두고 분석하는 이유는 여기에 있다. 기업성장의 동태성은 개인사업체 부문보다 회사법인 부문에서 하락하였으며, 존속사업체의 확대나 축소보다 신생사업체의 진입 감소에 의하여 하락하였다. 회사법인 부문은 일자리 증가에 대한 기여가 가장 클 뿐만 아니라 청년층들은 개인사업체보다 회사법인에 취업하고자 하므로 청년층에 대한 영향이 더욱 큰 부문이다. 일자리의 생성은 사업체 혹은 기업의 규모와는 큰 관련성이 없으며 기업의 연령에 크게 좌우된다. 즉, 젊은 기업은 성장기에 있으므로 일자리 생성이 활발하며 전체 일자리 생성에 대한 기여도도 크다. 기업의 신규진입은 2000년대 전반 이후 크게 줄어들었으며 일자리 생성률도 하락하였다. 진입 감소의 결과, 기존 기업의 연령은 상승하였으며 이러한 하락세는 향후에도 지속될 가능성이 높다. 일반적으로 기업의 성장성은 창업 이후 약 10세에 다다를 때까지 높으며 이 시기를 성장기로 본다. 기업의 진입은 2000년대 전반까지 활발하였으며 그 이후 이미 10년이 경과하였으므로 향후 일자리 생성은 더욱 하락할 가능성이 있다. 청년층의 일자리 창출을 위해서는 기업성장의 동태성을 제고하는 환경을 정책적으로 조성할 필요가 있다.

제4장의 분석은 고용보험 DB를 이용한다. 노동력조사에는 사업체 정보가 없으며 사업체조사에는 종사자 개인에 대한 정보가 없는 반면, 고용보험 DB는 사업체와 피보험자 개인의 정보를 모두 확인할 수 있는 거의 유일한 자료라고 할 수 있으므로, 본 보고서가 강조하는 내용인 중간숙련 일자리의 감소와 기업성장 동태성 하락으로 인한 청년일자리 축소를 확인하는 데에 매우 유용하다. 고용보험 DB 분석 결과, 제2장과 제3장의 내용은 거의 모두 확인되었다. 사무직은 2000년대 전반까지는 청년층의 비율이 높고 이후 급속히 감소하는 구조로 청년들이 사무직으로 입직하여 다른 직업으로 이행하는 구조를 가지고 있었다. 그리고 고용보험 DB에서 청년 사무직은 증가 추세가 계속되고 있었다. 그러나 사무직 종사자는 이 직업에 머무르는 경향이 점차 증가하여 2010년대에는 청년층과 30대, 40대의 비중이 거의 비슷하게 되었다. 과거와 달리 사무직에 장기적으로 머무르는 비중이 높아짐에 따라 그만큼 청년층이 입직할 수 있는 창구가 좁아지게 되었다. 결과적으로 숙련수준이 중간 정도인 청년층이 사무직에 취업할 확률은 감소하였으며 그들이 노동시장에서 직면하는 하향 취업의 위험성은 증대되었다. ｢경제활동인구조사｣에서 관찰된 30대 중후반에서 사무직이 오히려 더 큰 폭으로 증가하는 현상은 고용보험 DB에서는 관찰되지 않았다.

고용보험 DB에서는 기업성장의 동태성이 하락하는 현상도 확인되었으며 기업의 연령 상승에 따라 일자리 생성과 소멸이 하락하는 현상도 관찰되었다. 일자리 생성과 소멸은 젊은 기업일수록 활발하며 기업이 점차 성숙함에 따라 생성과 소멸의 동태성은 하락하였다. 2004년부터 2014년까지 고용보험 DB에 존재하는 기업 중에서 연령 5세 이하 기업은 종사자 수 기준으로 전체의 64%에서 53%로 지속적으로 하락하였으며 연령 5세 이하 젊은 기업의 고용인원은 전체의 25%에서 19%로 감소하였다. 기업의 연령과 청년층 일자리와의 관계에서도 젊은 기업에서 청년층 비중이 높다는 사실은 확인되었다. 그러나 6세 이상 기성 기업과의 격차는 크지 않으며 더욱이 청년 취업자의 수가 줄어듦에 따라 그 격차는 좁혀지고 있다. 젊은 기업의 청년일자리에 대한 기여는 그들의 활발한 성장성을 통해서이며, 젊은 기업이 특별히 청년들을 더 많이 고용하기 때문은 아닌 것으로 유추된다.

