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공천제도와 입법생산성: 정치경제학적 구조 및 영향

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  • 저자 김재훈(金載勳)
  • 발행일 2010/12/31
  • 시리즈 번호 2010-12
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요약 본 연구는 국회의원 공천제도가 국회통과 법률안의 수(입법생산성)에 어떻게 영향을 미치는지를 이론적․실증적으로 분석하고 있다. 일견 연관성이 없어 보이는 공천제도와 입법생산성은 개별 국회의원의 유인체계(incentive structure)와 정당 내부 의사결정을 매개로 연결된다. 공천제도(candidate selection process)는 크게 상향식과 하향식으로 구분되는데, 하향식은 소수의 사람들이 누가 정당의 후보로 선거에 출마할지를 결정하는 반면, 상향식은 선거지역구의 정당원들이나 모든 선거권자들이 참여하는 경선(primary election)을 통해 정당의 후보를 선출하는 것을 의미한다. 소선거구제를 채택하고 있는 한국의 경우, 이론적으로 볼 때 상향식과 하향식의 공천제도가 함의하는 바는 다음과 같다.

하향식 공천제(top-down candidate selection process)에서는 공천권을 행사하는 자가 정당 내부의 대부분의 중요한 의사결정을 행사하는 구조가 형성된다. 공천과 재선(reelection)에 정치생명이 걸려 있는 개별 국회의원들은 당론과 지역구의 이익이 충돌할 경우 당론으로부터 자유롭기 쉽지 않을 것이다. 이러한 의사결정구조에서는 다양한 의견이 반영되기 힘들고 일부분의 의견이 당론이 될 가능성이 높다. 이는 여야를 막론하고 마찬가지일 것이다. 따라서 국회에서 정당 간 의견조정이나 타협이 어렵게 되어 입법생산성이 저하될 수 있다. 다른 한편, 하향식 공천제는 정당 내 공천을 목적으로 하는 계파형성을 촉진하는 유인이 존재한다.

반면, 상향식 공천제(bottom-up candidate selection process)에서는 개별 국회의원의 성과나 자질에 따라 지역구 정당원이나 투표권자가 후보를 선택하게 된다. 개별 국회의원들은 정당 내 의사결정에서 지역구의 다양한 의견들을 반영할 수 있게 된다. 정당의 의사결정구조가 민주화될 뿐만 아니라 일부의 의사만을 반영한 의사결정이 이루어지기 어렵다. 그리고 정당 간 타협이나 의견조정이 훨씬 용이해지게 된다. 이로 인해 입법생산성이 제고될 수 있다.

국회 입법 자료를 이용한 실증분석의 주요한 결과는 다음과 같다. 첫째, 상향식 공천제에서, 다른 조건이 동일하다면, 하향식 공천제에 비해 연간 약 164건 더 많은 법률안을 통과시키고, 의원발의법률안에 대해서는 연간 약 153건 더 많은 법률안을 통과시키는 것으로 나타났다. 상향식 공천제의 부분적 도입과 자료의 한계 등을 감안하더라도 상향식 공천제에서 국회 의사결정이 효율적이었음을 보여준다. 둘째, 여당의석비율이 1% 증가할 때, 다른 조건이 동일하다면, 의원발의법률안이 약 2.6건 적게 통과되는 것으로 나타났다. 이는 여당의석비율이 증가할 때 그만큼 국회 내 갈등은 증폭되었다는 것이다.

정당 민주화라는 규범적 측면에서뿐만 아니라 개별 국회의원들의 경쟁 제고와 정당 간 갈등 완화 등을 위해서 상향식 공천제 도입에 대한 본격적인 논의가 필요함을 시사한다. 상향식 공천제의 경선을 지방선거와 연계하여 지방에서 검증된 인물이 중앙정치에 진출할 수 있게 하는 방안도 고려할 필요성이 있다. 이를 통해 지방정치와 중앙정치의 이원화를 지양하고 경쟁력 있는 인물들이 지방 선거구민의 요구에 보다 조응하고, 지방과 중앙정치가 연계된 경선의 도입을 통하여 지방과 중앙정치의 수준을 동시에 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다.
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