일-가정 양립정책의 효과성과 정책적 시사점 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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정책연구시리즈 일-가정 양립정책의 효과성과 정책적 시사점 2017.12.30

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Series No. 2017-06

정책연구시리즈 일-가정 양립정책의 효과성과 정책적 시사점 #영유아교육 #복지정책

2017.12.30

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    김인경 연구위원
국문요약
우리나라는 2005년 출산율이 역대 최저로 하락한 이후 저출산⋅고령사회 기본계획을 수립해 출산율 제고 정책을 지속적으로 추진해 왔다. 그럼에도 2010년 이후 출산율은 1.2명대에 머물다가 2017년에는 월 출생아 수가 연신 최저치를 경신해 1.04명으로 예상된다. 한편, 여성 경제활동참가율은 지난 10년간 60%대로 해외 주요국에 비해 낮은 수준에 머물러 있다.

우리나라의 출산율과 여성의 노동시장 참여가 저조한 것은 일-가정 양립정책에의 접근성이 낮고 여성의 가사⋅육아 부담이 높음에 따라 여성이 출산을 기피하고 경력단절을 경험하는 것과 관련 있으리라 판단된다. 이에 본고에서는 여성가족패널을 이용해 우리나라의 일-가정 양립정책과 배우자의 상대적 가사분담이 여성의 출산과 경제활동에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 그리고 실증 결과와 연계해 일-가정 양립과 남성의 가사참여를 제고하기 위한 정책 방안을 제시하였다.

실증분석 결과와 이에 기반한 정책 개선방안은 다음과 같다.

먼저 직장에서 출산전후휴가를 제공할 때 출산 의향이 증가하는 한편, 육아휴직을 제공할 때 여성의 경제활동 참여 의향이 증가하였다. 출산 시에는 출산 전후에 사용할 수 있는 출산전후휴가의 영향력이 크지만, 경제활동을 지속하기 위해서는 출산전후휴가 완료 후 육아휴직의 사용 가능 여부가 중요해 보인다.

그런데 현재 출산전후휴가와 육아휴직 급여는 고용보험에 가입한 근로자만을 대상으로 해 고용보험 가입 근로자를 확대해야만 출산전후휴가와 육아휴직 제도의 외연을 확대할 수 있다. 고용보험 사각지대를 축소하기 위해서는 고용보험이 실업으로 인한 소득 상실을 보전하고 노동시장 변화에 대응해 직업능력 향상을 도모할 수 있는 1차적인 사회안전망임을 홍보함으로써 고용보험에 대한 자발적 가입률을 높여야 한다. 사업주가 근로자의 피보험자격을 신고하지 않아 출산휴가 급여 혜택을 받을 수 없는 사례에 대해서는 근로자가 피보험자격 확인청구제도를 활용해 급여를 수급할 수 있음을 적극 알릴 필요가 있다. 서울시의 직장맘지원센터와 같이 근로자에게 출산전후휴가와 육아휴직 권리를 안내하고, 이용에 따른 피해를 상담해 구제책을 마련해주는 노무적 지원 역시 더욱 확대해야 할 것이다.
그리고 근본적으로 고용보험 사각지대를 해소하려면 고용보험 부과와 징수 방식을 개선해야 할 것이다. 현재 고용보험의 적용 및 보험료 부과는 근로복지공단이 담당하고 보험료 징수는 다른 사회보험과 함께 국민건강보험공단이 관리하고 있다. 하지만 고용보험료 부과와 징수는 국세청의 소득세 정보와 고용보험 피보험자 정보 간 연계의 효율성, 소득세 신고와 고용보험료 납부의 단일화를 통한 징수의 편의성과 집행력 차원에서 국세청이 담당하는 것이 바람직할 것이다. 국세청이 수집한 일용근로소득지급명세서와 고용노동부의 근로내용확인신고서를 연계해 보험료를 부과할 수는 있지만 소규모 사업장은 생성과 소멸이, 비정규직은 입사와 퇴사가 빈번하기 때문에 현실적으로 사후 적용이 어렵다. 또한 사업주는 소득세 신고 시 세부담을 낮추기 위해 종업원의 임금을 경비로 신고하지만 고용보험에는 신고할 유인이 크지 않다. 왜냐하면 보험관계나 보수총액을 신고하지 않아도 과태료 부과는 극히 드물며, 고용보험 미가입이 적발되더라도 사업장이 보험료를 소급해 완납한다면 과태료는 부과되지 않기 때문이다.

