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연구보고서 대학규제와 사교육에 관한 연구 2018.12.31

표지

Series No. 2018-09

연구보고서 대학규제와 사교육에 관한 연구 #초중등교육 #고등교육

2018.12.31

  • 프로필
    박윤수 연구위원
  • KDI
    강창희
  • KDI
    고영우
국문요약
본 연구는 한국 사회의 난제 중 하나인 사교육 문제에 대하여, 그간의 논의를 정리하고 선행연구에서 간과되었던 측면을 보완하여 새로운 정책방향을 제시하고자 하였다.

제1장 서론에 이어, 제2장에서는 사교육 문제에 관한 그간의 논의를 정리하고 추가 분석을 시도하였다. 국가별 사교육 실태를 비교한 선행연구와 본 연구의 분석에 따르면, 한국 학생의 사교육 시간은 주요국 대비 월등히 길고, 학업성취도가 높은 학생일수록 사교육을 많이 받는 경향이 뚜렷하다. 한편, 사교육 투자가 학업성취도와 대학 입시 결과 등에 미친 영향을 분석한 연구들에 따르면, 학업성취도 향상 효과는 제한적이나, 상위권 대학 입학 확률에는 유의미한 영향을 미친다.

제3장의 추정 결과는 1995년을 전후한 정책 변화의 효과를 분석한 결과이므로 현시점에 적합한 정책 제언으로 연결되기 어렵다는 한계가 있다. 제3장의 추정 결과는 1995년을 전후한 정책 변화의 효과를 분석한 결과이므로 현시점에 적합한 정책 제언으로 연결되기 어렵다는 한계가 있다. 비록 1990년대에는 대학 정원에 대한 규제완화와 그로 인한 입학정원의 증가 및 입학경쟁률의 하락이 사교육 투자의 감소로 이어졌다 할지라도, 동일한 결과가 현시점에도 재현될 것이라는 보장이 없기 때문이다. 이러한 배경에서 제4장에서는 오늘날에도 여전히 대학의 정원 및 등록금에 대한 이중규제가 대학교육 서비스의 과소공급을 초래하고 있는지에 대해 논의하였다. 구체적으로 등록금이 동결된 상황에서 대학이 정원 규제를 회피하기 위한 수단으로 정원 외로 분류되는 외국인 유학생을 유치할 가능성이 있음을 이론적으로 논의하고, 그 타당성을 실증적으로 검토하였다. 한국대학교육협의회에서 공시하는 2008~17년 중 전국 4년제 일반 사립대학들의 재정 상황 및 학생 정보를 분석한 결과, 내국인 입학정원이 엄격히 규제되는 서울 소재 사립대학들은 재정건전성이 악화될 때 외국인 유학생을 추가로 선발하는 경향이 발견되었다. 반면, 서울 이외 지역(경기⋅인천 및 비수도권) 사립대학들에서는 재정건전성이 외국인 유학생 비중에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않았다. 이상의 결과는 대학에 대한 현행 규제 수준이 대학의 자발적인 내국인 학생 선발을 억제할 만큼 제약적이고, 따라서 내국인 수험생 간 입학경쟁을 심화시키고 있다는 해석을 뒷받침한다.

제5장에서는 보고서를 마무리하며 정책 방향을 제시하였다. 사교육 정책의 기본 방향은 모든 사교육 투자를 억제하는 것이 아니라, 학생의 인적자원 형성에는 기여하지 못하면서 제한된 입학기회를 쟁취하기 위한 사교육, 즉 지대추구 행위(rent-seeking behavior)의 성격을 가진 사교육이 발생하는 원인을 교정하는 방향으로 추진되어야 한다. 지대추구 행위가 발생하는 이유는 지대가 있기 때문이고, 지대는 공급이 제한될 때 발생한다. 결국 사회적으로 억제되어야 할 사교육 투자는 근본적으로 대학, 특히 학생 선호도가 높은 대학의 입학기회가 제한되기 때문에 발생하고, 따라서 정부는 학생들이 선호하는 대학의 숫자와 그 정원이 충분히 증가할 수 있는 환경을 마련할 필요가 있다. 그 구체적 방안으로 학생 선호도 가 높은 대학들이 밀집한 수도권 지역에 대한 대학 신설 및 증원 규제를 완화하고, 비수도권 등 입지 여건이 불리한 지역의 대학을 우선적으로 지원하여 대학 간 공정한 경쟁과 대학교육의 전반적인 상향평준화를 모색할 것을 강조하였다. 아울러 등록금 규제를 완화하되 장학금 및 학자금 대출 지원을 강화하여 대학교육의 질적 제고를 추구하면서도 교육의 기회균등이 훼손되지 않도록 보장할 것을 주문하였다.
영문요약
This study summarizes the previous discussions on private tutoring, tries to complement the gap in the literature, and suggests a new policy direction.

