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2022.05.25
보도자료 『코리안 미러클 7: 정보화 혁명, 정책에 길을 묻다』발간보고회 개최

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2022.05.24
연구보고서 대북제재의 영향력과 북한의 경제적 미래

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2022.05.19
현안분석 미국의 금리인상과 한국의 정책대응

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2022.05.16
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연구보고서 인구 고령화와 주택시장
인구 고령화가 우리나라의 경제시스템에 미치는 영향에 대해서는 지난 10여 년간 다양한 연구가 수행되어 왔다. 본 연구는 몇 가지 새로운 관점에서 인구 고령화가 주택시장 및 경제 전반에 미치는 영향을 분석하고 이의 정책적 시사점을 논의하고자 한다. 먼저 고령화가 우리나라의 주택 총수요에 미치는 영향을 탄생연도 코호트를 반영한 APC(Age-Period-Cohort) 모형을 통하여 과거 및 미래 시기에 대하여 추정하였다. 다음으로 고령화와 주택가격의 상관관계에 대해서도 성장회계방식을 사용하여 고령화의 영향을 생산가능인구 및 총인구의 감소로 분리하여 과거와 미래시기별로 추정하였다. 또한 고령화의 영향을 일반균형의 시각에서 알아보기 위하여 중첩세대모형(Overlapping Generation Model: OGM)을 통하여 고령화가 주택시장을 매개로 하여 거시경제 전반에 미치는 효과를 분석하였다. 마지막으로 고령화의 추이에 있어서 우리나라를 약 20년 선행하고 있는 일본과 우리나라와 유사한 속도로 고령화가 진행되고 있는 중국, 그리고 우리나라까지 총 3개국의 가구별 미시자료를 이용하여 주택소비와 관련된 각국의 소비자 행태에 대한 국제비교를 수행하였다.

결과에 따르면, 우리나라의 인구 고령화 효과는 총인구가 감소하는 시기인 2030년경을 전후로 매우 다른 양상을 보일 것으로 전망되었고, 이는 주택수요 및 주택가격 양 측면 모두에서 유사하게 관찰되었다. 주택가격 분석에서는 2010~30년 기간 중 우리나라의 역부양비 하락이 여타 OECD 국가들에 비하여 더 큰 규모의 주택가격 하락요인으로 작용할 것으로 전망된다. 다만, 동 기간 연간 실질GDP 성장률이 2.4% 이상을 유지할 경우 이의 가격하락 효과가 상쇄되는 것으로 나타났다. 그러나 2030년 이후 총인구 감소의 효과가 더해지는 경우 주택가격의 하락이 현실화될 가능성이 더욱 높아지는 것으로 분석되었다.

본 연구의 분석 결과는 우리가 우려하는 고령화, 저출산, 베이비붐 세대의 은퇴로 인한 부정적인 효과가 단기적으로는 우리나라의 주택시장에서의 충격으로 작용할 가능성은 크지 않을 것임을 의미한다. 그러나 총인구가 감소하는 2030년부터는 이의 주택시장에 대한 영향이 현실화될 가능성이 크고, 그 시기는 분석모형의 리스크를 감안할 때 더 빨리 도래할 수도 있다. 따라서 장기적인 관점에서 고령화에 대한 종합적인 정책대응 방안의 마련이 필요해 보이고, 여기에는 고령빈곤층을 위한 주거복지 및 소득보전 제고를 위한 정책, 거주주택 및 기타 부동산의 유동화 정책, 그리고 주택시장의 안정을 장기적으로 추구하기 위한 주택공급정책이 포함되어야 할 것으로 사료된다.

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연구보고서 연금연구: 연금개혁을 중심으로
대표적 복지제도인 연금은 성장이 잦아들고 인구가 고령화되면서 각국에서 개혁의 대상이 되고 있다. 연금제도의 지속가능성 문제는 이제 연금제도에 국한된 것이 아니라는 인식 역시 확산되고 있다. 글로벌화된 경제환경 속에서 연금제도의 지속가능성 문제는 국가의 재정건전성, 자본시장의 안정성, 장기적 성장가능성의 문제가 되었다. 1980년대 이후 진행되어 온 연금개혁의 대략적 방향은 보험료 기여와 급여 간 연계를 강화하고, 경제활동을 지속할 유인을 내장하는 것, 적립금 비중을 증가시키는 것, 인구구조 변화가 연금재정에 미치는 영향을 줄이기 위해 확정급여 형태를 약화시키는 구조개혁을 단행하는 것, 사적연금의 역할을 확대하는 개입을 통해 사적연금과 공적부문의 경계를 재설정하는 것 등이다.

우리 역시 짧은 역사 속에서 노후소득보장을 확대하는 것과 동시에 제도의 지속가능성과 공⋅사제도 간 균형발전을 모색해야 하는 과제에 직면하고 있다. 즉, 낮은 급여와 포괄성 부족으로 인해 노인빈곤의 문제를 아직 충분히 해소하지 못한 반면, 구조적 개선도 함께 추구해야 하는 것이다. 그러나 이러한 개혁의 필요에도 불구하고 구체적인 개혁 형태에 대해서는 그간 축적된 내용이 빈약한 상태이다.

본 연구는 이러한 배경 속에서 각국의 개혁 사례를 심도 깊게 파악한 후 우리나라의 공적연금, 기업연금, 개인연금 제도가 발전하는 데 장애가 되고 있는 실제의 병목을 파악하고 개선방향을 제시하는 것을 목표로 하였다. 제1장에서 공적제도에 초점을 맞추되 전체적인 노후소득보장 시스템에 대한 관심을 유지하면서 각국의 제도개혁을 살펴보았고, 이후의 장들은 국민연금, 직역연금, 퇴직⋅개인연금 제도의 문제점과 현황, 향후 개혁방향을 파악했다. 최근에 개혁안이 마련된 공무원연금에 대해서는 개혁의 구체적인 내용과 한계, 향후의 발전방향에 대한 내용을 주로 담았다.