아울러 고용보험에 가입했음에도 불구하고 사업주가 출산전후휴가를 제공하지 않아 불가피하게 노동시장을 이탈해야 하는 여성 역시 상당할 것으로 추정된다. 고용노동부는 2016년 6월부터 스마트 근로감독을 실시하고 있다. 스마트 근로감독이란 건강보험공단의 정보를 이용해 건강보험⋅고용보험 가입 사업장 중 임신근로자가 존재하는 사업장을 확인하고 이 중 출산휴가 미부여 의심 사업장, 출산휴가자 수 대비 육아휴직 사용률 부진 사업장, 임신⋅출산⋅육아에 따른 부당해고 의심 사업장 등을 감독하는 것을 일컫는다. 그러나 임신과 출산 시점 사이에 직장을 퇴사한 여성 근로자가 5만 5천명에 이른 데 반해 근로감독을 받은 사업장 수와 위반건수는 극소수에 불과하다. 향후에는 건강보험과 고용보험 가입자 정보를 연계한 스마트 근로감독을 확대해 제재대상을 넓힘으로써 출산전후휴가와 육아휴직 이용이 실질적으로 가능한 여건을 조성해야 할 것이다.

한편, 부부 전체의 주당 가사노동시간 중 남편의 가사노동시간이 차지하는 비율과 여성의 근로 의사는 양의 관계에 있었지만 출산 의향과는 관련이 없었다. 자료상에서 가사노동이 돌봄노동을 제외하고 온전히 가정 유지에 필요한 노동으로 정의되었음을 감안했을 때, 남편이 양육에 참여하는 비중이 증가할 경우에 한해 자녀를 추가적으로 가질 가능성이 있다. 남성의 가사노동시간을 늘리고자 한다면 남성의 육아휴직 참여를 독려할 필요가 있다. 육아휴직을 경험한 남성이 그렇지 않은 남성보다 가사노동시간이 긴 것으로 나타나 육아휴직이 고정적 성 역할 의식의 해체에 도움이 되기 때문이다. 우리나라는 남성 육아휴직 보너스제도라고 하여 두 번째 육아휴직 사용자의 첫 3개월 급여는 높게 지급하고 있다. 하지만 여성이 고용보험 사각지대에 있거나 사업주의 반대로 육아휴직을 하지 못했다면 남성이 육아휴직을 사용함에도 불구하고 급여상 혜택은 받을 수 없다. 가임기 여성의 상당수가 육아휴직의 제도적⋅실질적 사각지대에 놓인 우리나라의 특수성을 고려할 때 남성의 육아휴직을 장려하는 것이 남성 육아휴직 보너스제도 본연의 목적이라면, 두 번째 육아휴직자보다는 남성의 육아휴직 자체에 보너스를 지급하는 방식이 더 적절할 것이다.

그리고 육아휴직을 경험했던 남성 대상의 실태조사에 의하면, 이들이 육아휴직 결정 시 가장 걱정했던 부분은 소득 감소였다. 그런데 남성은 육아휴직을 사용하더라도 여성에 비해 그 기간이 더 짧은 경향이 있다. 남성이 통상 여성보다 육아휴직이 짧고 더 높은 소득 보전을 희망한다면 육아휴직 실제 사용 기간이 짧을수록 소득대체율은 높이는 방안을 고려해볼 수 있다. 이러한 제도의 도입은 남성의 육아휴직 사용에 따른 소득 보전액을 높여줌으로써 남성의 육아휴직 참여율을 더욱 높이는 효과가 있을 것이다. 더욱이 우리나라는 2015년을 기준으로 남성 육아휴직이 OECD 국가 중 최장이지만, 소득대체율은 낮은 축에 속해 기간과 소득대체율 조정을 고심해 볼 여지가 있다.

