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2025.02.17
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2025.02.11
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2025.02.13
KDI 경제동향 KDI 경제동향 2025. 2

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2025.02.10
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정책연구시리즈 금융의 혁신과 경쟁촉진을 위한 중장기 전략 연구: CBDC 기반 은행산업 구조개편의 효과와 한계에 대한 이론적 검토
□ 디지털 금융혁신은 금융산업의 발전을 견인하고 금융소비자의 편익을 제고하기도 하지만, 2023년 실리콘밸리은행의 뱅크런 사태를 통해 확인한 바와 같이 전례 없는 속도의 뱅크런을 초래할 수도 있음.
- 오픈뱅킹, 온라인 예금중개, SNS를 통한 빠른 정보 교환 등 디지털 기술로 인해 예금자들은 전통적인 오프라인 뱅킹 시대에 비해 예금을 훨씬 더 빠른 속도로 은행 간 이동시킬 수 있게 되었고, 이에 따라 과거에 비해 훨씬 빠른 속도의 뱅크런이 발생할 수 있게 되었음.

□ 최근 유럽의 중앙은행 전문가들은 뱅크런 위험을 완전히 제거하면서도 자금중개의 효율성을 기존과 같이 유지하는 방안으로
(1) 중앙은행이 예금을 독점적으로 수취하고,
(2) 이 예금을 패스스루 형태로 은행에 대출하면,
(3) 은행이 이 자금을 기반으로 민간차주에 직접 대출하는 새로운 시스템을 제시하였음.
- IMF 이사와 산마리노 중앙은행의 총재를 역임한 Biagio Bossone는 예금을 중앙화(centralization of deposit taking)하면 중앙은행의 신뢰성이나 법정화폐 발권력 등으로 인해 뱅크런 위험이 제거되고,
- 패스스루 형태로 대출을 분산화(decentralization of lending)하면 중앙은행이 독점적으로 수취한 예금이 은행으로 흘러 들어가서 대출재원으로 사용될 수 있기 때문에 자금중개를 제약하지 않는다고 주장
- 다만, 이러한 주장에 대하여 경제이론에 기반한 경제학적 근거는 제공하지 않았음.
- 최근 중앙은행전자화폐(Central Bank Digital Currency: CBDC)에 대한 개념적 논의가 확대되고 있는데, 중앙은행이 CBDC를 전 국민에게 소매형으로 발행하면 사실상 전 국민으로부터 직접 예금을 수취할 수 있게 되기 때문에 상기의 중앙은행 예금독점화 아이디어를 기술적으로 뒷받침할 수 있게 됨.

□ 본고는 엄밀한 경제이론 분석을 통해 소매형 CBDC를 활용하여 중앙은행이 예금을 독점하고 패스스루 형태로 민간은행이 대출을 하게 하는 새로운 은행시스템의 효과를 분석
- 본고는 중앙은행이 결제성 예금을 독점하되 순수저축성 예금은 민간은행이 여전히 수취하고,
- 민간은행이 대출을 하고 싶을 경우 중앙은행에 대출재원을 요청하면 중앙은행은 요청받은 금액만큼 민간은행에 장기로 예금하며,
- 민간은행 시장에 기존의 은행뿐 아니라 핀테크, 빅테크가 진입할 수 있도록 경쟁을 활성화하는 방안의 효과성을 분석하였음.

□ 분석 결과, 소매형 CBDC를 활용한 상기의 신규 은행시스템에서는 뱅크런 위험이 완전히 제거되면서도 자금중개의 효율성이 기존 은행시스템에 비해 개선되는 것으로 나타남.
- 뱅크런 방지 측면
기존의 은행시스템에서는 예금자들이 모종의 이유로 은행을 불신하여 대량 인출을 요구하면 은행은 대출을 조기청산하여 현금화해야 하는데, 이 경우 당장 인출을 요구하지 않고 기다리고 있던 예금자들에 대하여 미래에 예금을 상환할 재원이 없어지는 것이므로, 모든 예금자가 너 나 할 것 없이 뱅크런에 동참하는 문제가 발생
그러나 신규 은행시스템에서는 예금자들이 모종의 이유로 중앙은행을 불신하여 대량 인출을 요구하더라도 중앙은행은 발권력이나 정부로부터의 차입 또는 재정지원 등 특별한 권한을 사용하여 예금을 상환할 수 있기 때문에 대출을 조기청산하여 현금화할 필요가 없음. 따라서 지금 당장 인출할 필요가 없는 예금자는 예금인출을 요구하지 않게 되어 패닉에 기반한 뱅크런이 발생하지 않게 됨.
- 자금중개의 효율성 개선 측면
기존 은행시스템에서는 차주가 대출을 받으면 대출금의 일부를 거래과정에서 타은행으로 이체하기 때문에 대출을 집행한 은행은 유동성 유출을 경험하게 되고, 유동성 유출에 대응하기 위해 충분한 유동자산을 확보해야 하며, 이러한 유동성 관리 부담으로 인해 대출가능액이 제한되어 국민경제가 원하는 수준만큼 대출을 공급할 수 없음.
신규 은행시스템에서는 모든 경제주체가 중앙은행에 결제성 예금을 맡기기 때문에 모든 이체가 중앙은행 내부의 자은행 이체가 됨. 즉, 대출이 아무리 많이 집행되더라도 중앙은행이 유동성 유출을 경험하지 않게 되고 대출가능액에 제한이 없어지므로 국민경제가 원하는 수준의 대출을 항상 공급할 수 있게 됨.

