자영업자까지 포괄하는 고용안전망 구축방향 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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KDI FOCUS 자영업자까지 포괄하는 고용안전망 구축방향 2022.04.26

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Series No. 통권 제112호

KDI FOCUS 자영업자까지 포괄하는 고용안전망 구축방향 #고용·실업 #빈곤, 소득 재분배

2022.04.26

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    한요셉 연구위원
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최근 코로나19 위기로 자영업자가 유독 타격을 입으면서 이들도 고용보험 의무가입 대상에 포함되어야 한다는 논의가 활발히 제기됐는데요, 현재 우리나라의 자영업 현황은 어떤지, 그리고 고용보험 의무화가 필요한 상황인건지 검토해봤습니다.

● 저자
- 한요셉 KDI 연구위원

● 관련자료
- [KDI FOCUS] 자영업자까지 포괄하는 고용안전망 구축방향 https://www.kdi.re.kr/research/focusView?pub_no=17497

● 관련영상
- 연금, 생계급여,근로장려금...소득보장정책, 제대로 작동되고 있는 걸까? https://youtu.be/GmoX77wa5-s
- 늘어난 부채에 어깨가 무거운 자영업자, 동네 가게를 살리려면? https://youtu.be/c41aUS6rHX4
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다양한 형태의 일자리가 늘어나고 코로나19 위기까지 겹치면서
우리 사회의 고용안전망을 더 넓고, 촘촘하게 만드는 노력에 가속도가 붙었습니다.

최근에 한국형 실업부조인 ‘국민취업지원제도’가 도입됐고, 
2025년까지 전 국민 고용보험 가입이라는 목표도 마련됐습니다.

특히 코로나19 위기로 자영업자들이 큰 타격을 입으면서
이들도 고용보험 의무가입 대상으로 포함시켜
최소한의 보호를 제공해야한다는 논의가 제기됐습니다.

최대한 많은 사람들을 포괄하는 것도 중요하지만,
고용안전망이 오래 지속될 수 있어야 한다는 점에서
현실성도 염두해야 할텐데요,

자영업자도 무조건 고용보험을 들어야 하는지,
그보다도 이들이 너무 많은 상황을 먼저 해소해야 하는 건 아닌지
의견이 분분한 상황입니다.

이들의 현황을 구체적으로 살펴봤더니
실제로 지난 20년 간 자영업자의 수는 오히려 꾸준히 감소한 것으로 나타났고,

신규 자영업자가 주로 중년, 고령층이라는 인식도 실제와 달랐습니다.
20대에서 40대가 대부분이고,
55세 이후로 처음 자영업을 하는 비율은 20%도 안 됐습니다.

‘어쩔 수 없이’, ‘비자발적’으로 자영업을 시작한다는 인식도 만연하지만
정작, 취업이 어려워서 시작했다는 비중은 12%에 불과했죠.

자영업자가 예전만큼 많지도 않고 어쩔 수 없이 시작하는 것도 아닌데
과밀하다는 인식이 있다면, ‘퇴장’이 문제인 걸 수도 있습니다.

자영업은 한 번 발을 들이게 되면 계속하게 되는 경향이 있다고 합니다.
실제로 50대 이후 새로 시작하는 경우는 줄어도
자영업 비중 자체는 높은 걸 보면 짐작 할 수 있습니다.

잘 맞아서 그럴 수도 있지만 재취업이 어려워서 일수도 있는데요,
자영업을 시작했다가 1년 이내 재취업할 확률은 10% 이하인 것으로 나타났습니다. 

특히 1년 이상 자영업 종사한 사람들 중 고용원이 없는 자영업자나
무급가족 종사자의 비중은 50대 이후 빠르게 증가하는 것으로 나타나, 
50대 이후의 재취업이 어려운 노동시장의 현실을 보여주고 있습니다.

퇴장이 원활하지 못한 게 문제라면
폐업을 지원하는 장치가 필요할텐데요.

실업부조, 고용보험 등이 대안이 될 수는 있지만
자영업자들의 경우 고용보험 가입보다는
노란우산공제와 같은 다른 지원 방식을 선택하고 있는 현실입니다. 

그렇다면 자영업자를 포괄하는 고용안전망이
어떤 효과를 낳을지 정책 시뮬레이션을 통해서도 분석해봤습니다.

고용보험을 전체 자영업자에게 적용하고
어쩔 수 없이 폐업한 자영업자에게만 실업급여를 지급하기로 설계할 경우
비록 자발적 실업의 증가는 거의 없지만
사회후생은 소폭 증가하는데 그칠 것으로 예상됩니다.

고용보험을 자영업자에게 의무화하지 않고 똑같은 규모의 재원으로 
현재의 실업부조를 더욱 강화할 경우도 분석해봤더니,
자발적 실업은 조금 늘어나지만
사회후생은 훨씬 크게 증가할 것으로 나타났습니다.

자영업자 고용보험을 의무화하면 상대적으로 보험료가 높지만
정작 실업급여가 필요한 가난한 자영업자들이
자발적으로 폐업할 경우 오히려 도움을 받기 어렵습니다.

그에 반해 실업부조는 
저소득층 구직자에게 초점을 맞추게 되어
꼭 필요한 곳에 도움이 집중됩니다.

(저자 인터뷰)
모든 취업자를 포괄하는 고용안전망 구축도 중요하지만,
실효성 있는 보호를 제공하기 위한 신중한 설계도 필요합니다. 