Following the introduction in Chapter 1, Chapter 2 summarizes the previous discussions on private tutoring. According to the previous studies comparing participation and time spent on private tutoring of students across countries and the analysis of this study, it is clear that hours spent on private tutoring of Korean students tend to be much longer than that of other countries and that, in contrast to most other countries, students with higher academic achievement are more likely to receive private tutoring in Korea. On the other hand, many studies estimating the causal effects of private tutoring investment report a limited effect on improving academic achievement, but a significant impact on the probability of admission to a top university. These results jointly suggest that private tutoring investment in Korea can be regarded socially wasteful in that it only has a significant impact on the ranking competition for college admission, while it does not contribute much to the absolute level of academic achievement of students. As a policy tool to alleviate the costly private tutoring competition, it has often been argued that the government should focus on improving the quality of school education. However, the demand for private tutoring resulting from the ranking competition for college admission may not decrease even if the quality of school education improves. The chapter shows that private tutoring investment did not decrease, but increased, even though the school satisfaction of students improved due to attending a high-quality school.

There is also a view that governmental regulation on college enrollment and tuition intensifies competition for college admission among students, leading to larger investment in private tutoring. Higher education services are supplied by universities and demanded by students at the price level of tuition and at the quantity level of enrollment. Traditionally, the Korean government has strictly regulated the price and quantity of university education, tuition fees and enrollment. In particular, in the Seoul area where most of the prestigious universities in Korea are concentrated, the enrollment of universities has been strictly prohibited since the 1980s. Economically, when prices and quantities are below the equilibrium level, demand exceeds supply and unnecessary competition occurs between consumers. It is possible that the government regulation has prevented universities, particularly very prestigious ones, from increasing their enrollment sufficiently, resulting in increased competition among students.

In order to empirically test the hypothesis that regulation on enrollment and tuition intensifies private tutoring competition among students, there is a need for significant changes in such regulations. Fortunately, around 1995, there has been a significant deregulation on enrollment limit of university, but only in non-capital regions. Exploiting this over-time and cross-region variation in the intensity of regulation as natural experiment, the chapter examines how the deregulation around 1995 affected the likelihood of receiving private tutoring of high school students. Using the data on 4,614 people who graduated high schools over the period of 1982-2005 observed from Education and Social Mobility Survey by the Korea Education Development Institute, this study found that the 1995 deregulation on college enrollment decreased the likelihood of receiving private tutoring of high school students by 9 to 10 percentage points, which amounts to about 1/3 of the sample mean of the outcome variable. In addition, using the deregulation as an instrumental variable for the college admission competition rate in each region, a unit increase in the competition rate was estimated to increase the likelihood of receiving private tutoring in the region by about 5-6 percentage points. In the sample used for the analysis, the average college admission competition rate is about 4:1, so the estimation result suggests that when the competition rate increases from 4:1 to 5:1, the likelihood of receiving private tutoring of high school students tend to increase from 32 percent to 37-38 percent. In order to examine whether the above estimation results indicate a causal effect due to deregulation or merely a correlation, this study also attempted two falsification tests and found evidence supporting the causal interpretation.

The estimation results in Chapter 3 are from analyzing the effects of policy changes in the mid-1990s, and therefore, it is difficult to directly link the results to policy suggestions that are appropriate at this time. In this regard, Chapter 4 examines whether the current level of regulation on enrollment and tuition still causes undersupply of the amount of admissions supplied by university, likely leading to increase in private tutoring investment among students. Specifically, this study theoretically discusses the possibility that universities may try to avoid the regulation by admitting international students who are not subject to the regulation, and empirically examines the plausibility of the theoretical prediction. Analysis of the financial situation and student information of four-year private universities nationwide during 2008-2017 revealed that private universities in Seoul, whose enrollment and tuition are strictly regulated by the government, tend to increase the share of international students when the financial situation deteriorates. On the other hand, for private universities outside the Seoul area where the regulation tends to be less strict, the correlation between the financial situation and the share of international students was not observed. These results support the interpretation that the current level of regulation on enrollment and tuition is binding enough to curb the voluntary admission supply by universities in Korea, thus likely intensifying the competition for admission among Korean students.

Chapter 5 concludes the report and sets out policy directions. It is neither desirable nor possible for the government to curb all private tutoring investments. Rather, the government should focus on identifying and correcting the causes of “rent-seeking” private tutoring. Rent-seeking behavior is motivated by economic rent, and economic rent is formed when supply is limited. The rent-seeking private tutoring, the objective of which is to occupy limited college admission opportunities rather than improving academic achievement or human capital formation of students, occurs because of the limited supply of college admissions, especially those of very prestigious colleges. In this respect, the government should induce colleges, particularly prestigious ones, to increase their enrollment sufficiently.
목차
발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 사교육 투자에 관한 기존 논의
 제1절 서 론
 제2절 국가별 사교육 투자의 양상
 제3절 사교육 투자의 효과
 제4절 사교육 투자의 결정요인
 제5절 요약 및 본 연구의 차별성

제3장 대학규제가 사교육 투자에 미친 영향: 1995년 정원 자율화를 중심으로
 제1절 서 론
 제2절 제도적 배경
 제3절 데이터
 제4절 이론 모형
 제5절 실증분석
제6절 소 결

제4장 대학에 대한 이중규제와 외국인 유학생
 제1절 서 론
 제2절 정원 및 등록금 규제와 외국인 유학생
 제3절 이론 모형
 제4절 분석 자료
 제5절 분석 모형
 제6절 분석 결과
제7절 소 결

제5장 결론 및 제언

참고문헌
부 록
ABSTRACT
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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