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노인연령 상향 조정의 가능성과 기대효과 #인구 #재정정책 #복지정책

이태석 ｜ 2022.09.06

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KDI FOCUS 노인연령 상향 조정의 가능성과 기대효과
□ 노인연령을 현재와 같이 65세로 유지할 경우, 2054년 이후 우리나라의 노인인구 부양부담은 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 보일 것으로 전망된다. 그러나 인구부양 부담이 본격적으로 증가할 것으로 예상되는 2025년부터, 건강상태 개선속도를 감안하여 10년에 1세 정도의 속도로 노인연령을 지속적으로 상향 조정하면, 2100년에 노인연령은 73세가 되고 우리나라의 생산연령인구 대비 노인인구의 비율은 60%가 되어 현행 65세 기준 대비 36%p 낮아질 것으로 전망된다. 노인연령 상향 조정의 폭과 시기는 고령 취약계층의 건강상태 개선속도를 감안하여 신중히 결정해야 하며, 민간의 기대 형성과 행태 변화 그리고 사회적 제도의 조정기간을 고려하여 노인연령 상향 조정 계획을 충분한 기간 동안 사전 예고하고, 노인연령 상향에 따른 정책적 보완사항을 마련해야 한다. - 우리나라의 기대수명은 증가하고 합계출산율은 감소하고 있어, 전체 인구규모가 감소하고 노인인구의 비율은 증가할 것으로 전망된다. - 우리나라의 노인부양률은 아직 주요국에 비해 낮은 수준이나, 5년 이후부터는 주요국과 유사하거나 더 높아질 것으로 전망된다. - 우리나라 노인복지사업의 대상 연령은 1981년에 제정된 노인복지법상의 노인연령 기준을 준용하여 65세 이상을 주된 기준으로 활용하고 있다. - 기대수명의 증가와 재정 여건을 고려하여 주요국들은 연금수급개시연령을 늦추고 있으며, 실효은퇴연령은 점진적으로 늘어나는 추세이다. - 노인연령의 조정 속도가 기대여명의 증가 속도에 미치지 못하여 연금 및 노인복지 수급기간이 빠르게 증가하였으며, 이러한 추세는 향후에도 지속될 것으로 전망된다. - 우리나라의 기대여명 15년 기준 노인연령은 지속적으로 높아져 2022년에 73세가 되었으며, 이후로도 10년에 1세 정도의 속도로 증가할 것으로 전망된다. - 우리나라의 건강조정 기대여명 15년 기준 노인연령은 10년에 2.7세씩 증가하여 2016년에 68세가 되었고, 이는 OECD 평균 대비 약 2배 빠르게 증가한 것이다. - 성별 격차와 추정오차를 감안한 2016년의 건강조정 기대여명 95% 신뢰구간 하한 15년 기준 우리나라의 남성 노인연령은 64세로, 현행 노인연령 기준과 유사한 수준이다. - 우리나라 기대수명의 성별·지역별 격차는 점차 축소되고 있다. - 소득별 격차는 다소 확대되고 있으나, 격차의 폭은 상대적으로 안정적인 모습을 보인다. - 기대여명의 개선 추이를 고려할 때 장기에 걸쳐 노인연령이 지속적으로 상향 조정될 것으로 예상된다. - 2025년부터 10년마다 약 1세씩 노인연령을 지속적으로 상향 조정할 경우, 2100년에 73세 기준 우리나라 노인부양률은 60%가 되어 65세 기준 대비 36%p 낮아질 것으로 예상된다. - 일반적으로 노인부양률이 증가하면 일반정부 사회보호 지출 비중도 확대되지만 국가별 대응방식에 따라 지출 비중 확대의 속도가 조정될 여지가 있으며, 향후 노인연령 샹항 조정을 통해 지출 비중의 관리를 도모할 필요가 있다.

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KDI FOCUS 노인연령 상향 조정의 가능성과 기대효과
□ 노인연령을 현재와 같이 65세로 유지할 경우, 2054년 이후 우리나라의 노인인구 부양부담은 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 보일 것으로 전망된다. 그러나 인구부양 부담이 본격적으로 증가할 것으로 예상되는 2025년부터, 건강상태 개선속도를 감안하여 10년에 1세 정도의 속도로 노인연령을 지속적으로 상향 조정하면, 2100년에 노인연령은 73세가 되고 우리나라의 생산연령인구 대비 노인인구의 비율은 60%가 되어 현행 65세 기준 대비 36%p 낮아질 것으로 전망된다. 노인연령 상향 조정의 폭과 시기는 고령 취약계층의 건강상태 개선속도를 감안하여 신중히 결정해야 하며, 민간의 기대 형성과 행태 변화 그리고 사회적 제도의 조정기간을 고려하여 노인연령 상향 조정 계획을 충분한 기간 동안 사전 예고하고, 노인연령 상향에 따른 정책적 보완사항을 마련해야 한다.

- 우리나라의 기대수명은 증가하고 합계출산율은 감소하고 있어, 전체 인구규모가 감소하고 노인인구의 비율은 증가할 것으로 전망된다.

- 우리나라의 노인부양률은 아직 주요국에 비해 낮은 수준이나, 5년 이후부터는 주요국과 유사하거나 더 높아질 것으로 전망된다.

