우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구: 공적연금제도의 평가와 정책과제 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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기타보고서 우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구: 공적연금제도의 평가와 정책과제 2007.12.31

표지

Series No. 07-01-02

기타보고서 우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구: 공적연금제도의 평가와 정책과제 #연금

2007.12.31

  • KDI
    문형표
  • KDI
    김순옥
  • KDI
    배준호
  • KDI
    김상호
  • KDI
    최재식
  • KDI
    김재경
  • KDI
    윤석명
국문요약

 본 보고서는 KDI가 주관하는 경제·인문사회연구회의 협동연구(2007~08)인 『우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구』의 1차년도 보고서 시리즈중 개별보고서 제1권인 「공적연금제도의 평가와 정책과제」에 관한 연구물이다.

 본 보고서의 목적은 급격히 진행되고 있는 인구고령화 현상이 우리나라 노후소득보장체계에 던져주게 될 다양한 위험요인들을 보다 구체적으로 살펴보고, 이에 대한 사전적인 대비책을 강구해 보는 데에 있다. 이를 위해 본 보고서에서는 이러한 공적연금제도를 중심으로 한 우리나라 노후소득 보장체계의 문제점을 종합적으로 분석해보고, 효율성과 세대간·계층간 형평성, 그리고 지속가능성의 관점에서 각 이슈별 제도개선과제를 도출해 보고자 하였다.

 

<제2장> 국민연금법 개정에 대한 평가와 향후정책과제

 지난 2007년 7월 단행된 국민연금법 개정이 국민연금제도의 지속가능성, 형평성 및 적정성 등의 측면에 대해 어떠한 영향을 줄 것인가에 대하여 시뮬레이션 분석을 토대로 정량적으로 평가하고, 향후 제도발전을 위한 정책적 시사점을 모색해 보았다.

 전반적으로 볼 때, 이번 법개정은 재정안정화, 수급권 강화 및 제도합리화 등을 통해 도래하는 고령사회에 대한 선제적 대응을 모색하였다는 점에서 긍정적으로 평가되나, 동시에 경제적·복지적 차원에서 추가적으로 보완되어야 할 과제들도 여전히 잔존해 있는 것으로 평가된다.

  본 연구에서는 이에 대한 향후 정책과제로서 첫째, 보다 명확한 재정안정화목표의 설정과 함께 보험료의 단계적 인상, 급여인하 조정기간의 단축, 평균수명연장에 대한 자동급여 조정장치의 도입 등을 통해 지속가능성을 제고할 것과, 둘째, 기금운용체계의 개선 및 기금운용수익률 제고를 통해 보험료 인상부담을 억제해 나갈 것과, 셋째, 소득상한(earnings ceiling)의 조속한 상향조정과 기업퇴직연금·개인연금 및 주택연금제도의 활성화를 통한 다층노후소득보장체계의 구축 필요성 등을 강조하였다. 


<제3장> 국민연금의 지속가능성 확보를 위한 제도조정방안

 본 연구에서는 국민연금의 지출비용과 수지구조를 분석하고 장기적으로 재정지속가능성을 확보하기 위한 방안을 모색하고 있다. 국민연금은 인구고령화와 제도성숙의 진행이 중첩되어 나타나면서 잠재적 재정위험이 되고 있다. 특히 2020~2060년 사이의 수지구조 변화 및 지출증가는 매우 급격하여 이에 대한 사전 대처가 필요하다. 세계적으로 연금제도의 성숙과 인구고령화의 재정위험에 대응하는 전략은 두 가지 방향으로 가고 있다. 이는 적립수준의 확대와 생애 총 급여액의 통제를 통한 보험료율의 억제이다.

 본 연구에서는 이러한 대응책과 관련하여 캐나다, 핀란드, 스웨덴, 독일, 일본의 사례를 비교분석함으로서 국민연금에의 시사점을 찾고, 국민연금의 재정지속가능성 제고를 위한 대안을 모색하고 있다. 구체적으로 명확한 적립목표에 의한 부분적립의 확보, 보험료율 조정속도 및 최종 보험료율 제한을 통한 부담가능성 유지, 급여의 자동조정을 통한 인구위험의 세대 간 공동분담을 원칙으로 대안을 모색하였다.


