최근 노동시장에서 초단시간 노동이 빠르게 증가하고 있다. 초단시간 노동의 증가는 소정근로시간 주 15시간을 기점으로 노동비용이 크게 증가하는 구조에 기인한 것으로 분석된다. 따라서 특정한 근로시간에서 발생하는 과도한 노동비용 변화를 완화하는 제도 개선이 필요하다.

Ⅰ.  논의의 필요성: 초단시간 노동의 확대

2010년대부터 초단시간 근로자가 증가하고 있다. 초단시간 근로자는 일반적으로 4주 평균 소정근로시간이 15시간 미만인 근로자를 뜻한다. 단, 본고에서는 월간 근로시간 자료를 이용하여 분석하기에 월간 소정근로시간 60시간 미만의 근로자를 초단시간 근로자로 정의한다. 고용형태별 근로실태조사 자료에서 임금근로자 중 초단시간 근로자 의 비율은 2012년 3.7%(48만 7천명)에서 2024년 8.5%(153만 8천명)로 12년간 2배 이상 증가하였다(그림 1 좌측).1)2) 특히 근속 1년 미만 신규 근로자 중 초단시간 근로자의 비율은 2020년대 들어 20%를 상회한다. 과거의 초단시간 노동은 예외적인 형태의 노동(황수경, 2004)이었으나, 이제는 노동시장에서 상당한 비중을 차지하는 노동의 형태로 자리 잡았다.

초단시간 노동은 사회보험을 비롯한 기본적인 근로자 보호 제도의 적용 비율이 낮으며, 개선의 징후도 미미하다. 근로시간대별로 고용보험, 건강보험, 국민연금에 모두 가입한 사람의 비율을 살펴보면, 단시간 근로자 중 초단시간 근로자가 아닌 일반 단시간 근로자에서는 지난 15년간 뚜렷한 개선이 관찰되어, 초단시간 근로자와 대조적이다(그림1 우측). 이처럼 초단시간 노동은 노동시장에서 근로자 보호 제도의 사각지대에 위치해 있는 대표적인 형태의 노동이다.

따라서 초단시간 노동의 빠른 증가는 근로자 보호 제도의 사각지대에 위치한 일자리가 빠르게 증가하는 상황을 의미하며, 이에 대한 원인 분석과 정책적 대응이 필요하다. 그간 초단시간 노동을 포함하는 단시간 노동의 증가를 두고 긍정론과 부정론이 혼재되어 있었다. 긍정론은 근로시간이 다변화되면서 여성이나 고령층 등 시간 제약에 직면한 집단에 노동시장 참여 기회를 제공한다는 점에 주목하였다. 반면, 부정론의 핵심 근거는 열악한 고용의 질이었다. 이러한 견지에서 볼 때, 사회보험 가입률 등 고용의 질이 개선되고 있는 일반 단시간 근로자의 증가를 부정적으로 바라볼 필요는 적지만, 초단시간 노동의 증가에 대해서는 정책적 접근의 필요성이 있다.

Ⅱ.  제도적 구조: 월 60시간(주 15시간)에서의 비용 격차

초단시간 노동이 주요 근로자 보호 제도의 사각지대에 위치해 있는 이유는, 다수의 근로자 보호 제도가 월 60시간 이상 근무하는 근로자에게만 적용되기 때문이다. 아래 <표 1>에서 요약된 바와 같이, 2025년 기준 초단시간 근로자는 주휴수당 · 연차 유급휴가 · 국민연금 · 건강보험 · 고용보험 · 퇴직급여 · 2년 초과 기간제 고용 금지의 적용에서 제외된다.

즉, 월 60시간 이상 고용하는 순간 다수의 제도가 적용되면서, 월 60시간을 경계로 큰 규모의 비용 격차가 발생한다. 근로자의 나이나 사업체 규모 등에 따라 일부 제도의 적 용 범위에서 이질성이 존재하지만, <표 1>에 열거된 사용자 부담 비용을 합하면 시간당 기본급이 고정되어 있을 때 월 60시간 이상 근무하는 근로자는 월 60시간 미만 근무하는 근로자에 비하여 시간당 평균 노동비용이 최소 25%에서 최대 40%가량 증가한다. 따라서 [그림 2]에서 묘사된 바와 같이, 월간 소정근로시간 60시간에서 제도의 적용으로 인하여 총노동비용상 단절이 발생하며, 그 이후에는 노동비용의 기울기 역시 이전보다 가팔라지게 된다.