시간제 일자리에 종사할 경우 자발적이든 비자발적이든 여성의 근로 지속성이 떨어지는 것으로 나타났으나, 자발적으로 시간제 일자리를 선택했다면 출산 의사는 상승하였다. 이를 통해 자발적 시간제 일자리의 확산이 출산 증대에 기여할 수 있음을 예측할 수 있다. 시간제 일자리에 대한 만족도와 몰입도를 높이려면 근무시간에 비례한 전일제 수준의 급여와 복리가 제공되어야 하며, 이는 곧 육아기 근로시간 단축제도가 정착되어야 함을 의미한다. 육아기 근로시간 단축제도에 대한 접근성을 높이기 위해서는 근로자 간 융합과 협업이 원활히 이루어지도록 주요 업무시간과 교류 프로그램 일정을 조정하는 등 사업주와 관리자의 노력이 필요하다. 따라서 근로자 공백에 따른 업무 조정과 성과 배분방식을 사업체에 제공해 전문적 직무에 대해서는 기존 인력에 일임하고 대체인력은 잔여 업무를 수행하는 방식으로 대체인력을 현실적으로 활용하는 노하우도 전해야 한다.

그런데 사업주로서는 출산휴가나 육아휴직, 육아기 근로시간 단축을 제공하는 데 있어 업무 담당자의 부재로 인한 동료의 업무부담 증가 및 대체인력 충원의 어려움을 호소한다. 모⋅부성보호제도에 대한 사업주의 부담은 사업주 지원제도에 대한 낮은 인지도에서 일부 기인할 것으로 판단된다. 따라서 향후에는 사업주 지원제도에 대한 홍보를 강화해 사업주의 일-가정 양립 지원에 대한 부담을 낮춰 주어야 할 것이다.

그리고 시부모나 친정부모가 집안일을 도와줄 때 여성의 출산 의사에는 양의 영향을 미치지만 경제활동 지속 의사에는 영향을 미치지 않았다. 이러한 결과는 가사노동을 대체할 인력은 상대적으로 쉽게 구할 수 있는 반면, 믿고 맡길 수 있는 보육을 제공해 주는 기관이나 대리인은 찾기 어렵기 때문인 것으로 사료된다.

보육의 질적 제고를 도모하기 위해서는 근본적으로 보육교사 양성과정을 개편해야 한다. 현재의 아동학대 예방책은 부모의 제보와 CCTV를 통해 아동학대를 발견하고 처벌하는 것에 초점이 맞춰져 있다. 하지만 보육교사 양성교육 단계부터 아동학대를 미연에 방지할 수 있도록 예비 교사의 자질을 검증하고 강화하는 데 초점을 맞추어야 한다. 보육교사 자격증은 2⋅3⋅4년제 대학에서 관련 학점을 이수하거나 보육교사교육원에서 학점을 이수했을 때에도 취득이 가능하다. 그런데 영유아와의 상호작용, 학부모와의 관계, 보육 프로그램 운영 등에서의 보육교사 능숙도는 통계적으로 유의하게 보육⋅유아교육 관련 전공자에 한해 높게 나타났으며 고등학교 졸업자와 비전공 학과의 대학 졸업자 간에 차이가 없었다. 따라서 보육교사 양성을 대학의 학과 중심으로 개편해 교사의 전문성을 강화하고, 대학이 아닌 기관은 교사의 보수교육을 담당하거나 담임이 아닌 보조인력을 양성하는 기관으로 전환하는 방안을 고려해야 한다.

마지막으로 여성이 다음 기에 일을 할 의향은 자녀를 출산할 계획이 있을 때 감소하고, 출산 의향은 여성이 일하는 것에 대해 남편이 반대하면 상승하는 것으로 나타났다. 이는 여성이 경제활동과 육아를 병행하기는 현실적으로 어렵다는 인식에서 비롯된 것으로 사료된다. 향후에는 일⋅가정 양립정책에의 원활한 접근과 정책효율성 제고를 통해 여성의 노동시장 참여와 부모 역할이 동시에 수행될 수 있다는 인식이 확산되기를 기대한다.