□ 그러나 소매형 CBDC에 기반한 상기의 은행산업 구조개편안은 다음과 같은 다양한 현실적 한계도 노정하고 있음.
- 시장규율 약화
결제성 예금은 은행이 예금자의 신뢰를 조금이라도 상실하면 뱅크런으로 이어지기 때문에 은행의 도덕적 해이를 규율하는 효과가 있다는 논의가 있으나, 신규 은행시스템이 도입되면 중앙은행이 결제성 예금을 독점하여 뱅크런이 사라지므로 이러한 규율 효과가 약화될 것이라는 우려가 있음.
- 중앙은행의 정책수단의 복잡성 문제
중앙은행이 결제성 예금을 받고 패스스루 대출을 은행에 제공하면, 통화정책에 집중하기 어렵다는 우려가 있음.
- 정치적 대출의 문제
중앙은행이 패스스루 대출을 통해 민간은행의 민간차주에 대한 대출에 중요한 역할을 담당하므로 이 과정에서 정치적 관여가 이루어져 비효율적인 방향으로 대출이 이루어질 수 있다는 우려가 있음.
- 경쟁 확대에 따른 신용리스크 증가
상기 신규 은행시스템은 결제성 예금과 관련된 유동성 위험은 제거하지만 대출경쟁의 확대를 통해 신용 위험이 증가할 것이라는 우려가 있음.
- 정보 집중 문제
중앙은행이 결제성 예금을 독점하면 국민의 모든 경제활동의 이면에 있는 지급결제 정보가 중앙은행에 집중되면서 소위 빅브라더 현상이 우려된다는 의견이 있음.

□ 상기와 같이 다양한 한계가 존재하므로 소매형 CBDC를 활용한 신규 은행시스템을 당장 우리 경제에 도입하는 것은 무리가 있으나, 다음과 같은 시사점을 얻을 수는 있음.
- 유동성 관리, 대출 공급, 뱅크런 등 은행시스템의 구조적 요인에 대한 이해를 넓힐 수 있음.
- 은행시스템 전반이 아닌 일부 국소적인 영역, 예컨대 특화전문은행이 필요한 영역, 지방은행의 역할 확대가 필요한 영역 등에 있어서는 유동성 위험을 최소화하면서 대출을 확대할 필요가 있는데 이러한 영역에서 상기 신규 은행시스템의 제한적인 적용을 고려할 수 있음.
- 중장기적으로 디지털 금융의 발전 과정에서 디지털 뱅크런이 크게 우려되고 유동성 제약에 따른 대출 부족 문제가 심화될 경우 상기 신규 은행시스템을 하나의 가능성으로 고려할 수 있음.

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정책연구시리즈 국가 챔피언 기업 육성정책: 산업정책에서 승자 선정 전략의 효과와 시사점
기술패권 경쟁 심화, 탄소중립 전환 등 산업환경 변화 속에 국가의 전략적 수단으로 선별적 산업정책이 부상하는 가운데 본 연구는 선별적 산업정책의 주요 수단인 ‘국가 챔피언 기업 육성정책’을 집중 조명한다. 구체적인 정책으로 우리나라에서 시행된 ‘월드클래스300’ 사업의 효과를 분석한다. 또한 챔피언 기업 육성정책의 해외 사례를 통해 시사점을 제시한다. 본 연구의 목적은 분석 결과를 바탕으로 선별적 산업정책을 효과적으로 설계하기 위한 개선방안을 제시하는 것이다. 제2장에서는 선별적 산업정책의 위상 및 역할을 살펴본다. 이를 위해 산업정책의 개념적 틀을 소개하고, 우리나라의 선별적 산업정책 현황을 제시한다. 그리고 선별적 산업정책의 효과와 설계방식에 대해 논의한다. 제3장에서는 최근 10년간 한국의 산업성장 추이를 산업별, 기업규모별 기업활동 및 생산성 추이를 통해 살펴본다. 제4장에서는 국가 챔피언 기업 육성정책의 효과를 분석한다. 우리나라의 대표 챔피언 기업 육성정책으로 월드클래스300 사업을 선정하여 해당 사업의 정책 시행방식을 소개하고 사업의 효과를 분석한다. 마지막으로, 제5장에서는 해외 사례를 통한 시사점을 논의하고 선별적 산업정책의 개선방안을 제시한다.

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연구보고서 경제안전보장과 공급망 강화 전략 연구
미중 전략경쟁과 더불어 팬데믹, 기후위기 및 지정학적 위험 증대로 경제안전보장과 공급망 정책은 최근 우리나라의 경제정책에서 가장 중요한 화두가 되고 있다. 본 연구는 경제안전보장의 중요성이 부각된 요인과 대응방안을 지경학적 관점, 경제적 관점 및 주요 부문별 해외사례 비교 등을 통해 고찰하고, 경제안보를 강화하기 위한 전략을 모색하는 데 주요 목적을 두고 있다. 본 연구를 통해 제시하는 경제안보 관련 정책 방향은 다음과 같다. 첫째, 첨단산업의 제조역량을 더욱 끌어올리고 관련 첨단기술을 적극 육성하여 한국의 전략적 우위를 달성한다는 목표하에 산업정책을 더욱 유기적으로 통합하여 운영할 필요가 있으며, 중국에 대한 의존도를 제어하여 공급망 취약성을 축소시킬 필요가 있다. 둘째, 단순한 중간재 공급처의 국내화 및 국산화는 지양하는 것이 바람직하며, 공급망 다변화를 위한 국제 공동 투자 및 연구/개발 협력 등에 정부가 보다 적극적으로 참여하여 민간의 다변화 투자를 지원할 필요가 있다. 셋째, 기술개발 방향이 유사한 중소/중견 기업에 대기업들이 일부 기술 노하우를 공유하며 성장하는 전략을 취했던 것이 국내 디스플레이산업의 높은 국산화율과 국제경쟁력의 요인으로 밝혀졌다. 따라서 첨단전략산업의 국내화 정책을 추진하는 경우, 정부는 공급망 기업의 기술역량을 제고하기 위해 지원을 강화하고 관련 협회는 첨단산업 내 기업과 공급망 기업 간 협력을 강화할 수 있는 다양한 채널을 마련할 필요가 있다. 넷째, 광물자원의 안정적 수급을 위해 적극적인 연구개발(R&D) 투자와 국제협력, 그리고 투자재원 마련이 시급하다. 광물자원 개발기술을 대상으로 한 R&D 투자를 적극 확대하고 이를 국제협력의 수단으로 활용하는 방안을 모색할 필요가 있으며, 대규모 투자를 지원하기 위해 구체적인 재원 마련 방안을 모색해야 할 것이다. 다섯째, 첨단전략산업의 공급망 위기가 국가 위기 상황과 같은 파급력을 지닐 경우, 해당 산업의 공급망 위기 해결을 위해 국방물자 조달에서 취하고 있는 ‘공급의 유연성’ 확보 전략을 고려하고 신속 조달이 가능토록 관련 제도를 정비할 필요가 있다. 여섯째, 첨단전략산업의 경쟁력 제고를 위한 에너지 인프라 투자로 전력 생산능력 확충을 우선적으로 추진하고, 전력계통 연결 및 확장, 스마트그리드 구축, 에너지 자원 다변화 등 에너지효율화 방안을 동시에 추진할 필요가 있다. 수자원인프라와 관련해서는 수자원인프라의 다목적화, 대체 수자원 활성화, 신규 수자원인프라 구축 등을 통해 양적인 안정성을 확보함과 동시에 초순수의 안정적 공급을 위해 초순수 수급계획과 함께 국산화 등의 기술개발 역량을 강화할 필요가 있다. 마지막으로 해외 네트워크와 글로벌 물류 거점을 마련하는 동시에 글로벌 물류기업을 육성하는 등 국가물류전략을 시급히 수립 및 추진하여 물류망 변화에 대한 적응력을 강화하고, 공급망 정책의 효과성을 높일 필요가 있다.