<제4장> 국민연금과 기초노령연금의 보완적 발전방안

 본 연구에서는 국민연금과 기초노령연금의 보완적 발전방안에 대해 논의하였다. 국민연금의 발전방안으로는 현행 사회보험방식 연금제도를 유지하는 것이 고령사회 대처차원에서 효과적일 수 있으며, 12년 동안 고정된 표준보수월액의 상향조정이 불가피함을 지적하였다. 또한 국민연금 가입자의 소득 증가를 고려할 때 기준소득의 상한을 480만원 안팎으로 상향조정할 필요성을 강조하였다. 그리고 명확한 비전없이 도입된 기초노령연금제도를 공공부조제도 속성의 제도로 설정하여 저소득 노인 중심으로 제도가 발전해 나가도록 제도 성격을 명확해야 함을 지적하였다.


<제5장> 우리나라의 노후기초소득보장 강화방안

 본 연구에서는 최저한의 생계보장에 필요한 소득보장에 초점을 맞춰 논의를 전개하였다. 기초노령연금을 캐나다의 자산조사방식 보충연금(GIS)처럼 업그레이드시켜 저소득층의 노후기초소득보장수단으로 활용하는 방안을 제시하였다. 즉, 장기적으로 기초노령연금을 폐지하기보다 지급대상을 좁히고 급여를 인상하여 국민연금 미수급자와 저소득 국민연금 수급자 대상의 노후기초소득보장 강화 수단으로 사용하는 것이 바람직할 것이다.

 본고에서 제시한 장래의 노후기초소득보장 방안은 우리 사회의 약자층을 안전망으로 확실히 감싸는 것으로 최하위 5%를 기초생활보장으로, 그 위 30%의 저소득층은 (국민연금+기초노령연금)으로 보호막을 쳐 하위 35%에 대해 최저생계비를 넘어 노후에 필요한 기초소득을 보장하는 체계를 확립하는 방안이다.


<제6장> 국민연금의 은퇴유인에 대한 구조적 분석 및 시사점

 우리나라 국민연금제도에 내재되어 있는 구조적인 은퇴유인에 대해 시뮬레이션 분석을 통해 정량적으로 파악해 보았다. 또한 2007년 국민연금법 개정이 구조적 은퇴유인을 어떻게 변화시켰는지를 평가해 보고 향후 제도개선을 위한 정책적 시사점을 모색해 보았다.

 이러한 분석결과를 간략히 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 국민연금제도상의 조기노령연금제도는 다른 선진국들에 비해 구조적으로 조기은퇴유인을 제공하지는 않는 것으로 평가되며, 이번 법개정은 조기연금수급에 대해 다소 과다한 불이익을 부과하는 것으로 평가된다. 둘째, 기존의 재직자 노령연금은 구조적인 은퇴유인을 제공하고 있으며, 현행의 연령별 차등지급방식을 폐지하는 대신 소득수준에 따라 차등을 두는 소득조사방식(earnings test)으로 전환하는 방안을 검토해야 할 것이다. 끝으로, 새로이 도입된 연기연금제도는 고령근로자의 계속근로에 대한 국민연금의 구조적 유인을 강화하는 데 기여를 할 것이나, 현재의 가산율(1년당 6%p)은 보험계리적으로 충분한 근로유인을 제공하기에는 미흡한 수준으로 평가된다. 따라서 연기연금제도의 연기기간 중 계속제도가입을 허용하는 방안이나 현행 가산율 수준을 상향조정하는 방안 등을 강구해 나가야 할 것이다.


<제7장> 국민연금의 자동조정장치 도입방안 분석

 인구학적 요인에 기인하는 재정 문제를 해결하기 위해 급여의 자동조정장치 도입이 재정에 미치는 파급효과를 분석하였다. 이를 위하여 자동조정장치 도입 필요성을 살펴보고, 주요국가의 관련 제도를 고찰한 후 국민연금 적용을 위하여 개발한 모형에 기초하여 재정에 미치는 파급효과를 분석하였다.

 본 연구의 목적은 국민연금법 개정에 수반되는 정치적 비용을 최소화하면서 인구구조 변화에 유연하게 대응할 수 있는 미세조정장치 도입을 위한 이론적 토대를 제공하여 국민연금제도의 장기재정 건전성 확보에 기여하는데 있다. 분석결과, 국민연금제도의 특성을 고려할 때 수급개시 연금액을 산정할 때 기대여명 증가를 반영하는 스웨덴제도가 현실 적합성이 높은 것으로 평가하였으며, 본 연구에서 제안한 내용의 급여 자동조정장치를 도입하면 총급여(가입자연금+유족연금)가 연금수급 개시연도에 따라 9.3∼11.7% 감소하는 것으로 분석되었는데, 이러한 급여 삭감 규모는 현실성이 높은 것으로 판단된다.