- 우리나라 노인복지사업의 대상 연령은 1981년에 제정된 노인복지법상의 노인연령 기준을 준용하여 65세 이상을 주된 기준으로 활용하고 있다.

- 기대수명의 증가와 재정 여건을 고려하여 주요국들은 연금수급개시연령을 늦추고 있으며, 실효은퇴연령은 점진적으로 늘어나는 추세이다.

- 노인연령의 조정 속도가 기대여명의 증가 속도에 미치지 못하여 연금 및 노인복지 수급기간이 빠르게 증가하였으며, 이러한 추세는 향후에도 지속될 것으로 전망된다.

- 우리나라의 기대여명 15년 기준 노인연령은 지속적으로 높아져 2022년에 73세가 되었으며, 이후로도 10년에 1세 정도의 속도로 증가할 것으로 전망된다.

- 우리나라의 건강조정 기대여명 15년 기준 노인연령은 10년에 2.7세씩 증가하여 2016년에 68세가 되었고, 이는 OECD 평균 대비 약 2배 빠르게 증가한 것이다.

- 성별 격차와 추정오차를 감안한 2016년의 건강조정 기대여명 95% 신뢰구간 하한 15년 기준 우리나라의 남성 노인연령은 64세로, 현행 노인연령 기준과 유사한 수준이다.

- 우리나라 기대수명의 성별·지역별 격차는 점차 축소되고 있다.

- 소득별 격차는 다소 확대되고 있으나, 격차의 폭은 상대적으로 안정적인 모습을 보인다.

- 기대여명의 개선 추이를 고려할 때 장기에 걸쳐 노인연령이 지속적으로 상향 조정될 것으로 예상된다.

- 2025년부터 10년마다 약 1세씩 노인연령을 지속적으로 상향 조정할 경우, 2100년에 73세 기준 우리나라 노인부양률은 60%가 되어 65세 기준 대비 36%p 낮아질 것으로 예상된다.

- 일반적으로 노인부양률이 증가하면 일반정부 사회보호 지출 비중도 확대되지만 국가별 대응방식에 따라 지출 비중 확대의 속도가 조정될 여지가 있으며, 향후 노인연령 샹항 조정을 통해 지출 비중의 관리를 도모할 필요가 있다.

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KDI FOCUS 금리 인상기에 취약계층을 포용하기 위한 법정최고금리 운용방안
□ 기준금리가 인상되며 2금융권의 조달금리 역시 빠르게 상승하고 있다. 법정최고 금리가 고정되어 있는 상황에서 조달금리가 상승하면, 법정최고금리에 근접한 수준의 금리로 대출을 받던 가구들이 대부업이나 비제도권 금융시장으로 밀려날 수 있다. 주로 취약계층이 법정최고금리에 근접한 수준의 금리로 대출시장에 참여하고 이들 중 상당수가 다중채무자임을 고려할 때, 법정최고금리를 시장금리와 연동함으로써 금리 인상기에도 취약 계층의 롤오버(roll-over)가 원활히 이루어질 수 있도록 해야 한다. 또한 높은 부채상환 부담으로 생활고를 겪는 취약계층을 선별하여 低금리 정책금융을 공급하는 등 재정을 통한 보조를 지속해야 한다.

- 세계 주요국에서 높은 물가상승률이 나타남에 따라, 각국의 중앙은행은 빠른 속도로 기준금리를 인상하고 있다.

- 고금리(18~20%) 신용대출 이용 가구의 84.8%가 취약가구이며, 48.6%가 다중채무자이다. 따라서 이들의 롤오버(roll-over)가 제약되면 他 금융권까지 연체가 파급될 수 있다.

- 법정최고금리는 금융업 및 대부업 등에 적용되는 대부업법과 사인 간 대부 거래에 적용되는 이자제한법으로 규정된다.

- 법정최고금리 제도는 정부의 인ㆍ허가권에 의해 일부 용인된 금융기관의 시장지배력이 협상력이 부족한 금융소비자에게 남용되는 것을 방지하고 대출시장에서 저소득층을 보호하기 위해 도입되었다.

- 대부업법은 2002년 10월에 제정되었고, 법정최고금리는 총 7차례의 시행령 개정을 거치며 최초 66%에서 현재의 20%까지 인하되었다.

- 법정최고금리 인하는 일부 가구의 금리가 인하되는 긍정적 효과와, 소득수준이 낮은 일부 가구가 시장에서 배제되는 부정적 효과 모두를 야기한다.

- 하지만 긍정적 효과에 따른 소비자 후생 증가폭에 비해 부정적 효과에 따른 소비자 후생 감소폭이 훨씬 크므로 전체 소비자 후생은 감소한다.

- 법정최고금리를 18%로 인하하면 약 65.9만명, 5.9조원 규모의 신용대출이 대부업이나 비제도권 금융시장으로 밀려난다. 이들이 원활한 롤오버를 하지 못하면, 최대 33.2조원까지 연체가 발생할 수 있다. 이러한 현상은 법정최고금리 인하폭이 확대될수록 더욱 심화된다.

- 법정최고금리가 고정된 상태에서 조달금리가 상승하면, 법정최고금리에 근접한 수준으로 대출을 공급하고 있던 차주에게는 금리를 인상할 수 없으므로 수익이 발생하지 않아 대출 공급을 중단하게 된다.