제2장에서는 장기적인 인구변화에 대응한 1980년대 이후 공적연금개혁의 흐름을 전체 노후소득보장체계에 대한 종합적 관점을 유지하면서 국제적으로 조망했다. 이행비용을 최소화하기 위해 부과식 재정방식은 유지하면서, 근로유인 제고를 위한 확정기여형 급여산정방식을 모방하는 제도적 혁신에 주목했다. 즉, 공적연금개혁의 흐름은 급여조정 내지는 연급수급연령 조정을 통해 재정안정을 추구하되, 사각지대를 최소화하고 최소한의 노후소득을 보장하는 방식으로 수렴하고 있는 것으로 진단된다.

제3장은 기초연금을 포함한 우리나라 국민연금의 문제점을 진단하며 선진 외국의 연금체계 및 개혁 추세 등을 분석하고, 이에 기초하여 개선방향으로서 모수적 개혁방안과 구조적 개혁방안을 설정하고 그 가능성과 한계를 명확히 비교⋅검토했다. 노인빈곤위기와 연금재정위기를 해결하는 데 있어 모수적 개혁이나 구조적 개혁 모두 나름의 장점과 한계가 있으므로 신중한 사회적 합의가 필요하다는 점이 강조되고 있다.

직역연금을 다룬 제4장에서는 2014년 초 정부가 주도하여 시작한 공무원연금제도 개혁의 구체적 성과와 한계를 개괄한 후 직연연금의 향후 개혁방향을 제시했다. 공무원연금 개혁은 수익비 관점에서 바라보면, 수지균형을 달성하지 못하고 20년에 걸친 연금지급률 하향 조정 등으로 수익비 개선효과가 서서히 발생하기 때문에 미흡하다고 평가되며, 연금재정 관점에서는 보전금을 감소시키고 가입자 세대 간 형평성을 제고했다는 점이 긍정적으로 평가된다.
그러나 장기재정 절약효과가 미흡하고 구조개혁을 위한 재정 관련 기본 틀이 구축되지 않은 것 등은 금번 개혁의 한계점이다. 이러한 점을 함께 고려한 직역연금 전반의 개혁방향으로는 재정건전성 확보가 우선적으로 꼽힌다.

제5장에서 다룬 퇴직연금과 개인연금 또한 공통적으로 연금 사각지대 문제, 낮은 유지율, 부족한 소득대체율 및 저조한 자산운용 수익률, 연금소유자에 대한 교육 및 지원의 미흡, 감독체계의 미흡 등 현실적으로 많은 문제점들을 가지고 있다.

이러한 문제점들은 저소득층에 대한 보조금제도를 도입하여 연금 사각지대를 해소하고, 노사가 자산운용에 좀 더 적극적으로 참여하도록 지배구조를 개선하여 기금형 제도를 도입하며, 근로자들이 추가기여를 하도록 하는 유인을 주면서 금융교육을 강화하는 제도개선을 통해 완화될 수 있다. 중간정산이나 중도해지를 전면적으로 금지하여 퇴직연금의 통산성을 강화하고 연금자산의 실물이전(Portability)을 용이하게 하는 제도개선 역시 중요하다. 일시금 수령 비율을 줄이고 연금수령을 유도할 수 있는 방안과 3층 체계를 아우른 통합적인 연금감독체계 역시 시급하다.

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연구보고서 세대 간 갈등의 분석과 상생 방안의 모색
한국사회는 사회갈등이 상당히 높은 수준인 데 비해 사회적 신뢰와 공적 조정능력 등 갈등 해소 역량은 매우 취약하다. 분단과 내전을 경험하고 현재까지 체제 간 대치상태에 있는 역사가 낳은 이념갈등, 지역 간 불균등발전과 지역분할 정치공학이 만들어낸 지역갈등, 해외인구 유입과 함께 점증하는 민족(인종)갈등에 이어 세대 간 갈등까지 심화된다면 지금도 어려운 과제인 사회통합은 더욱 심각한 도전을 받을 것이다.

본 보고서는 새로운 사회갈등으로 부상하고 있는 세대 간 갈등 문제를 분석하고 해결 방안을 모색하기 위한 노력의 일환으로 학제 간 협력을 통해 작성되었다. 세대 간 갈등은 단지 한국사회의 변화가 빨라 연령층 간의 경험과 인식의 간극이 커졌기 때문에 생긴 것은 아니다. 인식적 차원의 세대 간 갈등 외에도 급속한 인구구조 고령화와 저성장 국면의 진입이라는 구조적 요인 역시 세대 간 분배와 투자의 방향을 둘러싼 이해관계의 충돌을 불러일으킬 수 있다. 고령층 복지나 정년연장, 집값 부양정책 등에 대한 일부 젊은 세대의 부정적 인식에서 이러한 점들이 잘 드러난다.

이와 같은 문제의식을 바탕으로 본 보고서에서는 먼저 가치관, 정치행태, 시민성 등 인식적 차원에서 세대 간 갈등의 단초가 되거나 표출 형태로 나타나는 세대별 차이를 분석했다. 다음으로 세대 간 조세부담과 공적이전지출 등 세입⋅세출과 관련된 세대 간 형평성 문제를 고찰했다. 또한 고용, 주택, 연금 등 주요 사회정책의 영역에서 세대 간 문제를 분석하고 상생의 가능성과 그 방안을 제시했다. 끝으로 세대 간 형평성과 지속가능성의 제고를 위한 정책 거버넌스의 개선방향을 모색했다.

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연구보고서 삶의 만족도 접근법을 이용한 공공재의 가치평가
본 연구는 성격이 다른 두 가지 경제적 가치평가의 주제를 다루고 있다. 먼저 공공재의 가치평가에서 기존에 가장 널리 사용되어 온 조건부가치측정법에 대한 실증적 고찰을 통해 기존 연구 결과에 대한 이해를 높이고, 방법론의 잘못된 적용에 따른 문제점을 점검하고자 한다. 이어서 본 연구의 본래 목적인 삶의 만족도 접근법을 이용하여 공공재의 사전적 가치평가를 수행하는 내용을 담고 있다.