<제8장> 공무원연금 다층구조화의 효과분석 및 시사점

 공무원연금제도의 다양한 형태의 다층연금체계화에 따른 공무원편익과 정부재정부담의 시뮬레이션 분석을 진행하여 다층구조개혁안이 갖는 정책대안으로서의 유용성을 진단해 보았다. 즉, 1층의 공무원연금, 2층의 퇴직연금 및 3층의 저축계정을 기본 다층구조로 하고, 신·구 공무원 차별화, 신공무원 국민연금 가입, 퇴직연금 적립화 등의 대안 다층구조를 시뮬레이션 분석하였다.

 본 연구의 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 다층구조화의 형태에 상관없이 신규임용 공무원의 경우 연금급여의 64%, 퇴직급여의 38~39% 그리고 생애소득의 12~13%가 감소한다. 둘째, 다층구조화를 통해 정부의 미래 연금부담에 대한 역할분담이 증가하며, 이는 정부부담방식이 부분적으로나마 연금지출부담이라는 후부담체계에서 보험료부담이라는 선부담체계로 이행하기 때문이다. 셋째, 국민연금으로의 부분통합 자체는 정부재정부담을 줄이는 데에 효과적인 수단이 아닐 수 있다. 이는 공무원연금의 재정부담변화가 국민연금의 재정부담변화로 연결되어 사회 전체적인 부담이 일정하게 유지되고 있기 때문이다.

 

영문요약

「Evaluation and Policy Agenda of Public Pension System」 is a separate study report volume 1 of the first-year repot series on the joint project, 『Policy Issues in Old-age Income Security in Korea,』(2007~2008) with National Research Council for Economics, Humanities and Social Sciences and KDI. The volume aims to closely examine various risk factors that population aging will bring to the old-age income security system, and to prepare preemptive measures for the risks. To that end, the study comprehensively analyzes problems of the system, and then attempts to derive on a system improvement agenda for each issue from the perspective of efficiency and equality among generations and strata, and sustainability.


Assessment on Reformed National Pension Law and Future Policy Agendas

Chapter 2 conducted a quantity assessment based on a simulated analysis of what impact the reformed National Pension Law on July 2007 could bring on its sustainability, equality, and reasonableness, and then it inquires into policy implications for further development of the system. In general, the recent reform is regarded as positive in the sense that efforts to prepare preemptive measures were made concerning the coming era of population aging by the way of financial stabilization, consolidation of pensionable right, and system rationalization. But, at the same time, challenges that require additional security from efficiency and equity perspectives still remain. In this regard, this report suggests future policy agendas for resolution as follows: First, setting up a clear target for financial stabilization, and gradual increase of contribution rate,; Second, curbing pressure from increasing contribution rate through improvement on fund management system and its profitability; and third, emphasizing the need to raise the earnings ceiling as soon as possible and to establish multi-pillar old-age income security system by ways of activating corporate retirement pension, private pension and reverse mortgage.


Measures for Long-term Financial Sustainability of National Pension

Chapter 3 analyzes the cash flow and expenditure of National Pension, and seeks for measures for long-term financial sustainability. With population aging coupled with the pension system maturing, National Pension poises a potential threat to financial stability. In particular, since expenditure increase is expected to be very high during 2020~2060, preemptive measures need to be prepared. And, it is observed that the strategies for financial risks of population aging have moved toward two directions. One is to increase the prefunded portion and the other is to curb the contribution rates through controlling gross lifetime benefits. Regarding these measures, this paper conducts comparative analysis on the cases found in Canada, Finland, Sweden, Germany and Japan, finds implications for National Pension, and seeks for measures to improve its financial sustainability. In addition, this paper attempts to suggest measures based on the following principles; securing partial funding according to the specific target goal, maintaining affordability through limiting the maximum rate of contributions and sharing risks among generations through automatic adjustment of benefits.


Complementary Measures for the Development of National Pension and Basic Old-age Pension

Chapter 4 discusses complementary measures for the development of National Pension and Basic Old-age Pension. As for National Pension, this paper asserts that it would be effective to maintain the current social insurance system in order to prepare for the era of population aging, and that it is inevitable to increase the standard monthly wages that have been fixed for 12 years. Moreover, considering the rise of incomes of National Pension insurants, there is a need to raise the earnings ceiling to around 4.80 million Korean won. It is also necessary to add the concept of public assistance into the basic old-age pension that had been introduced without a clear vision, so that the system could be developed to effectively support the low-income elderly.


