재정지출 효율성 제고를 위한 타당성조사 개선방안에 대한 국제세미나 - KDI 한국개발연구원 - 소통 - 세미나 - 콘퍼런스
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재정지출 효율성 제고를 위한 타당성조사 개선방안에 대한 국제세미나
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개요
  • 일자 2007년05월22일(화)
  • 시간
  • 장소
  • 주최 KDI
인사말
＊제 목 :

재정지출 효율성 제고를 위한 타당성조사 개선방안에 대한 국제세미나

＊일 시 :

2007년 5월 22일(화)~23일(수)

＊장 소 :

KDI(한국개발연구원) 대회의실
＊주 최 :

세계은행/한국개발연구원 공동주최

＊내 용 :
□ 한정된 재원하에서 재정투자의 효율성을 제고하고자 하는 다양한 노력들이 펼쳐지고 있고 그중에서도 타당성조사제도는 대규모 사업에 대한 재정운용의 효율성 제고라는 측면에서 중요한 정책수단으로 자리매김하고 있음.
□ 우리나라 정부도 대형신규 사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성 제고를 위해 예비타당성조사제도를 1999년도부터 도입하고 2006년말까지 총 290개 사업에 대한 예비타당성 조사를 수행하였음.
□ 이번 국제회의는 대규모 재정사업에 대한 투자의 효율성을 증진시키고자, 미국, 일본 등 선진국과 세계은행, OECD 등이 겪었던 경험과 교훈을 공유하여, 보다 효율적인 재정관리제도를 모색하자는 취지에서 기획되었음.
□ 특히, 이번 국제회의에서는 대규모 재정사업에 대한 운용의 효율성 제고라는 본연의 순기능을 수행하고 있는 우리나라의 독특한 예비타당성조사제도를 헝가리, 폴란드, 코스보, 터어키, 카자흐스탄, 우크라이나, 세르비아 등 개발도상국가 들에게 소개하고 교육하는 기회가 마련되었음.
＊프로그램
[2007. 5. 22. 화요일]

09:00~09:30

등록 및 네트워킹

개 회 행 사

09:30~09:45

 개 회 사 : 현정택 KDI 원장
환 영 사 : 남동균 기획예산처 성과관리 본부장
기 조 연 설

09:45~10:10

 "재정지출의 효율성 제고를 위한 도전과 과제"
Lajos Bokros
Central European 대학교 교수 및 전 헝가리 재무부장관
제 1 세션 타당성조사 개요

10:20~11:20

 사 회 : 김재형 공공투자관리센터 소장

발 표 : "세계은행의 프로젝트 준비와 평가"
　　　　최성수 세계은행 수석 연구위원
　　　　"자본예산제도 : OECD경험"
　　　　Jon Blondal OECD 예산 및 재정투자부 부국장
　　　　"대규모사업에 대한 재정지출 효율성 제고 방안 :
　　　　EU의 사례를 중심으로"
　　　　Jorgen Gren EU 지역개발 국장

11:30~12:30

 지정토론
Mykhaylov Oleksiy 우크라이나 경제부 투자 및 기획과장
Bagdat Telebai 카자흐스탄 투자정책 및 기획국장
안상훈 KDI 재정투자평가실장
제 2 세션 타당성조사의 관리 및 제도적 측면의 주요 이슈들

14:00~14:40

 사 회 : 최성수 세계은행 수석 연구위원

발 표 : "장기경제성장을 위한 효율적인 재정관리
　　　　- 폴란드의 경험"
　　　　Marta Postula 폴란드 재정혁신부 국장
　　　　"정책평가 수단으로서 타당성 조사 제도 발전의 경과
　　　　- 일본의 사례"
　　　　Chigako Yamamoto 일본 홋카이도 대학교

14:40~15:10

 지정토론
김기완 KDI 연구위원
Lajos Bokros Central European 대학교 교수
제 3 세션 타당성 조사 수행을 위한 평가방법과 의사결정 체계

