장기간에 걸쳐 진행되는 건설사업은 그 특성상 공기 지연이나 공사비 증가가 수반될 수밖에 없기 때문에 사전에 예측 가능한 혹은 예측 불가능한 위험에 대비해야 한다.

사업을 성공적으로 수행하기 위해서는 사업의 설계와 공사단계에서부터 운영단계까지 통합적으로 관리되어야 하며, 그 과정에서 위험의 관리는 중요한 관리항목이 된다.

Ernst & Young(2006)은 우리나라 민간투자사업의 협상과정을 검토하는 과정에서 시장에서 위험이전에 대한 높은 저항이 있다는 사실을 발견하였으며, 민간투자사업의 효율성을 높이기 위해서는 위험이전이 가장 중요한 요소임을 지적하였다. 적절한 위험이전은 민간투자사업 성공의 관건이 되며, 부적절한 위험이전은 열등한 투자결정, 취약한 협약의 체결과 투자효율의 저하(poor value for money outcome)를 초래할 수 있다는 것이다.

선진국에서도 공공사업의 평가자들이 사업을 낙관적으로 평가한 결과, 실제결과에 있어서 당초 추정치보다 비용과 공사기간은 더 늘어나고 편익은 더 적어지는 경향이 관찰되고 있다. 이를 낙관적 편의(optimism bias)라고 부르는데, 영국은 공공사업의 평가 시 낙관적 편의를 고려할 것을 권고하고 있다.

우리나라의 재정사업을 관리하는 '총사업비 관리지침'(기획예산처, 2006)에는 위험에 대한 명시적인 고려는 없다. 예비비를 일정범위로 상정하고 총사업비의 변동성을 감안하여 총사업비의 자율조정한도를 정하는 것 이외에 별도 고려는 없다. 즉, 무분별한 증액방지와 총사업비 증액억제에 초점이 맞추어져 있다.

적격성조사에서 VFM(Value for Money) 분석은 특정 사업을 정부가 수행할 경우(Public Sector Comparator: PSC)와 민간투자사업 대안(Private Finance Initiative: PFI)으로 수행할 경우의 VFM값을 비교하여 비용 및 서비스 질의 최적조합을 선택하는 과정이다. 그러나 현재 우리나라 민간투자사업평가의 적격성조사에서 별도의 위험확인(identification)과 위험측정에 대한 분석은 미미하게 이루어지고 있다.

프로젝트별 위험가치 평가가 제대로 이루어지지 않는 경우 적격성조사가 제공하는 정보가 충분치 못하게 되면 이를 근거로 한 사업추진은 정부 입장에서는 불필요한 사업을 시작하거나 최적 대안을 선정하지 못하게 되는 등 상당한 문제점을 유발할 수 있다. 위험가치 평가가 잘 이루어지지 않으면 위험의 최적 배분 및 생애주기 동안 위험의 관리가 잘 이루어지고 투자의 효율이 높아지는(Value for Money) 결과를 기대하기 어렵다.

본 연구는 '사회기반시설 민간투자사업의 위험측정 및 분석연구'의 후속연구로서 타당성평가와 민자적격성조사(Value for Money Test)에 위험을 반영하는 데 초점을 두어 민간투자사업의 위험관리방안을 모색하고자 한다. 본 연구는 우리나라 재정사업의 낙관적 편의를 추정하고 영국과 호주의 위험분석방법인 위험확인 및 위험계량화 워크숍의 적용방법론도 제시하고자 한다. 또한 할인율 연구를 통해 계량화하기 어려운 체계적 위험을 현금흐름에 반영하는 방안도 제시하고자 한다.

Risk Management Measures of Private Investment in Infrastructure

Sangdal Shim·Ji Eun Choi·Darrin Grimsey·Kyong Ae Park Do Soung Choi·Lee-Seok Hwang·Sung Min Kim