결론적으로 본 연구의 분석 내용은 직업구조의 변화에 대응한 인력양성제도의 개편, 그리고 청년층 일자리 창출을 촉진하기 위한 기업성장 동태성 제고를 정책과제로 제시한다. 반면, 기술진보는 중간숙련 일자리의 중요성을 확대시키므로 현재 교육이 과잉인가의 여부에 대해서는 섣불리 판단하기는 어려우며 신중할 필요가 있다.

본 연구는 청년노동시장 문제의 원인을 경제 전체의 시각에서 전반적으로 분석하였으나, 구체적인 사항에 대한 분석에는 미진하였다. 향후의 연구는 예를 들어, 청년층 중에서 취약집단이 누구인가, 기업성장의 동태성은 어느 수준으로 제고되어야 하는가, 인력양성제도는 어느 부문에서 어떻게 개편되어야 하는가 등 보다 구체적인 사항에 집중할 필요가 있다.

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연구보고서 기간제 근로의 고용기간 제한에 관한 실증연구
본 보고서는 기간제 문제에 관한 독립적이면서 상호 연관된 세 개의 연구로 구성되어 있다. 2007년 7월 기간제 근로의 사용기간을 최대 2년으로 제한하는 내용을 골자로 하는 ｢기간제 및 단시간 근로자 보호 등에 관한 법률｣(이하 기간제법)이 시행된 이래 기간제법을 둘러싼 논란은 현재까지 지속되고 있다. 논란의 핵심은 2년으로 제한되어 있는 기간제 근로의 사용기간을 연장해야 하는지의 여부이다. 사용기간 연장안의 논거는 크게 두 가지이다. 첫째는 2년의 사용기간 제한으로 인해 불필요한 실업이 발생하고 있다는 점이고, 둘째는 사용기간을 연장하면 정규직 전환이 오히려 촉진될 것이라는 점이다. 제1장과 제2장에서는 이러한 주장의 타당성을 실증적으로 검증하고자 하였다. 제3장에서는 중요한 주제임에도 선행연구에서 다루지 않은 기간제법의 후생효과를 추정하였다. 각 장의 세부 내용을 요약하면 아래와 같다.

제1장에서는 대표성을 띠는 기간제 근로자 집단을 근속기간에 따라 세밀히 추적하며 노동이동(이직)과 고용형태 변화(정규직 전환)의 동태적 특징을 살펴보았다. 분석 결과, 근속 2년 시점에 이직률이 증가하지만 그 정도는 사업체의 특성에 따라 매우 이질적이라는 사실을 확인하였다. 근속 2년 시점을 전후하여 이직이 급증하는 경향은 종사자 100인 이상 사업체에서 가장 뚜렷하게 나타났고, 민간부문보다는 공공부문에서, 제조업보다는 비제조업에서, 유노조 사업장보다는 무노조 사업장에서 이러한 경향이 보다 분명하게 관찰되었다. 이러한 결과는 기간제법의 잠재적 부작용은 특정 부문, 특히 대규모 사업체에 집중되는 문제라는 점을 보여준다. 한편, 기간제 근로자 중 명확히 정규직으로 전환된 경우는 근속 2년 시점까지 누적하여 약 3.7%로 미미하였고, 2년 이상 근속하여 기간제법에 의거 ‘기간의 정함이 없는 근로자’로 간주된 경우에도 정규 근로의 일반적인 특징인 교육 및 훈련 참여 가능성이 개선되는 경향은 발견되지 않았다. 또한 월평균 급여, 퇴직금 설정 및 고용보험 가입 준수 여부 등으로 측정된 근로조건 또한 개선되는 경향을 찾아볼 수 없었다. 이러한 결과는 우리나라 노동시장에서 기간제는 정규직과 상당히 분절된 형태로 사용되고 있다는 사실을 보여준다.