15:30~16:10

 사 회 : Jorgen Gren EU 지역개발 국장

발 표 : "대규모 시설 투자에 대한 의사결정 :
　　　　미국의 타당성 평가 "
　　　　Erik Cempel 한국교통연구원 책임연구원
　　　　"교통사업 투자의 의사결정을 위한 COSIMA
　　　　접근: 비용편익분석과 다기준평가방법의 혼합"
　　　　Steen Leleur 덴마크 기술대학 교수

16:10~17:00

 지정토론
정진혁 연세대학교 교수
Asli Ozar 터어키 재무국 국제경제국 과장
Kuat Tumabayev 카자흐스탄 재정기획국 국장
Chigako Yamamoto 일본 훗카이도 대학교


[2007. 5. 23. 수요일]
제 4 세션 예비타당성 조사 수행에 있어서의 한국의 경험

09:30~10:30

 사 회 : Joh Blondal OECD 예산 및 재정투자부 부국장

발 표 : "예비타당성조사 제도의 성과와 과제"
　　　　박현 KDI 민간투자지원실장
　　　　"예비타당성 조사 수행의 수행체계 및 평가 방법론"
　　　　유정훈 아주대 교수, 김강수 KDI 연구위원
　　　　"기술적 정보 제공자의 역할을 넘어서 :
　　　　공공 투자에 있어서 정책 분석가 역할의 확대"
　　　　고길곤 서울대학교 행정대학원

10:40~11: 40

 지정 토론 및 질문
Cigdem Aslan 터어키 재정국 국장
Erik Cempel 한국교통연구원 책임연구원
Steen Leleur 덴마크 기술대학 교수
Marta Postula 폴란드 재정혁신부 국장
제 5 세션 종합토론 및 폐회

11:40~12:40

 사 회: 김재형 공공투자관리센터 소장
　　　최성수 세계은행 수석 연구위원

종합토론 : 모든 발표자와 토론자 　　　　

12:40~12:45

 폐회사


[Session 1] Overview of Feasibility Studies

“Project Preparation and Appraisal at the World Bank”
세계은행의 프로젝트 준비와 평가
최성수(World Bank Lead Urban Economist)

□ 본 연구는 World Bank에서의 프로젝트 준비와 평가가 단계별로 어떻게 이루어지고 있는지에 대해 설명함.

□ Project Cycle은 인식 ⇒ Project 준비 ⇒ 평가 ⇒ 실행 ⇒ 완공으로 이루어지는데 각 단계별로 필요한 서류, 책임자 및 검토자가 어떻게 구성되고 있는지 설명함.

□ 프로젝트 평가는 사업목적 및 배경과 이론적 근거, 제도 및 정책, 편익, 지속가능성 및 리스트 등의 요소를 고려하여 이루어지고 있음.
  • 사업목적 및 배경 요소에서는 프로젝트가 국가 정책과 프로그램에 부합하는지, 국가 프로젝트 목표의 위계가 맞는지에 대한 것들을 검토함.


  • 이론적 근거요소에서는 공공과 World Bank의 투자에 있어서 프로젝트가 합리적 근거를 가지고 있는가에 대해서 검토함.
□ 프로젝트 분석에 있어서 주요관점은 경제학상의 관점, 재정 및 회계상의 관점, 부문 및 기술적 관점, 제도상의 관점, 환경 및 사회적 권익 보호의 관점, 이행 및 신용상의 관점 등 6가지가 있는데, 이는 시대에 따라 강조되는 관점들이 변화하고 있는데 최근 들어서는 환경 및 사회적 권익 보호의 관점이 매우 강조 되고 있음.






“Feasibility Study : An Evolving Art”
타당성 조사 : 진화하는 기술
최성수(World Bank Lead Urban Economist)

□ 본 연구는 타당성조사를 수행하면서 단계별로 주요 이슈들을 설명하고 있으며, 타당성조사 수행시 권고사항 등을 제시하고 있음.

□ 계획의 목적과 범위 설정 단계에서는 모호한 목적과 목표를 명확히 하는 것이 중요함.

