한국 민간투자사업의 협약수익률 결정요인 분석 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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정책연구시리즈 한국 민간투자사업의 협약수익률 결정요인 분석 2018.12.31

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Series No. 2018-16

정책연구시리즈 한국 민간투자사업의 협약수익률 결정요인 분석 #SOC #민간투자사업 #교통 및 물류

2018.12.31

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    김강수 선임연구위원
국문요약
사회간접자본의 건설과 운영에 있어서 민간투자를 유치하고자 하는 목적은 부족한 재정을 보완하고 민간의 창의와 혁신을 도입하여, 사회간접자본시설의 운영과 투자의 효율을 극대화하는 데 있다.

1994년 「사회간접자본시설에 대한 민간투자촉진법」을 통해 도입된 민간투자제도는 사회기반시설의 조기 확충으로 국민의 편익 증진 및 경제성장에 기여해 왔으나, 최소운영수입보장 및 해지시지급금을 통한 예상치 못했던 정부부담의 증가로 인해 민간투자사업 추진의 정당성에 대한 의문점까지 제기되고 있다. 특히 재정사업 대비 높은 사용료 등은 민간투자사업의 지속성 문제와 더불어 사회적 문제로까지 부각되고 있다.

본 연구에서는 과거 20년간 민간투자사업의 위험을 경감하거나 분담하고자 했던 민간투자정책의 성과를 간접적으로 살펴보고, 향후 민간투자사업의 원활한 시행을 위한 정부 지원정책의 실효성과 공공성 강화를 위한 정책적 시사점을 제공하고자 민간투자사업 협약수익률의 결정요인을 분석하였다.

분석 결과, 기존 동일 유형의 협약수익률 수준이 우리나라 민간투자사업의 협약수익률 결정에 가장 큰 영향을 미치는 요인으로 분석되었다. 민간투자사업의 유형 및 특성과 정부의 지원정책이 협약수익률에 적절하게 반영되지 못하고 있으며, 2005년부터 시행한 적격성조사도 협약수익률을 낮추는 데 기여하지 못한 것으로 분석되었다. 그러나 우선협상대상자 선정 시 경쟁률은 협약수익률을 낮추는 데 통계적으로 유의한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

민간투자사업 협약수익률에 영향을 미친 요인을 세부 항목별로 구분하여 제시하면 다음과 같다.

먼저, 수익형 민간투자사업의 협약수익률은 금융조달시장 여건을 나타내는 5년 만기 국고채 금리와 통계적으로 유의한 관계를 보여주지 못하고 있다. 사업규모가 큰 수익형 민간투자사업의 경우 중소기업이 참여하기에는 제한이 있고, 참여하는 투자자들이 대기업 건설사를 비롯한 대규모 금융기관이기 때문에 일반적인 금융시장 여건보다는 투자자들의 개별 자금조달능력이 보다 중요하기 때문인 것으로 판단된다. 또한 주주로 참여하는 금융회사가 동시에 직접 대출을 실행하는 대출자로 참여하는 경우가 대부분이라 저렴한 금리로 대출을 받으려는 노력을 할 유인이 없기 때문인 것으로 사료된다. 반면, 중소기업이 투자자로 참여하고 주주와 대출자가 분리되는 구조인 임대형 민간투자사업은 조달금리 수준과 협약수익률이 통계적으로 유의한 양의 상관관계를 나타냈다. 즉, 전반적인 시장 금융환경의 변화 또는 조달금리 수준은 임대형 민간투자사업의 협약수익률 수준에 크게 영향을 미치나, 수익형 민간투자사업의 경우 시장 금융조달 여건보다는 개별 민간사업 투자자의 금융조달능력 및 출자자와 대출자의 구성에 영향을 받는 것으로 분석되었다.

둘째, 시설물 종류, 민간투자비 규모, 건설보조금 및 최소운영수입보장 조건 등 사업의 특성과 정부의 위험분담정책은 협약수익률 결정에 별다른 영향을 주고 있지 못한 것으로 분석되었다.