자영업자 전체로 고용보험 의무적용을 확대하는 방향보다는, 현재의 국민취업지원제도를 내실화하고 강화하는 방향을 우선 고려해야 합니다.

취업지원은 시장성 있는 직업 훈련과 일 경험을 제공해서 임금 근로 일자리로 이어질 수 있어야 하고, 구직기간 중 생계유지를 위한 구직촉진수당의 경우에는 소득과 자산기준은 완화하여 자영업자까지 포괄시키는 한편 수급기간은 증가시켜서 보다 실효적인 보호를 제공하는 방향을 고려할 수 있겠습니다.

고용안전망의 적용 범위 확대만큼이나 실효적 보호를 제공하기 위한 제도와 정책 설계도 중요하다.

현재 상황에서는 자영업자 전체에 대한 고용보험 의무화보다 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 내실화 및 강화에 우선순위를 둘 필요가 있다.


I. 고용안전망의 보편성과 지속가능성

코로나19 위기 발생 이후 기존 고용안전망의 한계가 여실히 드러났다. 정규직 임금근로자 위 주로 설계되었던 기존의 구직급여나 고용유지 지원 등은 비정규직, 특고ㆍ프리랜서 취업자, 영 세자영업자 등을 포괄하지 못하여 이들에게 실 직이나 소득 충격이 실현되었을 때 충분한 사회 적 보호를 제공해 주지 못했다. 이에 따라 고용 안전망 강화를 위한 논의가 급속도로 진행되어 왔다.

정부는 1~5차에 걸친 ‘긴급고용안정지원금’, ‘새희망ㆍ버팀목자금ㆍ희망회복자금’ 등을 통해 특고ㆍ프리랜서ㆍ영세자영업자의 생계유지 및 고용안정을 지원하였다. 소득파악과 관련된 현 실적인 한계에도 불구하고 코로나19로 일자리 를 잃거나 소득이 감소한 취업(경험)자를 식별하 여 지원하였다. 이와 함께 한동안 정체되어 있 던 한국형 실업부조에 대한 논의가 ‘국민취업지 원제도’의 도입과 시행(2021~)으로 구체화되었 다. 또한 「전 국민 고용보험 로드맵(2020. 12)」 이 마련되어 2025년까지 모든 취업자의 고용보 험 가입을 목표로 단계적으로 실행되고 있다.

코로나19 위기 이전부터 고용안전망의 보편 화는 대부분의 선진 국가에서 고민할 수밖에 없 는 시대적 과제였다. 외주화, 긱 워크(gig work)등 노동시장의 파편화(fissured workplace)가 진행되는 가운데 임금근로자와 자영업자의 경 계선상에 있는 취업자의 증가에 대한 우려의 목 소리가 높았다. 특히 코로나19 위기 이후 자영 업자에 대해서도 최소한의 사회적 보호는 필요 하다는 인식이 확산되었다. 더구나 향후 디지 털ㆍ저탄소 전환이 가속화될 것으로 예상되는 상황에서는 보편적 고용안전망이 전제되어야 기 술과 산업의 변화가 고용에 미치는 충격을 수용 할 수 있을 것이다.

그럼에도 불구하고 고용안전망의 보편화는 제도적 현실을 고려하면서 가입자에게 실제적인 도움이 되는 방향으로 추진할 필요가 있다. 모든 취업자에 대한 실효적 보호 제공이라는 측면에 서 바라보면, 고용안전망의 포괄 범위 확대만큼 이나 지속가능성을 담보하는 제도ㆍ정책 설계도 중요하다. 잘못된 실업급여제도의 설계로 가입 자들의 도덕적 해이를 부추겨 기금이 고갈될 경 우, 보험료율 인상이나 수급조건 강화 등 사후적 조정으로는 제도의 지속가능성을 담보할 수 없다.
 

고용안전망 보편화의 필요성은 분명하지만, 취업자에게 실효적 보호를 제공하려면 지속가능성도 반드시 고려하여야 한다.


인구 감소 시대에 국민연금ㆍ건강보험ㆍ장 기요양보험 등의 재정 상황을 고려하면 보험료 율 인상은 갈수록 어려워질 것이다. 사후적 수급 조건 강화는 장기간의 기여자에게 사회적 보호 를 제공하지 못하는 결과를 초래하여 고용안전 망에 대한 신뢰성의 위기를 가져올 수 있다. 또 한 자영업자가 처한 위험의 다양성이나 객관적 소득파악의 어려움과 같은 현실 역시 무시할 수 없다. 고용보험 외의 지원방식, 예컨대 실업부조 나 공공부조와의 연계도 고려할 필요가 있다.
 

고용안전망 사각지대의 대표적인 사례로 제도적 사각지대는 자영업자를, 실질적 사각지대는 임시일용직 근로자를 들 수 있다.


 

II. 고용안전망 사각지대의 현황과 향후 과제

현재의 고용안전망은 고용보험을 중심으로 형 성되어 있다. 근로자 기여분(보수의 0.8%)과 사 업주 기여분(보수의 1.05~1.65%)으로 조성된 기 금을 통해 비자발적 실직 시 수급 가능한 구직급 여와 취업촉진수당을 지급하고 있으며, 그 밖에 도 실업 예방, 고용 촉진, 직업능력 개발ㆍ향상 등의 일자리 사업에 기금이 사용되고 있다.