□ 비용 추정 단계에서의 이슈
  • 시장의 불확실성을 어떻게 처리할 것인가가 이슈인데, 이를 위해 비용 추정시 표준 비율 및 조달 규칙 등을 설정할 수 있음.


  • 제도상의 인센티브(연간 배당이나 전용펀드 등)을 어떻게 고려할 것인지도 이슈임.


  • 설계의 불확실성을 어떻게 고려할 것인지도 이슈임.
□ 편익 추정 단계에서의 이슈
  • 프로젝트 수익산정시 가격기준(시장가격 or 공공가격)


  • 시장의 대리인을 누구로 할 것인지?


  • 소비자 잉여를 어떻게 처리할 것인지?


  • 편익 계량화의 문제 등
□ 타당성조사 수행시 권고사항
  • 사후평가와 기록 시스템이 필요함.


  • 제도 변화 추이에 주목할 필요가 있음.


  • 타당성조사 제도 및 전문가의 발전이 필요함.


  • 프로젝트 예산 배정을 향상시키기 위해 타당성조사 더욱 활용해야 함.
□ 타당성조사 검토시 권고사항
  • 경험 많은 검토자에 도움을 받아야 함 .


  • 사업의 목적과 범위를 무시하지 말아야 함.


  • 비용 및 편익 추정을 위해 벤치마킹을 활용 가능






“Budgeting for Capital: OECD Experiences”
자본예산제도: OECD 경험
Jon Blondal (OECD 예산 및 재정투자부 부국장)

□ 본 발표는 OECD의 경험에 기초하여 자본예산제도 전반에 대한 개관을 제공. 우선 자본적 지출과 다른 공적 지출의 차이점이 설명됨.
  • 자본에 대한 정확한 정의를 내리는 것은 어려운데, 자본의 개념은 투자나 물리적 설비자산에서부터 인적 자본이라는 21세기적 관점까지 다양함.


  • 자본적 지출이 가지는 특성으로는 프로젝트가 일회성을 가지는 반면 지출은 수년간 이루어진다는 점, 향후 운영비용이 증가할 수 있다는 점, 미래 유지 및 관리비용에 대한 자금 조달을 필요로 한다는 점 등을 들 수 있음.
□ 이어서, 각국 정부의 자금조달 및 배분 의사결정 사례를 소개하고, 자본취득계획(타당성조사)의 중요성, 그리고 자본예산에 있어서 민자사업(Public-private partnership: PPP)과 내부대출펀드 등이 가지는 의의를 설명
  • 자본예산은 대개 별개의 법적 문서로서 존재하지 않으며, 통상적 예산 내에서 이루어지는 자본적 지출에 대한 특수한 의사결정 프로세스를 뜻함.


  • 자본적 지출에 대한 자금조달 방식은 국가별로 상이한데, OECD 국가들에서 공통적으로 사용되는 고속도로의 휘발유세, 독일과 영국의 차입을 통한 자금조달, 핀란드의 민영화 수익 등을 예로 들 수 있음.


  • OECD 국가들의 예산배분 방식은 각국의 중앙집권화 정도와 프로젝트 규모에 따라 다르게 나타남. 주로 장기적인 대규모 프로젝트에 대해서는 예산 당국이 개별 프로젝트별로 개입되며 중앙정부보다는 각 부처가 주도하는 반면, 소규모 프로젝트에 대해서는 상의하달식 예산배분이 이루어짐.


  • PPP는 정부 서비스의 자금을 정부와 민간 부문의 파트너십을 통해 조달하는 것으로, 정부와 민간 부문의 장점을 결합하고, 전통적인 예산배분 방식을 탈피하여 프로젝트의 진행 속도를 신속히 할 수 있음.