- 2021년 말 대비 조달금리가 약 2%p 상승함에 따라 약 69.2만명의 차주, 6.3조원 규모의 2금융권 신용대출이 대부업이나 비제도권 금융시장으로 밀려날 것으로 예측된다. 해당 차주들의 롤오버가 원활하게 진행되지 못하면 최대 35.3조원까지 연체가 발생할 수 있다. 이러한 현상은 향후 기준금리가 인상될수록 더욱 심화된다.

- 법정최고금리를 시장금리 연동형으로 변경하면 조달금리 상승에 따른 취약차주 배제 현상을 대폭 완화할 수 있다.

- 향후 기준금리 인상에 따라 취약가구의 대출시장 배제 현상이 심화될 수 있다.

- 조달금리는 변동성이 크므로 정책금융을 통하여 조달금리 인상에 따른 부작용을 해소하는 것에는 한계가 있다. 따라서 시장금리 연동형 법정최고금리를 도입하여 금리 인상기에도 취약차주의 롤오버를 원활히 할 필요가 있다.

- 일반적인 신용대출 만기와 유사한 통안증권(1년물), 국고채(2년물) 등에 연동한 법정최고금리 제도를 고려할 필요가 있다.

- 금리 인상기에 상환부담 증가로 필수 소비가 제약되는 등의 생활고를 겪는 취약계층에는 저금리 정책금융을 공급하거나 재정을 통한 보조를 지속해야 한다.

- 적정 법정최고금리 수준에 대한 논의를 지속해야 하며, 법정최고금리 수준별로 대출시장에서 배제되는 취약가구의 규모를 지속적으로 분석하여 선제적으로 대응할 필요가 있다.

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KDI FOCUS 아픈 근로자를 위한 새로운 안전망 설계
□ '한국형 상병수당'이 아픈 근로자의 안전망으로서 실효성을 갖기 위해서는 병가제도의 정착이 선행되어야 하며, 이를 위해 취약사업체에 대한 지원방안을 마련해야 한다. 또한 상병수준에 따른 수당의 차등화를 통해 소득 지원의 실효성을 높여야 한다. 동시에 제도의 지속가능성을 확보하기 위해 의료인증을 강화하고 근로복귀를 지원하는 방안이 상병수당 제도에 포함되어야 한다.

- 코로나19 경험으로 한국형 상병수당의 도입이 추진되고 시범사업이 예정되어 있으나, 아픈 근로자에 대한 실효적 안전망으로서 미흡한 점이 있다.

- 상병수당의 실효적 운영을 위해서는 아플 때 쉴 수 있도록 병가 및 질병 휴직 등 제도의 뒷받침이 필요하다.

- 300인 이상 사업체의 정규직 중 72.2%가 병가 제도의 적용을 받는 반면, 30인 미만 사업체의 비정규직 중 병가 제도의 적용을 받는 비율은 7.1%에 그쳐, 사업체 규모와 고용 안정성에 따라 병가 제도의 적용 격차가 큰 것으로 확인된다.

- 일자리에 따라 병가 제도에 대한 접근성에 차이가 있는 가운데 정규직과 비정규직 간 건강 격차가 나타나며, 비정규직 내에서도 고용 형태에 따른 체계적 건강 격차가 존재한다.

- 근로자 건강에 부정적인 영향을 미치는 위험 근로환경 노출 정도는 근로자 집단 내에서도 고용 형태에 따라 체계적으로 다르게 나타난다.

- 상병수당이 취약한 근로자를 보호하는 실효적 안전망으로 기능하기 위해서는 소득 보장뿐 아니라 병가 제도의 정비와 근로자 건강 지원 및 근로환경의 정비가 필요하다.

- 입원 경험으로 정의한 건강 충격을 겪은 근로자는 건강 충격 발생 이후에도 지속적인 고용과 소득 감소를 경험한다.

- 특히 장기간의 소득 감소는 아픈 근로자 중에서도 노동시장에서 이탈한 근로자 집단에서 나타나, 소득 지원 외에 노동시장 참여 지속을 위한 지원이 필요함을 시사한다.

- 상병의 중증도에 따라 고용과 소득 감소 효과의 크기는 차별적이다. 따라서 보다 실효적인 안전망 마련을 위해서는 중증 질환에 대한 보장수준을 높일 필요가 있다.

- 상병수당의 이원적 운영을 방지하기 위해 최소한 무급 병가를 법제화하고, 상병수당 이용으로 발생하는 고용 비용을 지원해 고용주의 제도 수용성을 높여야 한다.

- 상병수준별 소득대체율을 차등화해 단기간의 경미한 질환으로 상병수당을 반복적으로 수급하는 것을 통제하고 중증 질환에 대한 안전망을 강화할 필요가 있다.

- 상병수당 제도가 도입된 후 발생할 수 있는 도덕적 해이 문제를 통제하기 위해 의료인증을 강화해야 한다.

- 상병수당 의료인증에 근로능력 평가를 포함함으로써 근로복귀를 지원하는 적극적 노동시장 정책으로 설계할 필요가 있다.

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KDI FOCUS 자영업자까지 포괄하는 고용안전망 구축방향
□ 고용안전망의 적용 범위 확대만큼이나 실효적 보호를 제공하기 위한 제도와 정책 설계도 중요하다. 현재 상황에서는 자영업자 전체에 대한 고용보험 의무화보다 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 내실화 및 강화에 우선순위를 둘 필요가 있다.