시설유형에 따라 사업의 위험이 체계적으로 다를 수 있고, 이에 따라 협약수익률이 유의하게 시설별로 상이할 것으로 예상했으나, 그 차이가 통계적으로 유의하게 나타나지 않았다.

또한 총민간투자비의 규모가 증가할수록 민간투자사업 추진에 대한 위험회피도가 증가하고, 이에 따라 요구수익률이 증가하면서 협약수익률이 증가할 가능성이 존재할 것으로 판단하였으나, 별다른 유의성을 보여주지 못하였다. 오히려 임대형 민간투자사업의 경우 영향력은 미미하지만 민간투자비의 규모가 증가하면서 협약가산율 지표인 가산율 ‘알파()’가 감소하는 경향을 보여주었다. 이는 임대형 민간투자사업의 사업 위험이 수익형 민간투자사업과는 달리 매우 작기 때문으로 대규모 민간투자사업을 오히려 장기적으로 안정적인 투자로 인식하기 때문인 것으로 판단된다.

운영기간이 길어질수록 운영 위험 및 투자 위험이 증가할 수 있고, 미래 위험에 대한 불확실성이 증가하여 자금조달 시 높은 장기투자프리미엄이 적용되어 요구수익률이 증가할 수 있음에도 불구하고, 운영기간은 수익형 민간투자사업의 협약수익률 결정에 영향을 미치지 못하는 것으로 분석되었다. 반면, 임대형 민간투자사업의 경우 미미하지만 협약가산율에 영향을 미치는 것으로 분석되었으나 전체적으로 운영기간의 특성은 협약수익률에 적절하게 반영되지 못하고 있다.

건설기간 동안 정부가 민간사업자에게 직접 지급하는 건설보조금은 민간투자사업의 협약수익률을 낮추는 데 기여한 것으로 분석되었으나, 그 영향은 매우 미미하였다. 수익형 민간투자사업의 경우 총사업비 대비 건설보조금 규모가 1% 증가하면 협약수익률이 0.008% 낮게 체결되는 것으로 분석되었다.

무엇보다도 최소운영수입보장제도가 협약수익률을 낮추지 못한 것으로 분석되어 정부의 위험분담정책에 대한 효과성에 의문이 제시되었다. 연도별 실제 운영수입이 실시협약상 추정 운영수입에 미달하는 경우 부족분을 보전해 주는 최소운영수입보장제도는 정부의 강력한 위험분담제도로 협약수익률을 대폭 낮출 수 있었음에도 불구하고, 최소운영수입보장 조건이 있는 사업의 협약수익률은 오히려 99%의 신뢰도하에서 약 0.59% 정도 높게 체결되었다.

도로사업만을 대상으로 분석한 경우에도 최소운영수입보장 조건을 갖고 있는 사업의 협약수익률이 오히려 높았던 것으로 나타났다. 이러한 결과는, 민간투자사업제도가 도입된 초기에 협약을 체결한 사업의 협약수익률이 매우 높았음에도 불구하고, 최소운영수입보장 조건 유⋅무에 대한 고려 없이 이전 선행 사업만을 참고하여 협약수익률을 체결해 왔기 때문인 것으로 파악된다.

셋째, 적격성조사도 협약수익률을 낮추는 데 기여하지 못하였다. 적격성조사에서는 정부실행대안과 민간투자 실행대안 간의 총 생애주기 비용을 비교한 후 민간투자사업 추진 여부를 결정하므로 수익률이 증가하면 정부부담금의 증가요인으로 작용해 민간투자사업 추진을 위한 적격성조사 통과 가능성을 감소시킨다. 따라서 적격성조사를 통과한 사업의 협약수익률은 그렇지 않은 사업보다 낮아질 가능성이 클 것이다. 그러나 사전적격성조사를 거친 사업과 그렇지 않은 사업의 협약수익률 차이가 통계적으로 유의하지 않은 것으로 분석되어 적격성조사의 내용과 방법에 대한 개선이 필요한 것으로 판단된다. 적격성조사를 수행함에 있어서 시설유형 및 정부의 지원정책에 따른 사업의 위험 및 위험분담을 계량화하여 반영하는 것이 필요하다.