월 60시간을 경계로 비용과 제도의 보호 범위가 변화하는 제도적 구조로 인해 두 가지 현상이 발생한다. 월 60시간을 넘어가는 순간 비용 변화가 극심하기에, 기업은 60시간 미만의 초단시간 근로자를 고용할 유인이 생긴다. 최근 노동시장에서는 주 14시간, 주 14시간 30분, 주 14시간 50분, 심지어 주 14시간 55분으로 계약하는 일화가 보고되기도 한다. 이러한 계약은 비용 부담을 회피하기 위하여 월 60시간 직전의 근로시간을 선택하면서 나타난 현상일 가능성이 크다. 이러한 초단시간 근로자는 제도를 적용받지 못해 근로자 보호의 사각지대에 놓이게 된다.

사업주가 비용 변화를 피하기 위하여 초단시간 노동을 선택하면, 전반적인 효율성에도 악영향이 있을 수 있다. 시간당 생산성은 [그림 3]과 같이 짧은 근로시간에서는 근무를 통한 생산성 향상(learning-by-doing)을 겪으며 증가하다가, 일정 수준 이상에서는 장시간 근로로 인하여 체감할 가능성이 크다(Barzel, 1973; 한요셉 외, 2024). 따라서 월 60시간 미만에서는 근로시간을 증가시켜 인적자본 축적과 효율성 제고를 꾀할 여지가 있다. 한편, 사업주가 동일한 영업시간에 더 많은 수의 근로자를 고용할 경우 고정비용의 증가와 노무관리의 어려움을 겪게 된다. 따라서 비용 부담 회피를 위하여 월 60시간 미만으로 근로 형태가 집중되면, 효율성 측면에서 부정적인 함의가 있을 수 있다.

III.  초단시간 노동의 증가 원인 분석: 월 60시간 이상 근로자에 대한 근로자 보호 제도의 준수율 향상

[그림 4]는 2012~24년 사이 제도의 적용 대상인 월 60시간 이상 근무하는 일반 단시간 근로자의 사회보험 가입률이 비약적으로 향상되었음을 보여준다. 해당 그래프는 일용직, 특수고용직, 교육 서비스업, 연령 등 소정근로시간 이외의 이유로 가입 대상이 아닐 수 있는 표본은 제외하고 도시된 것이기에, 월 60시간 이상 근무하는 근로자의 대부분은 사회보험 가입 대상이다. 그러나 2012년에 월간 60~100시간 근무하는 가입대상 근로자가 실제 사회보험에 가입되었을 확률은 고작 40% 정도에 불과하였다. 이는 2024년에 80% 정도까지 향상되었는데, 이로 인하여 2012년에는 뚜렷하지 않았 던 월 60시간을 경계로 한 가입률 격차가 2024년에는 매우 뚜렷하게 나타나고 있다. 이처럼 2010년대 이후 제도의 준수 정도가 향상되면서, 실제 보호망 내부에 있는 근로자에 대한 보호가 실질적으로 작동하게 되었다. 그러나 이로 인하여 제도에 내재되어 있던 비용 격차 역시 실질적 영향력을 발휘하게 된 셈이다.

특히 과거 제도의 준수율이 낮았던 저임금 서비스 산업에서 제도의 준수율이 제고되었다. 도매 및 소매업, 음식점 및 숙박업, 예술 · 스포츠 및 여가 관련 서비스업에서 월간 소 정근로시간 60~99시간 근로자의 사회보험 가입률 평균은 2012년 기준 16.6%에 불과하였다(그림 5). 이는 곧 가입 대상 근로자 여섯 명 중 다섯 명이 제도의 보호를 받지 못하고 있었음을 의미한다. 그러나 동일한 산업에서 동일한 시간 일하는 근로자의 사회보험 가입률은 2022년 69.4%까지 증가하여, 50%p가 넘는 사회보험 가입률 증가폭을 기록하였다. 즉, 2012년에는 해당 산업군에서 실질적으로 제도가 거의 준수되지 않고 있었으나, 2020년대에는 상당한 수준으로 준수율이 향상되었다.