제2장에서는 기간제 근로의 사용기간을 현행 2년에서 4년으로 연장할 경우 기업이 어떻게 반응할 것인지를 간단한 설문조사를 이용하여 예상해 보고자 하였다. 본 연구에서 수행한 설문조사는 종사자 50인 이상 사업체 1,000곳의 최고경영자를 대상으로 기간제 근로의 사용기간이 2년인 경우와 4년인 경우를 상정하고, 각각의 경우에 인사관리를 어떻게 할 것인지를 가상적으로 질문하는 방식으로 실시하였다. 가상적인 질문에 대한 응답은 현실에서의 의사결정과 괴리될 가능성이 높으므로 응답 결과의 절대적인 수치 그 자체보다는 다양한 특성의 사업체들이 동일한 질문에 어떻게 응답하는지를 비교하는 데 보다 초점을 맞추었다. 분석 결과, 기간제 근로의 정규직 전환율은 각 기업이 처한 노사관계에 따라 상당히 이질적인 것으로 나타났다. 기간제의 사용기간이 2년이건 4년이건 상관없이 노사관계가 경직적인 기업일수록 사용기간이 만료된 기간제 근로자의 정규직 전환을 꺼리고 해고를 보다 많이 고려하는 것으로 나타났다. 한편, 만약 기간제의 사용기간이 4년으로 연장되더라도 90%의 사업체는 정규직 전환율에 별다른 차이가 없을 것이라고 응답하였으나, 노사관계가 경직적인 기업들을 중심으로 정규직 전환율이 증가될 수 있는 가능성도 함께 확인하였다. 이러한 결과는 노사관계가 경직적인 기업일수록 현행 기간제법의 사용기간 2년 제한 규정에 보다 부담을 느끼고 4년 연장안에 반응할 가능성이 높다는 점을 시사한다.

끝으로 제3장에서는 기간제법의 가장 중요한 취지임에도 불구하고 그동안 실증적으로 검증되지 않았던 기간제법의 후생효과를 분석한다. 한국노동패널을 이용하여 기간제법으로 인해 무기계약직으로 전환된 기간제 근로자들의 후생 변화를 분석한 결과, 무기계약직으로 전환된 근로자들은 전환 이전에 비해 주관적 고용안정성 및 건강상태가 향상되었다는 점을 발견하였다. 반면, 흡연, 음주 및 운동 등 건강에 직간접적으로 영향을 줄 수 있는 행위 및 임금과 근로시간 등 객관적 근로조건은 무기계약직 전환 이후에도 별다른 변화가 없는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 기간제법이 근로자의 객관적인 근로조건을 개선하는 데는 기여하지 못하였을지라도 적어도 근로자의 주관적인 후생 수준을 개선하는 데는 어느 정도 기여하고 있음을 시사한다.

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연구보고서 공직개혁방안 연구
본 연구는 조직의 개방성이 조직원의 유인체계에 영향을 준다는 아주 단순한 관찰에서부터 시작되었다. 조직의 개방성이 높을 경우에는 고용과 승진이 보장되지 않아 인적자원이 다른 조직으로의 이동가능성을 염두에 둘 수밖에 없기 때문에 인적자본의 축적과 직무에서의 노력을 하지 않을 수 없다. 따라서 그 조직의 성과가 높을 가능성이 높다.

반면, 조직의 개방성이 낮을 경우에는 고용이 보장되고 기간이 지나면 승진이 보장되기 때문에 승진이나 그로 인한 임금상승이 직무에 노력할 유인으로 작용하지 않고 인적자본을 축적할 유인이 되기 어렵다. 따라서 그 조직의 성과나 효율성이 낮을 가능성이 높다.

위 조직이 공공조직이라면 특히 문제되는 것은 조직의 생존과 보호를 위하여 정책결정이 불투명하고, 공적자금이 불투명하게 운영되고, 감독기관이 있더라도 제대로 감시를 받지 않아 부패가 만연하고, 정부지출의 낭비가 발생할 수 있다는 점 때문이다. 이러한 이유로 공직제도의 폐쇄성은 사회적 비효율을 유발한다. 이러한 문제의식에서 살펴본 공직제도의 개방성과 공무원의 인적역량, 정부효율 등의 관계는 다음과 같다.