먼저 기존에 수행된 조건부가치측정법을 적용한 설문 결과 및 추정 결과를 이용한 세 가지 메타분석을 실시하였다. 첫째, 조건부가치측정법을 이용한 지불의사액 추정치에 미치는 요인들이 무엇인지 판별하고자 하였다. 둘째, 조건부가치측정법에서 추정모형을 선택하는 방식에 따라 지불의사액 추정치가 어떻게 변화하는지를 살펴보았다. 이때 경제학 이론에 바탕을 둔 구조모형을 따른 경우와 그렇지 않은 경우를 비교하였다. 셋째, 조건부가치측정법에 의해 도출된 지불의사액을 집계하는 방식에 따른 총가치 또는 총편익의 변화를 정량적으로 도출하고자 하였다. 특히 두 번째와 세 번째 메타분석은 조건부가치측정법을 기존에 흔히 잘못 적용하고 있었던 사례를 염두에 두었다.

이어서 삶의 만족도 접근법을 이용한 실증분석을 수행하였다. 이때에는 흔히 대기질, 소음 또는 자연경관과 같은 환경재의 가치를 측정한 기존 연구들의 관례에서 벗어나 공공재의 사전적 가치평가를 시도하였다. 가치평가의 대상 재화로는 기존에 조건부가치측정법을 이용하여 가치를 추정한 적이 있는 수목원을 채택함으로써 조건부가치측정법의 추정 결과와 비교가 가능하도록 한다.

먼저 조건부가치측정법 적용 사례에 대한 메타분석 결과, 출발점 편의(starting point bias) 및 순응 편의(compliance bias)의 가능성을 확인하였으며, 구조모형(structural model)을 사용하지 않은 경우 과다추정의 경향이 있음을 발견하였고, 지불의사액 도출 후 총편익 산정을 위한 집계방식 중 잘못된 적용 사례의 문제점을 확인하였다. 다음으로 삶의 만족도 접근법의 적용을 통해 기존 연구와 매우 유사한 설명변수들의 영향을 확인하였으며, 수목원의 가치측정에 적용해 본 결과 조건부가치측정법을 적용한 기존의 결과와 비교할 만한 결과를 얻었다.

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연구보고서 금융소비자보호 관점에서 평가한 판매와 자문 과정: 이해상충 현황과 개선방안
본 연구는 금융상품 판매채널에서 제공되는 상품추천이 소비자의 이해와 상충될 가능성이 있음을 실증분석을 통해 확인하고, 해외 사례와 설문조사 결과를 바탕으로 이해상충을 완화하기 위한 개선방안을 모색하고 있다.

글로벌 금융위기 이후 복잡⋅다양한 금융상품의 정보 비대칭성으로 인한 소비자 피해를 완화할 필요성이 강조되고 있다. 이에 따라 영국⋅호주 등의 주요 선진국에서는 자문업 관련 제도를 개편하여 소매고객에게 투자성 상품을 추천하는 자문인력의 이해상충구조를 완화하기 위해 노력하고 있다.

국내에서도 금융기관의 불완전판매에 대한 소비자의 민원이 지속적으로 증가하고 있어 이에 대한 대응이 시급하다. 주요 선진국이 자문업과 관련한 체계적인 법을 갖추고 있는 것과 달리 우리나라에서는 자문행위에 대한 법적 개념 정립이 미비하여 상품추천서비스가 판매의 일환으로 인식되고 있다. 더구나 저금리와 고령화가 심화되면서 투자상품과 자문서비스에 대한 수요는 높아지고 있지만 일반 소매고객을 대상으로 한 자문전문서비스가 활성화되지 못하고 있다. 금융당국에서는 기존 판매채널의 상품추천행위를 규율하기보다는 이해상충에서 자유로운 독립금융자문업자를 도입하는 방안을 검토 중이나 현재로서는 독립자문업자가 도입된다고 해도 충분한 수요가 뒷받침되기 어려운 실정이다.

이에 본 연구는 펀드시장을 분석하여 금융기관 직원이 판매수수료가 높은 상품을 소비자에게 추천하는 경향이 있음을 확인하고, 온라인 설문조사를 통해 이해상충에 대한 소비자의 인식과 실제 경험을 확인하였다. 또한 소비자들의 독립금융자문에 대한 수요를 확인하고 자문업이 발달한 해외의 자문업 관련 법체계와 최근의 제도개편 내용을 분석하여 독립금융자문업을 활성화하고 자문업을 개선하기 위한 방안을 제시하였다.

제3장에서는 펀드 판매사가 웹페이지에 게시한 추천펀드리스트를 분석하여 금융기관이 판매보수 및 판매수수료가 높은 상품을 판매하려고 노력하는 경향이 있는지 확인하였다. 차이분석 결과, 펀드 판매사가 추천하는 펀드의 판매보수나 판매수수료가 비추천펀드에 비해 더 높았다. 회귀분석을 통해 펀드의 다른 특성을 통제하더라도 여전히 판매보수나 판매수수료는 펀드가 추천되는 데에 유의한 영향을 미쳤다. 따라서 자문인력의 이해상충을 완화하기 위한 의무를 부여할 필요성이 있음을 확인할 수 있었다.

제4장에서는 과거 5년간 저축성 보험이나 펀드를 구매한 경험이 있는 소비자 1,600명을 대상으로 온라인 설문조사를 수행하였다. 대개 원금손실 위험이 높아지거나 상품이 복잡할수록 판매인력의 보수가 높아지는 경향이 있다. 따라서 판매인력이 본인의 보수를 높이기 위해서 소비자에게 고위험상품을 판매하기 위해 노력할 수 있다. 설문 분석 결과, 상당수의 소비자는 판매인력이 원금손실 위험에 대해 미흡한 설명을 하거나 투자성향에 비해 고위험인 상품에 투자할 것을 유도한 적이 있다고 응답하였다. 또한 회귀분석 결과, 소비자가 불완전판매를 경험할 확률이 금융이해력이 낮을수록 더 높아졌다. 따라서 소비자의 금융이해력을 높이고 자문인력의 이해상충 가능성을 공시하여 판매인력의 불완전판매 가능성을 낮출 필요가 있다.