- 고용안전망 보편화의 필요성은 분명하지만, 취업자에게 실효적 보호를 제공하려면 지속가능성도 반드시 고려하여야 한다.

- 고용안전망 사각지대의 대표적인 사례로 제도적 사각지대는 자영업자를, 실질적 사각지대는 임시일용직 근로자를 들 수 있다.

- 최근 고용안전망의 가장 큰 변화는 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 도입이다.

- 자영업자는 과거보다 감소하였으며, 특히 진입 측면에서의 비자발적 유입은 크게 감소한 것으로 판단된다.

- 자영업을 자발적으로 선택하는 이유로 자신만의 사업체 경영, 근무시간의 재량성, 독립적 업무처리 등을 들 수 있다.

- 자영업 과밀화가 여전히 지속되고 있는 것은 특히 50대 이후에 임금근로로의 재취업 가능성이 현저히 낮아지는 퇴장 측면의 문제와 관계된다.

- 자영업자를 포괄하는 고용안전망은 필요하지만, 그것이 자영업자 고용보험 의무화의 필요성으로 곧바로 이어지지는 않는다.

- 사업자등록이 안 된 자영업자가 여전히 많으며, 소득이나 자산의 의미가 자영업자마다 달라서 일관된 기준을 마련하기가 쉽지 않다.

- 직업과 자산 요인이 포함된 모형을 통한 분석 결과는 자영업자 고용보험 의무화보다 국민취업지원제도가 저소득층 및 구직자 보호에 유리함을 시사한다.

- 기존의 실질적 사각지대 축소 전략은 영세사업장의 저임금근로자를 타기팅하고 있으나, 미가입 상태는 사업장 규모나 임금수준보다도 인사노무관리의 비공식성으로 설명된다.

- 비공식 일자리의 취업자 특성을 살펴보면, 20대 초반 이하 청년층에서는 재학생의 단기간 근로가 주로 나타난다.

- 50대 이상 중장년층은 가구 내 부가적 소득자 내지 빈곤층 복지수급가구에 속해 있거나, 특고ㆍ프리랜서ㆍ비공식 영세자영업자 등으로 파악된다.

- 국민취업지원제도의 취업지원 서비스를 먼저 내실화할 필요가 있다.

- 실업부조는 수급기간을 중심으로 강화해 나가는 편이 바람직하며, 실업부조 수급액의 상향은 자발적 실업을 유도할 가능성이 높아 신중하게 접근할 필요가 있다.

- 예술인, 특고 고용보험에 대해서도 향후 면밀한 검토와 조정이 필요하다.

- 기존의 실질적 사각지대 축소 전략에는 한계가 있으므로 대폭 개편이 필요하며, 실업부조의 내실화 및 강화를 통해 실질적 사각지대 축소 효과도 기대할 수 있다.

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KDI FOCUS 코로나19 이후의 소득보장체계 구축방향
□ 코로나19 위기로 현 사회안전망의 포괄성 및 위기 대응성의 한계가 드러난바, 새로운 위험에 대비하기 위해 사회안전망 강화의 필요성이 제기되었다. 특히 근로 연령층 소득보장체계의 경우 고용ㆍ소득 충격에 대한 반응성이 강화될 필요가 있는데, 경제적 어려움에 직면한 근로연령층을 포괄하여 지원하려면 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다.

- 코로나19 위기 및 그 이후의 소득불평등 심화 확대에 대한 우려는 포괄적인 사회안전망 재구축의 필요성을 제기한다.

- 코로나19 위기에 따른 시장소득 감소는 저소득가구에서 가장 크게, 장기간 관찰되고 있다.

- 현금지원의 2019년 동기 대비 빈곤감소 효과는 코로나19 대응 한시적 지원이 집중된 ‘고용원이 없는 자영업자 가구주 가구’에서는 뚜렷하게 증가한 반면, 한시적 지원이 적었던 ‘임시근로자 가구주 가구’에서는 관찰되지 않았다.

- 이는 경제적 어려움에 대응한 기존 소득지원의 빈곤감소 효과가 크지 않음을 시사한다.

- 수급대상이 넓은 기초연금으로 인해 고령 빈곤가구 대상 소득지원의 포괄성은 높게 평가된다.

- 고령 빈곤가구의 소득지원 이전 빈곤 정도가 심각하기에 기초연금 위주로 수급하는 경우 소득지원 이후에도 빈곤 정도가 가장 높은 수치를 보이고 있다.

- 근로연령층의 경우 평상시에는 스스로 생활을 영위하나, 경제적 어려움 발생 시 이에 대응할 수 있도록 지원하는 소득보장정책의 경기대응 효과가 중요하다.

- 지역 및 가구 단위 분석 결과, 소득지원제도 중 실업급여에서 지역별 실업률 상승에 따라 급여지출액 및 수급 확률이 증가하는 경기대응성이 관찰되었다.

- 실업급여를 중심으로 하는 전체 소득보장제도의 경기대응 효과가 고용보험 가입 이력이 있는 가구주의 가구에서는 뚜렷하게 관찰된 반면, 그렇지 않은 가구주의 가구에서는 관찰되지 않았다.