한국 공무원의 역량은 독일, 일본에 비해 다소 낮지만, OECD 국가 평균과 유사하며, 또한 국내 민간부문에 비해 모든 연령대와 성별에서 높다. 공무원 채용에서 공개경쟁 지필시험의 비중이 높은 국가일수록 공무원의 역량 수준도 높은 것으로 분석되었다. 이는 정부조직의 폐쇄성이 높아지면 공무원의 역량이 높아진다는 것을 함의한다.

한편, 공무원의 직업안정성이 높은 국가일수록 공무원이 직무수행에서의 재량 행사가 낮은 것으로 나타났다. 직업안정성이 높다는 것은 정년이 보장된다는 것이고 이 경우 일정 기간이 지나면 승진이 이루어지기 때문에 승진이나 그로 인한 임금상승은 인적자본을 축적하거나 직무에 노력할 유인이 되지 못한다. 이런 상황에서는 공무원이 책임을 져야 하는 상황을 만들 필요도, 유인도 없다. 이로 인해 업무에 재량이 있더라도 재량을 행사하지 않는다는 것을 의미한다.

한 국가의 공직개방성 증가는 정부 부문의 전반적인 효율성 향상으로 연결되는 것으로 분석되었다. 효율성 개선 효과는 공직개방성 정도가 본래부터 높았던 국가보다는 낮은 국가에서 더 크게 나타났다. 선진국의 공무원제도는 구체적으로 어떠한지, 이들과 한국 간 공무원제도를 비교하기 위해 네덜란드, 뉴질랜드, 싱가포르, 영국, 호주, 일본, 독일, 프랑스 등의 공무원제도를 살펴보았다. 인사권한의 중앙집권화, 정년보장 여부, 공개경쟁 지필시험의 존재 여부, 장기 교육훈련제도의 존재 여부, 별도의 공무원연금 존재 여부 등을 중심으로 살펴보았다.

한국 공무원제도의 주요한 특징으로 볼 수 있는 것은 정년보장으로 인해 직무에 필요한 인원보다 많은 인원이 상대적으로 상위 직급에 존재할 수밖에 없다는 것이다. 이는 교육⋅훈련, 파견, 휴직 등의 비율이 상위 직급으로 갈수록 높아진다는 점에서도 확인이 가능하다. 뿐만 아니라 공무원들 중에는 빠른 승진을 원하지 않는다는 말까지 돌고 있다. 그 이유는 너무 빨리 승진하게 되면 정무직으로 갈 수밖에 없고 이 경우 동기들보다 빨리 퇴직할 수밖에 없기 때문이다. 이것이 의미하는 바는 첫째, 승진이 인적자본을 축적하거나 열심히 노력할 유인이 아니라는 것이고, 둘째, 승진보다는 정년을 채우는 것이 공무원 자신에게 더 유리하다는 것이다. 이러한 상황에서 공무원에게 제대로 된 직무수행을 바라기는 어려울 것이다.

인사권한의 중앙집권화, 정년보장 여부, 공개경쟁 지필시험의 존재 여부, 별도의 공무원연금 존재 여부, 공무원의 근로관계에 대한 일반 노동법의 적용 여부 등의 공직개방성 결정요인 중 가장 주요한 요인은 정년보장 여부와 독립적인 공무원연금 유무이고, 정년보장 여부가 더 결정적인 요인이다. 이는 민간과의 인적자원 확보에서의 경쟁을 통하여 공직에서의 승진이 실제로 인적자본을 축적하거나 직무에 노력할 유인을 제공하느냐 여부를 결정하는 요소이기 때문이다. 정년보장을 하지 않고 성과급제의 도입과 저성과자를 해고할 수 있게 하고, 별도의 공무원연금을 국민연금에 통합하면서 직무에 필요한 인재를 임용하는 완전한 직위분류제를 도입함으로써 공직개방성을 확대하여 정부 성과를 높이고 공직청렴도를 향상시킬 수 있을 것이다.