[그림 1]의 A는 2인가구 기준 기준중위소득 대비 기초연금 선정기준액의 추이를 나타낸다. 노인만을 대상으로 산정되는 선정기준액과 달리, 기준중위소득은 보건복지부에서 고시하는 우리나라 전체 가구 소득의 중윗값이다. 2015년 기준중위소득 대비 절반 수준이었던 선정기준액은, 2025년 기준중위소득 대비 93%로 빠르게 증가하여 불과 10년 사이에 기준중위소득에 거의 근접하였다. 이는 노인의 경제상황이 개선되는 가운데, 하위 70% 대상 선정방식으로 인해 과거에 비해 경제상황이 상대적으로 나아진 많은 노인들이 기초연금을 수급하고 있음을 의미한다.

한편, 우리나라는 급속한 고령화로 인해 향후 노인의 수가 급증할 예정이므로 기초연금 수급자의 수도 자동적으로 확대될 전망이다. 기초연금 수급자는 2015년 200만명에서 2023년 650만명으로 3배 이상 증가했으며, 월 기준연금액도 2014년 20만원 수준에서 2023년 32.3만원(2025년 34.3만원) 수준으로 1.6배 인상되었다. 이에 따라 기초연금 지출 규모는 2014년 6.8조원(GDP 대비 0.5%)에서 2023년 22.6조원(GDP 대비 1%)으로 3배 이상 증가하였다. 이는 현재 시행 중인 복지 사업 중 가장 큰 규모이다(그림 1의 B). 향후 노인의 규모가 2024년 993만명에서 2050년 1,900만명으로 증가할 것으로 예상되면서, 기초연금의 재정지출 역시 빠르게 증가할 전망이다. 고령층의 빈곤 상황에 맞춰 기초연금 수급자 선정방식을 개편하는 것이 필요한 상황이다.

이러한 문제의식에 기초하여, 본고에서는 기초연금의 수급자 선정방식 개편 방향을 제시하고자 한다. 특히 현행 선정방식인 ‘노인 중 하위 70%’로 설정된 선정기준액을 ‘전체 인구에서 산출되는 기준중위소득 대비 일정 비율’로 전환하는 방안을 검토한다.

이러한 방향의 기초연금 수급자 선정방식 개편을 통해 장기적으로 절감할 수 있는 재정지출 규모를 추정하기 위해 2025년부터 2070년까지의 기초연금 재정추계를 수행해 보았다. 이를 위해 국민연금공단의 신경혜·김형수(2021)의 추계방식을 활용하여 세 가지 시나리오를 중심으로 분석을 진행하였다. 먼저, 기준선 시나리오는 현행 과 동일하게 기준연금액을 2025년 수준인 월 34.3만원으로 고정하고, 이를 물가상승률에 연동하며, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 하위 70%인 자’로 유지하는 방안이다. 둘째는 현재의 기준연금액을 유지하되, 선정방식을 ‘노인 중 소득인정액이 사회 전반의 기준중위소득 100% 이하인 자’로 조정하는 방안이다(기준중위소득 100% 안). 셋째는 선정방식을 기준중위소득 100% 이하에서 시작하여, 매년 일정한 비율로 감소시켜 2070년에는 기준중위소득 50% 이하로 조정하는 방안이다(기준 중위소득 100% → 50% 안).

본고에서는 선정방식을 노인 중 소득인정액이 기준중위소득 100% 이하인 자로 조정하는 방안과 기준중위소득을 100%에서 50%로 점진적으로 줄여 나가는 방안에 대한 재정추계를 수행한다.

‘기준중위소득 100% 안’과 ‘100% → 50% 안’에서, 선정방식이 기존의 노인 소득인정액 하위 70%에서 기준중위소득 100%로 전환되는 시점은 노인의 소득인정액 하위 70%를 나타내는 선정기준액이 기준중위소득 100%를 초과하는 시점으로 설정하였다. 추정 결과, 이 초과 시점은 부부가구의 경우 2029년, 단독가구의 경우 2032년으로 나타났다. 또한 기준중위소득을 100%에서 50%로 축소할 때, 매년 일정 수준으로 감소시키는 비율은 단독가구의 경우 2032년부터 연 1.28%p, 부부가구의 경우 2029년부터 연 1.19%p로 설정하였다.

[그림 5]는 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 안과 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 줄여 나가는 안에 대한 수급자 비율을 추정한 값을 보여준다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우, 수급 대상 규모가 2070년까지 전체 노인의 70% 수준에서 57% 수준으로 점진적으로 줄어드는 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 조정하는 안의 경우에는 수급 대상 규모가 전체 노인의 70%에서 37% 수준으로 줄어들게 된다.

[그림 6]의 A는 이와 같은 수급 대상자 규모에 대한 추정값을 바탕으로 2025~70년의 재정추계 결과를 현재가치로 나타낸 것이다. 우선, 현행 제도를 유지하는 경우 기초연금 지출액은 2025년 27조원(GDP 대비 1.09%)에서 2050년 46조원(GDP 대비1.48%)으로 증가한 후, 소폭 감소하여 2070년에는 43조원(GDP 대비 1.33%)에 도달할 것으로 전망된다. 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정하는 방안에서는, 현재가치 기준 연평균 4.25조원 절감되며, 2070년 기초연금 재정지출은 35조원(GDP 대비 1.08%)으로 현행 대비 약 19% 감소하게 된다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소하는 방안에서는 재정지출이 더 크게 줄어 연평균 9.56조원이 절감되며, 2070년 지출 규모가 23조원(GDP 대비 0.71%)으로 현행 대비 약 47% 감소하게 된다.

