동아시아의 글로벌 생산네트워크와 한국의 혁신정책 방향 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 동아시아의 글로벌 생산네트워크와 한국의 혁신정책 방향 2004.10.22

표지

Series No. 2004-03

연구보고서 동아시아의 글로벌 생산네트워크와 한국의 혁신정책 방향 #규제 일반(기타) #산업연구: 제조업 #입지정책

2004.10.22

  • 프로필
    김주훈 초빙연구위원(선임연구위원급)
국문요약
1. 배경과 목적

19세기말부터 시작된 산업자본주의는 100여 년간 대량생산체제를 기반으로 발전하여 왔으나 근래에 들어 지식정보화와 글로벌화에 기초하는 새로운 경제시스템으로 전환하는 과정 중에 있다. 과거 산업자본주의에서는 일국 경제 내에서 지식과 생산이 결합된 채 경제발전이 추진되었다면 새로운 경제시스템에서는 기존 선진공업국들이 지식과 정보를 장악하고 생산은 개도국으로 재배치하면서 이를 유기적으로 결합하는 글로벌화가 추구되고 있다.

개발연대에 우리 경제가 경이적인 경제성장을 이룬 것은 산업국가를 건설하려는 우리의 강렬한 의지와 노력이 결집된 결과이겠지만 그 배경에는 생산비가 높은 선진국 시장에 비용우위의 강점을 지닌 우리 상품을 수출하려는 국가적 전략이 주효한 점이 크게 작용하였음도 간과되어서는 안될 것이다.

그러나 선진국의 지식과 개도국의 생산이 결합되는 새로운 경제환경을 맞아 기존의 경제발전전략으로는 더 이상 성과를 거두기 어려운 국면으로 들어가고 있다. 선진국에 비해 지식창출시스템이 빈약하고 개도국에 비해 생산비가 높은 우리의 경제적 여건으로 인하여 우리 경제가 자칫 고립된 상황에 빠질 수도 있다.

본 연구는 이와 같은 문제의식에 입각하여 1980년대에 전개되었던 선진국 기업들의 글로벌화 추이, 즉 글로벌 생산체제로 이어지고 있는 선진국, 특히 미국의 새로운 산업구조 개편 배경과 추진 실태, 그리고 이러한 산업구조 개편이 동아시아의 생산기능과 결합되는 과정을 추적하여 우리 경제가 글로벌화 과정에서 어느 정도 긴밀한 연계를 이루고 있었는지를 점검해 보고 선진국 기업의 글로벌화에 적극 대응하지 못한 요인을 평가해 보고자 하였다.

2. 주요 내용

세계화가 전개되면서 선진국은 지식에 기반을 두는 산업활동에 치중하는 한편 단순생산은 개도국으로 이전시키고 있다. 이러한 산업활동의 지리적 재배치는 각국에 걸쳐 산재된 기능들을 통합 조정할 수 있는 다국적 기업들에 의해 주도되고 있다. 다국적기업에 의한 글로벌 네트워크 조성에 따라 세계 각 지역별로는 R&D활동, 숙련생산, 단순조립생산 등에 특화된 지역거점들이 생겨나고 있다. 이들 지역거점의 핵심역량은 글로벌 차원에서 특화된 기능이 되겠지만 지역차원에서는 그 지역의 핵심역량이 충분히 발휘될 수 있도록 보완적 주변기능이 부가되는 지역클러스터를 이루고 있다. 이에 따라 세계화된 경제에서 국가경쟁력은 글로벌 차원의 국제분업에 참여할 수 있는 경쟁력 있는 지역클러스터를 얼마나 많이 확보하고 있는가로 집약되고 있다.