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정책연구시리즈 대리점거래 실태분석과 정책방향
2015년에 제정된 대리점법은 매년 대리점거래 서면실태조사를 실시하도록 규정한다. 이에 따라 2017년부터 공정거래위원회는 매년 대리점거래 실태조사를 실시하고 있으며, 이를 통해 대리점거래에서 발생하는 불공정거래 관행을 파악하고 개선하고자 했다.

본 연구는 이렇게 수년 동안 이어진 실태조사의 결과를 점검하며, 개선을 위한 정책제언을 하고자 한다. 기본적으로 대리점거래 실태조사 결과는 불공정거래가 발생하는 거래 조건에 대해 담고 있다. 짧은 계약기간이나 공급업자 유통채널의 변화, 전속거래를 비롯한 거래 의존도 등이 그것인데, 기존 실태조사 결과는 업종 간의 비교만 주로 포함하고 있어 불공정거래의 조건을 파악하는 데에 한계가 있었다. 따라서 본 연구에서는 같은 업종 내 기업 간의 거래 조건 차이에 의한 불공정거래 발생 가능성을 살펴보고자 한다.

분석대상은 <2021년 대리점거래 실태조사>에서 조사된 화장품업종이다. 해당 실태조사의 설문문항 구성부터 주요 불공정거래의 요인에 대한 지표를 살펴보았으며, 실증분석에서 활용 가능한 문항을 가려낼 수 있었다. 이러한 문항들을 활용하여 공급업자와 대리점의 불공정거래 조건들을 분석하였다.

먼저, 공급업자의 거래 불만족도를 형성하는 요인들을 검토하였다. 공급업자는 시장점유율이 높은 상위 업체인 경우, 대리점채널에 대한 거래 의존도가 낮은 경우에 거래 만족도가 높은 것으로 나타났다. 이는 시장점유율이 낮은 업체나 대리점에 의존도가 높은 기업일수록 만족도가 낮음을 뜻한다. 모두 협상력과 관련된 부분으로, 협상력이 높은 업체들이 실제로도 대리점과의 거래를 수월하게 하고 있음을 나타낸다고 볼 수 있다.

대리점의 거래 불만족도 형성요인도 확인하였는데, 보도자료에서 언급된 불공정거래 요인들이 실제로도 거래 만족도에 영향을 미치는지 밝혔다. 여기에 관련된 요인으로 짧은 계약 주기, 온라인 등의 공급업체 유통채널 다변화, 영업지역 미설정 등이 있으며, 모두 대리점거래에서 불공정거래가 빈번하게 발생하는 조건으로 볼 수 있다.

다만, 전속대리점 여부는 그 효과가 불확실한 것으로 나타났다. 전속대리점들이 경험하는 불공정거래의 종류가 많은 것은 확인했으나, 거래에서 불만족도가 높아진다고 보기는 어려웠다. 이는 전속대리점 계약을 통해 공급업자에 대한 의존도가 높아질 때 불공정거래 경험도 많이 겪게 되나, 안정적인 거래로 인한 만족도는 높은 것으로 보인다.

추가적으로 분석한 공급업체 요인들은 대리점의 불공정거래 경험에 큰 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 대리점이 불만을 느끼는 데에는 대리점의 개별적인 계약 조건이나 특성이 더 큰 영향을 미치는 것으로 보인다.

이러한 결과를 바탕으로 본 연구는 몇 가지 시사점을 제안한다. 우선, 대리점거래 서면실태조사를 업종별로 심도 있게 분석하면 대리점거래에서 발생하는 불공정거래 요인들을 식별 및 확인이 가능하다. 이는 대리점거래 실태조사의 활용도를 높여 공정위의 모니터링 기능을 효율화하는데 도움이 된다. 둘째로, 서면실태조사 문항에서 조사의 효용성을 높이기 위해 정량적인 문항에만 국한하지 말고 서술형 문항도 추가할 필요가 있다. 대리점거래에서는 거래 당사자 사이에 다양한 일이 발생할 수 있으며, 이를 정량적인 문항으로 파악하는 것에 한계가 있다. 응답자의 부담이 적은 방향으로 서술형 문항들도 설계하여 추가할 필요가 있다. 마지막으로 지금까지 진행된 실태조사 문항 및 응답률을 검토하면서 불필요한 문항들은 제외할 필요가 있다. 응답자에게 자칫 부담만 주고 활용 가치는 떨어질 수 있기 때문이다. 조사 후의 활용도를 고려하여 서면실태조사의 문항을 지속적으로 개선하고, 조사데이터를 시계열로 축적해 나갈 필요가 있다.

