본 연구는 우리 사회의 대표적 현안과제 중 하나인 청년 일자리 문제의 현황과 원인을 실증적으로 분석한다. 특히 도구변수를 활용한 실증분석을 통해, 우리나라 노동시장에서 경력 초기 일자리 특성이 졸업 후 10년이 넘는 기간에 걸쳐 장기적 효과를 발생시킨다는 점을 확인하고, 이러한 결과를 바탕으로 현재 시행 중인 청년고용대책의 각 프로그램별 개선방향을 모색한다.

먼저 제2장에서는 경제활동인구조사 및 청년층 부가조사 원자료를 통해, 현재 우리나라 청년층의 실업률뿐만 아니라 교육과정 외 미취업자 비중이 빠르게 증가하고 있음을 확인한다. 또한 누락된 값들로 인한 체계적 오류를 제거할 경우, 졸업 후 첫 일자리를 얻기까지 평균적으로 소요되는 기간이 지속적으로 증가하고 있음을 보인다.

이어지는 제3장에서는 기존 연구를 현재 상황에서 재검토하면서 청년고용문제가 심화되고 있는 원인을 고찰한다. 최근의 청년고용문제는 단순히 초과공급 내지 과소수요의 논리로 설명되지 않는다. 전 세계적인 기술 진보와 우리나라의 대기업 중심 구조 심화로 인한 노동수요의 양극화 역시 그 자체만으로는 청년층에게 반드시 불리하지 않다. 하지만 강한 고용보호제도와 학교-직업세계로의 이행과정 미비 등 제도적 요인이 노동수요 양극화 추세와 결합될 때, 신규 구직자인 청년들에게 결과적으로 불리한 결과를 가져올 수 있다. 특히 경력 초기 일자리 특성이 향후 고용과 임금에 지속적인 영향을 미치는 상황에서는, 오랜 시간이 걸리더라도 더 나은 일자리에서 경력을 시작하는 편이, 눈높이를 낮추어 바로 일을 시작하는 것보다 생애주기 소득 극대화 관점에서 더 나은 선택이다.

이러한 가능성을 구체적으로 확인하기 위해, 제4장과 제5장에서는 첫 일자리로의 이행기간과 첫 일자리 특성의 장기효과를 실증적으로 추정한다. 기존 문헌에서도 이러한 장기효과에 관심을 가져왔으나, 제4장과 제5장의 실증분석은 크게 두 가지 점에서 차별점이 있다. 첫째로는, 자료의 한계로 인해 단기적 효과만을 살펴보았던 과거 연구들과 달리, 장기간 패널자료를 바탕으로 약 10년에 걸친 장기적 효과를 살펴보고 있다는 점이다. 둘째로는, 졸업 당시 지역실업률을 경력 초기 일경험에 관한 도구변수로 사용하였다는 점이다. 졸업 당시 지역적 경기상황은 각 개인의 관점에서는 외생적 충격이라고 볼 수 있는데, 이러한 외생적 충격이 가져온 경력 초기 일경험의 차이가 향후 노동시장 성과에 어떤 영향을 미쳤는지를 살펴봄으로써 경력 초기 일경험이 갖는 인과적 효과에 대해 새로운 정보를 제공하고 있다.

실증분석 결과, 첫 일자리로의 이행기간은 고졸자에게는 큰 영향이 없으나 대졸자에게는 장기적으로 임금에 부정적인 영향을 끼치는 것으로 나타났다. 한편, 첫 일자리의 임금은 모든 그룹에서 향후 노동시장 성과에 강한 설명력을 가지는 것으로 나타났다. 첫 일자리 임금이 향후 노동시장 성과에 미치는 영향이 어떤 메커니즘을 통해 나타나는지를 살펴본 결과, 고졸자의 경우 관측된 첫 일자리 특성 중 임금 외의 변수들은 장기적 영향이 관찰되지 않았다. 따라서 초임 자체 혹은 초임과 연관된 기업의 미관측 특성이 고졸 근로자들의 향후 노동시장 성과에 직접적인 영향을 미치는 것으로 판단되었다. 반면, 대졸자의 경우에는 초임뿐만 아니라 경력 초기 기업규모와 고용형태가 향후 노동시장 성과에 지속적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이로부터 기업규모와 고용형태를 중심으로 한 이중노동시장 구조가 이 그룹의 경력형성에 큰 영향을 미침을 알 수 있었다.