Background and Purpose A successful delivery of PPI(Private Participation in Infrastructure) procurement project requires an integrated management of project design, construction, and operation, and foremost, risk management, which is the central element. Specifically, Ernst & Young’s recent review of negotiation process of Korean PPI procurement concludes that risk transfer is the most important element for Value for Money, optimum combination of whole life cost and quality to meet the user’s requirement. Proper measures for risk assessment are pertinent to the success of PPI procurement. However, improper measures will lead to poor investment decision, and subsequently lead to potentially weak concession contracts and poor Value for Money outcome. This is a follow-up study of the ‘Risk Analysis and Assessment of PPI Project’, and aims to devise risk management measures for PPI projects focusing on how to make risk adjustment in feasibility assessment and Value for Money test. This study intends to estimate optimism bias in the conventionally procured Korean public projects and also to provide how to apply risk identification and quantification workshops that are used in the U.K. and Australia for project risk assessments. In order to provide a method for reflecting systematic risks that are difficult to be included in cash flows, this study will also include an estimation of discount rate. Main Results Following the U.K.’s approach, this study proposes a two-stage approach in making risk adjusted public sector comparator. First, optimism bias adjustments are made to the raw total project and management cost. Second, risk adjustments based on risk workshops and risk quantification are added to the empirically adjusted PSC. This study estimated the One of the major contributions of this study is the provision of the status of optimism bias by project stages of road, construction, port, and railway projects. Moreover, the study also provides the analysis on the contributing factors of optimism bias, which enables the reduction adjustment of the bias in the case where contribution factors are mitigated. Moreover, the resulting cost does not include the value of the risks transferred to the private sector in a PPI contract beyond those transferred under the historical contract. The empirically adjusted PSC does not reflect operational cost risk, benefits to the government of bundling the design, construction and operation in one contract and any other additional risks transferred through the PPI contract. However, this problem can be complemented through risk workshop. At the risk workshop, experts brainstorm on identifying risks, calculate their probabilities of occurrences, and expected consequences and duration. In further, risk workshop proceeds through quantification process implemented by individual experts and a structured meeting among workshop facilitator and experts. Risk assessment results from workshop are reflected as cost in cash flows, and on the basis of this, the net present value of risks and the range of values of their impacts are calculated. A risk assessment can be a simple method that sets the probabilities and expected value of individual risks or it can be an advanced method in which simulations are performed, postulating joint probability distribution of risks. Systematic risks are difficult to be expressed in terms of cash flows, as they are reflected through a discount rate. In the case of a conventionally procured project, there is almost no risk for those who take the project. However, there are still risks by market factors, including demand risk. It is therefore more appropriate to apply a social discount rate or a discount rate of a risk-free rate added by a small spread. In comparison, when considering that Build- Transfer-Lease project has advantages of no business risks and the government subsidizes the facility rental fee, its cost of equity capital and borrowed capital is the same with risk-free interest rate, which means that risk-free rate can be applied as the discount rate. Since Build-Transfer-Operate project carries diverse risks, the cost of equity capital can be drawn through applying a fundamental beta estimation methodology. Subsequently, by applying weighted average cost of capital method, an appropriate level of discount rate can be approximated. The process for estimating fundamental beta is as follows: First, estimate market betas from the monthly yields on stocks of listed companies; then regress on financial variables to form a fundamental beta model; and finally, load regression coefficients on financial variables of SPC respectively, which produces fundamental beta. Applying the estimated fundamental beta along with risk-free rate of return plus market premium data to Capital Asset Pricing Model will produce the cost of equity capital. Conclusion Measuring risks is a prerequisite for the following: Wisely deciding on investment, selecting proper procurement route, assessing bid proposals, and managing life cycle of the project. To that end, this study closely examines the best practices of risk quantification process in developed countries. What we lack here is not the data, but a setup of an official process to analyze the involved risks. By using data from the Total Project Cost Management Register, it is possible to adjust optimism bias implicit in the assessment process of public projects such as it is done in the U.K. However, even the advanced nations such as the U.K. are unable to provide optimism bias by stages. In the near future when a digitalized accounting system is adopted, more data will be available. Although it is possible to adjust fluctuation of project cost through optimism bias, it does not reflect operational risks that are transferred to the operator in a PPI project and benefits gained from integrating design, construction, and operation. Therefore, a measure to quantify risks through risk workshop is needed. Specifically, the risk workshop can be applied to the risks involved with the operational cost and demand as well as optimism bias. As workshop is a process for quantifying qualitative judgments from experts’personal experiences it is restrained on the basis of subjectivity. However, if proper management measures are taken based on their limitations, risk workshop can serve as a useful and efficient approach. In the case of making a judgment on the project feasibility or the Value for Money of the PPI procurement on the basis of Net Present Cost of quantified risk, the gray area needs to be set to a broader terms. In order for risk workshop results to be accepted, a firm trust in the best judgment by experts and a wider expert pool of each field needs to be established. Although the risk analysis is important for risk management, a successful risk management is possible when the principle of risk allocation and a standard contract that reflects the principle are established well, and further in-depth study is needed.