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연구보고서 경제·사회구조 변화를 고려한 거시경제모형 체계 구축
본 보고서에서는 거시경제 환경 변화에 대응하여 세 가지 측면에서 경제모형을 분석하고자 하였다. 첫째, 코로나19 위기를 맞으며 경기 변동과 불확실성이 급격히 확대되는 상황에서 경제 상황을 적기에 파악할 필요성은 높아졌으나, 국내총생산(GDP) 등 주요 지표는 시차를 두고 발표된다는 한계가 있었다. 본 보고서에서는 통상적인 저빈도 자료와 함께 민간에서 제공되는 고빈도 자료를 활용하여 모형의 성능을 시험하였다. 해당 분기의 자료가 축적됨에 따라 실시간 경제전망치가 실적치에 근접하여 실시간 경제전망 모형의 활용 가능성이 높은 것으로 나타났다.

둘째, 우리 경제가 코로나19 위기와 같은 비교적 큰 충격을 겪으며, 단기적 경기 변동뿐 아니라 경제구조의 변화가 발생하였을 가능성이 높다. 거시경제 정책의 관점에서 단기적 변동과 구조적 변화에 대해 다르게 접근해야 하나, 구조 변화는 대부분 직접 관측할 수 없다. 따라서 정책 대응에 활용하기 위해 비관측요인을 거시경제 모형으로 추정해야 한다. 본 보고서에서는 경기 순환적 관점에서 경제 상황을 파악할 수 있는 총수요압력와 통화정책 기조를 판별할 수 있는 실질중립금리를 추정하는 모형을 구축하고 추정 결과에 대해 논의하였다.

셋째, 우리 경제는 2019년을 정점으로 생산연령인구가 감소하고 있으며 향후에도 저출생/고령화 현상에 따른 급격한 인구구조 변화가 예상된다. 인구구조 변화는 노동투입에 영향을 미치며 우리 경제의 성장세를 둔화시키는 주요인으로 작용할 수 있다. 정부 재정이나 국민연금 재정건전성 관리를 위해 장기적 관점에서의 경제성장률 전망이 기초자료로 요구된다. 본 보고서에서는 통계청의 장래인구추계를 활용하여 2050년까지의 장기경제성장률을 전망하였다. 인구구조와 총요소생산성 증가세 등에 대한 다양한 시나리오 분석을 성장세 지속을 위한 정책방향을 제시하였다.

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정책연구시리즈 지역대학의 구조적 전환과 발전 방안
인구감소의 충격과 우리나라의 전방위적인 수도권 쏠림 현상으로 지역은 소멸 위기에 이르렀다. 지역산업은 붕괴되어 가고, 산업을 뒷받침하는 지역대학은 학생들의 선택을 받지 못하는 상황에 도달하였다. 이러한 외생적인 요인에 더해 지금까지 지역대학은 앞으로 도래할 위기에 대비하기보다는 현재의 어려움을 단순 해결하기 위한 대책 마련에만 집중하였다. 본고에서는 이러한 위기의식을 바탕으로 지역대학의 현 위기 수준을 짚어보며 해결 방안을 모색하고 지역대학이 앞으로 나아가야 할 방향에 대해 고찰하였다.

제2장에서는 2000년대 이후 정부의 지역대학 지원 정책과 대학규제 그리고 사립학교법 등에 대해 논하였다. 결론적으로 지금까지의 대학구조조정 정책들은 본래의 목적을 달성하지 못했을 뿐만 아니라 그 방향성이 대부분 지역대학 발전과 육성에 중점을 두다 보니, 오히려 지역대학의 연명을 도와주는 역할로 전락하였다. 특히 대학들은 대학규제와 재정지원 연계로 인해 정부 재정사업에 상당 부분 의존하게 되었다. 이로 인해 대학 경쟁력은 저하되었고, 경쟁력이 낮은 대학이 시장에서 자발적으로 퇴출되는 것을 막게 되어 교육부 진단 기준에 맞춘 소위 ‘좀비 대학’이 양산되었다. 또한 사립대학의 자발적인 퇴출을 위한 [사립대학 구조개선 지원에 관한 법률안] 등이 지속적으로 논의되었지만, 해산장려금과 관련한 쟁점이 해소되지 않으며 지역대학의 구조조정은 더딘 상황이다.

제3장에서는 인구감소 측면에서 대학 충원율 시나리오에 따라 다섯 가지 상황에 따른 2040년도의 비수도권 대학의 충원율, 특히 비수도권 사립대학의 충원율 수준을 예측하였다. 분석 결과, 대학 입학정원의 조정 없이 2040년 수도권 대학 충원율이 60~80%를 유지한다면 비수도권 대학의 충원율은 27~43.5% 수준으로 나타났다. 추가적으로 비수도권 국공립대 충원율이 60~80% 수준을 유지한다고 가정하면, 비수도권 사립대학 충원율은 10.8%에서 최대 38.4% 수준 정도로 전망되었다. 이는 모든 비수도권 사립대학의 학교 운영이 힘들 것으로 예상되는 결과로, 2040년에는 대부분의 비수도권 사립대학은 학생이 선택하지 않는 대학으로 전락할 수 있음을 시사한다고 볼 수 있다.

지방소멸 위기 측면에서 살펴보면, 읍면동 기준 소멸위험지역과 같은 지역 내 대학을 매칭한 결과, 수도권을 제외한 모든 비수도권 지역의 대학들이 심각한 소멸 위기에 처해 있는 것으로 나타났다. 지역별로는 충청권 41.5%, 호남권 41.2%, 강원권 55.6%, 영남권 28.9% 정도의 대학들이 소멸위험 읍면동 지역 내에 위치해 있다. 지방소멸이 지역 자체가 사라진다는 의미로 해석한다면 수치적으로는 두 곳 중 한 곳은 지방소멸로 인해 지역대학은 자연적으로 소멸되는 것으로 해석된다.

대학 진학 단계에서부터 재학 단계 그리고 졸업 단계를 중심으로 학생 선호 측면을 검토한 결과에서는 수도권 대학에 비해 비수도권 대학은 대학 진학 단계에서부터 학생들의 선택을 받지 못하고 있고, 재학 단계에서도 비수도권 대학 학생들이 수도권 대학으로 이동하는 경향이 일부 발견되는 것으로 추정된다.