- 전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 49%라는 점은 기존 사회안전망이 경기대응 기능을 제대로 제공하지 못하였음을 시사하며, 이는 코로나19 위기 시 드러난 한계이다.

- 생계급여와 근로장려금 연계 시 생계급여 탈수급 직전 구간에서 한계세율이 97%까지 증가하여 자립 유인을 저해할 우려가 있다.

- 근로장려금과 국민취업지원제도 연계 시 근로 유인은 양호하나, 근로소득이 낮은 구간에서의 소득보장성이 낮게 관찰된다.

- 빈곤의 심각성을 고려할 때 고령빈곤층에 대한 지원의 충분성이 우선적으로 확보되어야 한다.

- 근로연령층 대상 소득보장체계의 경기대응성 강화를 위해서는 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다.

- 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 취업지원 서비스 내실화와 함께 유자녀 가구에 대한 지원, 재산 기준 완화에 대한 고려가 필요하다.

- 근로빈곤층 지원의 경기대응성 강화를 위해 근로장려금의 지급 주기 축소와 재산 기준 확대를 고려할 필요가 있다.

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KDI FOCUS 지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나?
□ 학령인구 감소 추이, 재정투자 우선순위에 대한 국민의식, 교육분야 내의 재원배분 뿐만 아니라 전반적 재원배분의 효율성이라는 국가재정 전체의 관점에서 지방교육 재정교부금의 문제를 조망해야 한다. 현재 내국세수에 연동되어 있는 지방교육재정교부금 재원마련 방식을 학령인구의 변화 추이를 반영하고 소득증가와 물가상승의 범위 내에서 교육투자를 확대하는 방식으로 전면 개편해야 한다.

- 인구팽창기에 도입된 지방교육재정교부금 산정방식은 인구축소사회의 합리적 재원배분에 적합하지 않다.

- 우리나라의 교육자치는 재원조달의 책무성이 결여된 불완전한 자치이다.

- 일본의 중앙정부 부담은 교원인건비의 1/3과 약간의 시설정비 비용에 한정되어 있다.

- 미국의 경우 교육행정 자율성의 대가로 재원조달의 책무성도 함께 요구되고 있다.

- 교육재정을 비롯하여 국가재정 전체적으로 재원배분의 효율성을 제고해야 한다.

- 학령인구 감소 추이를 반영하지 않을 경우 2060년 1인당 교부금액은 2020년의 5.5배로 급증하며, 소득과 물가 상승 범위를 초과할 것으로 전망된다.

- 현행 교육재정교부금제도와 고등교육정책은 1인당 소득 대비 고등교육 투자는 OECD 하위권, 초중등 교육 투자는 세계 1위 수준이라는 기형적 재원배분의 결과를 낳았다.

- 세금을 주로 써야 할 사회문제 중 교육문제를 1순위로 뽑은 응답률은 2009년 11.8%에서 2018년 7.5%로 축소되어, 교육분야 투자의 중요도는 점차 낮아지는 추세이다.

- 우리나라 국민들은 미래재원 마련을 위해서 재정적자나 증세보다는 지출 구조조정을 선호하는 것으로 조사됐다.

- 교육지자체와 교육계는 추가적인 세입기반 확충이 얼마나 어려운지를 인식해야 한다.

- 교육재정교부금 총량은 국가재정이 감내 가능한 범위 내에서, 그리고 소득증가와 물가상승 범위 내에서 확대되어야 한다.

- 교부금 산정방식은 교육수요자의 절대적 규모, 즉 학령인구 수가 더욱 감소하는 향후 인구구조의 변화 추이를 반영하도록 전면 개편되어야 한다.

- 교부금 산정방식 개편안은 학령인구 1인당 평균 교부금을 1인당 경상GDP의 27% 수준으로 지원하는 매우 안정적인 방안으로 평가된다.

- 일반지자체와의 협력을 통해 교육예산 배분의 효율성을 높여야 한다.

- 교육성과 제고 및 일반지자체와의 협력을 강화하기 위해 교육지자체의 교부금 배분기준에 성과평가에 기초한 인센티브 제도를 도입해야 한다.

- 궁극적으로 전반적인 재원배분의 효율성 제고를 위해 교부세와 교부금의 통합을 추진해야 한다.

- 보다 완전한 교육자치를 위해 교육지자체에 과세권한을 부여하고, 재원조달의 책무성을 강화해야 한다.

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KDI FOCUS 미국의 플랫폼 반독점법안 도입과 시사점
□ 최근 미국 하원에서 발의된 플랫폼 반독점법안은 소수의 빅테크에 경제력이 집중되는 현상에 대응한 경쟁당국의 급진적이고 적극적인 플랫폼 규율을 내용으로 한다. 현재 우리나라는 미국과 같은 수준의 경제력 집중을 걱정할 단계는 아니지만, 전통적 경쟁법 집행으로 다루기 어려운 플랫폼 경제의 문제에 대응할 새로운 경쟁정책 방향의 수립이 필요한 시점이다.

- 미국 하원에서 거대 플랫폼으로의 경제력 집중을 견제하기 위한 반독점법안 패키지가 발의되었다.

- 플랫폼 반독점법안은 규모가 크고 핵심 거래 파트너인 플랫폼을 규제 대상으로 하는데, 사실상 구글, 아마존, 페이스북, 애플을 겨냥한다.