본 연구의 특히 주목할 만한 결과는 시장경쟁(경쟁률)의 정도가 협약수익률에 미치는 영향이다. 수익형 민간투자사업의 경우, 경쟁 참여사가 1개 추가되면 협약수익률은 약 0.25% 정도 하락하는 것으로 분석되어, 민간투자사업의 협약수익률 수준이 경쟁 참여사의 수와 매우 밀접하게 관련되어 있음을 보여주었다. 참여사의 경쟁 유도가 협약수익률을 하락시키고 궁극적으로는 건설보조금과 사용자 요금의 인하를 초래할 수 있다는 측면에서, 경쟁률 제고는 향후 민간투자사업의 공공성 강화를 위해 정부가 지향해야 할 중요한 민간투자정책 방향임을 의미한다.

본 연구에서 제안하는 정책제언은 다음과 같다. 첫째, 사업특성에 따른 위험 측정 및 분석이 필요하다. 사업 특성에 따라 변화하는 민간투자사업 위험에 대한 매트릭스를 작성하여 위험을 인지하고 이를 적절하게 관리하는 방안이 제시되어야 한다. 이를 위해서는 전문가들의 의견과 설문조사 등을 통해 민간투자사업의 특성 및 유형별로 위험에 따른 난이도별 가중치를 정하는 노력이 필요하다.

민간투자사업의 특성에 따른 위험을 인지했다면 위험 관리 및 배분에 대한 정부의 정책방향이 수립되어야 하고, 이러한 정책방향을 기준으로 주요 위험별로 정부의 지원원칙을 정립해야 한다.
민간투자시장의 경쟁 유도도 필요하다. 민간투자사업의 경쟁률은 협약수익률에 상당한 영향을 미치고 있으며, 협약수익률 감소를 통해 정부의 재정부담과 사용자의 요금수준을 감소시켜 민간투자사업의 공공성을 제고할 수 있다.

민간투자시장의 경쟁을 유도하기 위해서는 투명한 정보공개와 민간투자사업 추진절차의 간소화가 필요하다. 민간투자사업의 사업초기에 여론수렴 및 공청회를 통해 사업내용을 공개하고, 제3자 공고기간 등을 통하여 민간투자사업에 대한 정보를 공개하는 것이 필요하다. 또한 사업내용을 이해하기 편리하도록 공고의 내용을 표준화하여 알기 쉽게 제공하는 것도 중요하다.

현재의 민간투자제도하에서는 사업의 제안, 평가 및 협상에 드는 시간과 비용이 대기업이 아니면 감내하기 어려울 정도이며, 이는 새로운 시장참여사를 가로막는 장애요인이 되고 있다. 민간투자사업 제안, 사업자의 선정, 평가 및 협상과 관련한 시간과 비용의 절감이 가능하도록 절차를 간소화할 필요가 있다.

금융조달 원활화와 금리수준 인하도 민간투자사업의 경쟁을 촉진시킬 수 있다. 대부분 중소기업이 참여하고 있는 임대형 민간투자사업의 경우, 금융시장의 금리가 협약수익률에 큰 영향을 미치고 있으며, 보다 많은 투자자들이 민간투자사업에 참여하게 함으로써 협약수익률을 낮출 수 있다.

