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매거진 KDIans [특별한 만남] 조동철 KDI 제17대 원장

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2023.01.30
북한경제리뷰 [동향과 분석] 북한의 중장기 경제 추세와 2022~23년 북한경제 평가

2022년 북한경제 동향을 총괄적으로 평가하고, 2023년을 전망한다.

2023.02.01
공지사항 「지식공유브리프」 3호 발간 안내

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2022.12.27
보도자료 국민경제자문회의-KDI, 국제컨퍼런스 : 지속가능성장을 위한 재정의 역할

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2022.12.06
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연구보고서 디지털 지급결제 시장의 개방이 금융소비자에게 미치는 영향과 정책과제
○ 최근 비대면 금융서비스가 발전하고 디지털 금융이 전자상거래 등 다른 산업과 융합하면서 디지털 경제가 가속화되나 관련법은 미비
- 2020년 11월 디지털 금융의 기본법 격인 「전자금융거래법」(이하 전금법) 개정안이 발의되었으나, 현재까지 국회에 계류 중임.
- 전금법은 디지털 금융 혁신의 토대가 된다는 점에서 그 중요성이 국가경제적으로 매우 크지만, 2006년에 제정된 후 지금까지 특별한 변화가 없이 유지되고 있어, 핀테크, 빅테크 출현 등 중대한 변화를 제도적으로 뒷받침하지 못하고 있음.

○ 전금법 개정안의 핵심사항은 지급결제를 빅테크 등의 기술기업과 카드사 등의 비은행 금융회사에 개방하는 것
- 지급결제는 일상생활을 영위하기 위해 필수적인 서비스로서, 현금입출금, 급여이체, 국내외 송금, 대금결제, 공과금 납부 등을 포괄
- 빅테크 등이 전금법 개정안에 따라 ‘종합지급결제사업자(종지사)’ 인가를 받으면, 은행처럼 수시입출식 계좌를 직접 발급하여 모든 지급결제를 제공할 수 있게 됨.
- 전금법 개정안이 통과되면 종지사 외에도 자금이체업자, 대금결제업자 등 다양한 디지털 지급결제 사업자와 카드사, 증권사 등 기존의 비은행 금융회사가 지급결제 시장에 진출할 것으로 예상
○ 지급결제는 중장기적으로 은행, 보험, 금융투자 등 여타 금융업으로 진출할 수 있는 토대가 된다는 점에서 중요
- 모든 경제활동의 이면에는 자금이체, 대금결제 등 지급행위가 존재하므로 지급결제 사업자는 방대한 고객정보를 축적할 수 있음.
- 또한 지급행위를 위해 고객들이 결제성 자금을 맡기게 되므로 지급결제 사업자는 상당한 규모의 고객자금을 유치할 수 있고, 이를 활용해 맞춤형 투자상품을 출시하거나 대출 등 금융업 전반으로 진출할 수 있음.

○ 디지털 지급결제가 개방되면 중장기적으로 금융업권을 넘나드는 경쟁이 이루어지면서 금융산업의 발전을 기대할 수 있음.
- 하나의 앱이나 메타버스 공간에서 지급결제뿐 아니라 금융서비스 전반과 전자상거래 업무까지 모두 누릴 수 있고, 금융업권별 칸막이가 허물어지고 전 금융권에서 경쟁이 일어날 것으로 예상

○ 지급결제의 개방을 은행업 개방으로 인식하여 금융안정을 우려하는 시각도 있으나, 본고에서는 금융안정이 큰 이슈가 되지 않는다고 판단
- 종지사 등을 은행으로 볼 경우 은행 수준의 규제가 요구될 것이나, 비은행 사업자로 볼 경우 규제의 수준이 경감될 것
- 본고에서는 은행의 핵심적인 역할이 예금을 대출로 전환하는 자금중개에 있다고 보는데, 지급결제 사업자는 대출이 금지되므로 은행이 아닌 비은행 사업자로 보는 것이 타당(본고 제4장 참조)

○ 반면, 금융소비자 보호는 여전히 중요한 이슈임.
- 지급결제를 사용하면서 다수의 고객이 결제성 자금을 맡길 것이므로 고객자금의 보호와 이용자 권리의 보장이 매우 중요
- 전금법 개정안상의 일부 안전장치에도 불구하고, 유사한 제도가 적용되고 있는 영국에서 다수의 지급결제 사업자가 파산하고 이용자 자금을 상환하지 못한 사례가 있음.

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연구보고서 중소기업 지원기준의 개선방안에 관한 연구: 중소기업 정의와 적합업종을 중심으로
본 연구는 중소기업에 대한 지원과 대기업에 대한 규제로 대변되는 기업규모별 정책이 대상 기업의 활동과 산업생태계에 미치는 영향에 대해서, 중소기업 규모기준 변경 및 중소기업 적합업종 정책을 활용하여 분석함으로써 관련 정책에 대한 시사점을 논의하고 정책방향을 제시하고자 하였다.

제1장에서는 본 연구의 목적과 구성을 소개하고, 연구의 대상인 중소기업을 정의하는 기준과 기업규모별 기업의 비중을 살펴본다. 우리나라의 중소기업은 기업 수 기준으로 99%를 넘게 차지하여 중소기업의 정의가 우리나라 대부분의 기업을 포괄하는 넓은 범위라는 것을 알 수 있다. 기업규모별로 구분되어 수립시행되는 여러 지원정책을 제시하여, 중소기업에 다양한 지원 및 세제혜택이 부여되는 것을 확인하였다.