- “미국 온라인 시장 선택과 혁신 법률”은 플랫폼이 자사 제품과 서비스를 우대하고 타사에 불이익을 주는 식의 차별행위를 불법으로 간주한다.

- “플랫폼 독점 종식 법률”은 플랫폼이 이해상충을 일으킬 만한 다른 사업을 영위하는 것을 금지하여 사업 분리를 요구한다.

- “서비스 전환 활성화를 통한 경쟁과 호환성 증진 법률”은 플랫폼 간 데이터 이동이 원활하게 이루어지도록 보장함으로써 진입장벽을 낮추고 경쟁을 촉진하고자 한다.

- “플랫폼 경쟁과 기회 법률”은 경쟁제한성 입증책임을 경쟁당국에서 플랫폼으로 전환하여 인수합병을 어렵게 한다.

- 우리나라에서도 플랫폼의 경쟁제한적 행위에 대한 우려가 존재하지만, 경쟁제한성을 입증하기는 어렵다.

- 우리나라의 경쟁당국인 공정위는 플랫폼 반독점 규제에 있어 미국에 비해 다소 점진적인 접근방식을 취하고 있다.

- 지난 10년간 GAFA로의 경제력 집중은 꾸준히 심화되어 왔다.

- GAFA는 개별 상품시장에서도 독점적 지위를 갖는 것으로 판단된다.

- 우리나라의 경우 거대 플랫폼의 시장지배력이나 이들로의 경제력 집중이 미국만큼 지속적이고 공고하다고 보기 어렵다.

- 미국 내 거대 플랫폼이 지난 10년간 수백 건의 인수합병을 통해 지배력을 확장 및 이전하였으며, 그 과정에서 혁신을 저해하고 경쟁을 제한했다는 비판이 제기되었다.

- 우리나라의 경우 혁신을 위해 오히려 인수합병을 활성화해야 한다는 목소리가 나오고 있어 미국과는 매우 다른 상황이다.

- 현시점에서 우리나라에 미국과 같은 강력한 반독점 규제를 그대로 적용하는 것은 적절하지 않다.

- 플랫폼 분야에서는 착취남용에 대한 규율을 시작하는 등 새로운 접근에 대한 고민이 요구된다.

- 온라인플랫폼법은 대체로 적절한 수준의 의무를 부과하고 있으나, 규율 대상의 조정 및 실태조사의 적절한 설계를 통해 기업의 부담을 더 완화하는 방안을 고려해 봄직하다.

- 플랫폼 경제 이슈가 복잡함을 고려하면, 쟁점을 줄임으로써, 예컨대 엄밀한 시장획정을 요구하지 않도록 제도화함으로써 경쟁법 집행을 강화하는 식의 노력이 필요하다.

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KDI FOCUS Public Deliberation in Korean Society: Where It Stands and Should Head toward
□ Public deliberation has demonstrated its potential as a conflict resolution mechanism through deliberative discourses on Shin-Kori nuclear power plant units 5 and 6 and the college admissions reform. However, these deliberative processes revealed some flaws in representativeness, inclusiveness, and the derivation of social consensus building through deliberation. In light of growing efforts to incorporate it into public decision-making, there is also an increasing need for proficiencies in systematic planning, support, and oversight.

- Public deliberation on Shin-Kori NPP (units 5 and 6) in 2017 showed its potential as a new mechanism for conflict resolution.

- In a public survey on the wide use of public deliberation, 75.9% are satisfied while a mere 4.7% remain worried, but still, there are both expectations and concerns.

- Discussions on the pros and cons of public deliberation need to be based on objective evaluations of respective cases.

- Deliberative democracy is a complementary system to representative democracy, and unlike participatory democracy, it undertakes a debate process to check on public opinions and attempts to make decisions based on the confirmed opinion.

- Deliberative democracy gives legitimacy to the decision made by ordinary citizens and their representatives through participation and deliberation.

- Public deliberation can be assessed and evaluated under three frameworks of planning, participation, and deliberation.

- Citizen participants must be able to fully represent and include the general public who will be affected by their collective decisions and policies.

- A proportional extraction of population is not enough to fully ensure the representativeness of deliberative discourses (principle of inclusiveness).

- Preliminary public surveys and deliberation groups showed a statistically meaningful difference regarding conflicting policy issues.

- In terms of the composition of citizen participants, supporters of nuclear phaseout in the Shin-Kori case and those prioritizing school records in the college admissions case were overrepresented.

- Among preliminary survey respondents who had expressed their willingness to participate in public deliberation, citizen participation groups were selected using the stratified extraction method.

- Politically apathetic or conservative citizens tend to be systematically less willing to participate in public deliberation.

- By the criteria of inclusiveness, the final sampling of participants was biased towards amplifying the shortcomings of representativeness.

- The deliberation group for Shin-Kori NPP Units 5 and 6 got more and more right answers in knowledge quizzes with each survey.

- Valuing safety and the environment tipped the scales toward construction suspension, and stressing economic and industrial aspects tilted it to resumption.

- A shift in preference among debate participants most strongly demonstrates reflective deliberation.

- In the deliberative process, 32.7% formed opinions, 7.0% changed viewpoints, and 58.6% maintained initial positions.