본 연구는 일-가정 양립정책과 남성의 가사참여 측면에서 여성의 경제활동과 출산율을 높이기 위한 방안을 논하였다. 우리나라가 지난 10년간 출산율 제고와 여성의 사회참여 증대를 위해 일-가정 양립정책을 확대해 왔다면, 이제는 일-가정 양립정책과 성평등적 문화의 정착에 힘써야 할 때이다.
영문요약
Korea’s fertility rate dropped to record lows in 2005, prompting the government to take action by drawing up a master plan to deal with the low fertility rate and aging population. However, despite continued efforts, the fertility rate has stalled at 1.2 children since 2010, with expectations of an unprecedented low of 1.04 in 2017. Meanwhile, the labor force participation rate for women has stood at the 60% range for the past decade, which is lower than in other major countries.

Low fertility and labor force participation rates seems to be related to women avoiding having children and taking career breaks due to the poor accessibility to the work-family balance policy and the heavy burden of housework and child rearing. Accordingly, using the Korean Longitudinal Survey of Women & Families (KLoWF) data, this study conducted an empirical analysis on the effects of the work-family balance policy and sharing of the housework with a spouse on the fertility rate and women’s labor force participation rate. The results were then applied in presenting policy suggestions to enhance the balance between work and family and encouraging more men to become active in the home.

Firstly, the analysis found that maternity and parental leave respectively increase birth intentions and women’s desire to participate in the labor market. This implies that as much as maternity leave affects women’s decision to have children, parental leave is also critical to them in continuing their careers.

However, under the current system, only those with employment insurance are eligible for paid maternity and parental leave. In other words, this means that the current system cannot be extended without increasing the number of insured workers. Accordingly, more workers should be encouraged to voluntarily join the employment insurance system in order to reduce blind spots. And in doing so, it is important to promote the fact that the system is a primary social safety net that provides income security in case of unemployment, and is needed to enhance vocational abilities in response to changing labor market conditions. In cases where the employer fails to report the status of employees―and employees lose their eligibility to receive paid maternity leave―the employee has the right to receive the pay through the insurance eligibility check system. Indeed, such information need to be promoted broadly and actively. Furthermore, more efforts must be made for labor support, such as that provided by the Seoul Working Mothers Support Center which provides information on employment insurance benefits including maternity and parental leave and offers counselling and advice for difficulties in using the benefits.

A more fundamental way to resolve the blind spot issue is to correct the two-track imposition and collection mechanism in the employment insurance system. Under the current mechanism, Korea Workers’ Compensation & Welfare Service imposes the insurance pay while the National Health Insurance Service collects the pay for employment insurance as well as other forms of social insurance. However, the National Tax Service (NTS) would be more appropriate in terms of a more convenient collection system and effective enforcement through an efficient link between the NTS’ income tax data and employment insurance data and integration of the reporting of tax income and payment. Insurance premiums can be imposed by linking the NTS’ statements for daily-worker wages with the Ministry of Employment and Labor’s (MOEL) work conformation reports. However, realistically speaking, this ex-post application is hardly possible for small-sized firms and non-regular workers as their status changes so often. Not only that, when reporting their income, employers have a strong incentive to report employees’ wages as an expense in order to reduce their taxes, but little incentive to report to employment insurance. This is because employers are rarely penalized when they fail to report insurance status or total wages, and there are no penalties if the employer pays the employment insurance pay in full.

In addition, it is assumed that there are a large number of women who are insured but have to leave their jobs because their employers do not grant them maternity leave. The MOEL initiated a smart labor inspection in June 2016 which, in connection with the National Health Insurance Service's pregnancy and childbirth database, identifies workplaces with pregnant employees and monitors those suspected of withholding maternity leave, discouraging its use or wrongfully terminating employees for reasons including pregnancy, childbirth and child rearing. So far, about 55,000 women workers were found to have left their jobs during pregnancy while only a few workplaces were inspected and found to be in violation of the law. Accordingly, the smart labor inspection needs to be broadened by connecting the data from employment and health insurance, which would create conditions that better enable access to maternity and parental leave.