  • 중앙 예산 당국이 자본 지출을 필요로 하는 각 부처에 자금을 대출해주는 내부대출펀드는 IT 장비 구입 및 대형 프로젝트에 이용되고 있는데, 안정된 자본 조달을 가능하게 하는 장점이 있음. 대출금은 자산의 내용연수에 걸쳐 상환되는데, 각 부처의 상환능력에 따라 대출 한도가 결정됨.
□ 끝으로, 새로운 자산의 취득에 못지않게 기존 자산의 유지 및 관리가 가지는 중요성이 강조됨.
  • 과거에는 정부가 보유 자산의 포트폴리오를 일괄적으로 파악 및 관리하지 않았으나 현재는 자산취득계획 수립 시 기존 및 신규 자산의 품질 관리 또한 중요시되고 있음. 정부 자산의 소유주 역할을 담당하며 각 부처에서 임대료를 받는 자산관리당국(Asset Management Agencies: AMA's)의 개념도 소개됨.






“Improving Public Expenditure Management for Large-Scale Government Projects: Focusing on a Feasibility Study - the case of the major projects financed in the framework of the EU cohesion policy”
대규모사업에 대한 재정지출 효율성 제고방안: EU의 사례를 중심으로
Jorgen Gren (EU 지역개발 국장)

□ EU 국가들에게 효율적인 재정 지원을 제공함과 동시에 EU 지역들 간 개발 정도의 불균등을 해소하는 것은 EU 결합정책의 주요한 목표 중 하나임.

□ 이러한 목표 달성을 위한 주요 도구 중 하나가 구조협력기금이며, 구조협력기금은 낙후된 지역의 교통, 환경, 교육 및 건강 분야 대규모 인프라 구축을 위한 프로젝트에 사용됨.

□ 구조협력기금의 자금 지원 체계와 방법론은 법규를 통해 구체화되어 있으며, 기금 지원을 받기 위한 모든 프로젝트는 EC의 일관된 기준에 따라 비용편익분석, 환경영향분석 등을 포함한 타당성 평가를 받아야 함.

□ 타당성평가는 EU 결합정책과 관련한 프로젝트 파이낸싱에서, 효율적 예산계획과 자원의 재분배를 달성하기 위한 핵심적 요소라 할 수 있음.

□ 본 발표는 EU의 주요 프로젝트에 대한 법적 프레임워크, 타당성평가 및 프로젝트 분석기법의 발전 과정, 기금지원 방법 및 타당성평가의 실행 과정, 에스토니아에 대한 지원 사례 등을 소개함.






[Session 2] Legal and Management Issues in the Feasibility Studies

“Public finances effective management as a factor of long-term economic growth polish experience”
장기경제성장을 위한 효율적인 재정관리
Marta Postula(폴란드 재정혁신부 국장)

□ 본 발표는 폴란드의 경험을 바탕으로 하여 장기경제성장을 위한 효율적인 재정관리에 대해 설명함.
  • 폴란드는 정치적으로 변화하는 기간 동안 초기에 수행된 국고의 역할, 즉, 중앙 집권적으로 계획된 사회주의 경제가 먼저 변화해야 했음.


  • 과거 중앙 집권적 계획경제에서 시장경제 체제로 변화하는 과정에서 많은 문제가 발생하였으며 개혁을 위해 많은 전략과 프로그램이 시행되었음.


  • EU 가입으로 다양한 재정 정책이 생겨났고, 변화의 과정을 통해 지금까지 다양한 경험을 얻었음.
□ 폴란드에서 실행된 과거 재정 개혁 전략의 효율성 분석과 국가의 장기간 사회 경제 발전을 지탱하는 중요한 요소를 구성하기 위해 재정 시스템에 들어맞는 조건들을 나타내고 있음.
  • 시행된 재정 정책의 평가는 정책의 실행과 실제로 경제영역에서 발생하는 과정에서 생기는 시차문제로 인하여 복잡한 과정임.
□ 폴란드에서 지금까지 실행된 재정 개혁에 대한 전략의 효율성의 분석과 그 나라의 장기간 사회 경제 발전을 지탱하는 필수적인 요소를 구성하기 위해 재정 시스템에 의해 들어맞는 조건들을 공식화함.