1970년대에 들어 미국기업들의 경쟁력이 전산업에 걸쳐 약화되었다. 그 결과 1980년대에 격심한 구조조정이 추진되면서 산업의 글로벌화가 추진되는 한편 새로운 산업인 IT산업이 태동되어 1990년대에 들어서는 과거와 다른 새로운 구조로 모습이 바뀌었다. 현재 미국산업에서는 Microsoft, Intel, Cisco, Oracle 등 새로운 세대의 기업들이 시장을 지배하고 있다. 이들 신흥기업은 과거 대기업과 성격을 달리 하고 있다. 가치사슬을 따라 수직적으로 통합되어 완제품에서 부품에 이르기까지 전품목을 사내생산하던 과거의 수직통합형 대기업과 달리, 이들 신흥기업들은 가치사슬(value-chain)중의 일부에 특화한 전문기업들이다. 이와 함께, 기업간 국제분업을 통해 세계 전역에 걸쳐 분포된 연관기업들과 하나의 통합된 가치사슬을 형성함으로써 자신들은 핵심역량인 기술적 전문성에 특화할 수 있었다. 대표적 사례가 미국 IT업체들로서 이들은 창업단계부터 동아시아 생산업체들을 참여시키는 글로벌생산체제를 갖추었다. 글로벌화가 추진되지 않았더라면 미국 IT산업의 구조조정은 어려웠을 것으로 평가되고 있다.

1980년대에 나타난 이들 전문기업들의 글로벌 전략은 1960~70년대에 GE 등의 전통적 대기업들이 동아시아에 진출하였던 형태와 상당히 다르다. 과거 미국 대기업들이 시장진출과 저임금을 겨냥하여 노동집약적 조립생산공정을 동아시아로 배치하였던 것에 비해 이들 전문기업들은 창업초기부터 일괄 생산기지를 동아시아에 설립하여 동아시아 자회사들이 생산을 전담하게 하였다.

1980년대 후반에 동아시아에서 생산협력업체가 모색되었을 때 한국 또한 후보지로 검토되었으나 한국은 대기업과 중소기업간 생산분업이 강하게 연결된 폐쇄적 산업구조를 이루면서 재래식 전자산업에 집중하고 있었으므로 신흥 IT업체들의 관심을 끌기 어려웠다. 그에 비해 일찍부터 외국기업의 투자를 정책적으로 유도하였던 싱가포르나 중소 부품업체들이 발달한 대만은 손쉽게 미국계 IT업체들의 동아시아 생산기지로 채택될 수 있었다. 싱가포르는 외국기업의 투자유치에 그치지 않고 단순 생산공정은 말레이시아, 태국 등으로 이전을 유도하여 자국 생산기지를 고임금화된 경제구조에 적응할 수 있는 고부가형의 산업구조로 전환시키는 기회로 활용하였다. 대만 또한 1980년대 후반부터 급증하는 임금상승 압력에 대처하기 위하여 중국대륙으로의 생산이전을 추진하면서 미국 IT기업 및 미국에서 활동중인 대만출신 벤처기업가들을 적극 유치함으로써 산업구조가 고도화될 수 있는 계기를 마련하였다.

1980년대 후반부터 급증한 대만 및 홍콩의 직접투자에 의하여 중국의 산업화 기반이 성공적으로 조성되고 이를 기반으로 1990년대 들어 일본, 한국 등의 직접투자가 활성화되면서 동북아지역에서는 국제적 생산분업체제가 형성되었다. 중국은 저임금 노동력을 활용하여 부품 및 원자재 등을 조립생산하여 미국 등 동북아 역외지역으로의 수출에 집중하고 일본, 한국, 대만 등은 이에 필요한 기술집약적 부품 및 원자재를 공급함으로써 동북아지역에 역내분업생산체제가 조성될 수 있었다.

세계경제가 하나의 경제권으로 통합되면서 다국적기업은 전세계에 걸쳐 각 기능별로 가장 경쟁력 있는 지역들의 산업활동을 선택하여 이들을 하나로 통합시키는 글로벌화 전략을 추진하고 있다. 이에 따라 각 지역은 글로벌 차원의 국제분업에 참여하기 위한 경쟁을 벌이고 있고 각국 정부의 입장에서는 글로벌 차원의 국제분업에 참여 가능한, 경쟁력 있는 지역들을 육성하는 것을 산업정책의 가장 우선적 과제로 택하고 있다.

지역의 경쟁력, 특히 혁신을 창출하는 능력은 지역내에 동종 및 연관업종 기업들이 다수 밀집되어 상호 경쟁을 벌이면서도 기업간은 물론 산학간 협력이 활성화되어 경쟁과 협력이 동시에 일어나고 있을 때 가장 성과가 높은 것으로 보고되고 있다.