제4장에서는 또한 영국과 같이 자문인력의 보수수취방식을 제한하는 제도를 도입하는 것에 대한 소비자의 반응을 조사하였는데, 상당수의 소비자들이 자문료를 직접 지불하는 것을 선호하지 않으며 투자금액을 줄일 것이라는 반응을 보였다. 따라서 영국처럼 판매인력의 보수수취를 개혁하는 방안을 국내에 당장 도입하기보다는 독립자문업자를 시장에 도입하여 경쟁압력을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다.

제5장에서는 영국, 호주, 싱가포르, 미국의 자문 관련법의 내용과 특징을 살피고 국내 금융소비자보호법(안) 및 개별 업권별 법과 비교하였다. 분석 결과, 독립자문업자가 시장에 도입된다고 하여도 자문료 지불과 이해상충구조에 익숙하지 않은 소비자들이 이를 활용하지 못할 가능성이 있음을 확인하였다.

따라서 시장의 판매관행과 제도를 보완하기 위한 다음의 정책이 요구된다. 첫째, 자문행위의 개념을 법적으로 명확히 정립해야 한다. 둘째, 기존 판매채널에서 제공되는 판매행위의 수수료구조를 투명하게 분리하는 한편, 수수료구조나 제조사와의 관계가 야기할 수 있는 이해상충구조를 소비자에게 명확히 고지할 필요가 있다. 셋째, 영국과 같은 강제적 방식은 아니더라도 싱가포르와 유사하게 금융당국이 금융기관에 이해상충을 완화할 수 있는 균형성과지표를 권고할 필요가 있다. 또한 독립금융자문업 활성화, 시장경쟁압력 제고를 위해 온라인플랫폼을 강화하고 저축성 보험 영역에서 제조⋅판매의 분리를 확대할 필요가 있다.

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연구보고서 2012년 국회법 개정의 효과 연구
의회는 헌법에 따라 법과 제도를 제정하고 정비하며, 국회법은 이러한 의회의 입법과정을 규율하는 대표적인 법으로서 법안의 통과와 지연 등의 입법성과에 영향을 미치게 된다. 2004년 대통령 탄핵, 2008년 한⋅미 자유무역협정 처리 등의 과정에서 한국 국회의 의회폭력이 국내외 언론에 대대적으로 보도되었으며, 원내 정당 간 법안처리 과정에서 집권여당 출신 국회의장의 직권상정과 이에 대항하는 야당의 물리적 충돌이 빈번히 발생해 왔다.

18대 국회에서는 107개 안건이 의장의 직권으로 상정되었으며, 야당은 법안처리 저지를 위해 물리력을 행사하는 등 소위 동물국회의 행태가 정점에 달하였다. 이에 2012년 5월 다수의 횡포와 물리적 충돌을 막고, 충분한 의사개진과 합법적 토론을 통해 소수의 권익을 보호하고자 소위 ｢국회선진화법｣으로 불리는 국회법 개정안이 제안되어 국회 본회의를 통과하였다.

국회선진화법은 국회의장의 직권상정권한의 제한, 자동 위원회상정제도, 안건조정위원회제도, 의안 신속처리제도, 예산안 자동부의제도와 소수당의 법안처리 지연을 위한 합법적 의사진행방해제도 및 국회 내 폭력에 대한 제재 등을 도입하였다. 19대 국회부터 국회선진화법의 적용으로 국회 내 폭력사태는 사라졌지만, 법안의 처리가 어려워지고 지연된다는 지적이 제기되고 있다. 특히 법안처리 곤란의 이유로 여당에서는 국회선진화법에 대해 헌법소원까지 제기하는 사태가 벌어지는 등 많은 논란이 지속되고 있다.

본 연구에서는 국회선진화법의 어떠한 제도가 법안 지연 및 입법제한 문제를 일으키고 있는지 밝혀 추후 국회법 개정의 방향을 가늠하는 데 기반을 마련하고자 한다. 분석을 위해 국회선진화법 도입 이전(18대 국회)과 이후(19대 국회) 의원들의 행태 변화와 균형법안을 이론적으로 논의하고, 검증 가능한 가설을 도출하였다. 나아가 행태 변화를 통한 입법절차별 입법시간 및 입법결과의 차이에 대한 가설을 실증적으로 검증하였고, 분석 결과를 바탕으로 국회법 개정과 제도개선에 대한 함의를 도출하였다. 이론적 논의를 통해, 국회선진화법의 안건조정위원회제도 도입으로 야당위원들이 사실상 상임위원장의 게이트키핑권력을 행사함에 따라 발생하였을 것으로 생각되는 4가지 가설을 도출하였다.

실증분석은 18대 국회와 19대 국회 전반기 의안정보를 통해 18대 국회는 5,787건, 19대 국회는 8,757건의 법안을 분석대상으로 하였고, 기초자료 분석, 케플란-마이어 생존계수 분석, 콕스 비례위험모형을 활용하여 분석하였다. 분석 시 18대 국회에서만 허용된 직권상정의 효과를 배제하기 위해서 직권상정으로 처리된 법안은 자료에서 배제하였다.
18대 국회와 19대 국회의 법안처리 결과와 처리에 소요된 시간을 비교분석한 결과, 전체 입법기간, 상임위원회 처리기간 분석에서 19대 국회가 18대 국회에 비해 법안의 처리에 더 많은 시간이 소요되는 것으로 분석되었다. 또한 18대 국회와 19대 국회의 상대당 의원 입법협조 현황, 동일 사안에 대한 법안 수의 비교, 협상에 의한 법안처리 비율 등을 비교하였다.