제6장에서는 청년고용문제 해결을 위한 적극적 노동시장정책으로서의 청년고용대책 현황을 정리하고, 앞서의 실증분석 결과를 토대로 크게 세 가지의 개선방향을 제시한다. 첫째, 청년고용대책은 경력 초기 일자리 특성이 장기적 영향을 갖는 현실을 충분히 이해하는 가운데 설계되고 집행되어야 한다. 예를 들어 이행기간 단축을 위한 정책적 노력이 필요한 것은 분명하다. 하지만 그렇다고 해서 일자리 간 차이를 무시한 채 조기 입직 자체만을 성과지표로 설정할 경우, 청년고용문제를 해결하기는커녕 오히려 막대한 예산을 들여 시장을 교란하는 일들이 발생하게 된다. 특히 경력 초기 일자리 특성의 장기효과가 존재하는 상황에서는 조기 입직 위주의 청년고용 프로그램이 청년실업을 낮추는 데 도움이 되지 못하며, 이러한 프로그램이 참여자들의 장기적인 경력에 오히려 좋지 못한 영향을 미칠 가능성 또한 높다.

둘째, 미취업 청년들이 겪고 있는 어려움은 매우 이질적이므로, 청년고용대책은 각 유형에 맞는 지원을 포함해야 효과성을 제고할 수 있다. 본 연구의 실증분석 결과는 특히 교육수준별로 필요한 지원 내용이 크게 다름을 보여준다. 예를 들어 고졸 청년의 경우, 첫 일자리 특성은 중요하지만 첫 일자리로의 이행기간 자체는 개인적 차원에서 향후 커리어에 큰 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이러한 분석 결과는 고졸 청년들의 첫 일자리로의 이행기간이 가장 빠르게 장기화되고 있는 현상을 잘 설명해 준다. 따라서 고졸 청년들에게는 직접적인 근로장려금(work subsidy)을 제공하는 한편, 근로시간을 단축하며 근무환경을 개선하는 등 일자리 수준의 하한을 끌어올리는 방향의 정책이 가장 효과적일 것으로 판단된다. 반면, 대졸 청년들의 경우에는 첫 일자리로의 이행기간이 장기화될 때 부정적 임금효과가 발생하는 동시에, 첫 일자리의 기업규모와 고용형태 역시 매우 장기적 효과를 갖는 것으로 나타났다. 이들의 경우, 직업 간 혹은 직장 간 상향이동을 원활하게 하는 방향의 접근이 중요할 것으로 판단된다. 적극적 노동시장정책 중에서는, 고용서비스 및 창업지원정책이 상대적으로 효과적일 것이다. 보다 근본적으로는, 경력 초기의 실패가 있더라도 재기가 가능하도록 노동시장 전반의 유연안정성(flexicurity)을 강화하여야 한다. 이러한 노동시장 개혁은 물론 그 자체로서도 중요하지만, 청년 일자리 정책의 관점에서 바라볼 때에도 경력 초기 일자리 특성의 장기효과를 축소시켜 청년들의 직업세계로의 이행을 보다 용이하게 하므로 중요하다.

셋째, 청년고용대책 각 사업에 대한 평가와 환류 체계를 강화해야 한다. 청년을 위한 적극적 노동시장 프로그램의 경우 중장년층을 대상으로 하는 적극적 노동시장 프로그램과 성과 면에서 큰 차이를 보이는 것으로 알려져 있다(Kluve et al., 2016). 우리나라 노동시장 상황에서 청년들에게 가장 적합한 프로그램 방식을 찾기 위해서는 청년들의 선택을 충분히 이해한 바탕 위에서 창의적통합적 접근이 필요하다. 이에 더하여 사업설계 단계에서부터 실험군과 대조군을 설정하여 장기간의 미시적 데이터를 수집할 계획을 수립하고, 구축된 실험적 데이터를 통해 시행된 사업을 엄밀하게 평가하고 이를 토대로 사업방향을 조정해 나가야 한다.

본 연구에서는 이러한 개선방향을 바탕으로 현재 시행중인 청년고용대책 각 프로그램들을 세부적으로 검토하였다. 먼저, 청년을 위한 직접일자리사업(중소기업청년취업인턴제)은 경제위기 상황이 아닌 한 사업규모를 지금보다 축소하고 노동시장 차별 시정을 위한 목적 등으로 지원대상을 한정해야 한다. 다음으로, 일반 청년을 위한 고용서비스(청년취업성공패키지)는 취업취약계층을 위한 고용서비스와 달리 참여기간을 크게 단축하고 맞춤형 정보 제공에 초점을 맞출 필요가 있다. 특히 민간상담업체에게 주어지는 성공금 및 3단계 참여자에게 주어지는 구직촉진수당을 청년들의 장기적 경력형성에 도움이 되는 방향으로 주의깊게 설계해야 한다. 한편, 직업훈련 프로그램(일학습병행제)의 경우, 성과지표를 근속유지보다는 경력유지 중심으로 설정하며, 숙련 축적을 통해 디딤돌 역할을 하는 기업들을 식별하고 우대할 필요가 있다. 마지막으로, 청년층을 대상으로 한 창업지원사업(창업성공패키지)은 현재의 통합적 지원을 확대하되, 청년고용문제 해결이라는 목적에 맞게 참여자 저변을 보다 확대하고 특히 중소기업 경력자들을 우대해야 한다.

