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[KDI 국제컨퍼런스] 개발우선주의 패러다임을 넘어: 현행 공용수용제도의 문제점과 개선방안

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[발표1] 공익성 검증 기준

이호준, 이호준 2015.03.04
세션 1. 한국의 공용수용제도와 재산권 보호(Ⅰ)
발표 1. 공익성 검증 기준
이호준 KDI 연구위원
□ 공용수용은 개인의 재산권 침해를 전제로 하므로, 사전에 공용수용의 정당성을 면밀히 검증할 필요가 있음.
헌법 제23조에서는 공공의 필요성이 있는 경우에 한해, 정당한 보상을 전제로 수용할 수 있도록 함.
공용수용을 수반하는 공익사업은 헌법에서 정한 조건(공공필요성 및 정당보상)의 충족 여부에 대한 면밀한 검토를 거칠 필요가 있음.
□ 공용수용이 정당성을 확보하기 위해서는 (1)효율성, (2)공정성, (3)공공성 등 세 가지 조건을 필수적으로 충족해야 함.
(효율성) 해당 공익사업을 통해 증가하는 국가 전체의 편익이 사회적 비용보다 커야 함.
(공정성) 공익사업의 추진이 소수의 일방적인 희생을 바탕으로 하지 않아야 함.
(공공성) 공익사업의 추진이 일부 개인이나 집단이 아닌 공공을 위한 것이어야 함.
□ 하지만 한국에서는 공익사업 추진 시 다양한 이유로 사업의 정당성, 공익성이 충분히 검증되지 못하고 있음.
(사업인정 절차) 대표적인 공익성 검증절차인 (토지수용법상) 사업인정 절차에서는 다음과 같은 문제가 존재
① 검증의 명확한 기준이 없이 행정부의 재량에 맡긴다는 점
② 대규모 사업의 추진주체인 국토교통부 장관이 동시에 사업인정 절차를 관장해 직접 공익성을 검증한다는 점
(개발편의식 입법) 입법부는 정치적 이해관계로 인해 대규모 개발사업 추진을 선호해 공익성 검증을 우회할 개발편의의 법률을 남발함으로써 공익성 검증절차를 무력화
  • 공용수용의 기본법인 토지수용법 이외에 수용권을 부여하는 법률은 현재 약 100개에 이름.
(사업인정 의제) 사업시행에 대한 직접적인 행정처분(예: 실시계획 승인 등)만으로 사업인정 절차를 거친 것으로 간주하는 ‘사업인정 의제’ 제도를 통해 사업인정 절차가 사실상 무력화
  • 수용을 수반하는 사업의 수는 연간 약 2 만 여 건으로 추정되나, 이 중 정식으로 ‘사업인정’ 절차를 거치는 경우는 연간 8~30건 내외
(예비타당성조사 항목) 수용의 정당성에 대한 직접적인 검증은 아니지만 공익사업 전반의 타당성을 검증하는 예비타당성조사 역시 공익성 검증의 절차로 볼 수 있으나, 상대적으로 효율성에 대한 검증 비중이 크고 공정성과 공공성에 대한 검증 비중이 작음.
(소극적인 사법심사) 수용관련 사건과 입법에 대한 사법부의 소극적인 자세로 수용권 남용에 대한 견제가 이뤄지지 못함.
  • 사법부는 수용관련 사건에서 행정부의 수용결정 자체에 대한 심사보다는 수용보상액 수준에 대한 심사에 머무르는 등 소극적인 자세로 일관
  • 개발편의를 위해 남발되는 입법은 공공필요에 한해서만 수용이 정당화되는 헌법에 위배될 소지가 있음에도 이를 적극적으로 판단하지 않음.
□ 결론적으로 공익성 검증의 실효성을 강화하기 위해서는 (1)개발편의식 입법 자제 및 사업인정 의제 최소화, (2)사업인정 심사기준의 객관화 및 절차의 내실화, (3)사법심사의 강화 등이 필요
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