제2장에서는 모든 중소기업 정책이 규모의존 정책이라는 것에 착안하여, 특정한 중소기업 정책에 대한 효과가 아닌 규모의존 정책의 전반적인 효과를 분석하고 있다. 규모의존 정책의 효과는 중소기업 기준변경에 따라 영향을 받는 기업의 성과 변화를 통해 특정할 수 있다. 중소기업 기준변경에 따른 중소기업 지정과 해제의 변화가 중소기업의 성과에 미친 영향을 분석한 결과, 규모기준의 변경에서 의도한 고용의 성장은 유의하게 나타나지 않았으나 중소기업 지정이 해당 기업의 매출액에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 이는 중소기업에 부여되는 세제혜택 및 지원사업의 영향으로도 해석할 수 있으나, 명확한 원인에 대한 분별은 추가적인 연구가 필요하다. 반면, 중소기업 지정이 해제된 기업에서 1인당 매출액의 감소가 유의하게 나타나, 실제 기업들이 중소기업에 머무를 유인이 존재하는 것을 간접적으로 확인할 수 있었다.

제3장에서는 우리나라에서 시행 중인 기업규모별 정책 중 대기업의 생산활동을 제한하는 방식으로 운영되는 중소기업 적합업종 정책의 경제적 효과를 분석하여 제시하였다. 분석 결과는 특정 업종의 보호를 통해 해당 품목을 생산하는 업체들의 사업은 일시적으로 보호할 수 있지만 산업 전반의 성장에는 도움이 되지 않는 것을 보여주었다. 기업의 규모를 기준으로 특정 업종에서 생산활동을 제한하는 제도가 의도치 않게 경제 전반의 자원배분의 효율성을 저해할 수 있으며, 의도한 기업의 경쟁력 확보에도 큰 도움이 되지 않은 결과를 논의하였다. 특히 적합업종으로 지정되지 않은 시장도 언제든 생산활동이 제한될 수 있다는 불확실성이 기업의 투자유인을 감소시키는 문제를 지적하였다.

본 연구의 결과는 기업 혹은 사업체의 생산성, 규모 등의 특성이 다양하게 분포되어 있으므로 이를 고려한 정책 설계가 필요하다는 최근 연구들의 주장과 결을 같이한다. 경제 전체의 영향을 고려할 때, 생산성이 낮은 기업에서 생산성이 높은 기업으로의 자원배분이 경제 전반의 생산성을 높일 수 있다는 주장이다. 특정 정책이 경제 전반에 미치는 영향을 판단하려면 자원배분의 효율성을 저해하는 방향으로 작동하고 있지 않은지 점검할 필요를 보여준다. 본 연구는 우리나라 기업 혹은 사업체 수준의 실증분석을 통해 기업규모에 의존하는 정책의 실효성을 진단하기 위한 방법을 제시하는 의미도 있다.

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정책연구시리즈 혁신 유인 제고를 위한 효과적인 R&D 지원방안: 백신 개발 부문을 중심으로
백신은 사회적 관점에서 감염병에 효과적으로 대처하기 위한 수단일 수 있지만, 기업들의 R&D 유인이 높지 않아 시장실패가 일어날 가능성도 높은 것으로 알려져 있다. 먼저 본 연구는 이러한 현상이 발생하는 원인을 간략히 설명하기 위해 백신 개발과정 및 백신시장의 특징에 대해 간략히 논의한다.

이어서 본 연구는 경제적 유인 제공 측면에서 백신 개발 기업들의 R&D 유인 제고를 위한 효과적인 지원방식을 분석한다. 구체적으로 사회계획자(SP)가 (R&D 성공 여부와 관계없이) 기업의 R&D 비용을 절감해 주며 기업의 자금조달제약을 완화시켜 줄 수 있는 ‘푸쉬 유인(push incentive)’과 R&D에 성공한 경우 보상수준을 높여주는 ‘풀 유인(pull incentive)’을 어떻게 활용하는 것이 최적인지에 대해 분석하였다. 분석의 핵심 결과를 요약하면 다음과 같다. (i) 기업이 심한 자금조달제약에 직면해 있고 지원할 수 있는 예산의 규모가 상대적으로 작은 경우에는 푸쉬 유인만을 활용하는 것이, (ii) 기업이 심한 자금조달제약에 직면해 있더라도 지원할 수 있는 예산의 규모가 상대적으로 큰 경우에는 푸쉬 유인과 풀 유인을 함께 활용하는 것이, (iii) 기업이 자금조달제약에 직면해 있지 않은 경우에는 풀 유인만을 활용하는 것이 최적인 것으로 나타났으며, (iv) 기업이 R&D에 성공하여 얻을 수 있는 보상이 상당히 제한적인 경우(시장규모가 작은 경우)에는 푸쉬 유인만을 제공하는 것으로는 기업의 R&D 유인을 충분히 제고할 수 없다.

마지막으로 본 연구는 이상의 분석내용을 염두에 두면서 국내외 백신 부문의 R&D 지원 현황을 살펴본 후 관련 정책적 시사점을 제시한다. 엔데믹 상황을 대비하기 위한 백신에 비해 팬데믹 상황을 대비하기 위한 혹은 극복하기 위한 백신의 경우 지식재산권제도 운용 등 기본적인 풀 유인 이외에 추가적인 풀 유인 제공이 필요한 부분이 있는지 보다 적극적으로 검토할 필요가 있다. 물론 팬데믹 상황에서도 수입을 통한 백신 확보 가능성 또는 팬데믹 상황으로 인한 부정적인 거시경제적 충격의 규모 등 제반 사항을 고려하여 사회적으로 백신 R&D의 추진이 필요한지 결정할 필요가 있으며, 이러한 경우에는 풀 유인 기제의 활용이 필수적일 수 있다. 또한 풀 유인 기제를 효과적으로 활용하기 위해 제도적 보완이 필요한지에 대해서도 점검이 필요하다. 구체적으로 선구매계약을 추진하기 위한 적극행정에 대한 면책 필요성, 푸쉬와 풀을 모두 아우르는 관점 및 다양한 제반 사항을 고려하는 관점에서 백신 R&D의 추진을 결정할 수 있는 정책 추진체계, 미국의 BARDA 및 EU에서 창설을 추진 중인 HERA와 유사한 R&D 지원기관의 필요성 등을 검토할 필요가 있다.