안건조정위원회제도의 도입 효과로 첫째, 야당이 상임위원회의 게이트키핑권력을 실질적으로 행사하는 것, 둘째, 안건조정요구가 실질적인 입법지연 효과를 발휘하도록 상대당 발의 법안에 대한 입법협조가 감소하는 것, 셋째, 안건조정의 근거가 되는 동일 사안에 대한 법안이 증가하는 것을 들 수 있다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 19대 국회는 18대 국회에 비해 법안처리소요시간이 증가하고 법안처리가능성이 감소한 이면에 안건조정위원회제도로 인해 야당이 상임위원회의 실질적 게이트키핑권력을 독점하게 된 측면이 존재함을 입증하였다.
또한 국회선진화법의 안건조정위원회제도의 도입으로 입법교착에 빠진 여당발의 법안에 대해 야당이 입법교착에 빠진 야당발의 법안을 묶어서 통과시키는 전략을 활용하기 때문에 여당발의 법안 가결률과 야당발의 법안 가결률이 비슷해지는 현상이 발생하였다. 이는 안건조정위원회제도를 통한 야당의 상임위원회 게이트키핑권력 장악, 법안처리의 다급성 등으로 인해 여당이 원내대표 협상에서 야당의 요구를 들어줄 수밖에 없는 입장을 반영하는 것으로 볼 수 있다.

실증분석 결과는 최근 여야 간 대립이 극심한 ‘노동 5법’과 ‘경제활성화법안’을 중심으로 살펴본 사례분석에서도 유사하게 나타나고 있다. 사례분석 결과를 보면, 여당발의 법안에 대한 야당의 대체법안과 유사법안들이 발의되며, 상임위원장이 야당소속 의원인 경우 상임위 상정조차 쉽지 않고, 상임위원장이 여당소속 의원이어서 상임위 상정이 이루어진 경우에도 이후 논의가 진행되지 못하는 현상이 발생하였다.

이론적 논의와 실증적 분석을 바탕으로 다음과 같은 국회법 개정방향을 제안한다.

첫째, 선거제도의 결함에 대한 논의를 떠나 민주주의의 기본원리는 선거제도를 통해 다수를 차지한 정당과 대통령이 책임과 헌법적 테두리 안에서 국가정책을 운영하고 그 결과에 대해 차기 선거에서 책임을 지는 것이다. 소수자의 보호라는 미명하에 국민에게 선택받지 못한 정당이 국회의 모든 권력을 갖게 되는 것은 국정의 책임소재를 불분명하게 만들 수 있고, 국민의 선택권을 받은 정권이 입법권을 제대로 행사할 수 없을 경우에는 시행령 변경 같은 편법적인 정책시행이 불가피하게 될 것이다. 따라서 현행 국회법에 규정되어 있는 안건조정위원회제도의 폐지나 그 결의요건 완화를 생각할 수 있다. 또한 국회법에는 이미 상임위원회 내에 소위원회제도를 두고 있으므로, 소위원회와 같이 운영하는 방법 역시 생각해 볼 수 있을 것이다.

둘째, 여야 간 상임위원장의 배분은 여야 간 관례와 정당 간 의석 수에 따라 배분되고 있으나, 국정의 책임을 지지 않는 정당이 상임위원장의 게이트키핑권력을 통해 수권정당의 공약을 실천할 법적 기반 마련을 저지할 수 있도록 하는 것은 불필요한 낭비의 원인이 될 수 있다. 더불어 상임위원장이 야당에 배분되고 있는 법제사법위원회의 체계자구 검토는 각 상임위원회별로 전문위원의 기능 강화나 소위원회 등을 통해 충분히 대체할 수 있으며, 이 경우 법제사법위원회에서의 정당 간 이견 표출로 인해 법안처리가 지연되는 문제를 일부 해소할 수 있을 것이다.

셋째, 여당이 다수당의 지위를 차지하더라도 모든 상임위원회에서 다수를 차지할 수 없는 경우에 대비해 국회법 제87조와 제95조가 마련되었을 것으로 사료된다. 즉, 상임위원회에서 법안이 부결되더라도 본회의에 부의할 수 있게 하고 다수의 선호에 배치되는 법안이 본회의에 상정되더라도 수정할 수 있는 규정을 둠으로써 의사결정을 신속히 할 목적이었을 것이다. 하지만 이러한 의도와는 달리 법안처리가 지연되는 결과를 낳고 있다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 국회법 제87조와 제95조를 대체하는 재적과반을 요건으로 하는 위원회배제 규정과 운영위원회에서 본회의 의사결정규칙을 사전에 정하도록 하는 규정을 신설할 필요성이 있다. 법안의 성격과 법안에 대한 여야의 입장에 따라 다른 의사결정규칙을 사전에 여야합의로 정하여 그에 구속되도록 함으로써 보다 신속한 의사결정을 할 수 있을 것으로 기대된다.

넷째, 대부분의 논자들이 국회선진화법의 문제로 제기하는 신속처리제도의 요건과 관련해서, 신속처리제도는 과거 국회의장의 직권상정에 비견될 수 있는데, 과거 집권당이 직권상정할 때마다 야당의 격렬한 반대에 직면했고 동물국회의 단초가 되었다는 점을 상기할 필요가 있다. 이러한 문제를 재발시키지 않기 위해 미국의 경우와 같이 신속처리대상이 될 수 있는 경우를 국회법에 정해 놓고, 이에 대해서만 일정한 요건(예컨대, 재적 1/3 혹은 1/2 이상의 요구)을 만족하는 경우 허용하는 방법을 생각할 수 있다.

국회법과 국회의사규칙은 민주주의의 기본원리에 충실하면서 다수와 소수의 균형, 권한과 책임의 균형, 견제와 균형의 조화를 목표로 구성되어야 할 것이다. 이러한 균형과 조화가 무너지면 그 피해는 모두 국민이 지게 될 수밖에 없음을 여당과 야당 모두 상기하면서 제도개혁을 모색해야 할 것이다.