이에 따라 각국의 산업정책은 종래 규모의 경제 실현을 위한 거대기업의 육성 및 이를 위한 수입규제 등과 같은 시장보호에서 벗어나 국제분업에 편입될 수 있는 기회를 보다 효율적으로 활용할 수 있도록 적극적 개방을 실시하고 기업의 혁신능력을 높이기 위한 산학협력 인프라 조성 지원하는 방향으로 전환되고 있다. 특히 지역별로 특정 산업의 기업체들 및 이와 연관된 연구기관들이 밀집되어 유기적인 지역혁신체제를 형성할 수 있도록 지역단위로 분권화된 산업정책이 추진되고 있다.

3. 결론 및 시사점

1980년대 후반부터 동아시아 신흥공업국들이 택했던 적극적 개방화 전략과 달리 한국은 외환위기 전까지 폐쇄적 구조를 지속하였다. 1990년대에 들어 본격화된 세계화 시대에도 한국의 산업발전 원동력은 개발연대부터 지속되어 온 국내 대기업 중심의 자동차, 조선, 반도체 등에 의존하였다. 이 시기에 한국기업들은 선진국 기업들이 주도하는 글로벌 차원의 국제분업 확대에 적극적으로 참여하기보다는 이들 전통산업의 경쟁력 강화에 주력하였다. 선진국으로부터 도입이 어려워진 기술을 독자적으로 개발하고 생산자동화를 통해 생산성을 높임으로써 가격경쟁력을 제고하려는 노력을 기울였다.
그러나 한국도 1990년대 중반이후부터는 중국의 급속한 산업화에 힘입어 중국으로 기술집약적 부품 및 원자재를 공급하는 한편 중국 현지생산을 확대함으로써 적어도 동북아지역에서의 국제분업 조성에 참여하기 시작하였다.

원래 한국은 개발연대기간동안에는 선진국과의 국제분업에 적극적이었다고 평가할 수 있다. 의류, 신발 및 전자제품 등 다양한 품목에 걸쳐 생산제품을 선진국에 수출하거나 선진국 기업들과의 OEM 생산을 확대함으로써 국제적 분업 조성에 적극적으로 참여하였다. 그러나 1980년대 후반부터 한국 상품의 가격경쟁력이 급속히 약화되고 후발개도국의 산업화로 선진국과 개도국간에 분업관계가 새롭게 조성됨에 따라 국제분업에서 점하는 한국의 역할이 크게 약화된 것이다. 이러한 의미에서 한국의 중국에 대한 투자 확대 및 수출 증대는 새로이 형성되는 글로벌 국제분업 구조에 중국을 통해 참여하는 계기가 된 것이라고 볼 수 있을 것이다.

중국과 한국간 국제분업은 본질적으로 생산분업이라고 볼 수 있다. 그동안 한국기업들이 선진국으로부터 습득하였거나 자체적으로 고도화 노력을 기울이면서 축적한 기술지식이 체화된 핵심부품 등을 중국에 공급함으로써 양국간의 분업관계가 형성될 수 있었던 것이다. 한국이 선진국으로부터 기술 및 지식의 유입을 확대해 가지 못하는 상태에서 한국에서 중국으로의 지식과 기술 유출만이 계속될 경우 한국은 공급 가능한 지식과 기술의 소진으로 중국과 국제분업 관계를 유지해 가기 어려워 질 것이다.

따라서 한국은 외국기업의 국내유치를 확대해 가는 한편 유럽 및 일본기업들처럼 미국 등 선진국에 기술거점의 설립을 확대하는 등 기술 및 지식의 공급원을 확보하는 데에 우선적으로 정책적 노력을 기울여야 할 것이다. 그리고 이러한 국제분업관계의 확대가 가능하도록 국내 경제 및 사회적 구조가 개방적으로 전환되어야 하고 기술 및 지식의 학습과 활용이 활성화될 수 있도록 국내 지식기반체계가 고도화되어야 한다.
영문요약
1. Introduction

As globalization proceeds, industrialized countries tend to concentrate on knowledge-based industrial activities at home and to relocate simple and labor-intensive productions to developing countries. Such geographic realignment of industrial activities is led mainly by multinational corporations that are capable of integrating and coordinating each stage of value chains that are spread over many different regions.

Regional bases specialized in R&D activities, production based on skilled workers, and simple labor-intensive assembly production are emerging in the world, accruing from global network formed by multinational corporations. Although each regional basis is specialized in a function assigned in terms of global context, it is inclined to take the shape of regional cluster in order to enhance its core competence by interfacing intimately complementary activities within the region.