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연구보고서 한국 사회자본의 특성과 그 형성에 관한 연구: 호혜적 사회규범을 중심으로
한국 사회는 압축적인 성장 과정에서 사회구성원이 공유해야 할 협력적 가치라는 중요한 측면을 놓쳐 왔다. 신뢰와 유대감, 호혜의 규범, 시민적 참여 관행은 현저하게 부족하고, 반목과 가치 갈등이 공동체의 기반을 위협하고 있다. 바로 이 점이 우리 사회가 정치·경제적인 잣대에서뿐만 아니라 사회적 측면에서도 명실상부한 선진 국가로 발돋움하는 데 가장 큰 걸림돌이라고 판단한다. 이러한 문제의식하에, 본 연구는 사회자본의 여러 유형 가운데 ‘한 사회가 공유하는 호혜적 가치 규범’이라는 측면에 초점을 맞추어 한국에서 이루어진 사회자본의 축적과 마모 과정을 실증적으로 탐색하였다. 보고서는 다음과 같은 내용으로 구성된다.

먼저 제2장에서는 사회자본 담론의 연원을 조사하고 본 연구가 정의하는 사회자본 개념(즉, 호혜적 사회규범)의 이론적 정당성을 탐구한다. 특히 경제학에서 애덤 스미스로부터 최근의 사회적 선호 이론에 이르기까지 사회적 인간(homo socialis)을 상정한 다양한 논의들과 사회자본 이론 간의 연관성을 탐색한다. 또한 사회자본 개념의 기본 요건으로서 솔로우 기준을 제시하고 호혜적 사회규범으로 정의되는 사회자본 개념의 타당성을 검토한다.

제3장에서는 실증분석을 위해 ‘사회적(일반적) 신뢰’, ‘시민적 규범의식’, ‘타인존중 가치’라는 세 가지 사회자본 측정지표를 정의하고, 이렇게 구성된 사회자본 지표를 이용해 경제성장에 미치는 효과를 실증분석한다. 또한 경제성장 이외의 다양한 사회경제적 성과, 구체적으로 ‘부패의 통제’, ‘거버넌스’, ‘소득불평등’과의 관련성을 분석한다.

제4장에서는 분석의 초점을 한국에 맞추어, 한국인이 가지는 호혜적 가치 규범의 특징과 그 변화 양상을 분석한다. 사회자본의 형성(즉, 축적과 마모)이 세대에서 세대로 이어지는 가치관의 전승과 이후의 사회경제적 환경 및 경험으로부터의 조정에 의해 이루어진다고 가정하여, 출생코호트로 대변되는 세대별 호혜적 사회규범의 변화 과정을 살펴본다. 아울러 개인의 호혜적 가치 규범에 대한 태도에 영향을 미치는 다양한 요인들을 탐색한다.

마지막으로 제5장에서는 본 연구의 분석 결과를 요약하고, 이를 토대로 다음과 같은 네 가지 정책 방향을 제시한다.

첫째, 경제주체의 행동에는 이기적 동기로 환원될 수 없는 사회적 동기가 있음을 이해하고, 정책 및 제도 설계에서 경제적 인센티브만을 강조하는 접근을 피해야 한다. (호모 소셜리스를 위한 정책 설계)

둘째, 시민적 규범의식의 퇴조와 도덕적 해이를 막기 위해서는 먼저 정부의 제도, 법, 규범 등에 대한 국민의 신뢰를 회복해야 한다. 이를 위해서는 사회구성원의 기대와 괴리가 적은 정책과 제도를 설계하여 일관되게 추진해 나가는 것이 무엇보다 중요하다. (정부 정책의 신뢰 회복)

셋째, 사회구성원들이 공동체적 가치를 함양할 수 있도록 열린 공동체 활동이 장려되어야 한다. 구체적인 의제에서부터 다양한 의견들이 조율조정되는 경험과 학습 기회를 확대할 필요가 있다. (공동체적 가치와 ‘작은’ 민주주의의 장려)

넷째, 학교 교육이 이기심과 경쟁을 부추기는 것이 아니라 포용적 가치와 윤리 규범을 정립하는 데 기여하게 함으로써 친사회적인 미래 시민을 육성할 수 있도록 재구축되어야 한다. (미래 시민 육성을 위한 교육 개혁)

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연구보고서 코로나19 이후 조세·재정정책 방향의 재검토
본고는 코로나19 이후 악화된 중장기 재정여건을 개선하기 위한 조세 및 재정 정책을 검토하고 있다. 먼저 제2장에서는 2060년까지 현행의 총수입 및 총지출 관련 법과 제도가 지속적으로 유지된다는 전제하에서 2060년까지의 기준선 재정전망 결과를 소개하고, 정부의 2060년 국가채무비율 관리목표 달성에 필요한 네 가지 정책수단의 국가채무비율 개선효과를 평가하여 제시하고 있다. 제3장에서는 R&D의 GDP 대비 비율은 세계 최고수준이나 총요소생산성 개선수준은 OECD 국가들 중 하위권이라는 점과, 2002년 이후 연구개발을 제외한 기타지식재산생산물 투자가 침체된 점을 고려하여 연구개발 이외의 무형자산투자가 TFP 개선에 미치는 긍정적 효과를 검토했다. 기타 무형자산투자 확대는 경제성장을 견인하고 자연적 세수 증대에 기여할 것으로 기대된다. 제4장에서는 다양한 재정준칙 유형의 장단점을 실증적으로 분석하고, 우리나라의 정책환경을 고려하여 지출증가율과 GDP 대비 총지출 비중을 관리하는 지출준칙이 유효한 재정준칙의 대안이며, 합리적 가정하에 도출된 수지준칙이 함께 설정되는 것이 급증하는 국가채무의 증가속도를 관리하는 데 바람직한 정책대안으로 제시됐다.