본 연구의 한계는 다음과 같이 제시될 수 있다. 본 연구에서는 통제하지 못했지만, 민간투자사업자 및 사업구조 특성이 협약수익률에 미치는 영향을 향후 연구에서는 보다 면밀히 분석할 필요가 있다. 투자사업의 출자자 구성, 민간투자사업자의 자금조달능력, 신용도, 민간투자사업에 대한 경험, 특정 시설의 건설 및 운영에 대한 지식과 노하우 등에 따라 민간투자사업 추진 위험에 대한 태도와 의사결정이 다를 수 있고, 이는 협약수익률 결정에 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

향후 사업에 대한 출자와 지분 구조, 민간투자자의 사업 경험 및 특성, 건설출자자들의 평균적인 시공이윤, 운영출자사의 운영이윤 및 실제금융약정에 대한 대출금리 등에 대한 자료를 축적하고, 이러한 변수들이 협약수익률에 미치는 영향을 보다 심도 있게 분석해야 한다.
영문요약
The purpose of attracting private investment in the construction and operation of social overhead capital (SOC) is to maximize efficiency in the management of and investment in social overhead facilities by replenishing insufficient funds and injecting creativity and innovation from the private sector.

Korea’s Public-Private Partnership (PPP) system―implemented through the Promotion of Private Capital in Social Overhead Capital Investment Act (1994)―initiated the early expansion of social overhead facilities which contributed to economic growth and improving public benefits. Nevertheless, concerns have been raised over the validity of PPP projects due to an unexpected increase in the government’s financial burden resulting from the minimum revenue guarantee (MRG) and termination payments. In particular, the sustainability of PPP projects has been called into question and has even become a social issue because of the relatively high user fees compared to the budgetary projects, among others.

Accordingly, this study attempts to indirectly examine the accomplishments of PPP policies designed to lessen or divide the risks of PPP projects over the past two decades. It analyzed the determinants of the contracted internal rate of return (IRR) to provide implications for enhancing the effectiveness and publicness of government support so that future PPP projects are conducted in a well coordinated manner.

The analysis results revealed that the contracted IRR of build-transfer-operate (BTO) projects do not have a statistically meaningful relationship with the 5-year government bond yield—which shows the conditions in the financing market. This is because large-scale BTO projects have too many hurdles for SMEs to work through, and for that reason, all of the participants are large construction and financial firms. This means that respective participants’ ability to finance a project is more important than general financial market conditions. Moreover, in most cases, a participating financial firm serves as both shareholder and borrower, meaning that there is no incentive for the firm to make an effort to obtain loans with low rates. On the other hand, a statistically meaningful positive correlation between the financing rate and contracted IRR was found for build-transfer-lease (BTL) projects, which has SMEs as investors and separates shareholders and borrowers. In short, the overall changes in financial market conditions or the level of financing rates could greatly affect the level of the contracted IRR of a BTL project while BTO projects are affected more by individual private investors’ financing ability and the composition of investors and borrowers than by financing market conditions.

Second, the government’s risk sharing policies and specific project features such as facility type, investment amount, construction subsidy and MRG conditions were found to little affect the decisions regarding contracted IRRs.

Given that project risks can systemically vary depending on the type of facility, it was initially thought that the contracted IRR could also significantly vary, but the difference was found to be statistically insignificant. Expert opinions and surveys should be taken into account to better identify and understand the characteristics of PPP projects by type, and the government should have a fully established policy direction and support principle with regards to risk management and allocation.

It was also thought that as the size of the total project cost increases, the degree of risk aversion could rise and the ensuing increase in the required return of rate could raise the contracted IRR. However, no meaningful significance was observed. On the contrary, BTL projects—although the effect is minimal—caused a decrease in the ‘alpha (α)’ additional rate (an indicator of the contracted additional rate) as the size of the PPP project cost rises. This appears to be due to the fact that the risks of BTL projects are very small, unlike BTO projects, and thus, large-scale PPP projects are regarded as stable investments from a long-term perspective.

In addition, operational and investment risks can escalate as the period of operation lengthens and growing uncertainties over future risks could entail a high long-term investment premium which would raise the required return of rate. Nevertheless, the results revealed that the operation period did not significantly impact the decisions on the contracted IRR of BTO projects while having a slight impact on the contracted additional rate of BTL projects. Hence, overall, the characteristics of the operation period have not been properly reflected in the contracted IRR.