Method to Strengthen the Basic Old-age Income Security

Chapter 5 focuses on income security necessary for the basic livelihood guarantee system. The paper suggests measures to upgrade the basic old-age pension like Canada’s Guaranteed Income Supplement (GIS) so that the pension can be used as a basic income security method for low-income families. In other words, rather than just abolishing the basic old-age pension, it would be much desirable to use it as a method to strengthen the basic old-age income security targeting both non-insurants and insurants with low income through narrowing the scope of beneficiaries and raising benefit levels. A measure for the basic old-age income security suggested in this paper could certainly put the socially disadvantaged into the social safety net, under which the poorest 5% is protected as Basic Livelihood Security Recipients and additional 30% with low income is given both National Pension and basic old-age pension so that the total of lowest 35% of the poor households are guaranteed basic income needed for old-age.


Analysis of Structural Retirement Incentives Inherent in National Pension and Its Implications

Chapter 6 conducts a quantitative simulation analysis of structural retirement incentives inherent in Korea’s National Pension System. Also, an assessment is suggested on what changes have been made on the incentives after the reform of National Pension in 2007. Then, the paper attempts to seek for policy implications for system improvement for the future. Its result is as follows. First, Korea’s early-age pension system does not appear to provide structural incentives for early retirement, comparing to other advanced countries, and the latest reform of the National Pension Law is believed to impose an overly excessive disadvantage on receiving early pension. Second, it is shown that the existing old-age pension for those currently working provides strong structural incentives for early retirement. Therefore, instead of abolishing the current method of graded payment by age, it is recommended to consider adopting an earnings test, in which payment is graded according to income level. Last, the newly adopted deferred pension system appears to contribute to strengthening the structural incentives of National Pension for the elderly continuing to work after retirement. But, the current system with additional rate of only 6% seems not enough in providing sufficient work incentives in actuarial sense. Therefore, measures are needed to allow continuous contributions during the deferred period, or to raise the current additional rate.


Analysis of the Spillover Effect on Finances from the Introduction of Automatic Adjustment of Earnings

Chapter 7 analyzes the spillover effect on finances from the introduction of automatic adjustment of earnings, in order to resolve financial problems caused by demographic factors. To that end, the paper examines the necessary tools by reviewing related systems in other major countries, and analyzes the impact based on a developed model in order to apply the tool to National Pension. The aim of this study is to contribute to securing the long-term financial stability of the National Pension System, by providing a theoretical ground for the introduction of a controlling tool of precision that could minimize political costs necessary for the reform of the National Pension Law and also flexibly cope with demographic changes. According to result, considering the features of National Pension, a highest assessment is given to the Swedish system that reflects the possible increase of life expectancy when calculating the pension benefit for the first payment to insurants. When introducing the automatic adjustment of earnings, it is found that total income (old-age pension + survivor’s pension) tends to decrease by 9.3% ~ 11.7% depending on the starting year of payment, which is thought very realistic.


Effect Analysis of Multi-pillar Structure with Government Employees Pension and Its Implications

Chapter 8 conducts a simulation analysis on government employees pension benefits and government’s fiscal pressure brought by the introduction of multi-pillar pension system, and then tries to diagnose the usefulness of the system as policy agenda. To put it in another way, the analysis builds up a basic multi-pillar structure with government employees pension at the first level, retirement pension at the second, and savings account at the third, and then it analyzes alternative multi-pillar system involving discrimination of new and incumbent government employees, integration of new government employees into National Pension, and fully funded retirement pension. The main analysis results of this paper are as follows. First, regardless of the form of multi-pillar structure, newly employed public servants will have their pension benefits decrease by 64%, retirement benefits by 38~39%, and lifetime income by 12~13%. Second, the multi-pillar pension system is likely to put additional pressure on the government’s fiscal burden because the government has to take the burden of prefunding the second pillar. Third, partial integration into National Pension itself could not effectively reduce the financial burden of the government, and this is because financial pressure on the government employees is simply shifted to National Pension.