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정책연구시리즈 청년층의 지역 간 이동에 관한 연구: 대학 진학을 중심으로
인구의 수도권 집중 현상은 청년층의 수도권 순유입 추세와 함께 시간이 지날수록 심화되고 있다. 청년층의 수도권 거주 비중은 진학과 취업 단계를 거치면서 10%p 정도 상승한 이후 지속되고 있으며, 이러한 수도권 거주 비중은 세대를 거치면서 더욱 상승하고 있다.

이러한 상황에서 청년층의 지방정주를 위한 다양한 지원정책들이 마련되고 시행될 필요가 있지만, 주어진 예산제약하에서 어떤 정책이 효과적이고 어떤 정책은 효과적이지 않은지 충분히 고려할 필요가 있다. 특히 청년층 지역 선택의 핵심적인 요인들을 분명하게 이해하고, 이를 종합적으로 고려한 정책 설계가 필요하다.

본 보고서의 제1장은 전체의 서론으로, 지방과 청년을 지원하기 위한 정책을 통합적 관점에서 설계할 필요성에 대해 논의한다. 자신의 생애를 두고 고민하는 청년층의 관점에서 지방정주 지원정책이 설계되어야만 비로소 효과성을 기대할 수 있다. 청년층의 위기가 심각한 상황에서 청년층의 인적자본 축적과 직업세계로의 이행에 대한 지원정책이 중요하지만, 수도권 집중 심화로 귀결되어서는 곤란하다. 지방 및 청년에 대한 지원정책의 통합적 설계를 통해 지방과 청년의 위기를 동시에 극복해 나가야 한다.

제2장에서는 진학과 취업 단계를 중심으로 청년층의 지역 간 이동 상황을 살펴본다. 진학 단계에서는 서울 4년제 대학으로의 유입이, 취업 단계에서는 수도권 전반으로의 유입이 높았다. 여기에는 대학 서열화, 지역 내 대학 정원과 함께 수도권이 제공하는 다양한 편의 등이 작용하였으며, 모든 단계에서 기존 거주지역 및 지역 간 이동의 거리가 중요한 결정요인으로 작용하였다.

진학 단계의 외생적 충격에 해당하는 지역별 고교졸업생 인구규모의 변화는 진학 단계 지역 선택에 상당한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 하지만, 비수도권 내에서 진학지역이 변화하는 경우가 많았으며, 인구충격에 의해 수도권에서 비수도권으로 진학한 경우라고 하더라도 졸업 후 대부분 고교소재지 지역으로 돌아와 취업하는 것으로 나타났다. 한편, 취업 단계의 외생적 충격에 해당하는 졸업지역의 노동시장 여건 변화는 지리적 이동성에 평균적으로는 영향을 미치지 않았지만, 이동 지역에는 뚜렷한 영향을 미쳤다. 졸업 시 지역 경기가 좋지 못할 경우 고교소재지 외 새로운 지역으로의 이동은 감소하고 고교소재지로의 회귀적 이동은 증가하였는데, 특히 비수도권 고교 출신자의 수도권 취업 가능성은 감소한 반면, 수도권 고교 출신자의 수도권 취업은 회귀적 이동을 중심으로 뚜렷하게 증가하였다. 이러한 결과는 진학 단계의 정책적 개입은 졸업 이후 지방정주는 물론이고 수도권 진학 여부에도 큰 영향을 미치기 어려울 가능성을 시사하며, 반대로 취업 단계의 정책적 개입은 상당한 영향을 미칠 수 있음을 시사한다.

제3장에서는 진학과 취업이라는 두 단계에 걸쳐 다양한 지역 선택 결정요인을 종합적으로 반영하는 구조모형을 수립하고, 이를 미시데이터를 이용하여 추정한다. 그리고 이러한 모형을 바탕으로 지원정책들을 시뮬레이션한 결과를 수록한다. 정책실험 결과, 지방대학 진학을 지원하기보다는 ‘지방인재’의 ‘지방기업 취업’을 지원하는 편이 진학과 취업 단계 모두에서 효과가 있는 것으로 나타났다. 다만, ‘지방’의 범위와 관련하여 비수도권 전체를 대상으로 하는지 아니면 청년층 순유출이 더욱 심각한 지역(비수도권 도 지역)으로 한정하는지에 따라 정책 효과성에 상당한 차이가 있었고, 특히 비수도권 광역시의 경우에는 결과가 크게 엇갈리므로 지역균형발전 전략에 따라 ‘지방’ 범위 설정이 달라질 수 있다.

또한 정책실험 결과는 지방대학에 대한 지원이 청년층 지방정주와 같은 목적보다는 교육 및 연구와 같은 지방대학 본연의 목적에 보다 충실하게 설계될 필요성을 시사한다. 수도권 대학 정원의 감소는 비록 비수도권 재학생 비중은 일부 증가시키지만 졸업 이후 지방정주에 미치는 영향은 극히 미미할 것으로 예상되며, 지방의 더 나은 교육기회는 졸업 이후 지방 취업을 상당히 높일 수 있는 것으로 분석되었다.

제4장에서는 이러한 실증적 분석 결과들을 바탕으로 크게 두 가지 정책적 시사점을 도출한다. 첫째, 청년을 위한 생애이행 지원정책에서 지역적 차원을 명시적으로 고려하는 통합적 설계가 필요하다. 현재 중앙정부의 청년 대상 정책의 경우 지역을 고려하지 않고 있어 수도권 거주가 추가적으로 제공하는 취업기회 및 그 외의 비금전적 혜택들을 전혀 상쇄하지 못하고 있으며, 사실상 수도권에 유리한 유인구조로 작동하고 있을 가능성이 높다. 지방정부 차원의 지원 역시 재정여건이 양호한 수도권 지방자치단체에서 더 나은 지원을 제공할 가능성이 높아 수도권에 유리한 유인구조로 귀결될 가능성이 높으므로, 조정적 개입이 필요하다.