차트 샘플

고용보험의 사각지대는 의무가입 여부를 기 준으로 ‘제도적 사각지대’와 ‘실질적 사각지대’ 로 나누어 살펴볼 수 있다(표 1). 제도적 사각지 대의 대표적인 사례는 자영업자이다. 비록 최근 에 예술인과 산재보험법상 특수형태근로종사자 (14개 업종)까지 의무가입 대상으로 포함되기는 하였으나, 광의의 특고ㆍ프리랜서를 비롯한 자 영업자는 여전히 의무가입 대상이 아니다. 이들 의 경우에도 임의가입은 가능하나, 가입 비중은 아직까지 1%에도 미치지 못하는 상황이다. 그 외에 65세 이상 고령층(단, 65세 이전에 가입하 여 자격을 유지한 경우는 제외)과 특수직군(공무 원ㆍ교원ㆍ별정직우체국직원)도 의무가입 대상 에서 제외되어 있다.

‘실질적 사각지대’는 비록 제도적으로는 의무 가입 대상이지만 미가입한 취업자들을 의미하며, 대체로 임시일용직 근로자들이 해당된다. 이러한 실질적 사각지대의 비중은 빠르게 줄어들고 있는 데(표 1), 2020년 이전까지의 주된 감소 원인은 임시일용직 자체가 빠르게 줄어드는 구성적 변화 때문으로 분석된다. 상용직과 임시일용직 각각의 미가입 비중은 2019년까지 오히려 증가하였기 때문이다. 2020년 이후로는 예술인ㆍ특고 고용 보험 의무화의 영향이 작용하여 임시일용직 고용 보험 가입 비중이 소폭 증가하였다.

최근 고용안전망에서의 가장 큰 변화는 예술 인ㆍ특수형태근로종사자에 대한 고용보험 의무화 및 국민취업지원제도의 시행이다. 여러 논 란에도 불구하고 예술인(2020. 12)과 산재보 험법상 특수형태근로종사자 14개 업종(2021. 7; 2022. 1)에 대한 고용보험 의무화가 시행되 었고, 2021년 11월 말 기준으로 예술인은 9.5 만명, 특수형태근로종사자는 50만명이 고용보 험에 가입하였다. 기존 고용보험의 사각지대에 있는 구직자를 지원하기 위해 한국형 실업부조 로 도입한 국민취업지원제도(2021~)는 고용보 험 기금과는 별도로 국가 재정지원을 통해 중위 소득 60%, 순자산 4억원 이하 저소득가구의 취 업 경험이 있는 구직자에게 6개월간 월 50만원 의 구직촉진수당과 취업지원 서비스를 제공한 다. 2021년에 총 42.3만명을 지원했으며, 이 중 34.1만명은 구직촉진수당을 지원받았다. 많은 국가에서 실업부조는 실업보험과 함께 실업자에 대한 지원의 중요한 두 축을 형성하며, 광범위한 실업보험 사각지대가 존재하는 현실에서 재정 기반의 지원은 불가피한 측면이 있다.

고용안전망 강화를 위한 여러 세부 과제들이 존재하지만, 가장 논쟁적인 과제는 ‘광의의 특 고ㆍ프리랜서를 포함한 자영업자 전반을 포괄하 는 고용안전망 체계를 어떻게 설계할 것인가’이 다. 비록 전 국민 고용보험 로드맵에서 ‘사회적 합의를 통한 자영업자 고용보험 의무 적용’을 장 기 과제로 포함하고 있지만, 추상적 선언에 그 칠 뿐 구체성은 결여되어 있다. 자영업자 고용보 험 의무화가 정말로 필요한지 그리고 현실적으 로 가능한지를 충분히 따져보아야 한다. 또한 실 업부조가 있을 때와 없을 때는 실직 시 소득 위 험이나 구직 유인체계 등이 크게 달라질 수 있기 때문에, 실업부조가 이미 도입되어 있다는 점도 감안할 필요가 있다.


 

III. 제도적 사각지대의 축소

자영업자를 포괄하는 고용안전망을 설계하려 면 먼저 자영업자의 전반적인 상황을 자세히 살 펴볼 필요가 있다. 자영업자의 상황에 대한 인식 의 차이가 고용안전망의 필요성에 대한 의견의 차이로 이어지는 경우가 많기 때문이다. 한편에 는 양질의 일자리 부족으로 인한 자영업 과잉 진 입이 과밀화를 초래하고 있다는 일반적인 인식 이 있다. 이러한 인식하에서는 막다른 상황에 몰 린 영세자영업자에 대한 지원이 필요하지만 근 본적으로는 오히려 과밀화 해소가 더 중요하며 구조조정은 어느 정도 불가피하다고 생각할 수 있다. 다른 한편에는 자영업에서도 대체로 역동 적인 생산성 향상이 진행되고 있다는 인식이 있 다. 이러한 인식하에서는 초기 투자 시 금융지원 이나 원활한 폐업지원이 중요하며, 고용안전망 은 개인에 대한 보호뿐 아니라 역동성 강화 차원 에서도 필요하다고 생각할 수 있다.

최근 고용안전망의 가장 큰 변화는 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 도입이다.

1. 임금근로자가 자영업에 비자발적으로 진입하고 있는가?

자영업자의 정의는 다양한데, 본고에서는 가 장 광의의 개념인 ‘통계청의 종사상지위 분류상 비임금근로자’ 개념을 중심으로 살펴본다. 여기 에는 개인사업자, 소상공인, 중소기업주, 무급가 족종사자 등이 모두 포함된다.1) 2021년 연간 기 준 비임금근로자의 수는 약 652만명인데, 자영 업자 551.3만명과 무급가족종사자 100.7만명 으로 구성되어 있다.