 

목차
제1장 서 언

제2장 국민연금법 개정에 대한 평가와 향후 정책과제
 제1절 서 론
 제2절 국민연금법 개정의 주요 내용
 제3절 국민연금법 개정에 대한 평가
  1. 지속 가능성(sustainability)
  2. 형평성(equity)
  3. 적정성(adequacy)
 제4절 향후 정책방향
  1. 재정안정화 목표의 수립
  2. 구조적 불균형의 시정
  3. 기금운용 수익률의 제고
  4. 노후소득보장기회의 확대
 제5절 요약 및 결론
 참 고 문 헌

제3장 국민연금의 지속가능성 확보를 위한 제도조정방안
 제1절 서 언
  1. 연구배경
  2. 연구방향
 제2절 인구고령화와 국민연금 지출비용 분석
  1. 인구고령화와 장래변수의 불확실성
  2. 국민연금의 지출비용 분석
 제3절 각국의 재정조정장치
  1. 기금적립의 강화와 급여의 조정
  2. 각국의 사례 분석
  3. 요약 및 시사점
 제4절 국민연금의 재정지속 가능성 확보를 위한 재정조정방안
  1. 대안 설정의 원칙
  2. 대안 모색을 위한 시뮬레이션
 제5절 결 론
 참 고 문 헌

제4장 국민연금과 기초노령연금의 보완적 발전방안
 제1절 서 론
 제2절 연구내용 및 방법
 제3절 국민연금의 현황 및 문제점
  1. 국민연금의 장기 재정전망
  2. 국민연금의 사각지대 현황 및 문제점
 제3절 소득보장 사각지대 해소대안별 파급효과 분석
  1. 기초노령연금 수급자 및 재정소요액 전망
  2. 조세방식 기초연금 도입방안
  3. 기초연금과 소득비례연금을 통한 소득보장효과 분석
 제4절 국민연금과 기초노령연금의 보완적 발전방안
  1. 국민연금의 발전방안
  2. 기초노령연금 발전방향
 참 고 문 헌

제5장 우리나라 노후기초보장제도의 재구축방안 모색
 제1절 서 론
 제2절 노후소득보장 강화방안
  1. 소득격차 확대 우려
  2. 은퇴기 소득보장 강화방안
 제3절 노후기초소득보장 강화방안
  1. 기초생활보장제도의 문제점
  2. 기초노령연금제도의 도입과 예상되는 문제점
  3. 노후기초소득보장 강화방안
 제4절 주요국 기초연금·공적부조의 시사점-일본·캐나다·미국
  1. 일본의 기초연금제 도입과 운영 및 시사점
  2. 캐나다와 미국의 연금제도가 주는 시사점
 제5절 노후기초소득보장 강화방안 모색
 참 고 문 헌

제6장 국민연금의 은퇴유인에 대한 구조적 분석 및 시사점
 제1절 서 론
 제2절 기존의 연구
 제3절 국민연금제도의 현황 및 개정내용
 제4절 국민연금제도의 은퇴유인에 대한 분석
  1. 추정방법
  2. 추정절차
  3. 추정결과
 제5절 정책적 시사점
 제6절 요약 및 결론
 참 고 문 헌

제7장 국민연금의 자동조정장치 도입방안 분석
 제1절 서 론
  1. 연구의 목적
  2. 제도도입의 필요성
  3. 미세조정(fine tuning)의 필요성
  4. 후세대 가입자 부담능력의 한계
 제2절 주요 국가의 급여 자동조정장치
  1. 제도도입 배경
  2. 독 일
  3. 일 본
  4. 스웨덴
 제3절 국민연금 적용을 위한 모형 개발
  1. 급여 자동조정장치를 위한 고려사항
  2. 분석을 위한 준비
 제4절 국민연금 적용 시 파급효과 추정
  1. 자동조정장치 적용 시 본인연금액 감소율
  2. 자동조정장치 적용 시 총연금액 감소율
 제5절 결 론
 참 고 문 헌

제8장 공무원연금 다층구조화의 효과분석 및 시사점
 제1절 서 론
  1. 연구 배경과 목적
  2. 연구 방법과 범위
 제2절 선행 연구와 시뮬레이션 기초 논의
  1. 선행 연구
  2. 공무원연금제도의 정책과제
  3. 시뮬레이션을 위한 다층구조화 개혁안
 제3절 다층구조화에 따른 공무원편익 시뮬레이션 분석 : 미시적 재정분석
  1. 시뮬레이션 방법론
  2. 다층구조화에 따른 공무원 편익의 변화
  3. 예시: 개별사례 분석
  4. 공무원 편익 종합분석
 제4절 다층구조화에 따른 정부재정 시뮬레이션 분석: 거시적 재정분석
  1. 시뮬레이션 방법론
  2. 다층구조화에 따른 정부총부담의 변화
  3. 다층구조화 대안에 따른 정부 총부담의 변화
  4. 다층구조개혁과 수급구조개혁의 정부 총부담 비교
  5. 다층구조화에 따른 정부재정 종합분석
 제5절 종합비교 및 정책적 시사점
  1. 종합비교
  2. 정책적 시사점
 참 고 문 헌
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공공누리

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윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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