다음으로 지방대학 지원정책에서는 청년층 유출 방지 목적보다는 지방대학 본연의 목적에 보다 충실한 설계가 필요하다. 지방대학 진학자에 대한 직접적 지원을 통해 청년층 유출을 억제하려는 시도는 주어진 현실에서 그다지 효과적이지 않은 것으로 분석되었다. 오히려 지방대학 자체의 교육과 연구의 질을 강화하고 지역사회와의 연계성을 강화하는 방향의 지원이 결과적으로 청년층의 지방정주에도 기여할 수 있다.

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정책연구시리즈 자영업 경영난의 요인 분석과 정책방향
국내 자영업계는 사업체 수와 고용 규모 면에서 높은 경제적 중요성을 지님에도 불구하고 심각하고 지난한 경영난에서 좀처럼 벗어나지 못하고 있다. 그렇다면 경영난의 기저에는 어떠한 요인들이 자리하고 있을까? 본 연구는 이 물음에 답하고자 자영업자들이 밀집한 도소매업과 숙박음식점업에 초점을 두고, 최근 20년간의 도소매업조사 MDIS 데이터를 활용하여 매출액 및 영업비용에 대한 영향 요인들을 분리고찰하고자 하였다.

본 연구가 도출한 주요 결과들을 요약하면 다음과 같다. 먼저 자영업 시장규모는 성장하였음에도 불구하고 업체당 영업이익의 향상으로까지는 이어지지 못하고 있었다. 오히려 2010년대 이래 영업이익이 감소하는 추세에 있었는데, 2019년 기준 업체당 영업이익은 도소매업의 경우 1,687만원, 숙박음식점업의 경우는 1,289만원 수준까지 낮아졌다. 이는 (실질가치 기준으로) 20년 전의 영업이익보다 현저하게 낮은 정도에 해당하였다. 이에 따라 도소매업 자영업자의 영업이익률은 2000년 11.2%에서 2019년 6.7%로, 같은 기간 숙박음식점업의 경우는 33.2%에서 10.9%로 낮아져 수익성의 악화, 즉 경영난의 심화를 실증적으로 보여주었다.

둘째, 영업이익과 영업이익률의 하락은 시장의 경쟁 압력으로 매출 상승이 제한된 가운데 비용 인상도 동시에 작용하였기 때문으로 판단되었다. 특히 비용 항목 중에서 가장 큰 폭으로 인상된 부분은 기타경비였는데, 매출액 대비 기타경비 비중은 도소매업의 경우 2000년 4.6%에서 2019년 9.5%로 두 배 이상 커졌고 숙박음식점업의 경우는 동 기간 45.8%에서 66.9%로 증가하였다. 반면 매출원가와 인건비 및 임차료는 해마다 소폭의 등락이 있었으나 비교적 일정하게 유지되고 있었다.

다음으로 자영업자의 매출액 수준에 대한 영향 요인을 계량 분석한 결과, 두 업종 공히 영업 시간 및 기간, 영업 규모, 종사자 규모가 늘어날수록 매출액이 증가하는 반면, 상대적으로 보다 영세한 자영자의 매출액이 고용주에 비하여 유의하게 낮은 경향이 나타났다. 무엇보다도 국내 자영업계의 과잉성 심화로 인한 매출액 감소 효과가 추정 모형 전반에 걸쳐 유의하게 나타났다. 단위당 자영업자 과잉규모가 1천명 증가할 때, 도소매업 자영업자 매출액은 76~94만원 감소하고, 숙박음식점업의 경우는 149~236만원 감소하는 부정적인 영향이 뚜렷하였다.

이러한 과잉성과 비용 인상에 관한 고찰은 궁극적으로 자영업 경영난에 대한 종합 분석으로 이어졌다. 도소매업의 경우, 과잉화와 비용 상승은 자영업자의 연평균 영업이익을 각각 126만원, 111만원만큼 낮추었는데 이 크기는 영업이익의 3.95%와 3.48%에 달할 정도로 강한 영향이었다. 이들 요인으로 인한 영업이익 하락 효과는 숙박음식점업에서 훨씬 강력하였다. 숙박음식점업의 경우 공급 과잉과 비용 상승으로 인한 영업이익 감소가 연평균 607만원 및 212만원으로 나타났고, 이는 영업이익 평균의 25.04%와 8.75%에 해당하였다. 아울러 과잉성과 비용인상이 수익성을 훼손시키는 강도는 영세 자영업자들이 밀집한 중분류 업종, 매출액 하위 40% 및 자영자 그룹에서 더 현저하게 나타났다.

본 연구는 위의 분석 결과들에 기초하여, 향후 자영업계에 대한 정책 처방은 업계 과잉성 완화에 보다 높은 비중을 실어야 하고, 영업비용 구조에 대한 모니터링도 한층 강화되어야 하며, 자영업계의 전반적인 지형과 세부적인 단면들이 즉각적으로 파악되도록 ‘(가칭) 자영업자 데이터포털’이 구축될 필요가 있음을 정책제언으로 제시하였다.

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정책연구시리즈 온실가스 감축정책이 산업부문별 경쟁력에 미치는 영향
본 연구에서는 향후 대대적인 배출량 감축이 요구되는 여러 부문들 중 탄소집약적인 제조업을 대상으로 그간의 주요 온실가스 감축정책이 산업경쟁력에 미친 영향을 정량화한다. 우선 명령통제식 환경정책인 목표관리제(2011년~)와 시장친화적 환경정책인 배출권거래제(2015년~)에 초점을 두어 분석기간(2011~19년)을 상정한 뒤, 다배출 제조업체에 대해 부과된 감축부담이 제조업 전반에 미친 영향을 분석한다. 구체적으로, 산업경쟁력에 미칠 수 있는 영향 경로를 식별한 뒤, 업종단위 에너지집약도(생산당 에너지사용량)와 배출집약도(에너지사용량당 배출량) 수준에 따른 감축부담이 일차적 경쟁력 지표인 생산비용, 부가가치, 생산액에 얼마만큼의 영향을 미쳤는지에 대해 회귀분석을 수행한다. 다음으로, 제도 대상 및 비대상을 포함한 기업 설문을 통해, 제조업 내 개별 업체 단위에서 활용하고 있는 감축수단의 유형과 도입 배경을 파악하고, 감축수단의 도입으로 인한 경쟁력 측면의 성과 변화에 대해 회귀분석을 시도했다. 이상의 분석을 바탕으로, 주요 온실가스 감축정책의 시행에 따른 업종 및 기업 단위의 영향을 파악하고, 지속가능성을 향상시킬 수 있는 정책방향에 대해 논의한다.