2002년에는 비임금근로자가 800만여 명(자 영업자 621만명)에 달하여 자영업 과잉이 큰 문 제로 인식되었으나, 2002년 이후로 자영업자의 수가 지속적으로 감소하면서 이러한 과잉문제 는 상당 부분 해소되고 있다. 2002년 이전의 자 영업자 증가는 주로 인구구조의 변화로, 2002 년 이후의 자영업자 감소는 최저임금 및 종합 소득세율 상승 등의 영향으로 설명된다(김지운, 2020).
 

자영업자는 과거보다 감소하였으며, 특히 진입 측면에서의 비자발적 유입은 크게 감소한 것으로 판단된다

또한 자영업자 중 중ㆍ고령층의 비중이 높은 것은 사실이지만, 신규 자영업 진입자의 경우에 도 중ㆍ고령층의 비중이 높다는 인식은 현실과 부합하지 않는다. [그림 1]에서 볼 수 있듯이 최 근 신규 자영업 진입자의 대부분은 20~40대이 다. 50대 이상에서 자영업 신규진입의 비중은 1% 내외로, 50대 후반에서도 약간의 증가에 그 친다(그림 1).
 

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일반적인 인식과 달리 현재의 전반적 상황에 서 자영업으로의 비자발적 진입은 결코 많지 않 다. 신규 자영업 진입자 중 “임금근로로 취업이 어려워서” 진입했다는 응답자의 비중은 코로나 19 위기 이전인 2019년에 12%에 불과했다(표 2). 물론 이러한 주관적 응답만으로는 현실을 파 악하는 데 한계가 있다. 하지만 객관적 통계 분 석을 통해서도 유사한 증거가 발견된다. 지역적 경기불황 시 임금근로에서 자영업으로의 진입이 증가하는 현상은 기존 문헌에서 비자발적 자영 업 진입 여부를 판단하는 중요한 기준 중 하나인 데, 적어도 2013~19년 사이의 분석 결과에서는 이 같은 현상이 발견되지 않았다(한요셉, 2020).

자영업을 자발적으로 선택하는 이유로 자신만의 사업체 경영, 근무시간의 재량성, 독립적 업무처리 등을 들 수 있다.

자영업을 자발적으로 선택하는 이유로는 자신만의 사업체 경영, 근무시간의 재량성, 독립적인 업무처리 등을 꼽을 수 있다. 우리나라는 물론이고, 해외의 경우에도 성공을 추구하는 벤처창업가들보다 오히려 자신만의 사업체 경영에 만족하며 더 이상 확장하지 않는 자영업자들의 비중이 높으며, 이들의 낮은 소득은 일종의 보상적 격차로도 설명이 가능하다(Hurst and Pugsley, 2011).

자영업 과밀화가 여전히 지속되고 있는 것은 특히 50대 이후에 임금근로로의 재취업 가능성이 현저히 낮아지는 퇴장 측면의 문제와 관계된다.

물론 일부 집단에서는 비자발적 진입이 여전히 존재할 수 있다. 고용형태별로 살펴보면 비공식 자영자의 경우 비자발적 진입 응답 비중이 상대적으로 높았다. 연령대나 성별로 살펴보면 주된 일자리 퇴직 시기 남성과 출산ㆍ육아 시기 여성의 경우 예외적으로 경기 악화시 자영업 유입증가가 관찰되었다(한요셉, 2020). 또한 최근의 코로나19 위기 이후로는 40대 미만의 연령층을 중심으로 비자발적 진입 비중이 상대적으로 증가한 것으로 보인다(표 2). 그러나 전반적으로 높은 비중이라고 하기는 어렵다.

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2. 자영업에서 임금근로로의 재취업이 어려운가?

만일 자영업의 과밀화가 여전히 광범위하게 지속되고 있다면, 그 이유는 주로 퇴장 측면과 관련되어 있을 것이다. 한번 자영업에 발을 들이면 분야를 바꾸더라도 계속해서 자영업을 영위하는 경향이 존재하므로, 자영업 비중은 연령에 따라 계속 증가한다. 앞서 [그림 1]에서 30~40대에 비해 50대 이상의 자영업 유입은 감소하는데도 불구하고 자영업 비중이 증가하는 이유는 이러한 지속성 때문이다. 특히 단독자영자의 경우 50대 이후의 자영업 지속성이 높게 나타난다(한요셉, 2020).

이러한 지속성은 자영업이 더 잘 맞는다고 생각하는 사람들의 진입에 기인한 측면도 있지만, 임금근로 재취업 가능성이 낮은 점도 중요하게 작용한다. 자영업 진입 후 생각보다 낮은 소득이 나 개인 상황의 변화 등으로 임금근로로의 재취업을 원할 수 있다. 그런데 단독자영자의 경우 특히 50대 이후에 임금근로로의 재취업 비중이 현저하게 낮아지는데, 세부 형태별로는 특수고용직 내지 비공식 자영자에서 이러한 경향이 두드러지는 것으로 분석된다(한요셉, 2020). 이는 50대 이후 괜찮은 일자리로의 재취업이 어려운 우리나라 노동시장의 현실을 반영한다. 남성의 경우 생애 주 일자리로부터 퇴직하는 연령 전후에, 여성의 경우 출산ㆍ육아기 이후에 임금근로로의 재취업 가능성이 낮아지는 것으로 나타난다.