[그림 6]의 B는 2025년부터 2070년까지의 재정지출을 모두 합산한 총 누적 재정지출을 현재가치로 나타낸 것이다. 추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2070년까지 누적 재정지출은 1,905조원에 도달할 것으로 나타났다. 반면, 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 누적 재정지출은 약 1,710조원으로 현행 대비 약 195조원(약 10%) 절감되며, 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 줄여 나갈 때의 누적 재정지출은 1,465조원으로 현행 대비 440조원(약 23%) 절감된다.

한편, 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우 장기적인 재정지출 부담이 줄어들어 기초연금의 기준급여액을 높일 수 있는 재정적 여력이 발생하는바, 2025년부터 2070년까지 절감되는 재정지출을 활용하여 기준연금액을 어느 수준까지 높일 수 있는지 검토하였다. 2025년 34.3만원이던 기준연금액에 2%의 물가상승률을 적용하면 2026년에 예정된 기준연금액은 35.0만원이다. 그러나 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 38.7만원으로 인상할 수 있다. 또한 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년 기준연금액을 44.7만원으로 현행 대비 10만원가량 인상할 수 있는 것으로 나타났다. 보건복지부의 2024년 「연금개혁 추진 계획」에 따르면, 기준연금액은 2026년에 저소득층 노인을 시작으로 2027년에는 수급자 전체 노인(소득인정액 하위 70%)까지 40만원으로 인상될 예정이다. 만약 보건복지부 안과 유사하게 2027년에 기준연금액을 40만원으로 인상하고 이후 물가상승률에 연동할 경우 이는 2070년까지 현행 대비 288조원의 추가적인 누적 재정지출을 발생시키게 된다. 동일 재정 규모로 2026년부터 수급자 전체에 대해 기준연금액을 인상할 경우 2026년의 기준연금액은 39.9만원이 된다. 만약 선정기준액을 기준중위소득 100%로 고정할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 44.1만원으로 인상할 수 있다. 선정기준액을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 축소할 경우 추가적인 재정지출 없이 2026년의 기준연금액을 51.1만원까지 인상할 수 있는 것으로 나타났다(그림 7). 이와 같이 선정기준액을 기준중위소득에 연동할 경우, 저소득층 노인의 빈곤 완화에 더 효율적으로 대응할 수 있다.

Ⅳ. 기초연금 수급자 선정방식 개편 방향

기초연금 수급자 선정 기준을 기준중위소득 100%로 설정하는 경우 노인의 소득인정액이 전체 인구의 기준중위소득 이하일 때 수급 대상이 된다. 한편, 현재 기초연금 수급자 선정 기준인 소득인정액 하위 70%가 이미 기준중위소득에 근접했다는 점을 고려하면, 본 시나리오는 현행 선정 기준에 부합하는 기존 수급자들의 기초연금 수급자격을 유지하면서도 소득과 자산이 현행 기준보다 더 나아진 미래 신규 수급자의 진입을 제한하는 방안이라 할 수 있다. 이로 인해 기존 수급자의 반발 가능성이 낮아 정책 수용성이 상대적으로 높다는 장점이 있다. 다만, 재정의 지속가능성과 빈곤 개선효과는 현행보다 향상될 수 있으나, 여전히 수급 대상이 비교적 넓기 때문에 그 개선폭은 제한적이다.

반면, 선정 기준을 기준중위소득 100%에서 50%로 점진적으로 조정하는 선정방식은 선정기준액을 상대적 빈곤선에 근접한 기준중위소득 50% 수준으로 축소하여, 상대적 빈곤층 노인에 더욱 집중적으로 지원을 할 수 있도록 한다. 이에 따른 재정지출 절감액을 활용하여 급여액을 상향 조정함으로써, 빈곤 개선 효율성을 개선할 수도 있다. 그러나 기존 기초연금 수급자가 빠르게 수급 대상에서 제외될 수 있어 정책 수용성이 낮아질 위험이 있다.

우리나라는 급격한 고령화로 인해 생산가능인구(만 15~64세) 100명당 고령인구(만 65세 이상) 비율을 의미하는 노인부양비가 2025년 27.4명에서 2070년 103.3명으로 약 3.6배 증가할 것으로 예상된다. 이에 따라 생산가능인구 1명이 부담해야 하는 기초연금 재정지출액이 현재보다 급격히 높아질 전망이다. 또한 우리나라 노인의 빈곤율은 개선되고 있는 추세지만 여전히 높은 수준이며, 국민연금 사각지대에 놓인 이전 세대의 고연령층 노인들에게 빈곤 문제가 집중되어 있다.

따라서 기초연금 수급자 선정방식을 노인 중 소득인정액이 기준중위소득 100% 이하인 경우로 설정하되, 점진적으로 50% 이하 수준으로 조정하여, 연금 수급 대상을 사회 전체 기준에서 상대적으로 빈곤한 노인들로 점차 좁혀 나갈 필요가 있다. 이와 함께 소득인정액에 따라서 급여액을 차등 지급하는 방식을 도입하면, 보다 효율적으로 노인 빈곤 문제를 완화할 수 있을 것이다. 아울러, 기초연금 수급 대상을 점진적으로 줄여 나가기 위해서는 기초연금 급여 없이도 생활이 가능한 노인의 비율을 확대해야 하며, 특히 근로소득과 국민 · 사적 연금을 통해 안정적인 노후 소득을 확보할 수 있는 계층을 늘려야 한다. 이를 위해 노인 친화적인 노동환경을 조성하고 다층연금체계를 강화해 나갈 필요가 있다.