분석 결과, 목표관리제와 배출권거래제가 시행된 지난 10년(2011~19년)간 에너지집약도와 배출집약도 수준이 높을수록 제조업의 직접적인 경쟁력 지표인 생산비용 및 부가가치 차원의 부정적인 영향이 컸던 것으로 확인되었다. 특히 제조업 내 에너지집약적이고 배출집약적인 부문들인 철강 및 비철금속, 화학, 석유정제, 비금속 업종들로 국한했을 때 유의한 추정 결과가 도출되었다. 다만, 그간의 비용 상승 부담은 생산액 감소로 이어지기보다는 부가가치의 감소를 통해 감내할 수 있는 수준이었던 것으로 파악된다. 또한 분석기간 동안 에너지집약적 업종들의 부담은 점차 커져 온 반면, 배출집약적 업종들의 부담은 배출권거래제 도입 이후에 일면 줄어든 것으로 확인되었다. 한편, 감축수단 도입 수준 측면에서 선도적인 다배출 제조업체들의 감축부담은 아직 본격화되고 있지 않은 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 향후 온실가스 감축정책의 강화와 맞물려 제조업 부문의 지속가능성을 담보하기 위한 정책적 고민이 수반되어야 할 것이다.

본 연구에서는 분석 결과를 토대로 두 가지 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 온실가스 감축제도의 실질적인 영향권과 세부 영향 경로의 파악이 필요하다. 선행연구와 본 연구의 분석 결과를 종합해서 봤을 때, 제조업 내에서 감축부담의 분포가 배출량에 비례하지 않을 가능성이 존재함에 따라 관점을 넓혀 생산공급망 차원에서의 세부 영향 경로에 대해 고찰하는 것이 필수적이라고 하겠다. 둘째, 복수의 지표를 활용한 세분화된 배출권 할당 및 목표 설정이 필요하다. 전체 배출량 중 연료연소와 같은 직접 배출량이 많은 업종은 자체적인 전략(환경친화적 연료로의 전환 등)을 통해 배출집약도를 낮출 수 있는 반면, 간접 배출이 많은 업종은 배출집약도의 조정보다 에너지집약도의 조정이 더 유효한 수단일 수 있음을 감안해야 할 것이다. 이상의 맥락에서 선제적 대응을 통해 제도대상업체들에 대해서 필요한 만큼의 부담을 차등적으로 전가하고, 제도비대상업체들이 배출량에 불비례적으로 떠안을 수 있는 부담을 완화함으로써, 탈탄소 전환 과정에서 제조업의 지속가능성을 높여야 하겠다.

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연구보고서 새로운 위험에 대응한 사회안전망 구축
사회안전망에는 새로운 도전들이 제기되고 있다. 일자리 형태의 다변화 추세, 코로나19 위기, 디지털 전환 및 기후변화 대응으로 촉발되는 급격한 산업인력 재배치 등을 들 수 있다.

첫째, 코로나19 위기 이전부터도 전 세계적으로 임금근로자와 자영업자도 아닌 중간적 형태의 취업자들이 증가하고 있는 추세가 존재해 왔다. 우리나라의 경우에도 특수형태근로종사자 내지 특수고용직(특고)이라고 불리는 중간적 형태의 취업자들이 다수 존재한다. 더욱이 디지털경제로의 전환 추세에 따라 온라인 플랫폼을 매개로 일거리를 받는 플랫폼 취업자의 숫자도 증가하는 추세를 보이고 있다.

이러한 일자리 형태의 다양화는 노동자 보호를 약화시키는 방식으로 전개되기 쉽다. 기존의 일자리에는 사회보험료를 비롯하여 다양한 규제가 존재하므로, 사업주 입장에서는 만일 다른 조건이 동일하다면 기존의 일자리보다 새로운 형태의 일자리를 창출하고자 할 것이다. 물론 새로운 기술진보에 따른 일자리 대체는 언제나 일어나는 현상이지만, 순전히 사회보험료를 비롯한 규제의 차이로 인해 보호받는 일자리가 보호받지 않는 일자리로 대체될 수도 있는 것이다.

둘째, 금번 코로나19 위기는 포괄적이고 지속가능한 사회안전망의 필요성을 극명하게 보여준 사례이다. 각국에서는 사회안전망 사각지대에 놓인 근로자들을 위한 특별한 지원정책들을 마련하여 실시하였다. 우리나라의 경우에도 특고·프리랜서 등을 위한 긴급고용안정지원금과 소상공인들을 위한 새희망자금 등을 지원하였으며, 전 국민 재난지원금 역시 이러한 논의에서 출발하였다. 또 한편으로는 공공보건 위험에서 이어지는 노동시장 위기에 대응하기 위해 근로자의 건강상 위험에 대응한 안전망 마련에 대해서도 논의가 시작되고 있다.

특수한 위기에 대응하여 여러 지원정책들이 논의·시행되고 있으나, 위기 시 재정으로 취약계층을 지원하는 것만으로는 부족하다. 재정에는 한계가 있으며, 위기가 반복될 경우 지원의 적절성 및 재원 마련과 관련된 논란이 발생할 수밖에 없다. 그런데 이미 확인되었듯이, 평상시의 지원체계가 갖추어져 있지 않은 상황에서는 맞춤형 지원은 사실상 불가능하다. 평상시의 개인적 차원의 보호체계 구축을 통해 위기 시 맞춤형 대응체계를 더욱 강화할 필요가 있다.