 

3. 자영업자 고용보험 의무화가 필요한가? 

자영업으로의 과잉 진입에 대한 우려는 높지 않지만, 임금근로로의 재취업이 어려워 자영업으로부터의 퇴장이 원활하지 않은 상황에서는 폐업 관련 지원을 강화할 필요성이 제기된다. 이때 자영업자 고용보험 의무화는 하나의 대안이 될 수 있다.

다만, 자영업자의 폐업, 재창업 등을 위한 지원은 이미 다양하게 존재하고 있다. 예컨대 소기업ㆍ소상공인을 대상으로 하는 ‘노란우산공제’의 경우 파산 시에도 수급권이 보호되며 소득공제 및 상해보험 기능도 있어 폐업 대비책으로 널리 활용되고 있다. 2007년에 도입된 이후 최근들어 가입자가 급격히 증가하여 2021년에는 가입자 수가 150만명이 넘었다. 자영업자들은 임의가입이 가능한 자영업자 고용보험보다 노란우산공제를 택하고 있는 것이다.

또한 자영업자의 소득파악은 결코 쉽지 않다. 2021년 통계청 부가조사 기준으로 자영업자(고용주와 자영자)의 26%는 사업자등록을 하지 않았다. 비공식 자영자ㆍ특고ㆍ프리랜서의 경우 소득을 증빙할 자료가 없어 지원이 어려우며, 이는 1차 긴급고용안정지원금의 사례에서도 확인된 바 있다(고용노동부 보도자료, 2020. 11).

이러한 일반국민과 세제 관련 고위 관료들을 대상으로 한 설문조사 결과는 교육보다는 노후생활 등 다른 분야에 재원을 우선 배분할 필요가 있으며, 증세가 얼마나 어려운지, 그리고 증세에 앞서서 재정지출 구조조정이 필요하다는 점을 보여준다. 교육지자체와 교육계는 국가재정 전체의 관점에서 현재의 내국세수 연동방식의 교부금 산정방식이 인구구조 변화라는 미래환경의 큰 변화 및 재정투자 우선순위에 대한 국민들의 인식과 얼마나 괴리되어 있는지 돌아보고 교부금 산정방식 개편에 협조해야 한다.

사업자등록이 안 된 자영업자가 여전히 많으며, 소득이나 자산의 의미가 자영업자마다 달라서 일관된 기준을 마련하기가 쉽지 않다.

자영업자에 대한 소득파악체계를 정교화해야 하는 것은 분명하지만, 설령 소득 및 자산에 대한 행정자료가 완비되더라도 자영업자의 전반에 적용되는 소득ㆍ자산 기준을 설정하기는 쉽지않다. 임금근로자에 비해 ‘소득’이나 ‘자산’의 경제적 의미가 매우 다양하기 때문이다. 예컨대 영업을 위한 장비나 시설이 필요한 특고ㆍ영세자영자의 경우 고정자본소모가 소득신고 시 적절하게 반영되지 않을 수 있다. 또한 자산이 상당하더라도 소득변동성을 대비하는 일시적 성격의 자산일 수 있고, 영업용 장비나 시설의 경우 경기 하강 시 유동화하기 어렵고 가치 급락의 가능성도 높다.


4. 어떤 고용안전망 구축방향이 효과적인가?

자영업자를 포괄하는 고용안전망이 어떤 효과를 가져올지 대략적으로나마 가늠해 보려면, 실제 데이터로부터 추정한 경제모형을 통해 정책 시뮬레이션을 시행해 볼 필요가 있다. 이러한 모형에 반드시 포함되어야 하는 요인으로는 1) 각 가구가 저축을 통해 소득 감소 위험에 스스로 대비할 수 있다는 점, 2) 직업 선택은 자유롭지만 임금근로로의 이동이 항상 가능하지는 않고 자영업 자체에 대한 선호가 존재한다는 점, 3) 자발적 실직/폐업의 가능성, 4) 임금근로나 자영업의 지속에 따른 소득 증가, 5) 자영업자의 상대적으로 높은 소득변동성 등이 있다.

자영업자를 포괄하는 고용안전망은 필요하지만, 것이 자영업자 고용보험 의무화의 필요성으로 곧바로 이어지지는 않는다.

이러한 모형으로부터 얻은 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 자영업자 전체에 대한 고용보험 의무화는 가장 이상적인 상황2)에서 긍정적인 평가를 내릴 수 있으나, 정책적 우선순위가 높다고 보기는 어렵다. 보다 구체적으로, 자영업의 소득파악이 완벽하게 가능하고 자영업 소득의 재량성이 낮은 이상적인 상황을 가정한 후 현재의 임금근로자 고용보험과 상응하는 구조로 ‘비자발적 폐업(수요의 급감 또는 임대료 급상승처럼 지속 불가능한 충격으로 인한 폐업, 건강및 가족 사유의 폐업 등)’에 대해 임금근로자와 동일한 실업급여를 지급하도록 설계한다면, 자발적 실업은 자영업자 고용보험 의무화가 실시되지 않을 때에 비해 크게 증가하지 않고 폐업으로 인한 소득 위험은 감소함으로써 사회후생이 모든 자산분위에서 증가할 것으로 예상된다. 다만, 그 증가폭은 미미한 수준에 머물러 보험으로 서의 가치는 높지 않다.