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연구보고서 고령화·저성장 환경하에서의 금융정책 방향
본 연구는 이러한 고령화⋅저성장이라는 사회경제적 조건을 바탕으로 현재 우리나라 금융시스템을 다양한 측면에서 평가하고, 정책적 제언 혹은 정책적 시사점을 찾고자 한다. 먼저, 제2장에서는 고령화에 따른 노후생활의 위험을 관리하기 위한 연금제도에 대해서 논의한다. 특히 경제주체의 동태적 저축행태를 논의하고, 장기투자와 자산운용에 있어서 퇴직연금을 포함한 금융시장 및 정부의 역할에 대하여 설명한다. 또한 고령화 관점에서 노후보장체계의 현황을 파악하고, 현행 연금제도의 한계와 기능에 대한 정책적 시사점을 도출한다. 제3장에서는 우리나라가 직면한 저성장 국면에서 과연 금융시스템의 발전방향이 어떠해야 하는지 논의할 것이다. 먼저, OECD 국가와 우리나라의 금융시장 및 금융산업에 대한 정태적 비교를 수행한 후, 국가별 자료를 이용하여 자본시장 중심의 금융시스템과 은행 중심의 금융시스템 중 어떤 금융시스템이 저성장을 대비할 수 있는지 실증분석할 것이다. 제4장에서는 향후 경제주체의 해외금융자산에 대한 수요증대에 맞추어 우리나라 금융업의 해외진출 현황과 문제점을 진단하고, 해외진출에 따른 국내 금융업의 경쟁력 제고방안을 고찰할 것이다. 마지막으로 제5장에서는 우리나라 고령자를 위한 금융소비자보호방안을 논의한다. 먼저, 고령화⋅저성장 환경에서 고령자에 대한 금융소비자보호가 중요함을 일본 사례와 비교하여 살펴본다. 이후 우리나라의 고령자가 금융투자 의사결정과 금융사기에 취약성을 보이고 있음을 실증분석을 통해 밝히고, 이들에 대한 금융소비자보호를 강화하기 위한 방안을 제시할 것이다.

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연구보고서 농업부문 개발과 구조전환을 통한 한국경제 발전
한국경제는 지난 60여 년의 기간 동안 수많은 제약조건에도 불구하고 놀라운 도약과 지속성장을 이루어 왔으며, 이러한 한국의 성장경험은 기존 서구 선진국에 경이와 찬사의 대상이 되었을 뿐 아니라 세계 곳곳의 개발도상국에게 자국 발전의 귀감이 되었다. 특히 산업혁명 이후 근대 경제발전의 근간이 되는 농업경제의 산업경제로의 전환, 즉 구조전환에 있어서 한국의 성공은 속도나 그 과정 면에서 볼 때 한국이 처한 많은 개발제약조건을 공유하고 있는 현 개발도상국에게 중요한 교훈과 통찰을 제시하고 있다.

농업에서 비농업으로의 총체적 자원이동으로 규정되는 구조전환은 일인당 국민소득의 증대로 대변되는 경제성장뿐 아니라 산업화와 도시화 등을 동반한 생활양식과 생산기술의 변모를 동반함으로써 한 나라의 정치⋅경제⋅사회 전반적 양상의 변화를 초래한다는 근본적 진보의 의미가 있고, 대부분의 개발도상국의 개발 실패가 이러한 구조전환을 통한 경제발전 초기 도약단계의 실패에 기인한다는 점을 고려할 때 한국의 성공적 구조전환 경험은 전 세계의 개발문제 해결에 중요한 단초를 제공할 것이다.

본 보고서는 이러한 한국의 성공적 구조전환의 근저에 어떠한 동인이 있는가에 대한 이론과 실증을 병행한 분석을 제공한다. 분석의 결과, 한국의 구조전환 과정에서는 비농업부문 생산성보다는 농업부문 생산성 변화가 구조전환의 주요 동인이었음이 밝혀졌다. 이는 경제발전 초기 도약단계에서의 성공은 농업부문의 생산성 향상에 크게 의존함을 보여준 것이다. 한국의 성공적 경제발전의 주요인에 대한 많은 기존의 견해와 연구들이 수출주도형 산업정책이나 제조업 발전에 초점을 맞추고 있는 상황에서 본 연구는 한국경제 발전과정에 대한 심화된 이해와 새로운 통찰을 제공하고 있다.

이와 같은 한국경제 발전의 근본 기제에 대한 새로운 발견에 근거하여 본 연구는 한국의 농업부문 개발과 관련된 다양한 주제에 대한 심화연구를 포함하고 있다. 한국경제 발전과정 중 농업 내부의 구조적 변화에 대한 연구는 국제비교를 통해 한국 농업성장경로의 현주소를 고찰하였고, 이를 통해 한국의 농업성장은 1970년대 중반과 1990년대 중후반 두 시기에 큰 전환기를 거쳤음을 밝혔고, 2000년대 이후 저성장⋅정체기에 접어든 한국 농업의 미래에 대한 비전을 제시하였다. 또한 1955∼2012년 기간의 농업생산성 장기 시계열 추계를 위해 체계적인 데이터베이스 구축을 시도하였고 보다 정밀한 생산성 추계를 위해 남겨진 이슈들을 명확히 하였다. 이와 더불어 1960년대 이후 현재에 이르기까지 농가소득의 추이에 대한 연구를 통해 한국의 농가소득과 도농 간 소득 격차는 어떤 진화를 하였는지에 대해 밝혔다. 이 연구에서는 1970년대 후반부터 도시근로가계 소득을 상회하던 농가소득이 1980년대 중후반을 지나면서 도시근로가계 소득보다 낮아졌을 뿐 아니라 지속적으로 하락하는 이유가 도시근로자 대비 농가의 인적자본의 열위가 지속적으로 심화됨에 기인한다는 것을 발견하였고, 이는 같은 시기에 농가 내부 소득불평등 악화의 원인임을 밝혔다.

본 보고서는 이상과 같은 농업개발과 구조전환 과정 전체를 조망하는 주제들 이외에도 농업생산성에 직접적인 영향을 미친 것으로 추정되는 두 가지 정책인 농업용수 개발과 농지개혁이 이루어진 과정에 대한 체계적 연구를 포함하고 있다. ‘농업용수 개발’에 관한 연구는 국가, 지자체, 공기업, 농업인단체 등 다양한 주체들 간 합리적 역할분담체계 구축 등 제도적 기반이 이루어진 과정에 대하여 상세히 기술하고 있다. ‘농지개혁’ 연구는 식민지 지주제와 농지개혁에 의한 자작농체제가 생산성에 미친 영향을 둘러싼 논쟁을 고찰하고, 이에 대한 실증분석을 통해 토지생산성에 지주의 경영활동이나 소작인의 도덕적 해이 문제 등은 크게 두드러지지 않았지만 자작농화에 따른 인센티브 효과가 강했음을 밝혔다.