제도의 준수율 향상과 초단시간 노동 증가 간 뚜렷한 실증적 상관관계가 관찰된다. [그림6]은 산업-사업체 규모 수준에서 60~99시간 사회보험 가입 대상 근로자의 사회보험 가입률 평균을 독립변수로, 시간대별 근로자 비율을 종속변수로 하여 회귀분석을 실시한 결과를 보여준다. 각 산업-사업체 규모 수준별 고정효과와 연도별 고정효과를 통제하여 산업-사업체 규모 수준별 변화하지 않는 이질성이 통제되었다. [그림 6]의 푸른색 점은 산업-사업체 규모 수준에서 60~99시간 근로자의 사회보험 가입률이 1%p 올라갈 때 해당 시간대(월 1~19시간, 20~39시간 등) 일하는 근로자의 비율이 얼마나 변화하였는가를 보여주며, 붉은색은 95% 신뢰구간을 나타낸다. 분석 결과, 산업-사업체 규모 수준별 60~99시간 근로자의 사회보험 가입률이 1%p 향상될 때 전체 근로자 중 초단시간 근로자의 비율이 0.065%p 증가하였다. 2012년에서 2024년 사이 60~99시간 근로자의 사회보험 가입률이 약 40%p가량 향상되었음을 고려할 때(그림 3), 사회보험 가입률 향상은 초단시간 근로자 비율 2.6%p 증가를 설명하는 셈이다. 동 기간 전체 근로자 중 초단시간 근로자 비율은 4.8%p 증가하였으며, 제도적 구조가 일부 다르게 적용될 수 있는 일용직 · 교육 서비스업 근로자 등을 제외한 분석 표본에서는 2.1%에서 5.2%로 3.1%p 증가하였다. 이를 고려할 때, 초단시간 근로자 증가 중 큰 부분이 사회보험 가입률로 측정된 제도 준수율 향상과 상관관계를 보인다는 결론을 내릴 수 있다.

따라서 2010년대 초단시간 노동의 주요한 증가 원인은 월 60시간에서 비용이 크게 변화하는 제도 그 자체에 있다고 판단된다. 이는 곧 제도의 준수율이 향상되면서, 제도 그 자체에 내재되어 있던 보호망 바깥의 초단시간 노동을 증가시키는 효과가 힘을 발휘하였음을 의미한다.

제도의 준수율 증가 원인을 밝히는 것은 본고의 범위를 뛰어넘지만, 사회적 관심 증가와 이로 인한 관련 지식의 증가가 영향을 미쳤을 가능성이 있다. 비용 격차를 야기하는 대 표적인 제도인 주휴수당의 사례를 살펴보자. 2010년 이전, 12개 전국 일간지와 13개 경제 일간지를 합한 25개 신문에서 주휴수당을 언급한 기사 건수는 연간 총 10건 미만이었다. 그러나 2011년(108건) 이후 주휴수당 언급 기사 건수가 폭발적으로 증가하는데, 이는 주휴수당에 대한 사회적 관심을 반영한다(정수환, 2024, 그림 4-7). 이러한 과정을 거쳐 사회적으로 해당 제도에 대한 인지도와 지식 정도가 증가한 것이 준수율 증가를 견인한 것으로 보인다.

Ⅳ.  정책 방향: 월 60시간에서의 비용 격차 축소

그 외에도 다양한 정책적 조합을 검토할 수 있겠으나, 정책 조합을 수립하는 과정에서 아래의 원칙을 견지할 필요가 있다. 첫째, 개별 제도의 효율성을 바탕으로 제도의 적용 기준을 설정 · 변경하면서도, 전반적인 비용 구조를 함께 고려할 필요가 있다. 둘째, 월 60시간에서 최대 40%의 비용이 변화하는 현재의 구조를 한순간에 변화시키는 것은 노동시장에 큰 충격을 가져올 수 있으므로, 점진적으로 진행하면서 여러 정책의 조합을 통하여 보완 및 완화책을 병용할 필요가 있다. 셋째, 제도 변화의 과정에서 특정 집단이 정책 변화의 비용을 전부 혹은 대부분 부담하는 상황은 지양할 필요가 있다. 가령 현재 소정근로시간 월 60시간 이상을 적용 기준으로 하는 제도 모두를 월 60시간 미만으로 확대 적용한다면 이는 사용자 부담 비용의 지나친 증가로 이어질 수 있기에, 일부 제도의 적용을 축소 · 폐지하거나 보조금 등을 통하여 비용 부담을 완화하는 등의 보완책이 필요하다. 마지막으로, 어떠한 형태의 정책적 조합을 지향하든 간에, 실현 과정에서 충분한 사회적 논의와 검토를 병행할 필요가 있다. 다양한 제도가 중첩되어 있어 제도 개선 과정에서 예상치 못한 부작용을 발생시킬 가능성도 있기에, 노동시장 전반에 미치는 영향을 종합적으로 검토하며 충분한 논의 속에서 세심히 추진할 필요가 있다.