둘째, 동일 규모의 재원으로 실업부조를 현재보다 더욱 강화할 경우, 가장 높은 분위를 제외한 모든 자산분위에서의 후생이 상대적으로 더욱 크게 증가한다. 이 경우 자발적 실업은 소폭 증가할 것으로 예상되지만, 전반적인 사회후생측면에서 보다 나은 결과가 예측된다. 앞서 자영업자 고용보험 의무화의 경우 자영업자들에게 상대적으로 높은 보험료율이 적용되며, 기존 소득이 높고 자산이 충분한 자영업자의 수급 비중이 상대적으로 높다. 반면, 실업부조는 모든 취업자가 기여하여 상대적으로 낮은 세율이 적용되고, 주로 저소득층의 경제적 위험에 초점을 맞추게 되어 지출금액의 효과성이 높다. 이때 실업부조의 선별성에는 소득/자산 기준보다 오히려 실업부조 수급액 자체가 낮다는 점(실업부조의 기회비용)이 주요하게 작용한다.

차트 샘플

이러한 분석 결과는 현재의 국민취업지원제도를 내실화하고 강화하는 데 정책적 우선순위를 둘 필요성을 시사한다. 설령 자영업자에 대한 소득파악체계가 완비되더라도, 자영업자 전체에 대한 고용보험 의무화는 현재 상황에서 우선순위가 낮다고 판단된다. 더구나 아직까지 소득파악이 어려운 자영업자들이 많고, 분야별로 일관된 기준 설정 역시 어려운 상황이다. 후술하겠지만, 국민취업지원제도에서 임금근로로의 재취업을 돕는 취업지원 기능을 내실화하는 한편, 생계유지 지원 기능은 수급기간을 중심으로 강화해나갈 필요가 있다.

기존의 실질적 사각지대 축소 전략은 영세사업장의 임금근로자를 타기팅하고 있으나, 미가입 상태는 사업장 규모나 임금수준보다도 인사노무관리의 비공식성으로 설명된다.

 

IV. 실질적 사각지대의 축소

실질적 사각지대의 축소는 그 자체로서도 중요하지만, 제도적 사각지대와의 연관성 차원에서도 자세하게 살펴볼 필요가 있다. 기존의 실질적 사각지대 축소 전략은 대체로 미가입자가 영세사 업장의 저임금근로자라는 점에 초점을 맞추었다. 예컨대 두루누리 사회보험료 지원사업은 10인 미만 사업장의 월평균 보수 230만원 미만 신규가 입 근로자와 사업주에게 고용보험과 국민연금 보험료의 80%를 최대 36개월까지 지원한다.

직업과 자산 요인이 포함된 모형을 통한 분석 결과는 자영업자 고용보험 의무화보다 국민취업지원제도가 저소득층 및 구직자 보호에 유리함을 시사한다.

그런데 고용보험 미가입 근로자의 특성을 자세히 살펴보면 사업장 규모 및 임금수준보다는 인사노무관리의 비공식성과 깊이 관련되어 있다는 점을 확인할 수 있다. 대부분의 임시일용직 근로자는 모든 사회보험에 가입하지 않고 있는데, 우리나라의 현실에서 ‘임시일용직’은 고용계약 기간보다는 대부분 유급연차, 퇴직금 등 인사관리의 비공식성에 의해 분류된다(한요셉, 2020).

왜 비공식 일자리에서 일하는지 파악하려면, 미가입 근로자의 특성을 타 사회보험 가입 상황에 따라 나누어 살펴볼 필요가 있다. 연령별로는 10대~20대 초반, 40대 중반 이후에서 임금근로자 중 고용보험 미가입이 두드러지게 높게 나타나며, 이들의 타 사회보험 가입 상황까지 고려하면 크게 세 그룹으로 나눌 수 있다(그림 3).

차트 샘플

 

첫째, 20대 초반 이하 청년층에서 건강보험 피부양자 내지 의료급여 수급권자이면서 고용보험에 미가입한 경우이다. 이들의 경우 약 90%가 비정규직이며, 계속근무는 가능하지만 시간제 형태의 일자리에서 일하는 비중이 높다. 산업은 음식숙박업, 직업은 서비스판매로 재학생 비중이 높다. 퇴직금을 받는 비중은 약 2%이며 근로계약서 작성 비중은 50%에 미치지 못한다.

비공식 일자리의 취업자 특성을 살펴보면, 20대 초반 이하 청년층에서는 재학생의 단기간 근로가 주로 나타난다.

둘째, 50대 이상 중장년층에서 국민연금에 미가입한 고용보험 미가입자의 경우이다. 이들은 가구 내 부가적 소득자이거나 빈곤층 복지수급 가구에 속해 있다. 주로 건설, 숙박음식, 도소매 업종에서 10인 미만 사업장을 중심으로 시간제나 일용직 근로자로 일하는 비중이 높았다. 절반 정도는 계속근로가 가능하다고 응답했지만, 계약서를 작성한 경우는 30%에 미치지 못하고 퇴직금, 유급휴가 등 공식적 인사관리와는 거리가 멀었다.

셋째, 50대 이상 중장년층에서 국민연금 지역 가입자인 고용보험 미가입자의 경우이다. 국민연금 지역가입자가 개인사업자, 프리랜서, 적용제외자 등임을 고려하면 이들은 임금근로자 중 특수형태근로종사자(보험설계사, 택배기사 등)이거나, (임금근로자로 통계상 오분류된) 프리랜서나 비공식 영세자영자 등일 것이다. 건설, 숙박음식, 금융보험, 제조 등의 업종에서 10인 미만 사업장을 중심으로 비전형(일용, 특수형태근로종사자) 형태로 일하고 있으며, 시간당 임금은 앞선 그룹들에 비해 상대적으로 높게 나타난다. 하지만 역시 공식적 인사관리와는 거리가 있었다. 계약서를 작성한 비중은 30% 내외이고 퇴직금, 시간외 수당, 유급휴가 등의 비중은 미미했다.