- After public deliberation, the Shin-Kori NPP construction transformed from a contest between 29% for suspension vs. 37% for resumption to a debate between 41% vs. 56%.

- Knowledge gain functioning as the primary driver of preference shifts supports that such changes are more likely when the level of understanding improves.

- In the college admissions reform deliberation, the completion rate of online lectures by debate participants surpassed 97%, and the number of correct answers to knowledge questions gradually increased over time throughout the deliberative process.

- A factor analysis narrowed down eight opinion bases into two perspectives: ① fair opportunities in education and ② efficiency of the education system.

- The tendencies became clear to favor Agenda 1 and 4 as more supportive of fair opportunities in education and Agenda 2 and 3 with a higher value on efficiency and safety of the overall education system

- In the college admissions deliberation, twothirds of participants experienced a shift in preference.

- The college admissions reform case also shows that knowledge gain increased the probability of preference shift.

- The factor analysis extracted a single common factor (metaissue) that runs through four agendas.

- In light of the correlation with each agenda, the meta-issue translates as preferences for CSAT.

- Potential preferences for CSAT tend to be more scattered after the deliberative process.

- The deliberative process might have reinforced the divide among participants rather than closing it, and perhaps agendasetting was not properly designed to capture key agenda issues.

- Regarding participation, the criteria of demographic representation were satisfied, but the discourses were neither representative nor inclusive enough.

- As for deliberation, the analysis confirmed that the better participants understand the debate issue, the more likely they form a reasonable opinion.

- However, public deliberation came short of building a social consensus through its process.

- A deeper analysis is necessary as to what caused the dispersion of viewpoints in the case of college admissions reform.

- The design of the admissions reform debate was unnecessarily complex.

- Without a step closer to public opinion formation, public deliberation is just another form of majority rule with some deliberation process.

- Now is the time to build resources, capacities, and institutional mechanisms for more systematically designed and managed public deliberation.

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KDI FOCUS 우리 사회의 공론화: 현재의 위치와 나아갈 방향은? - 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화에 대한 평가를 중심으로
□ 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화는 새로운 갈등해결 기제로서 공론화의 활용 가능성을 보여주었다. 그러나 분석적 관점에서 보면 담론의 대표성과 포괄성에 일부 결함이 발견되며, 공론화를 통한 사회적 컨센서스의 도출, 즉 공론 형성에도 한계를 드러냈다. 공적 의사결정에서 공론화 방식 채용이 빠르게 증가하고 있는 가운데, 공론화를 좀 더 체계적으로 기획하고 지원ㆍ관리할 시스템과 전문적인 역량이 필요해 보인다.

- 2017년의 신고리 5ㆍ6호기 공론화는 새로운 갈등해결 기제로서 공론화의 활용 가능성을 보여주었다.

- 국민의 75.9%는 공론화의 확산에 대해 긍정적으로 인식하고 부정적인 인식은 4.7%에 불과했으나, 공론화에 대한 찬반 쟁점에 대하여는 기대와 우려가 공존한다.

- 공론화를 둘러싼 찬반 논의는 개별 공론화 사례에 대한 객관적인 평가를 통해 확인될 필요가 있다.

- 숙의민주주의는 대의민주주의의 보완적 체제로서, 숙의를 토대로 한 공론(公論)을 확인하고 그에 따른 결정을 지향한다는 점에서 단순한 참여민주주의와 구별된다.

- 숙의민주주의는 ‘참여’와 ‘숙의’라는 두 장치를 통해 시민들과 그들의 대표자들이 내린 결정에 정당성을 부여할 수 있게 하는 시스템이다.

- 공론화는 기획, 참여, 숙의라는 세 측면에서 평가될 수 있다.

- 시민참여단은 집단적 결정이나 정책에 의해 영향을 받게 될 일반 시민을 충분히 대표하고 포괄해야 한다.

- 모집단을 비례적으로 모사하는 것만으로는 담론의 대표성을 충분히 확보할 수 없다(포괄성 원칙).

- 쟁점사안에 대한 견해에서 대국민 사전조사와 시민참여단 간에 통계적으로 유의한 차이가 관찰되었다.

- 시민참여단 구성에서, 신고리 5ㆍ6호기 공론화는 탈원전 성향의 시민들이, 대입제도 개편 공론화는 학생부위주전형을 우선시해야 한다는 견해가 과다대표되었다.

- 시민참여단은 사전조사에서 프로세스에 참여할 의사가 있다고 응답한 사람들만을 대상으로 층화추출하는 방식으로 구성된다.

- 정치 무관심층과 보수정당 지지자의 공론화 참여의향이 체계적으로 낮다.

- 포괄성 기준에서 볼 때 최종 참여단 표집은 대표성 결함을 증폭시키는 방향으로 이루어졌다.

- 신고리 5ㆍ6호기 공론화 참여자의 지식문항 정답 수는 조사를 거듭할수록 증가하였다.

- 공론화 참여자의 의견은 안전성ㆍ환경성을 중시할수록 ‘건설 중단’으로, 경제적ㆍ산업적 측면을 중시할수록 ‘건설 재개’로 기울었다.

- 성찰적 숙의의 가장 유력한 증거는 숙의 참여자의 선호 전환이다.