이러한 논의는 반드시 감염병으로 인한 경제위기로 국한되지 않는다. 코로나19로 인한 경제위기의 경우 사회적 거리두기 및 시민들의 자발적 경계로 인해 대면서비스업을 중심으로 일시적으로 강한 비대칭적 고용과소득의 충격이 발생했다는 점에서 특수성이 있지만, 일반적인 경제위기하에서도 임시일용직 근로자나 특고·프리랜서·영세자영업자 등에게 더 강한 충격이 가해진다는 점은 마찬가지이다.

셋째, 기술진보 및 기후변화로 일자리의 미래는 불확실하며 사회안전망의 필요성은 더욱 확대되고 있다. 코로나19 위기는 기존의 디지털 전환을 더욱 가속화했다. 대면 서비스업을 중심으로 일자리가 줄어든 반면, 비대면 서비스업 일자리는 확대되었으며, 이러한 변화방향 자체는 코로나 위기가 종식되더라도 지속될 것으로 예상된다. 향후 네트워크와 결합된 AI와 로봇이 제조와 서비스 현장에서 널리 활용되면, 설령 일자리의 총량은 장기적으로 유지된다고 할지라도, 일자리의 구성이나 성격은 크게 변화할 수밖에 없다. 더욱이 기후변화에 대응하기 위한 탄소중립사회로의 이행이 본격화되는 현재의 상황에서 에너지와 모빌리티 산업을 중심으로 일자리 지형에 급격한 변화가 발생할 것이 예상된다. 화석연료 및 내연기관 자동차와 관련된 제조업 일자리가 급격히 감소하고, 재생가능에너지나 친환경차 관련 일자리는 빠르게 증가할 것이다.

급격한 일자리 파괴 및 창출의 시대를 준비하기 위해서는 사회안전망강화가 가장 필수적이고 시급한 과제의 하나임이 분명하다. 가장 취약한 계층에 집중될 것으로 예상되는 급격한 조정의 부담을 완화하고 새로운 경제로의 전환을 순조롭게 달성하기 위해서는 사회안전망이 제 기능을 하는 것이 중요하다.

이에 본고에서는 새로운 경제적사회적 위험에 대응한 사회안전망 구축방안을 논의하고자 한다. 빠르게 변화하고 있는 경제적·사회적 상황 가운데 현 사회안전망의 한계를 점검하고, 새로운 도전들에 대응하여 사회안전망을 재구조화하는 방안을 모색하고자 한다. 특히 이번 코로나19 위기 시 드러난 기존 사회안전망의 한계를 중점적으로 살펴보고, 이를 토대로 포괄적인 사회안전망 구축을 위한 정책과제를 도출하고자 한다.

본 보고서에서는 소득지원체계, 실업급여-실업부조 중심의 고용안전망, 성인기 교육·훈련, 아픈 근로자를 위한 안전망 분야에 대해 살펴보고 있다. 본고에서 연구대상으로 삼고 있는 네 가지 분야는 이번 코로나19 위기 시 기존 사회안전망의 한계가 두드러지게 드러난 분야들이기도 하며, 향후 새로운 위험에 대응하여 강화될 필요가 큰 분야들이다.

본고의 각 장에서 각 분야에 대해 독립적으로 다루고 있으나, 사회안전망에 대한 공통된 문제의식을 공유한다. 이는 새로운 위험에 대응하는 사회안전망에 사각지대가 넓게 존재하며, 특히 근로취약계층에 대해 사각지대가 광범위하게 발생하고 있다는 점이다. 이러한 문제의식하에 본고에서는 사회안전망의 각 분야를 점검하고, 이에 대응한 정책방안을 제시하고자 한다. 우선 전일제 임금근로자 중심의 고용보험으로 구성된 고용안전망하에서는 임시일용직 근로자, 자영업자 등 고용안전망의 사각지대가 광범위하게 발생되고 있다. 이를 비롯하여 전체적인 소득지원체계 내에서도 경제적 상황 악화에 대응한 근로연령층 대상 소득지원은 빈약한 상황이다. 이에 본고에서는 저소득 취업취약계층 대상 실업부조가 강화될 필요가 있음을 논의하고 있다. 또한 성인기 교육·훈련에 대해 국민 대다수가 참여할 수 있도록 제도적으로 지원되고 있으나, 정작 취약계층의 참여율은 낮아 단순한 외형적 확대가 아니라 이들의 실질적인 참여를 유도하는 것이 중요한 정책과제임을 지적하고 있다. 아픈 근로자에 대한 안전망의 경우에도 고용안정성이 취약할수록 유급휴가, 병가 등의 안전망이 가용하지 않으며, 도입을 논의 중인 상병수당에서도 실질적 사각지대가 광범위하게 나타날 수 있어 이에 대한 대응정책을 논의한다.

본 보고서는 다음과 같이 총 4개의 장으로 구성된다. 제1장에서는 현 소득지원체계를 평가하고, 포괄적인 소득보장체계 구축을 위한 정책방안을 논의한다. 제2장에서는 고용보험 사각지대 현황을 살펴보고, 실업급여-실업부조를 반영한 구조적 모형 분석 결과를 토대로 보편적 고용안전망 구축을 위한 정책방향을 논의한다. 제3장에서는 현재 시행 중인 성인기 교육·훈련 바우처 정책의 사용 현황을 점검하고, 교육 및 훈련에의 참여, 특히 취약층의 교육·훈련 참여를 유도하기 위한 시사점을 도출하고자 한다. 제4장에서는 아픈 근로자를 지원할 수 있는 안전망 현황 및 건강충격을 경험한 근로자의 이후 고용과 소득의 변화를 분석함으로써 상병수당제도 설계 시 시사점을 제공하고자 한다.