제1장 서 론

제2장 민간투자사업의 위험관리체계와 현황
　제1절 민간투자사업의 위험관리체계
　　1. 위험계량화의 필요성
　　2. 위험과 VFM(Risk and Value for Money)
　　3. 위험관리과정
　제2절 우리나라 민간투자사업의 적격성조사현황
　　1. 적격성조사의 도입배경 및 필요성
　　2. 적격성조사의 수행절차 및 방법
　　3. 적격성평가의 위험계량화 현황
　제3절 민간투자사업의 위험확인 및 배분
　　1. 수요위험
　　2. 건설 및 운영 위험
　　3. 환율변동위험
　　4. 물가위험
　　5. 해지시지급금 / 매수청구권
　　6. 불가항력

제3장 우리나라 재정사업의 낙관적 편의 추정
　제1절 서 론
　제2절 영국의 Mott MacDonald의 연구
　　1. 낙관적 편의(optimism bias)
　　2. 영국의 과거 공공사업의 낙관적 편의 추정
　　3. 낙관적 편의 조정방법
　제3절 총사업비 관리제도
　　1. 총사업비 관리와 예산편성
　　2. 총사업비의 사업추진단계별 관리
　　3. 총사업비 관리현황
　　4. 총사업비 관리지침의 조정 기본원칙
　　5. 총사업비 조정요구서 체계
　제4절 총사업비 자료를 이용한 사전연구
　　1. 총사업비 관리의 효율화를 위한 공사예비비제도 도입방안
　　2. 타당성 재검증 표준연구 지침
　제5절 우리나라 재정투자사업의 낙관적 편의 추정결과
　　1. 총사업비 변경이 일어나는 원인
　　2. 재정사업의 낙관적 편의 추정방법론
　　3. 총사업비 관리목록사업 분석
　　4. 총사업비 조정요구서사업 분석
　제6절 현재와 미래 사업의 낙관적 편의조정

제4장 위험을 감안한 할인율 추정
　제1절 할인율 연구의 목적
　제2절 할인율 연구의 개요
　제3절 할인율 추정방안과 적용 가능성 검토
　　1. 할인율 추정방안 개요
　　2. 할인율 추정방법론의 적용 가능성 검토
　　3. 할인율 추정방법론 적용체계
　제4절 할인율 추정
　　1. 표본의 구성
　　2. 자본비용 추정을 위한 방법론
　　3. 펀더멘탈 베타의 추정
　　4. 자기자본비용의 추정
　　5. 출자비율을 이용한 자기자본비용의 추정
　　6. 타인자본비용의 추정
　　7. 자본구조의 결정
　　8. 가중평균 자본비용의 결정
　제5절 타당성 검토
　제6절 정부보조금에 대한 고려
　제7절 해외사례에서의 할인율 적용방법
　　1. 영국의 경우
　　2. 호주의 경우
　제8절 결론 및 시사점

제5장 위험관리방안의 해외사례
　제1절 영국 재무성의 위험관리방안
　　1. 건설사업의 위험관리지침
　　2. 위험관리주체와 관리책임
　　3. 위험관리 시기
　　4. 위험분석과정
　　5. 위험배분
　　6. 위험관리와 조달경로의 연관성
　　7. 위험관리 및 Feedback
　　8. 위험충당금(Risk Allowance)
　제2절 Partnerships Victoria의 위험관리방안
　　1. 위험관리주기
　　2. 위험확인
　　3. Partnerships Victoria 사업구조에 내재한 위험배분
　　4. 최적의 위험배분
　　5. 위험프리미엄
　　6. 위험배분 및 PSC
　　7. 위험배분 및 프로젝트 파이낸싱
　　8. 정부의 역할과 관련한 위험인식
　　9. 모든 당사자의 통제권을 벗어난 위험
　　10. 대칭적 위험배분
　　11. 의도하지 않은 위험부담
　　12. 감독 및 검토
　제3절 일본(위험분담 등에 관한 가이드라인)
　　1. 위험분담 등의 기본적 유의점
　　2. 위험분담의 검토에 있어서 위험요소와 유의사항 등
　　3. 사업종료단계의 위험
　　4. 각 단계의 공통적인 위험
　　5. 기타 유의사항

제6장 민간투자사업의 위험관리방안
　제1절 위험관리과정
　제2절 구조화된 위험분석과정의 확립
　　1. 경험적 조정(낙관적 편의의 조정)
　　2. 위험분석에 의한 조정
　　3. 할인율 추정을 통한 체계적 위험평가
　제3절 위험평가를 위한 환경조성
　　1. 표준위험배분원칙
　　2. 사업관리 및 계약관리체제의 확립
　　3. 민간 자문위원회(Advisory) 육성

제7장 종합결론 및 정책제언

참고문헌

부록