Accordingly, national competitiveness in the global economy is summarized to how many such competitive regional clusters a nation has that are capable of actively taking part in global networks.

2. Synopsis

The phenomenon of losing competitiveness of almost all U.S. industries took place in the 1970s. Consequently, entire industrial restructuring had proceeded in the 1980s along with the globalization of industry and the emergence of new industry, that is, IT industry, which brought about a very different industrial structure from the past.

Today, new generation businesses such as Microsoft, Intel, Cisco and Oracle are governing the market. Their business characteristics are quite different from the past predecessors, which were integrated vertically along value chains, from finished products to parts and components. They partition their value chains and are specialized in a specific activity.

These new generation businesses are able to specialize in their core competence activity through globally integrated production networks. A typical example is the IT industry of the U.S., which formed a global production system by collaborating with East Asian countries' firms. It is generally believed that without such globalization strategy, the U.S. IT industry could not have been sustainable.
In the past multinational corporations set up their offshore subsidiaries for the purpose of penetrating foreign market and utilizing low wages of local labor force. Nowadays, new generation firms establish global production networks even at the start-up stage in East Asia so that East Asian subsidiaries are able to be solely in charge of production.

In their search for partners of production networks in East Asia during the latter part of the 1980s, Korea was allegedly considered as a site. However, Korea failed to cozy up with these new IT companies, since Korea's electronics firms had concentrated on conventional technology products with a exclusive and closed tie between large and small firms. In contrast Singapore, which had endeavored to attract foreign investment early on, and Taiwan, which had abundance of small parts and components makers with high level of production technology and skill, could easily be selected as production bases for U.S. IT firms in East Asia.

Singapore did not only induce foreign investments but proceeded to relocate low technology production processes to neighboring countries such as Malaysia and Thailand so that its own production base could be rearranged into a high value-added industrial structure that could accommodate its high-risen wages.

Taiwan proceeded to relocate much of its production facilities to mainland China in an effort to counter rising wages from the late 1980s and to invite Taiwanese venture-business entrepreneurs working in the U.S., particularly in IT industry.

Successful industrialization of China accrued mostly to foreign direct investments of Taiwan and Hong Kong in the late 1980s. Japan and Korea also began to make direct investments actively in China in the early 1990s. As a result, Northeast Asia came to form an international production networks. Based on its low wage labor force, China was able to export assembled products to regions outside of Northeast Asia such as the U.S. and EU. Core parts and components of Chinese products are imported from Taiwan, Japan, and Korea.

The integration of the world economy has enabled multinational corporations to select the most competitive regional site for each industrial activity. Each region is to compete for joining global production network. Governments set priority of industrial policy on developing regional clusters that are competitive enough to be connected with global network.

Competitive advantage of region, especially the capability to create innovation, is said to be realized most effectively when clusters are formed, that is, firms and institutes such as universities and laboratories are agglomerated within a region so that they can compete and cooperate simultaneously.

Consequently, traditional industrial policies, which had sought economies of scale and scope through market protection such as import restriction is no longer kept up. They are to shift toward aggressive open policy through which linkages with international production networks are expected, and R&D policy, which support infrastructure for industrial and/or science parks to promote innovation capability of local firms.

Unlike other East Asia's new industrial countries that had shifted toward active open policy strategies since the late 1980s, Korea had maintained its closed industrial structure until the IMF crisis of 1997. Even in the era of globalization in the 1990s, Korea's imperative of economic growth relied on such traditional large-scale production as automobiles, shipbuilding, and semiconductor that had been developed in the era of industrialization. Instead of actively taking part in the global production network initiated by industrialized countries, Korea had been indulged in strengthening competitiveness in those traditional industries. Their efforts were centered on the development of technology for themselves that became difficult to acquire from abroad and also the improvement of productivity through factory automation in order to secure competitive advantage in price.

However, thanks to rapid industrialization of China, Korea began to take part in the formation of international production network in Northeast Asia by both supplying technology intensive parts and materials and expanding local production to China since the mid 1990s.
It is fair to say that, during the era of industrialization, Korea was active in international production networks with industrialized countries by exporting assembled products such as textile, footwear, electronics, and other products of OEM. However, Korean products rapidly lost their price competitiveness, and their role in international production networks became limited as new networks between industrialized countries and developing countries emerged in the late 1980s.