마지막으로 지역대학 교수 10인을 심층 인터뷰한 결과, 교수들 모두 지역대학이 위기인 것으로 인식하고 있고, 지역대학의 경쟁력은 수도권 대학보다 낮고, 지역대학 교수들의 경쟁력 또한 낮다고 생각하는 것으로 조사되었다. 또한 재정상황은 비수도권 대학과 수도권 대학 모두 어렵지만, 비수도권 대학이 더 힘든 상황인 것으로 인식하고 있고, 기업의 지역대학에 대한 투자 수준은 거의 전무한 상황인 것으로 답변하였다. 대학규제와 관련해서는 수도권 정원 규제나 등록금 규제를 완화하는 것이 필요하지만, 지역을 위한 최소한의 안전판 마련이 필요하다는 의견도 제시되었다.

제4장에서는 대졸자직업이동경로조사 자료를 바탕으로 수도권 대학 선택의 결정요인과 고등학교에서 대학, 그리고 직장으로의 이동경로를 분석하였다. 우선 대학으로의 이동경로 분석 결과, 수도권 고등학교 졸업자가 수도권 대학으로 진학하는 비율은 30%, 비수도권 고등학교 졸업자가 비수도권 대학으로 진학하는 경우는 49%로 나타났다. 직장까지의 이동경로를 살펴보면, 수도권 고등학교와 수도권 대학을 졸업한 경우에 수도권에 직장을 얻는 비율은 93%, 비수도권에 직장을 얻는 비율은 7%로 나타났다. 비수도권 고등학교와 비수도권 대학을 졸업한 경우에 수도권에 직장을 얻는 비율은 19%, 비수도권에 직장을 얻는 비율은 81%로 나타났다. 전반적인 분석 결과, 고등학교와 대학교 간 지리적 위치의 연계성이 과거부터 강하게 이어져 오는 것으로 분석되었다. 수도권을 서울과 그 외 수도권으로 나누어 분석한 결과에서도 서울 소재 고등학교 졸업자가 서울 소재 대학에 입학하여 서울에서 취업하는 경우가 19%로 가장 높게 나타났다. 또한 서울 소재 고등학교와 비수도권 고등학교 학생 모두에게서 성적이 높을수록 서울 소재 대학으로의 이동과 서울에서 취업하는 비율이 높게 나타났다.

대학 선택 결정요인 분석 결과에서는 학생들이 대학 진학 단계에서 서울 소재 대학을 선택하는 주요인은 취업보다는 주변의 권유와 학교의 사회적 인지도 및 명성인 것으로 나타났다. 또한 성적이 높은 학생일수록 전공 적합도를 중요한 요인으로 고려하고 있음을 알 수 있었다. 직장 선택 결정요인 분석 결과, 고등학교와 대학교의 지리적 위치가 취업하는 데 있어 통계적으로 유의한 수준에서 주요한 요인임을 알 수 있었는데, 이는 적어도 학생들이 대학 진학 단계에서는 취업보다 대학 경쟁력과 같은 지표들을 더 중요하게 생각하지만, 결국 수도권이나 서울에 위치한 대학을 졸업하게 되면 같은 지역 내의 직장을 얻을 수 있다는 잠재적 이점을 누릴 수 있다는 것으로 해석 가능하다.

마지막으로 2009년부터 2015년까지의 대학 입학생을 기준으로 지역별로 타 지역 흡수율을 분석한 결과, 수도권 대학은 수도권 고등학교 출신 비중이 79.1%에 달하고, 충청권과 강원권 대학은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 40%, 영남권과 호남권은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 74%, 85%로 나타났다.

제5장에서는 2023학년도 1학년과 2학년 대학생을 대상으로 설문조사를 진행하여 수도권 대학 선택의 결정요인과 고등학교에서 대학으로의 이동경로를 분석하였다. 이동경로 분석 결과, 수도권 고등학교 졸업자가 수도권 대학으로 진학하는 비율은 38.4%, 비수도권 고등학교 졸업자가 비수도권 대학으로 진학하는 경우는 42.5%로 고등학교와 대학교의 지리적 위치가 같은 비율이 80.9%에 이르는 것으로 나타났다. 특히 서울 소재 고등학교 졸업자 중에서 서울 소재 대학으로 진학하는 비율은 67.0%, 비수도권 고등학교 졸업자 중에서 비수도권 대학으로 진학하는 비율은 82.7%로 고등학교와 대학교 간 지리적 위치의 연계성이 강하게 나타나는 것으로 분석되었다. 수도권 대학 선택 결정요인 분석 결과에서는 무엇보다 교육의 질과 평판이 수도권 대학을 선택하는 주요인인 것으로 도출되었다. 결국 교육의 질과 평판이 수도권 및 서울 소재 대학을 선택하는 결정적인 요인이라고 한다면, 반대로 학생들이 비수도권 대학을 선택하게 하기 위해서는 교육의 질과 평판을 제고하는 데 지역대학들이 모든 역량을 집중해야 함을 시사한다고 볼 수 있다.

이상의 분석 결과를 바탕으로 본고는 다음과 같이 지역대학의 구조적 전환과 발전 방안을 제안한다.

첫째, 정부는 [사립대학의 구조개선 지원에 관한 법률안] 등 관련 법령을 정비하여 사립대학이 유연하게 교육시장에서 퇴출할 수 있도록 퇴출환경을 마련해야 한다. 다만, 단시간에 해산장려금에 대한 사회적 합의를 이루기가 쉽지 않아 보여 한시적으로라도 예외 규정 혹은 특례 조항을 두어 교육시장에서 퇴출을 원하는 대학에 한해서만이라도 해산장려금을 지급하는 방안을 검토할 필요가 있어 보인다. 단, 해당 규정들은 사립대학이 학생 부족과 재정난으로 정상적인 학교운영이 어려워서 퇴출을 선택한 대학으로 국한하고, 부실대학 혹은 사학비리로 인해 퇴출을 우회적으로 선택하는 대학에 한해서는 제한을 두어야 할 것이다.