- 공론화를 거치면서 참여자의 32.7%가 자기 의견을 갖게 됐고 (의견 형성), 7.0%는 견해를 바꾸었으며, 공론화 후에도 당초 의견이 유지된 경우는 58.6%였다.

- 공론화 결과, 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단/재개 의견은 당초 29% 대 37%에서 41% 대 56%의 구도로 벌어졌다.

- 선호 전환에 ‘지식 이득’이 주효하게 작용한 것은 숙의과정을 거치면서 이해도가 높아질 때 선호 전환이 일어날 가능성이 높다는 것을 뒷받침한다.

- 대입제도 개편 공론화에서 시민참여단의 온라인강좌 이수율은 97% 이상이며, 지식 문항 정답 수도 공론화 과정에서 점차 증가했다.

- 판단근거의 요인분석 결과, ① 공정한 교육기회를 중시하는 관점과 ② 교육시스템 전반의 효율성과 안정성을 고려하는 관점으로 압축되었다.

- 공정한 교육기회를 중시할수록 1안과 4안을, 시스템적 효율성을 중시할수록 2안과 3안을 지지하는 경향이 뚜렷해졌다.

- 참여자의 약 3분의 2가 선호 전환을 경험하였다.

- 대입제도 개편 공론화에서도 지식 이득이 선호 전환의 가능성을 높였다.

- 요인분석 결과, 4개 의제를 관통하는 하나의 잠재요인 (메타쟁점)이 도출되었다.

- 각 의제와의 상관관계에 비추어 이는 ‘수능에 대한 선호도’로 해석된다.

- 참여자의 잠재적 수능선호도 분포는 공론화를 거치면서 오히려 갈라지는 양상을 보였다.

- 숙의과정이 차이를 좁혀가기보다는 상호 강화되는 과정이 되었을 수 있고, 의제 설정이 사안의 쟁점을 적절히 포착할 수 있도록 설계되지 못했을 가능성이 있다.

- 참여 측면에서, 인구통계학적 대표성은 충족되었으나 담론의 대표성과 포괄성에서 결함이 존재했다.

- 숙의 측면에서는 참여자의 사안에 대한 이해가 높아지면서 합리적 의견 형성의 가능성을 확인했다.

- 그러나 공론화를 통한 사회적 컨센서스의 도출, 즉 공론 형성 측면에서는 한계를 노정했다.

- 특히 대입제도 개편 공론화의 경우 의견이 분산된 원인을 심층적으로 살펴볼 필요가 있다.

- 대입제도 개편 공론화의 경우 지나치게 복잡하게 설계되었다.

- 공론 형성보다 다수 의견 확인에 집착한다면, 숙의성이 가미된 또 다른 형태의 다수결주의에 불과할 것이다.

- 좀 더 체계적으로 공론화를 기획ㆍ관리할 수 있는 자원과 역량 그리고 제도적 장치 마련이 필요한 시점이다.

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KDI FOCUS Improving Elementary Childcare System in Women’s Growing Economic Participation
□ Despite women's growing economic participation, female employment rates vary considerably across age groups. Women in their 30~40s exhibit the lowest rates, mainly due to the lack of policy support targeting women with dependent children in elementary school. The Korean government has sought to address this by expanding public childcare, but problems like childcare void and high dependence on private education persist. Amid rising social demands for childcare services, taking policy actions to enhance the quality and quantity of public childcare and overhaul its legal framework is of vital importance and requires immediate attention.

- By design, Korean childcare support policy mainly targets younger children, and the relative shortage of elementary childcare services is a hurdle to economic activity for women with dependent children in elementary school.

- Policy efforts for better elementary childcare services are vital to properly respond to women’s growing economic participation

- As elementary childcare classes focus on caring and after-school programs on learning, educational benefits among students differ.

- So far, Korea has no clear policy direction for childcare and a fragile legal foundation for elementary childcare services.

- It is important to figure out why participation in private education rapidly rises after 3 p.m. while it is low in elementary childcare classes.

- Suppose short regular school hours are extended to equip better schools as care providers and induce students to sue public childcare after dismissal. In addition to solving the lack of childcare, it may be possible to reduce dependence on private education with additional educational opportunities.

- If the discussion on increasing regular class hours is to focus on resolving the childcare gap, there should be an in-depth analysis of the use of after-school hours.

- Childcare policies in major countries have progressed in the direction of incorporating learning from supporting child's wellbeing.

- Korea’s care policy needs a proper legal basis and social consensus among stakeholders.

- When children attend elementary childcare classes, mothers are 7.8%p more likely to participate in economic activity and work for extra 4.7 hours per week on average, while they are 8.5%p less likely to use private education.

- On the other hand, among the users of afterschool programs, no statistically significant effects were observed in terms of women’s economic participation, working hours, and the use of private institutes.

- Extended hours of the regular curriculum may not deter the use of private institutes.

- In order to achieve the intended effect of longer regular school hours, authorities need to take policy actions for a significant quality upgrade of school childcare services.

- The function of care services needs to be redefined by establishing a legal basis for operating elementary childcare classes and after-school programs within the Framework Act on Education and the Elementary and Secondary Education Act.

- Elementary childare services need to stay open for longer hours and more applicants.

- Elementary childcare services need a quality upgrade.

- The approach of strengthening the childcare function of schools by increasing the regular school hours needs to be considered in connection with the current care policy.