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연구보고서 부실 보험회사 정리회생제도의 합리적 개선방향
본 연구는 부실 보험회사 정리제도 개선을 위해 고려해야 할 사항들을 이론적, 실증적으로 분석하고 정책적 시사점을 도출하였다. 보험업에 대한 새로운 국제회계기준인 IFRS 17이 도입되고 새로운 자본건전성 제도인 K-ICS가 시행되면, 우리나라 보험회사의 숨겨진 위험요인들이 표면화되면서 건전성이 약화될 것으로 보인다. 물론 보험회사가 가까운 미래에 대규모로 부실화될 가능성은 낮지만, 금융시스템에서 차지하는 보험산업의 중요성을 고려할 때 유사시 보험회사가 무너지면 이를 효과적으로 정리할 수 있도록 제도적 기반을 갖추는 것이 필요할 것이다.

그런데 기존의 부실 보험회사 정리방식은 정부의 지원에 크게 의존하는 것이었다. 과거 보험회사들이 무너졌을 때 우리나라는 주로 ‘전부 계약이전’ 방식을 사용하였다. 무너진 보험회사의 계약을 인수 보험회사가 계약변경 없이 그대로 인수했고 이 과정에서 인수 보험회사가 입는 손실은 정부가 구제금융 등으로 지원하였다. 이와 같이 정부의존적인 정리제도는 보험계약자와 보험회사의 도덕적 해이를 야기할 수 있고 재정에도 부담을 초래할 수 있다. 보험소비자는 보험계약에 가입할 때 보험회사의 건전성을 신경 쓸 필요가 없고 따라서 보험회사도 건전성을 제고하기 위해 노력할 유인이 크지 않기 때문이다. 결과적으로 부실확률과 부실규모가 커져서 정부의 재정부담도 늘어난다.

본 연구의 실증분석에서도 전 세계 각국의 보험회사들은 해당국 정부에 크게 의존하는 것을 알 수 있었다. 이에 따라 정부의 신용도가 떨어지면 보험회사에 대한 정부의 암묵적 보호의 강도가 약화되면서 보험회사의 건전성도 약화된다는 것을 발견하였다. 특히 우리나라와 같이 향후 정부의 재정건전성이 악화될 것으로 전망되거나, 기축통화를 보유하지 않았거나, 국가경제나 재정의 규모에 비해 보험권의 규모가 큰 나라일수록 보험산업의 정부의존도가 더욱 크므로 기존의 정리제도를 보다 적극적으로 개선할 필요가 있다는 것도 알 수 있었다.

따라서 보험계약자에게 일부 손실을 분담시키는 형태의 새로운 정리제도가 도입될 필요가 있을 것이다. 이 경우 보험소비자는 보험계약에 가입할 때 보험회사의 건전성을 중요 요소로 고려할 것이므로 보험회사들의 건전성 개선 경쟁을 불러일으킬 수 있다.

그러나 보험회사가 무너질 때 보험계약자가 손실을 분담해야 할 경우 다수의 계약자들이 기존 계약을 해지하는 현상, 즉 인슈어런스런이 발생할 수도 있다. 적지 않은 수의 보험계약자가 기존 계약을 해지하고 이탈함으로써 부실 보험회사의 정상화나 이를 인수한 인수 보험회사의 건전성에 부정적인 영향을 미칠 수도 있다. 특히 상대적으로 안전한 저위험 보험계약자들이 더 많이 이탈하여 문제가 심화될 수도 있다.

본 연구의 이론적, 실증적 분석 결과를 종합해 보면 이러한 우려요인에 대하여 아래와 같은 정책적 대응이 필요한 것으로 보인다. 첫째, 손실분담을 요구하더라도 계약의 연속성이 크게 훼손되지 않도록 주의할 필요가 있다. 보험계약은 근본적으로 장기계약이다. 미래의 보험사고에 대비하기 위해 현재부터 보험료를 납부한다. 특히 노년층이 되었을 때 질병이 발생할 위험에 대비하기 위해 젊을 때부터 보험료를 납부한다. 이론분석 결과, 젊을 때는 사고위험에 비해 높은 보험료를 내고 나이가 들면 사고위험에 비해 낮은 보험료를 내는 것이 사회후생을 극대화하기 위해 바람직하다는 것을 알 수 있었다. 따라서 이러한 구조가 손실분담 조치에도 불구하고 크게 변경되지 않도록 할 필요가 있다. 보험회사가 도산했을 때 수익성이 낮은 노년층의 보험계약을 해지시키는 방향의 손실분담 조치는 이러한 측면에서 재고해야 할 것이다. 이와 같이 계약의 연속성을 유지하면서 손실을 분담시키기 위해서는 부실 보험회사의 기존 계약을 해지하는 방식보다는 계약을 유지하되 보험료를 할증하거나 보험금을 낮추는 등 조건을 일부 변경하는 것이 보다 바람직할 것이다.
둘째, 손실분담비율을 적정한 수준으로 책정할 필요가 있다. 이론분석 결과, 손실분담비율을 높이면 보험계약을 유지하고 있는 소비자로부터 더 많은 보험료 수입을 얻을 수 있으나(또는 보험금 지급비용을 줄일 수 있으나) 일부 소비자의 이탈을 초래한다는 것을 알 수 있었다. 이러한 상충효과를 고려하여 적정 수준의 손실분담비율이 책정되어야 할 것이다.
셋째, 손실분담비율을 최대 10% 정도로 설정할 경우 인슈어런스런에 대한 우려는 심각하지 않을 것으로 보인다. 설문조사를 통해 분석한 결과, 다수의 보험소비자들은 10% 정도의 손실분담이 요구될 경우 이를 예상했던 것보다 관대한 조치로 여길 가능성이 크다. 이에 따라 이러한 수준의 손실분담이 요구되면 기존 보험계약을 해지하고 이탈하겠다고 응답한 보험소비자는 소수인 것으로 나타났다.