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연구보고서 중소기업지원정책의 개선방안에 관한 연구(II)
본 연구는 한국개발연구원에서 진행하는 장기 연구과제인 중소기업지원정책의 개선방안에 관한 연구 중 두 번째 연구로서, 중소기업지원정책을 과학적으로 평가하기 위한 방법론을 구체적인 사례를 통해 제시하고, 정책평가 결과를 실제 정책집행 과정에 효과적으로 환류하기 위한 방안에 대해 연구하는 것을 주된 목적으로 한다.

이를 위해 먼저 본 연구의 제4장에서는 중소기업지원정책의 체계적이며 과학적인 성과평가의 예시를 정책금융의 사례를 들어 제시하고, 정량적인 평가결과를 주기적으로 정책에 환류하는 체계를 도입하여 중소기업지원정책의 효과성과 효율성을 개선할 것을 제안하였다. 보다 구체적으로 통계청의 ｢광업제조업조사｣와 정책자금 지원이력을 연계하여 사업체의 성과를 기준으로 정책자금의 정책효과를 성향점수 짝짓기 추정법에 따라 평가해 본 결과, 2009년 광업과 제조업에 제공된 정책금융의 정책성과는 우려할 만한 수준으로 미흡하다는 사실을 확인하였다. 정책효과를 보다 세부적으로 살펴보기 위해 사업체 특성과 자금성격에 따라 특성집단별로 나누어 분석한 결과 특성집단별로 각기 다른 결과들이 도출됨을 확인할 수 있었는데, 이는 성과평가와 환류를 통해 현재 정책을 재구조화하여 정책효과성과 효율성을 제고할 여지가 충분함을 함의한다고 볼 수 있다.

이와 같은 분석 결과에 의거하여 제4장에서는 가급적 빨리 중소기업지원정책을 과학적으로 평가하고 그 결과를 환류하는 체계를 구축할 것을 제안하였으며, 체계 구축에 있어서 평가주체의 중립성을 확보하기 위해 고려할 사항, 평가시스템의 신뢰성을 확보하기 위해 고려할 사항, 평가결과를 바르게 활용하는 방안과 주기적인 평가를 통해 평가의 효과를 높이는 방안에 대해 되도록 구체적으로 제시하고자 하였다.
이어지는 제5장에서는 중소기업지원정책이 사업체의 생산성에 미치는 영향을 살펴보았다. 이를 위해 통계청의 ｢광업제조업조사｣를 활용하였는데, 2007년부터 2011년까지의 자료를 사용하여 레빈슨-페트린(Levinsohn- Petrin) 생산함수 추정법에 따라 생산함수를 추정하고 총요소생산성을 도출하였으며, 산업별 총요소생산성 도출 결과에 대해 개관하고 총요소생산성을 기준으로 산업분류기준을 제시하였다. 또한 추정된 총요소생산성을 기반으로 정책자금 제공정책이 사업체의 총요소생산성에 미친 영향에 대해 분석하여 정책적 함의를 도출하고자 하였다.

정책의 성과평가를 위한 성향점수 짝짓기 추정법에 따른 분석 결과, 총요소생산성을 성과지표로 평가할 경우 정책금융은 자금을 제공받은 사업체의 생산성을 제공받지 않은 가상 상황에 대비하여 유의하게 낮춘다는 사실이 확인되었다. 이에 반해 사업체의 잔존율은 지원받지 않은 상황에 대해 유의하게 높았는데, 이는 국민경제적 차원에서 우려스러운 결과라고 평가할 수 있다.

제5장에서는 이와 같은 점에 주목하여 정책당국이 시장실패 극복을 통한 사업체의 장기 생산성 향상을 중소기업 지원의 주된 목표로 정할 것과, 생산성 기준으로 정책을 평가하고 평가결과를 반영하여 정책집행을 개선할 필요가 있다는 사실을 실례를 들어 강조하고 있다.
마지막으로 제6장에서는 공적 신용보증이 기업의 생존에 어떤 영향을 주는지를 살펴보았다. 이를 위해 2005년 기술보증기금과 신용보증기금으로부터 신용보증을 받은 기업들이 향후 7년 동안 얼마나 생존해 왔는지를 살펴보았다.

시간가변 공변량이 고려된 Cox의 비례위험률 모형을 이용한 추정 결과는 다음과 같다. 첫째, 최소한 선별 측면에서는 기술보증기금에서 선별한 수혜기업이 신용보증기금에서 선별한 수혜기업보다 좀 더 오래 생존한 것으로 보인다. 둘째, 공적 신용보증기관들이 업력이 긴 기업들에 대해서 보증을 해주었을 때 해당 기업들이 더 오래 생존하는 것은 아니었다. 셋째, 중복지원과 관련해서는 차후에 필요에 따라서 중소기업진흥공단의 대출을 이용하는 기업 중 최초에 신용보증기금의 지원을 받은 경우에 그 생존율이 상당히 낮았다.

이와 같은 추정 결과에 기초하여 본 장에서는 다음과 같은 정책대안을 제안하고 있다. 먼저, 기술보증기금과 신용보증기금 모두 업력이 긴 기업에 대한 지원을 줄일 필요가 있다. 신용경색이나 일시적인 유동성 위기 등을 겪는 경우를 제외하고는 가능하면 안정기에 접어든 기업들은 시장금융을 이용하도록 유도하는 것이 필요하다. 또한 기술보증기금과 신용보증기금 간 중복지원 배제를 위한 기계적인 분업을 넘어선 제도개선을 고민할 필요가 있다. 기계적인 중복지원 배제보다는 일정 정도의 중복지원이 발생하더라도 성장하는 중소기업을 제대로 지원할 수 있는 체계를 고민할 필요가 있다.

각 장과 관련한 보다 자세한 내용은 본문의 내용을 참고하기 바란다.