둘째, 지역대학은 선택과 집중을 통한 대학 경쟁력 확보에 전념해야 한다. 현재 많은 지역대학들은 경쟁력 있는 특정 학과 중심의 단과대학보다는 모든 학과가 속해 있는 종합대학을 표방하는 경향이 있다. 물론 여러 경쟁력 있는 학과를 운영할 수 있는 여력이 된다면 종합대학으로 학교를 운영하는 것의 장점도 있다. 그러나 학생의 선택을 받지 못하고, 대학 자체의 경쟁력도 낮은 현실에서는 종합대학으로의 지향점이 답이 아닐 수 있어 보인다. 현재의 ‘크지만 약한 대학’에서 ‘작지만 강한 대학’으로 거듭날 필요가 있다. 이를 위해서는 정부나 대학 주도의 공급자 중심 교육에서 수요자 중심 교육으로의 전환이 요구된다. 노동 수요 측면에서 지역대학은 시장기제에 맞춰 노동시장이 대학에 요구하는 바가 무엇인지에 대해 정확한 진단을 우선적으로 해야 한다. 이를 토대로 노동 수요에 부합하는 경쟁력을 갖춘 학과 위주로 학과를 통폐합하고 학제를 개편하며, 커리큘럼을 전환해야 한다. 또한 지금까지의 학과 중심의 경직적 학사구조에서 탈피하여 전공 이수 중심의 학사구조로 전환함으로써 학생 자신이 적성과 선호에 따라 전공을 선택할 수 있는 환경을 마련해 주는 것이 필요하다.

셋째, 지금까지 지역대학 지원 정책의 실효성을 재검토하여 앞으로의 지역대학 지원 정책을 보다 정교하게 설계해야 한다. 20여 년간 이어져 온 정부의 지역대학 강화 및 발전 정책의 대부분은 기업의 실질적 참여 미흡, 모호한 지자체 역할, 구체적 사업 내용 부재 등으로 그 성과가 미진하였다. 그럼에도 최근 추진되는 지역대학혁신사업을 보면, 지역혁신의 주체가 중앙정부에서 지자체로 바뀌었을 뿐 그 내용은 지난 정책들과 유사하게 지역과 대학, 산업을 연계하여 지역인재를 양성하고, 이들의 지역 내 취/창업을 촉진하여 지역경제의 선순환을 일으키자는 목표만이 제시되어 있다. 또한 대부분의 지역대학 정책이 교육부 위주로 진행되고 있는데, 지역산업이 위축되어 가는 현실에서는 교육부뿐 아니라 산업부/중기부/과기부를 포함한 정부 전체 관점에서의 접근이 중요해 보인다. 현재 RISE 사업은 다른 부처 사업과 연계되어 있지 않아 지역 차원의 거버넌스만 더 복잡하게 만드는 또 다른 중앙 주도 사업으로 전락할 가능성도 있어 보여 이에 대한 보다 정교한 설계가 요구된다.

넷째, 지역 내, 지역 간 학생의 이동 현황을 객관적으로 파악하고, 이동의 원인을 구체적으로 진단하여 ‘지역고등학교-지역대학-지역기업’ 간 연계의 실효성을 높이는 전략을 수립할 필요가 있다. 본고의 분석에 따르면, 비수도권 고등학생이 비수도권 대학을 졸업한 경우 10명 중 8명은 비수도권에서 직장을 얻고, 2명만이 수도권에서 직장을 얻는 것으로 나타났다. 또한 충청권과 강원권 대학은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 40%, 영남권과 호남권은 같은 지역 고등학교 출신 비중이 74%, 85%에 이른다. 즉, 현재에도 지역 고등학교 출신들이 지역대학 그리고 지역기업으로 진출하는 비율은 상당히 높은 수준임을 알 수 있다. 이러한 상황에서 지역인재가 부족하다는 주장은 1) 지역기업이 원하는 경쟁력 있는 인재들은 이들이 원하는 요건을 충족하지 못하는 지역기업이어서 인재들이 취업을 선택하지 않기 때문일 수 있고, 반대로 2) 지역기업에 취업을 원하는 학생들은 지역기업에서 원하는 경쟁력을 갖추지 못해서 지역기업이 채용을 원치 않는 경우일 수 있다. 즉, 인력의 미스매치 문제일 가능성이 높아 보인다. 이러한 원인에 대한 정확한 진단 없이 ‘지역고등학교-지역대학-지역기업’ 연계를 강화하자는 목소리는 실효성이 높아 보이지 않는다. 지역인재가 원하는 경쟁력 있는 지역기업을 유치하려는 노력과 정책이 중요하고, 직군별, 산업별로 지역기업이 원하는 인재상이 무엇인지를 발굴하여 지역대학이 이들을 양성할 수 있도록 교육환경을 마련해 주는 것이 무엇보다 중요할 것으로 판단된다.

마지막으로 지역대학의 발전을 위해서는 종합적이고 효과적인 지역균형발전정책이 명확하게 제시되어야 한다. 수도권에 인적/물적 자원이 집결된 우리 현실에서는 대부분의 사람들이 수도권에 취업하여 거주하기를 원할 수밖에 없다. 본고에서 제시한 바와 같이, 수도권 대학이 수도권 취업에 유리하고, 수도권 고등학교가 수도권 대학 진학에 유리하다면 개인은 고등학교 단계 이전부터 수도권 진출을 고민하지 않을 수 없다. 이러한 현실에서 지역의 근본적 개선 없이는 지방소멸과 지역인재 유출을 막을 방법이 없어 보인다. 지역에 살더라도 수도권으로 이동할 유인이 크지 않게끔 지역의 삶의 질을 높여야 하고, 지역에 좋은 기업을 유치해서 지역인재들뿐만 아니라 수도권 인재들까지도 역으로 지역으로 이동할 수 있도록 지역환경을 구비해야 한다. 이러한 환경에서 지역대학이 경쟁력까지 갖춘다면, 지역대학을 기피하는 현상이 줄어들 수 있을 것이다.