This study investigates the problem of rising youth unemployment in Korea, one of the major social problems in the country. The examination shows that it is unlikely that the problem has been caused by excess supply or deficient demand. Rather, the polarization in labor demand combined with non-market factors is at the root of the current problem. Particularly, the long-term effects of initial job placement play a key role in the social problem. Based on the empirical results on the long-term effects, several points of improvement for active labor market programs (ALMPs) for youth are presented.

Chapter 2 shows both the unemployment rate and the NEET rate among aged 15-29 have sharply increased. Particularly, the duration of landing on one’s first job after graduation has notably prolonged.

Chapter 3 delves into the reasons behind worsening job situation for youth with a review on previous literature. The recent youth unemployment issue cannot be explained simply by excess supply or deficient demand. Rather, polarization in labor demand due to technological changes occurring globally and conglomerate-centered economy in Korea may act unfavorably against youth, as combined with non-market factors such as incomplete school-to-work transition and strong employment protection legislatures.

Chapters 4 and 5 estimates the long-term effects of the duration from graduation to landing on one’s first job and the characteristics of the first job. Empirical results indicate that the duration of school-to-work transition does not have significant effects on later labor market outcomes for high school graduates, but does have a long-term negative impact on earnings for college graduates. On the other hand, earnings at the first job can explain future labor market outcome very well, for all education groups. The reasons for the persistent effect of initial earnings, however, may differ across the groups. For high school graduates, no long-term impact of observed characteristics of their first job other than earnings are observed―therefore, initial wage level itself or some unobserved job characteristics related to the wage level have causal effects on later outcomes. For college graduates, on the contrary, initial firm size and contract type matter for later outcomes, showing that the dual labor market structure, which is centered around firm size and contract type, has particularly large influence for this education group.

Chapter 6 provides an overview of the Korean government’s measures to tackle youth unemployment and makes three main suggestions for improvement based on the empirical findings in the previous chapters.

First, active labor market programs (ALMPs) for youth must be designed and implemented based on the fact that the job characteristics in the beginning phase of a career have persistent effects on later labor market outcomes. Second, ALMPs for youth must recognize that youth group is not homogeneous. This research, in particular, points out that the contents of the ALMPs need to be different by the education level of the targeted group. In the case of high school graduates, raising the minimum quality of jobs, such as increasing initial wage and reducing working hours, is important. For college graduates, employment service and start-up support programs will be relatively more effective, and strengthening ‘flexicurity’ in labor market, which allows another try after some failures in the beginning of one’s career, is the fundamental solution. Third, evaluation and feedback system for each youth employment support program needs to be strengthened. To find the most appropriate forms of the ALMPs, a creative and comprehensive approach is needed based on solid understanding of what youth want. At the same time, it is necessary to design a policy experiment and to construct a long-term micro-data.

From the insights found above, a number of areas of improvement can be pointed out for each type of the ALMPs. First, direct job creation program for youth should reduce its scale unless the economy is under a crisis and narrow the scope of beneficiaries down to anti-discrimination in the labor market. As for the hiring incentives currently managed separately by each ministry, it is desirable to unify them into one program or to integrate management after reviewing its effectiveness. Next, employment service for youth should shorten the duration of the program and concentrate on providing customized information and income support conditional on continuing job-seeking activity. Vocational training programs need to clearly set mid- and long-term policy direction and give preferential support for the firms which work as stepping stone through skills accumulation. Lastly, start-up support programs for youth should strengthen the aim of increasing youth employment level, encourage low-income and female more, and provide more opportunities to former employees of small and medium enterprises.

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 통계로 본 청년고용문제
　제1절 청년고용의 양적 지표: 실업률, 고용률, NEET 비중
　제2절 청년고용의 질적 지표: 기업규모, 고용안정성, 실질임금
　제3절 졸업 후 첫 일자리로의 이행기간
　제4절 소결

제3장 청년고용문제의 원인
　제1절 공급 측 요인
　제2절 수요 측 요인
　제3절 제도적비시장적 요인
　제4절 소결

제4장 첫 일자리로의 이행기간이 노동시장 성과에 미치는 장기적 영향
　제1절 기존 문헌
　제2절 데이터
　제3절 연구설계
　제4절 추정 결과
　제5절 소결

제5장 첫 일자리 특성이 노동시장 성과에 미치는 장기적 영향
　제1절 첫 일자리의 임금이 노동시장 성과에 미치는 장기적 영향
　제2절 임금 외 첫 일자리 특성의 장기적 영향
　제3절 소결

제6장 청년고용대책의 현황과 개선방향
　제1절 기존 청년고용대책 및 현황
　제2절 청년고용대책의 개선방향

제7장 결 론

참고문헌
부 록
ABSTRACT