Meanwhile, construction subsidies, which are directly paid by the government to private concessionaires during the construction period, were found to contribute to lowering the contracted IRR of PPP projects, but the effect was found to be insignificant. The analysis found that in BTO projects, a 1% increase in construction subsidy relative to total project cost causes a reduction of 0.008% in the contractual IRR.

Above all, this study found no contribution from the MRG system to lowering the contracted IRR, and this casts doubt on the effectiveness of the government’s risk allocation policy. Despite the fact that the MRG system—which is designed to make up for the shortage if the actual yearly operating income falls short of the initially estimated income in the concession agreement—can serve as an effective risk-sharing method to sharply reduce the contracted IRR, projects with MRG conditions were found to have concluded with a 0.59% higher contracted IRR at a 99% confidence level. Furthermore, the contracted IRR of MRG-inclusive projects was found to be higher than those without such conditions in an analysis of only road projects. It is assumed that this is because the contracted IRR was set very high during the intial period of the PPP system and subsequent projects were concluded by simply referring to preceding projects without considering the inclusion of the MRG.

Thirdly, the VfM test was also found to slightly contribute to lowering the contracted IRR. The test decides on a PPP project based on a comparison of the total life cycle cost (LCC) of the public sector comparator (PSC) and private finance initiative (PFI). As such, a project will unlikely pass the test if there is an increase in the rate of return as it will weigh on the government’s financial burden. To put it another way, the contracted IRR of a project which has passed the VfM test is more likely to be lowered compared to a project which has failed the test. However, the difference in the contracted IRR between such projects was found to be statistically insignificant, implying that the contents and methods of the VfM test need to be updated. In conducting the VfM test, it is also necessary to quantify project risks and risk-sharing that derive from facility type and the government’s support policy and to reflect them properly.

What should be particularly noted in this study is the effect of the degree of market competition (competition rate) on the contracted IRR. For BTO projects, one additional competitor reduces the contracted IRR by approximately 0.25%, suggesting that the level of the contracted IRR is closely related to the number of competing participants. Considering that encouraging competition could lead to a decrease in the contracted IRR and eventually a reduction in construction subsidies and user fees, the government should aim to enhance the competition rate to strengthen the publicness of future PPP projects.

Under the current PPP system, only large firms can afford the time and expenses required for project proposal, evaluation and negotiation, which poses an obstacle to new market entrants. Simplified processes are needed to save time and money and active participation in PPP projects should be encouraged by enabling easier financing and lower rates to reduce the contracted IRR.

This study has its own limitations. Future studies need to closely examine the impact from private-sector concessionaires and project characteristics on the contracted IRR. Depending on their financing ability, credit rating, PPP experience, and knowledge and know-how about the construction and operation of specific facilities, project concessionaries may present different attitudes and decisions, which could affect the decisions over the contracted IRR.

Further analyses should include accumulating data on project funding and its equity structure; private investors’ experiences and characteristics; construction investors’ average construction margin; operation investors’ operation margin and; loan interest rates for the actual financial arrangement. Additionally, in-depth analyses of the impact of these variables should follow.
목차
발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 민간투자사업의 위험과 정부 지원
 제1절 민간투자사업의 위험
 제2절 정부의 지원

제3장 민간투자사업의 수익률 산정 및 현황
 제1절 민간투자사업의 수익률 산정
 제2절 민간투자사업의 협약수익률 현황

제4장 민간투자사업의 협약수익률 결정요인
 제1절 자료
 제2절 협약수익률 설명변수 선정
 제3절 협약수익률 결정요인 분석

제5장 결론 및 정책제언
 제1절 민간투자사업의 협약수익률에 영향을 미친 요인
 제2절 정책적 제언
 제3절 향후 연구과제

참고문헌
부  록
ABSTRACT
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공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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