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연구보고서 주택시장과 규제
본 보고서는 코로나19로 급변한 시기에 시행되었던 정책들을 살펴보며 주택시장을 되돌아보고자 한다. 역사적으로 기록될 전염병이었던 코로나19로 인해 우리 사회는 큰 변화를 겪었다. 그리고 이에 대응하는 정부의 대책 또한 역사적으로 유례를 찾아보기 힘든 것들이었다. 경제를 회복시키기 위한 재정정책과 통화정책이 그러하였다. 급변하는 사회와 경제적 여건에서 주택시장을 안정화하려는 방안 또한 예전에는 볼 수 없는 내용들이 다수였다. 본고에서는 2020년 이후에 주택시장에 시행되었던 규제 중에서 토지거래허가제와 분양가상한제 그리고 임대차보호법 개정의 영향을 더욱 면밀하게 살펴본다.

먼저, 제2장에서는 2020년부터 서울의 고가주택, 재건축 주택에 대하여 도입되기 시작한 ‘토지거래허가제’의 효과를 분석한다. 토지거래허가제는 ‘지역’과 ‘대상’을 선별하여 매매거래 시 지자체의 승인을 받도록 하는 행정규제로, 토지거래허가구역은 2023년 기준 서울시 면적의 약 9%를 차지한다. 토지거래허가구역 주택은 무주택자이거나 최종적으로 1주택자인 매수자만이 구매할 수 있으며, 구입 후 바로 2년간 실제 거주하여야 한다. 본 연구에서는 2020년 6월 지정된 ‘잠실동/삼성동/대치동/청담동(이하 ‘잠삼대청’)’을 중심으로 규제주택과 비규제주택 간의 가격과 거래량을 분석하였다. 그 결과 ‘잠삼대청’의 거래량은 38.3%, 가격은 4.3% 하락하였음을 발견하였다. 그러나 토지거래허가제는 비규제지역 간의 가격 격차를 더 확대한 것으로 나타났다. ‘잠삼대청’과의 거리 기준으로 비규제주택을 분류한 결과, 근거리 주택은 원거리 주택 대비 가격이 2.3% 상승하였고, 이와 같은 효과는 규제지역에 가까울수록 더 크게 추정되었다. 규제지역 수요 중 일부가 대체성이 높은 인근 비규제지역으로 옮겨간 데 기인한 것으로 보인다. 규제대상에 대한 직접효과와 인근지역에 대한 규제의 간접효과가 다른 방향을 가진다는 것은 토지거래허가제와 같은 선별적 규제가 주택시장 안정화라는 목표 달성에 적합한 규제의 형태가 아닐 수 있음을 시사한다.

다음 장인 제3장에서는 분양가상한제의 효과를 살펴본다. 코로나19로 주택시장이 상승하기 직전인 2019년에 민간택지에 대한 분양가상한제 적용 지역은 크게 확대되었다. 신규주택의 가격을 제한하는 분양가상한제는 향후 공급을 제한할 수 있다는 우려가 따르는 논란이 되는 규제 중 하나이다. 하지만, 본 연구의 분석은 분양가상한제가 신규주택의 공급을 축소한다는 증거를 찾지 못하였다. 분양가상한제는 주택 건설사업의 이익을 제한하지만, 주택공급을 위한 토지와 건축의 원가를 반영하여 운용됨으로써 주택공급을 위축시키지는 않는 것으로 보인다. 또한 주택경기가 상승하는 기간에 분양가상한제로 신규 공급주택의 가격이 제한되더라도 신규주택의 분양률이 상승하여 주택개발사업의 수익성이 제고될 가능성이 있다. 따라서 주택시장 호황기에 시행된 분양가상한제로 향후 주택공급이 위축된다는 우려에 대한 실증적 증거는 없어 보인다. 다만, 이러한 결과는 기존 연구의 결과와 상반되어서 확대해석에 유의할 필요가 있다.

마지막으로, 제4장에서는 임대차시장의 규제인 주택임대차보호법의 효과를 이론적 바탕을 토대로 분석하였다. 2020년 8월에 주택임대차보호법이 개정되며 임차인 보호를 위한 규제가 강화되었다. 이 개정은 소위 임대차 2법으로 명명되며, 계약갱신청구권과 전월세상한제를 의미한다. 당시 법의 개정 이후 임대차시장은 크게 불안정해져 전세난이 발생하고 임대가격이 크게 상승하였다. 임차인 보호를 위한 규제가 임대가격 상승을 통해 임차인에게 비용으로 전가된 것이다. 본 연구에서는 옵션가치 평가모형을 통해 임대차 2법으로 임차인에게 부여된 혜택의 가치를 추정하였다. 분석 결과, 전월세상한제를 포함하는 계약갱신청구권은 시장가격의 5%에 근접하는 큰 가치였고, 이는 대부분 임대가격의 변동성에 대한 보험 성격을 가지는 것으로 나타났다. 이와 같은 임대차 2법의 정량적 가치추정은 임대차보호법 개정의 논란에 커다란 이정표를 제시할 것으로 생각된다.

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정책연구시리즈 노인빈곤에 관한 연구: 소득과 소비를 중심으로
우리나라의 소득 기준 노인빈곤율은 감소하는 추세를 보이고 있으나 여전히 OECD 최고 수준이다. OECD Income Distribution Database에 따르면, 2018년 기준 처분가능소득으로 계산한 우리나라의 노인빈곤율은 43.4%로 OECD 평균 노인빈곤율인 13.1%보다 세 배가량 높다. 이를 근로장년층 빈곤율(11.8%)과 비교해 보아도 노인빈곤율과 근로장년층 빈곤율 간의 차이가 다른 OECD 회원국들에 비해 크다.