“History of Development of a Legal Framework for Feasibility Studies under the System for Evaluating Government Policies in Japan”
정책평가 수단으로서 타당성조사제도 발전의 경과 - 일본의 사례
Chigako Yamamoto(일본 홋카이도 대학교)

□ 본 연구는 일본정부의 정책평가체계하에서 타당성조사의 법적인 체계와 역사를 설명함.

□ 정책평가체계는 1997년 Hokkaido 지방정부에 의해 해당 지역에서 진행중인 프로젝트에 대한 중간평가 또는 타당성에 대한 재검증에서 비롯되었는데, 이를 중앙정부가 2001년 정부정책평가법(The Government Policy Evaluation Act ; GPEA) 으로 발전시킴.

□ GPEA의 목적은 정책의 투명성을 높이고, 국가의 필요를 만족시키는 효율적이며 질 높은 정부의 서비스와 프로젝트를 제공하는 것임.

□ GPEA에 의하면 정부의 모든 정책과 프로그램 그리고 프로젝트에 대해서 사전과 사후 평가를 받게끔 되어 있고 필요하다면 중간평가도 실시하게끔 되어 있음.

□ 본 연구에서는 타당성조사를 정부의 정책이나 프로그램, 그리고 프로젝트에 대한 일체의 종합적인 평가를 의미하는데 사전타당성평가는 모든 정책과 프로그램 그리고 프로젝트 시행을 위해 필수적인 절차임.

□ 점차적으로 타당성조사는 정책이나 프로그램 및 프로젝트에 대해서 수행여부 및 지속가능성을 결정짓는 중요한 수단으로 활용되고 있음.






[Session 3] Evaluations and Decision-Making Rules for the Feasibility

“Decision-Making for Major Infrastructure Investments : Measuring Feasibilitythe US”
대규모 시설 투자에 대한 의사결정 : 미국의 타당성 평가
Erik Cempel(한국교통연구원 책임연구원)

□ 본 연구는 입법과 정책수립측면에서 미국 교통 분야의 타당성 조사에 대한 기존연구를 고찰함.
  • 미국의 타당성 조사는 다양한 명칭으로 일컬어지며, 일반적으로 대규모 투자 사업, 대안분석 또한 환경 영향평가 까지도 포함될 수 있음.


  • 국가 표준절차를 따르고 있는 주 또는 지역 당국이 직접 타당성 조사의 세부 요소를 결정함.


  • 조사의 역할과 구체적인 활용은 ISTEA(International Surface Transportation Efficency Act)와 같은 연방법의 일반적인 요구와 FHWA(Federal Highway Administration)와 같은 예산관련 부처의 후속 작업에 의한 상세 설명에 의해 결정됨.
□ 타당성 조사를 위한 일반적인 구성요소와 구성요소를 설명하기 위한 표준 분석방법이 확정되고, 미국 타당성 조사의 보편적인 요소에 대한 이해를 돕기 위해서 다양한 수단, 지역 그리고 지리적인 범위에 따른 계획사업의 분석 및 요소별 사용 빈도를 최근 사업의 기초조사를 통해 제시함.

□ 이러한 일반적인 미국 타당성 조사의 분석 요소와 수행과정은 조사의 목적, 분석 절차와 활용 단계의 차이점을 기준으로 한국의 고속도로 타당성 검토 사업의 세부내용과 비교함.

□ 편익, 손실과 정치적 쟁점을 포함한 미국의 현재 타당성 조사의 실제적인 활용을 제안함.






“The COSIMA Approach to Transport Decision Making : Combininig Cost-benefit and Multi-criteria Analysis for Comprehensive Project Appraisal”
교통사업 투자의 의사결정을 위한 COSIMA 기법 : 종합평가를 위한 비용-편익분석과 다기준분석의 결합
Steen Leleur(덴마크 기술대학 교수)

□ 본 논문은 교통사업 투자의 의사결정에 있어 체계적인 평가기법인 COSIMA 기법에 대하여 그 개요 및 사례를 통해 설명하고 있으며, 비용-편익 분석이나 타 다기준분석과의 비교를 통해 그 장점을 소개하고 있음.