Meanwhile, of the total housework hours by a married couple, it was found that the proportion of the husband’s working hours was in positive relation to the wife’s desire to work but had nothing to with the desire to have children. Considering the fact that the data used in this study defines housework as labor required solely to maintain a household, except that for care, it is possible that a couple could have additional children only when the proportion of the husband’s participation in child rearing increases. So, in order to increase husbands’ housework hours, they must be encouraged to take advantage of their parental leave. Men who take leave are more likely to engage in longer hours of housework which implies that it is useful in dismantling the traditional gender role beliefs. In Korea, fathers who take a parental leave after mother are given a bonus for the first three months; called parental leave bonus for fathers. This bonus, however, is not awarded to those whose spouses are not receiving employment insurance or granted maternity leave. The majority of women who are of childbearing age are institutionally and substantially in the blind spot for parental leave. As such, if encouraging men to take parental leave is the underlying goal of the bonus for fathers, it would be more effective for the bonus to be given to men actually taking parental leave, regardless of mother’s use of parental leave.

According to a survey on men with parental-leave experience, the biggest concern was a decline in wages. If this is considered together with a general tendency of men to take shorter parental leave than women, another measure worth considering would be to heighten the income replacement ratio of shorter parental leave by men. This could help enhance income security, hence, more men would be encouraged to take parental leave. Such adjustments to the period and income replacement ratio are worth considering since Korea’s income replacement ratio is in the lower range among OECD members while the leave period for men is the longest.

Women’s sustainability in part-time jobs was found to decrease in both voluntary and involuntary cases. However, their desire to have children increases when the part-time work is voluntary. This helps to assume that an increase in voluntary part-time jobs will increase the fertility rate.

To enhance employees’ satisfaction with and engagement in part-time work, the payroll and benefits should be given in proportion to the hours worked. This means that the system to reduce working hours for parents during child nurturing period must be settled fully. For better access to the system, companies and management must make the effort by adjusting critical working hours and work exchange program schedules so that employees are able to collaborate with each other seamlessly. Thus, in order to educate companies on adjusting work schedules and distributing performance gains, etc., they should be provided with the know-how to using replacement workers for example allowing existing employees to take charge of professional tasks while replacement workers engage in other tasks.

There are, however, complaints from companies that maternity and parental leave and reduced working hours are difficult to implement since the programs place a huge burden on the remaining employees, and replacement workers are difficult to find; such complaints may be partly due to a poor understanding of support programs. Therefore, it is also necessary to promote the programs more actively to alleviate concerns relating to the work-family balance policy.

This study also found that support from grandparents has a positive impact on women’s desire to have children but has nothing to do with continuing economic activities. This is probably because it is relatively easy to find someone who can do the housework but difficult to find an institution or person who can provide reliable child care services.

To improve the quality of child care, the process of training care teachers must be completely reformed. The current methods of child protection are mostly focused on detecting child abuse cases based on parents’ reporting or through CCTV and imposing punishments. However, the focus must shift to verifying and advancing the quality of pre-service teachers so that all forms of abuse are stopped at the initial stages by training teachers. At present, the child care teacher certificate can be attained by anyone who completes the curriculum at university or child care education centers. But, proficiency in child care through interactions with infants and toddlers, relationships with parents and management of child care programs was found to be high among those who majored in child care and childhood education. Meanwhile, the level of proficiency was similar between high school graduates and university graduates who majored in different subjects. In this regard, training systems should be modified into a subject-focused system at universities in order to strengthen the expertise of teachers while non-university institutions should be transformed into ones that provide continuing professional education and fosters assistant workers, instead of training teachers.

Lastly, women’s desire to continue to participate in the labor force was found to decrease in line with plans for children while their desire to have children increased when husbands are against their working. Such findings are due to the belief that it is not realistic for women to maintain both work and rear children. It is hoped that more will have a better understanding of the fact that women’s participation in the labor market and having children at the same time is possible only when the access to work-family balance policies is made easier and more satisfactory.
목차
요 약

제1장 서 론

제2장 일-가정 양립정책과 남성의 가사참여 현황
 제1절 출산전후휴가 및 육아휴직
 제2절 시간제 근로
 제3절 남성의 가사참여

제3장 여성 경제활동과 출산 결정요인 분석
 제1절 이론적 논의의 틀
 제2절 기존 문헌 검토
 제3절 실증분석 자료 및 방법
 제4절 실증분석 결과

제4장 결론 및 정책제언

참고문헌
ABSTRACT
관련 자료 ( 11 )
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공공누리

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윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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