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공공인프라 투자의 지역안배와 포크배럴

정부예산 법경제 일반(기타)

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저자 이종연(李宗衍)
발행일 2014/12/31
시리즈 번호 2014-10

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요약 ‘포크배럴(pork barrel)’은 정치인들이 전국단위로 징수된 세금을 이용하여 특정 지역에 투자배분을 집중함으로써 선거에서 유리한 위치를 차지하려는 ‘자원배분의 정치(distributive politics)’의 전형적인 형태이며, 왜곡된 자원배분에 따른 비효율의 증가를 필연적으로 수반한다. 따라서 정치인이 자신의 정치적 기반이 되는 지역에 중앙정부의 예산을 과도하게 투입하는 포크배럴 지출은 자원의 효율적 배분, 올바른 형태의 지역균형발전 및 재정건전성의 관점에서 공공인프라의 지역배분 시 억제⋅방지해야 할 매우 중요한 문제이다.

본 연구는 우리나라의 정치⋅경제적 상황에 맞는 이론모형을 개발하여 포크배럴 지출의 유인이 커지는 조건을 밝히고, 포크배럴의 효과를 감소시킬 수 있는 방안에 대한 시사점을 도출하려는 목적을 가진다. 이를 위해 먼저 우리나라의 정치상황 중 특히 선거제도인 소선거구제와 고착화된 지역구도에 주목한다. 또한 정치인의 유인 측면에서 특히 포크배럴을 통한 한계적 이득을 고려하는 ‘선거생산성(electoral productivity)’의 관점과 애초에 특정 지역에서 지지를 받고 있는 상황에서 그 지지를 더욱 공고히 하려는 ‘당파성(partisanship)’의 관점에 주목할 필요가 있다. 즉, 본 연구는 우리나라의 주어진 상황(선거제도 및 지역구도)에서 포크배럴 지출이 유권자가 정치적으로 매우 중립적이어서 선거에서 박빙의 승부를 펼치는 곳에서 승리하기 위해 늘어나는지, 아니면 반대로 본인 자신 또는 본인이 속한 정당을 특히 선호하는 지역에서 계속적인 영합(pandering)을 통해 지지를 유지하기 위해 커지는지를 살펴본다.

마지막으로 본 연구는 공공인프라의 특성상 투자의 비용은 분산(국세로 충당)되는 반면, 편익은 특정 지역에 국한되어 발현됨을 상정한다. 이 경우 잘 알려진 바와 같이 사회적 최적 공공재 공급량과 지역주민이 원하는 공급량 간의 괴리가 발생하는 ‘공유자원의 문제(common-pool resources problem)’가 발생한다. 본 연구가 관심을 가지는 것은 이와 같은 공유자원의 문제를 해결하는 방안의 모색이 아니라, 투자비 전액 또는 일부에 대하여 국고 보조가 필요한 공공인프라의 특성상 공유자원의 문제가 발생함을 인지한 후 선거 시 어떠한 경우에 정치인이 이와 같은 문제를 악화(또는 약화)시키는지에 대한 것이다.

모형의 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 정치세력들은 일관적으로 사회적 최적 수준의 공공인프라 공급량을 초과하는 포크배럴 지출을 할 유인을 가진다. 이때 정치인은 사적 유인에 의해 지역주민이 원하는 공급량마저도 초과하는 심화된 포크배럴 지출을 한다. 둘째, 정치인은 본인이 지지를 받는 지역에서 그렇지 않은 곳에 비해 포크배럴 지출을 증가시킨다. 셋째, 유권자의 정치적 성향이 보다 동질적일수록 포크배럴 지출은 작아진다. 마지막으로 정당의 경우 초다수(supermajority)의 위치를 차지하였을 때 얻는 이득이 겨우 다수당의 위치를 차지하는 경우에 비해 월등히 크다면 포크배럴 지출의 크기를 줄인다.

결론적으로 본 연구는 포크배럴 지출의 억제를 위해 ‘매니페스토(manifesto)’의 확대 등 유권자의 ‘이념적 투표(ideological voting)’를 제한하는 제도의 강화, 국회 내에서 다수당이 되기만 하면 얻을 수 있는 이득 및 권한의 상대적 축소 및 대규모 공공투자사업의 예비타당성조사에 대한 정치적 영향 억제를 제안하고자 한다.