Korea's investment for overseas production in China implied that Korea was given a useful opportunity to regain the role in global production networks through China.

The nature of network between China and Korea is basically role division in production. Korean industries could supply core parts and components in which technology acquired from industrialized countries or accumulated through intense R&D efforts is embodied.

When the drain of technology and knowledge to China continues without Korea's refilling from abroad, sooner or later, reserve of knowledge and technology will be exhausted and the international division of labor between China and Korea will be difficult to maintain.

Recent decline of competitiveness of Southeast Asian countries IT industries shows that there is a limit to the strategy of relying solely on foreign technology. It is a natural consequence that when a nation, with poor national knowledge base, relies only on the globalization strategy of multinational corporations, its position is likely to become vulnerable. In the case of Southeast Asian countries, the China variable came into being so that their positions are being weakened gradually as multinational corporations' attention shifts more to China.

There remained a problem that Korea was not concerned with establishing regional clusters since export-driven industrialization by big firms was pursued by the central government. In Korea, critical policy agenda for regional cluster can be summarized as improving innovative capability of small and medium-sized enterprises (SMEs).

In order to promote development of innovative SMEs, foreign investments need to be enhanced to bring in advanced technology into regions so that they could be given greater opportunities to form production networks with foreign companies. When domestic small businesses are tied vertically only with domestic large firms, their opportunities for innovation capability are limited. Their businesses might even be in a position of shrinking as domestic large firms shift to overseas production.

At the same time it needs to greatly enlarge government's support for local co-operative R&D projects between local firms and institutes. It is expected that setting up local technology assistance facilities for nurturing technological capability of small businesses will be helpful.

So far, small businesses have kept their position as assembly vendors to support large firms' efforts of securing price competitiveness. As a result, they suffer from low profitability and productivity in value added terms. Under the present conditions, they do not have enough room or funds to increase R&D investments. Therefore, government support needs to be increased significantly.

For such support measures to be effective, however, there must be a demand-oriented technology support system that SMEs desire. Most desirable for this purpose would be that effective technology demand survey systems for local small businesses should be installed and they should be managed and monitored by local small businesses themselves. In case such a system is difficult to implement, technology demand surveys need to be performed and assessed from the viewpoint of small businesses so that the results are properly fed into operation of the government's support agency.

3. Conclusion

Korea's policy should focus on securing supply source of technology through foreign direct investments and absorbing cutting-edge technology by establishing technological bases in the U.S. and other countries. Korea's economic and social structure must also be transformed into an open form and its knowledge base system must advance to allow active learning and utilization of knowledge.

In addition, to open policy strategy to take part in international production networks, greater efforts are required to secure local competitive advantage. For such an end, forming regional clusters is necessary in order that innovative capacity of the region may be upgraded by the intimate linkage of local core competence.
목차
제1부 동아시아 글로벌 생산분업의 기원과 특성

 제1장 IT산업의 글로벌화와 동남아지역의 생산분업 형성
  1. 미국 IT산업의 경쟁구조 변화와 글로벌화 과정
  2. 일본 전자산업의 동남아 생산분업 확대
  3. 싱가포르의 글로벌 생산네트워크 편입
  4. 동남아지역 글로벌 생산네트워크 확장

 제2장 중화경제권의 형성과 동북아지역 생산분업의 심화
  1. 중화경제권의 형성
  2. 대만 전자산업의 글로벌 생산 참여
  3. 중국 전자산업의 발전
  4. 동북아 역내분업의 심화

제2부 글로벌 경제통합과 지역혁신 경쟁

 제3장 지역클러스터의 조성과 혁신경쟁
  1. 지역클러스터의 특성
  2. 지역클러스터의 발전요인
  3. 지역클러스터와 혁신의 학습화
  4. 지역클러스터의 사례: 독일 Baden-Wurttemberg

 제4장 글로벌화가 지역클러스터에 미치는 영향
  1. 글로벌화와 폐쇄적 클러스터의 변화
  2. 지역클러스터의 변질화 사례

제3부 한국산업의 혁신제고를 위한 정책방향

 제5장 한국 전자산업의 수출구조와 정책적 시사점

 제6장 정책과제
  1. 실질적 개방의 확대
  2. 지역클러스터의 조성과 혁신 중소기업의 육성

보 론

참고문헌
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