50대 이상 중장년층은 가구 내 부가적 소득자 내지 빈곤층 복지수급가구에 속해 있거나, 특고ㆍ프리랜서ㆍ비공식 영세자영업자 등으로 파악된다.

청년 재학생, 가구 내 부가적 소득자, 빈곤층 복지수급가구 취업자의 경우 6개월 이상 가입을 요건으로 하는 실업급여 수급자격 충족은 어려운 경우가 많은 반면, 건강보험에는 이미 가입되어 있다. 영세사업주의 경우, 공식 일자리를 만들면 4대 보험의 사업주 부담분이 보수액의 10~14%에 달하며 근로기준법상 각종 규제 및 여러 행정 부담이 작용한다. 이러한 양측의 유인구조는 비공식적 일자리가 생성되고 유지되는 힘으로 작용한다. 또한 상당수의 ‘임금근로자’는 사실상 자영업자에 해당되는 것으로 보인다. 이는 통계적 분류의 한계로 인해 실질적 사각지대의 규모가 과장되어 있을 가능성을 시사한다.

이처럼 실질적 사각지대의 상당 부분이 자발적인 비공식 일자리 또는 (통계상 오분류된) 사실상의 자영업자라면, 기존의 실질적 사각지대 축소 전략은 대폭 수정이 필요하다. 예컨대 영세사업주와 저임금근로자를 대상으로 사회보험료를 지원하는 두루누리 사업은 가입 유도나 고용창출 측면의 효과성이 미미한 것으로 분석되었다(김도형, 2016). 이러한 지원사업은 중소기업 상용직 일자리 창출 지원과 통폐합하는 방안을 검토할 필요가 있다. 비록 근로감독에 의한 미가입의 억제는 필요하지만 정보제공 위주의 연성적 개입이 오히려 더욱 효과적일 수 있으며, 향후 실질적 사각지대와 관련된 새로운 통계분류의 적용 및 이에 기반한 분석을 통해 개입 전략을 정교화할 필요가 있다. 공식부문 취업을 중심으로 한 실업부조의 내실화와 강화는 비공식부문 취업 유인을 상대적으로 낮추어 비공식부문의 공식화 유도 효과도 가져올 것으로 기대된다.



V. 결론 및 정책 방향

모든 취업자를 포괄하는 고용안전망을 구축하기 위한 노력이 필요하지만, 실효성 있는 보호를 제공하기 위한 신중한 설계도 필요하다. 노동시장의 파편화 및 코로나19 위기와 맞물려 제기되는 자영업자에 대한 사회적 보호의 필요성에도 불구하고, 현실의 다양한 상황들을 고려하면 자영업자 전체로 고용보험 의무 적용을 확대하는 방향보다 현재의 국민취업지원제도를 내실화하고 강화하는 방향을 우선 고려할 필요가 있다.

국민취업지원제도의 취업지원 서비스를 먼저 내실화할 필요가 있다.

먼저, 국민취업지원제도에서 제공하는 취업지원 서비스를 내실화해야 한다. 생계유지를 위한 단순 소득지원을 넘어서 시장성 있는 직업훈련과 일 경험 기회를 제공하여 현재의 폐업, 재창업 지원과 구분되는 역할을 수행할 수 있어야 한다. 특히 생애 주 일자리 퇴직 내지 출산ㆍ육아기 이후 임금근로로의 재취업에 실질적인 도움이 될 수 있어야 한다. 다만, 임금근로로의 재취업 가능성을 높이려면 취업지원 서비스만으로는 부족하며, 우리나라 노동시장의 분단적 구조를 완화하기 위한 정책적 노력, 예컨대 직무와 성과를 반영하는 보상체계의 확산도 필요할 것이다.

다음으로, 모형을 통한 분석 결과는 동일한 재원을 고용보험 확대보다 실업부조 강화에 우선 사용할 필요성을 시사한다. 현재 상황에서 실업부조 수급기간의 확대가 자발적 실업을 유도하는 효과는 크지 않을 것으로 분석된다. 현 6개월의 수급기간은 국제적으로도 짧은 편이며, 기술 변화가 빨라질수록 새로운 숙련 형성에 필요한 충분한 기간의 지원이 필요할 것이다. 취업경험 요건은 유지하거나 강화해야 하지만, 소득이 나 자산 기준은 지금보다 완화하여 사각지대를 줄일 필요도 있다.3) 다만, 실업부조 수급액이 임금근로 실업급여 하한액과 가까워질수록 자발적 실업 증가의 부작용이 급격히 증가할 것으로 예상되므로, 수급액의 상향은 매우 신중하게 접근해야 한다.

실업부조는 수급기간을 중심으로 강화해 나가는 편이 바람직하며, 실업부조 수급액의 상향은 자발적 실업을 유도할 가능성이 높아 신중하게 접근할 필요가 있다.