□ COSIMA 기법은 해당 교통사업의 화폐적 가치와 비화폐적 가치를 종합하여 고려하는 평가방법임.
  • 널리 통용되는 비용-편익분석의 경우 시간절감, 운행비용 절감 등의 효과는 고려하고 있으나, 도시계획과의 관계, 운전 편의성, 네트워크 접근성 등의 항목은 고려하지 못함.


  • 하지만, COSIMA 기법은 이러한 항목들을 화폐가치로 전환, 비용-편익분석 결과와 종합하여 평가하게 할 수 있는 기법임.

    - 점수법, AHP기법 등을 이용하여 비율화한 후, 가치함수를 이용 이를 화폐가치로 전환

    - 각 항목의 가중치, 비용-편익 분석 결과 대비 상대적 중요도를 측정

    - 비용-편익 분석결과에 더하여 새로운 종합 비율 도출
□ COSIMA 기법은 타 기법에 비하여 종합성, 효율성, 투명성 측면에서 장점을 지님.
  • COSIMA 기법은 비용-편익 분석에서 고려하지 못한 항목들을 고려함으로써 보다 종합적인 평가 기법이면서, 타 다기준분석 방법에 비하여 해당 사업의 편익이 비용을 초과하는지를 직접 보여줌.


  • 타 다기준분석 방법들이 통상 비용-편익 분석의 화폐적 가치결과를 다른 가치척도로 전환하는데 비하여 COSIMA 기법은 다른 가치척도로 측정된 항목들을 화폐가치로 전환하는 방법임.


  • 더욱이 의사결정자가 가중치 결정 등에 참여하도록 하고 있으며, 비용-편익 분석결과와 유사하게 이해하기 쉬운 결과를 제시함으로써 투명성에서도 장점을 지님.






“Preliminary Feasibility Study: Performance and Challenges"
예비타당성조사 제도의 성과와 과제
박 현 (KDI 연구위원)

□ 외환위기에 대응한 정부개혁의 일환으로 1999년 예비타당성조사 제도 도입 이후 2006년까지 290건의 사업(총사업비 추정액 144.9조원)에 대한 예비타당성조사가 수행됨. 이 가운데 44.5%에 해당하는 129건의 사업 (총사업비 추정액 72.9조원)은 사업추진의 타당성이 낮은 것으로 조사되어 예비타당성조사가 불요불급한 재정소요를 방지하여 재정운용의 효율성제고에 기여한 것으로 평가됨.

□ 2006년 국가재정법 제정으로 예비타당성조사의 법적 위상이 제고되고 예산편성의 한 과정으로 확고하게 자리잡음. 제도 도입 이전에는 사업을 일단 착수하려는 주무부처와 예산편성 재량을 가진 예산 당국 간의 밀고당기는 조정절차가 빈번하게 발생하였음. 예비타당성조사는 사업의 타당성을 판단하는 데 필요한 객관적이고 중립적인 자료를 제공함으로써 예산편성에 대한 의사결정을 합리화하고 지방자치단체 및 타 분야의 사업평가로 파급되는 효과를 가져옴.

□ 한편, 총액배분 자율편성 제도(Top-down) 및 성과관리제도의 도입 등 재정개혁으로 주무부처의 예산편성에 대한 자율성과 책임성이 높아지는 추세에서 주무부처가 자체적으로 수행하는 (본)타당성조사의 실효성을 제고하여야 할 것임. 예비타당성조사는 사업의 타당성 여부에 대한 판단 뿐 아니라 사업 추진과정에서의 주안점을 제공하고, 사업추진 중간 단계 및 사후단계에서 평가와의 연계를 높여 ‘통합적 공공투자관리 시스템’을 구축하는 초석으로 활용하는 등 제도운용방향의 개선이 필요함.




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