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연구보고서 정책효과성 증대를 위한 집행과학에 관한 연구
정책집행의 문제는 어떠한 정책을 집행할 것인가의 문제와 어떻게 집행할 것인가의 문제로 나뉠 수 있다. 어떠한 정책을 집행할 것인가의 문제는 민주국가에서는 합의의 문제이고 민주적 과정의 문제로 인식된다. 본 연구는 주어진 정책을 어떻게 집행할 것인가의 문제에 초점을 맞추고 있다. 정책이 주어져 있다고 할 때, 여러 가능한 정책집행설계나 정책집행수단 중 선택의 기준은 가장 적은 예산과 인력으로 정책의 목표를 달성하느냐가 될 것이다. 이러한 기준의 적용은 매우 단순해 보이지만 실제에 있어서는 매우 복잡다기하게 전개된다.

최근의 정책이슈는 여러 정부부처뿐만 아니라 다양한 이익집단들이 개입되어 있고 이들이 정책의 결정과 집행을 위한 다양한 자원(여기서 자원이라 함은 일반적인 인적, 물적 자본뿐만 아니라 정보 등을 포함)을 나눠가지고 있으며, 이처럼 다양한 이해관계를 가진 집단들의 참여가 정책집행의 문제를 더욱 복잡하게 한다.

세월호 사건은 물론이고 사건⋅사고가 터질 때마다 언론은 컨트롤타워(control tower)의 필요성을 제기해 왔다. 왜 언론들은 컨트롤타워의 필요성을 주장하는 것일까? 이는 사건⋅사고와 관련된 조직들 간의 조정이 제대로 이루어지지 않았다는 것을 의미한다. 그렇다면 컨트롤타워를 만들어 조정의 책임을 맡게 하면 그와 같은 사건⋅사고에 대한 대응이 신속하게 되어 피해가 최소화될 것인가? 컨트롤타워를 설치하더라도 조정⋅협력의 문제에 대한 고민이 없다면, 예측 불가능한 사고는 다시 발생할 것이고 신속하고 효과적인 대응에 실패하여 많은 사회적 비용이 발생할 것이다.

2002년 9⋅11 사태 이후 많은 국가들이 고조된 테러공포에 국가안보기구의 재조직으로 대응했다. 미국은 기관 간 조정에 대한 우려 때문에 국토안보부(Department of Homeland Security)를 신설했다. 반면, 영국과 호주는 네트워크에 기반을 둔 전 정부적인 접근으로 대응했다. 국토안보부의 설치로 국토안보와 관련된 독립적 안보부, 정보부, 법무부가 한 조직의 별도의 국으로 되었다. 이러한 생각의 이면에는 다음과 같은 논리가 있었다. 첫째, 계층제 형태의 조직이 조직 간 조정을 위해 가장 효과적이라는 논리이다. 둘째, 여러 기관들이 독자적으로 모은 정보가 정보융합센터(intelligence fusion center)에 의해 취합될 수 있을 것이라는 논리이다. 두 번째 논리는 9⋅11 사태에서 테러리스트들의 움직임을 개별적으로는 파악하고 있었지만 이를 조직적인 테러 가능성까지 연결시키지 못한 이면에는 개별적인 정보기관들이 수집한 정보를 종합적으로 보지 못했다는 반성과 정보공유의 필요성에서 기인했다. 하지만 2012년 미국 상원 조사상임소위원회의 보고서(Federal Support for and Involvement in State and Local Fusion Centers)에 따르면 테러리즘에 관한 정보와 자원의 공유라는 프로그램 목적 달성에 실패하고 있다고 한다.

미국의 국토안보부가 조직통합의 문제에 실패하여 조직목적의 달성에 실패하고 있다는 것이 함의하는 바는, 이것이 계층제 형태의 조직의 실패를 직접적으로 의미하는 것으로 해석해서는 곤란하다는 것이다. 물론 그런 가능성을 현재의 정보로는 배제하기 어렵지만 보다 근본적인 문제는 조정을 위한 조직 간 정보공유를 위한 조건이 무엇이고 이를 위한 방식이 무엇인지일 것이다. 정보공유를 위한 조건에 대한 논의가 없이는 어떤 형태의 조직을 택하든지 조직 간 조정은 실패할 수 있기 때문이다.

이러한 맥락에서 복잡한 세계적인 문제(예컨대 에볼라 바이러스 통제 문제, 지역분쟁 문제 등)와 지역적인 문제의 등장에 대응해 정보기술의 발달을 바탕으로 한 네트워크로 연결된 행정이 미래행정의 비전으로 부상하고 있다. 정부가 서비스 전달을 위한 모든 자원을 갖고 있기 어려운 상황에서 공공서비스의 제공과 관련 기관 및 집단들 간의 조정과 협력이 긴요하다. 이러한 조정과 협력을 위해서는 정보가 공유되어야 하고 이를 기반으로 관련 조직들 간의 활동이 조정되어야 한다. 따라서 네트워크에 기반을 둔 현대의 공공서비스 전달을 위해서는 어떻게 하면 정부부처 간, 정부와 비정부조직 간에 정보가 공유될 수 있는지, 그 조건이 무엇인지에 대한 이해가 필요하다.

우리는 전통적인 행정조직과 새로운 네트워크 형태의 조직들 간의 긴장관계를 정부역할을 수행하는 때로는 경쟁적인, 때로는 보완적인 구조로 이해해야 한다. 협치와 상호운용성이 21세기 행정의 핵심 역량으로 부각되는 상황에서 정부 프로그램들이 국민들에게 효과적으로 공공서비스를 제공하기 위해서 조직들의 네트워크에 어떠한 역량이 필요한지 알아야 한다. 부처 간, 다양한 네트워크 참여자들 간의 정보공유 문제가 새로운 공공서비스 전달체계의 핵심 문제로 다뤄져야 한다. 본 연구는 집행의 과학화 노력의 일환으로 진행된, 영국을 비롯한 여러 국가들의 사례를 살펴봄으로써 한국의 정책집행의 과학화에 일조하고자 한다.