한편, 논란을 거쳐 이미 도입된 예술인ㆍ특고 고용보험의 경우 수급자격 요건이 충족되는 1~2년 이후에 본격적인 결과들이 나타날 것으로 예상된다. 예술인 고용보험의 경우, 프랑스의 선례를 살펴보면 일반적인 임금근로자에 비해 기여액 대비 수급액 비중이 월등히 높아 형평성 논란이 계속되고 있다(Cahuc, 2018). 향후 1~2년 내에 나타날 결과를 면밀히 살펴보고 ‘취업’과 ‘실업’의 구체적인 정의, 여러 직업을 동시에 가졌다가 그중 하나의 직업을 상실한 경우의 수급자격 판단, 소득의 계절성이나 재량성이 큰업종의 도덕적 해이 억제 방안 마련 등 세부적 조정이 필요할 것이다.

예술인, 특고 고용보험에 대해서도 향후 면밀한 검토와 조정이 필요하다.

마지막으로, 실질적 사각지대 축소 전략은 재검토가 필요하다. 실질적 사각지대의 대부분은 비공식 일자리 종사자이며, 자발적 미가입자나 통계적으로 오분류된 적용제외자의 비중이 상당하다. 기존의 실질적 사각지대 축소 전략에는 한계가 있으므로 대폭 개편이 필요하며, 실업부조를 내실화하고 강화하는 방향은 비공식부문의 참여 유인을 약화시킴으로써 실질적 사각지대 축소에도 영향을 미칠 것으로 예상된다.

기존의 실질적 사각지대 축소 전략에는 한계가 있으므로 대폭 개편이 필요하며, 실업부조의 내실화 및 강화를 통해 실질적 사각지대 축소 효과도 기대할 수 있다.


 

KDI FOCUS 목차
  • Ⅰ. 고용안전망의 보편성과 지속가능성

    Ⅱ. 고용안전망 사각지대의 현황과 향후 과제

    Ⅲ. 제도적 사각시재의 축소
  •  
  •      1. 임금근로자가 자영업에 비자발적으로 진입하고 있는가?    
  •      2. 자영업에서 임금근로로의 재취업이 어려운가?
  •      3. 자영업자 고용보험 의무화가 필요한가?
  •      4. 어떤 고용안전망 구축방향이 효과적인가?

  • Ⅳ. 실질적 사각재대의 축소

    Ⅴ. 결론 및 정책방향
국문요약
□ 고용안전망의 적용 범위 확대만큼이나 실효적 보호를 제공하기 위한 제도와 정책 설계도 중요하다. 현재 상황에서는 자영업자 전체에 대한 고용보험 의무화보다 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 내실화 및 강화에 우선순위를 둘 필요가 있다.

- 고용안전망 보편화의 필요성은 분명하지만, 취업자에게 실효적 보호를 제공하려면 지속가능성도 반드시 고려하여야 한다.

- 고용안전망 사각지대의 대표적인 사례로 제도적 사각지대는 자영업자를, 실질적 사각지대는 임시일용직 근로자를 들 수 있다.

- 최근 고용안전망의 가장 큰 변화는 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 도입이다.

- 자영업자는 과거보다 감소하였으며, 특히 진입 측면에서의 비자발적 유입은 크게 감소한 것으로 판단된다.

- 자영업을 자발적으로 선택하는 이유로 자신만의 사업체 경영, 근무시간의 재량성, 독립적 업무처리 등을 들 수 있다.

- 자영업 과밀화가 여전히 지속되고 있는 것은 특히 50대 이후에 임금근로로의 재취업 가능성이 현저히 낮아지는 퇴장 측면의 문제와 관계된다.

- 자영업자를 포괄하는 고용안전망은 필요하지만, 그것이 자영업자 고용보험 의무화의 필요성으로 곧바로 이어지지는 않는다.

- 사업자등록이 안 된 자영업자가 여전히 많으며, 소득이나 자산의 의미가 자영업자마다 달라서 일관된 기준을 마련하기가 쉽지 않다.

- 직업과 자산 요인이 포함된 모형을 통한 분석 결과는 자영업자 고용보험 의무화보다 국민취업지원제도가 저소득층 및 구직자 보호에 유리함을 시사한다.

- 기존의 실질적 사각지대 축소 전략은 영세사업장의 저임금근로자를 타기팅하고 있으나, 미가입 상태는 사업장 규모나 임금수준보다도 인사노무관리의 비공식성으로 설명된다.

- 비공식 일자리의 취업자 특성을 살펴보면, 20대 초반 이하 청년층에서는 재학생의 단기간 근로가 주로 나타난다.

- 50대 이상 중장년층은 가구 내 부가적 소득자 내지 빈곤층 복지수급가구에 속해 있거나, 특고ㆍ프리랜서ㆍ비공식 영세자영업자 등으로 파악된다.

- 국민취업지원제도의 취업지원 서비스를 먼저 내실화할 필요가 있다.

- 실업부조는 수급기간을 중심으로 강화해 나가는 편이 바람직하며, 실업부조 수급액의 상향은 자발적 실업을 유도할 가능성이 높아 신중하게 접근할 필요가 있다.

- 예술인, 특고 고용보험에 대해서도 향후 면밀한 검토와 조정이 필요하다.

- 기존의 실질적 사각지대 축소 전략에는 한계가 있으므로 대폭 개편이 필요하며, 실업부조의 내실화 및 강화를 통해 실질적 사각지대 축소 효과도 기대할 수 있다.
목차
Ⅰ. 고용안전망의 보편성과 지속가능성

Ⅱ. 고용안전망 사각지대의 현황과 향후 과제

Ⅲ. 제도적 사각지대의 축소

Ⅳ. 실질적 사각지대의 축소

Ⅴ. 결론 및 정책방향
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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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