그러나 한편, 소득만으로는 우리나라 고령층의 경제적 상황을 정확하게 파악하지 못할 우려가 있다. 그 첫 번째 이유로는 우리나라의 노후보장 체계의 미성숙을 고려할 수 있다. 이로 인해 현재의 고령층은 자산을 활용한 노후 대비 등 다른 노후대책을 마련했을 가능성이 존재한다. OECD Income Distribution Database에 따르면, 우리나라 고령층의 소득 중 자본소득이 차지하는 비중은 22.1%로 OECD 평균인 9.9%보다 높은 수치를 보인다. 통계청의 2023년 사회조사에서도 노후 준비 방법에 대한 질문에 60세 이상에서 금융자산(예금/적금 18.4%)이나 부동산과 같은 실물자산(부동산 운용 8.1%, 주택연금 2.9%)이라고 응답한 비중이 전체 연령대 평균 응답 비중(예금/적금 15.7%, 부동산 운용 4.9%, 주택연금 1.3%)보다 높게 나타난다.

두 번째 이유는, 물질적 웰빙을 측정할 때 소득뿐만 아니라 자산이나 소비 등 다양한 경제적 측면을 함께 고려해야 한다는 점이다. 최근 들어 빈곤은 소득 단일 차원의 문제가 아니라 다차원적인 문제라는 관점으로 빈곤에 대한 다양한 연구가 진행되고 있다. OECD에서 정기적으로 발행하는 How’s Life?에서도 물질적 웰빙 측정에 소득과 자산을 함께 활용하고 있다.

따라서 본 연구에서는 소득과 소비를 함께 이용하여 우리나라 고령층의 경제적 상황을 평가하고자 한다. 소득에 비해 관측이 어려운 한계가 있으나, 소비는 항상소득에 의해 결정되어 장기적인 관점에서의 물질적 웰빙을 평가할 수 있고 자산까지 고려할 수 있다는 점에서 소득보다 노인빈곤 분석에 유용할 수 있다. 이와 같이 소비와 소득을 함께 고려하여 소득 한 차원에서만 빈곤한 고령층이 아닌 두 차원 모두에서 빈곤한 취약계층을 식별하고 이를 통해 노인빈곤 완화 정책의 방향성을 모색하고자 하였다.

제2장에서는 소득과 자산을 중심으로 현재 우리나라 노인빈곤의 현황을 살펴본다. 처분가능소득 기준 노인빈곤율은 2021년 기준 여전히 40%에 가까운 수치로 높은 편이다. 그러나 이러한 소득 기준 빈곤 고령층 내에서도 보유자산 규모에 따른 이질성이 확연히 드러난다. 가계금융복지조사에 따르면, 우리나라 고령층의 보유자산은 대부분 유동성이 낮은 부동산에 치중되어 있다. 고령층 자산 내 부동산의 비중은 약 80%이다. 유동성이 높은 금융자산의 비중은 약 15% 정도로, 룩셈부르크 소득연구의 LWS(Luxembourg Wealth Study) DB로 비교해 보았을 때 해외 주요 국가들에 비해 낮은 편이다. 따라서 빈곤층 내에서도 보유자산 규모는 크게 차이가 나나 대부분이 유동성이 낮은 자산이기에 소비지출의 차이는 상대적으로 적게 나타난다. 한편, 자산과 소득 모두 빈곤한 저(低)소득/저(低)자산 취약계층의 비율은 약 30% 이다. 소득 기준 빈곤 고령층이 약 40%임을 감안하면, 약 10%의 노인은 자산을 추가적으로 고려했을 때 빈곤하지 않다는 것을 알 수있다. 물론, 보유자산을 소모하여 연금화한다면 스스로 빈곤층에서 탈출할 수 있는 고령층의 비율은 그보다 높다. 그러나 자산을 소득화하더라도 우리나라의 노인빈곤율은 여전히 주요 해외 국가들에 비해 높은 수준이다.

제3장에서는 소득과 소비를 고려하여 우리나라의 노인빈곤을 분석한다. 본 연구에서의 소비는 소비지출과 다르다. 구체적으로 선행연구를 따라 소비지출에서 교육비를 제외하고 거주주택, 차량과 같은 내구재로부터의 서비스 가치를 포함하여 소비를 정의하였다. 이와 같은 방식으로 정의한 소비를 활용하여 노인빈곤율을 계산하면 소득 기준 노인빈곤율에 비해 10%p 낮게 나타난다. 소득과 소비가 모두 빈곤한 고령층을 저(低)소득/저(低)소비 취약계층으로 정의하면, 그 비중은 약 20% 수준이다. 이와 같은 저(低)소득/저(低)소비 취약계층의 경우 소비와 소비지출이 거의 일치한다. 소비에 포함된 내구재가 실물자산의 일종임을 감안하면, 이는 이 취약계층의 경우 보유자산이 거의 없음을 시사한다. 또한 다른 노인빈곤율이 시간에 따라 점차 감소하는 추세를 보이는 반면, 소비 기준 노인빈곤율의 경우 코로나19 시기인 2021년에 2020년 대비 증가하는 추세를 보인다. 이는 코로나19 시기의 특수성과 급격한 부동산 시장의 변화로 인한 것으로 보인다. 한편, 고령층의 가구 유형에 따라 빈곤율과 주요 소비지출 구성 항목 또한 다르게 나타난다. 빈곤율이 높은 가구 유형은 노인 1인 가구와 노인이 부양가족을 보살펴야 하는, 노인이 실질적인 부양자인 경우이다. 이러한 가구 유형에서는 소비지출의 절대적 규모가 작고 필수 소비지출이 차지하는 비중이 크게 나타났다. 특히 이러한 가구 유형은 의료비 지출 규모와 비중이 작은바, 필수적인 의료서비스를 충분히 누리지 못하고 있을 가능성이 있다.

우리나라의 노인빈곤율은 자산이나 소비를 추가적으로 고려하더라도 여전히 높은 수준으로 보인다. 이와 같이 우리나라의 심각한 노인빈곤을 분석하기 위해 제4장에서는 세대를 고려하여 노인빈곤을 분석하고 이를 바탕으로 노인빈곤 완화 정책의 방향을 제안한다. 분석을 위해 현재 고령층을 출생 세대별로 나누어 빈곤을 분석한 결과, 고령층 내에서도 세대 간 빈곤 수준의 차이가 크게 나타났다. 즉, 우리나라의 높은 노인빈곤율은 상대적으로 더 빈곤한 세대의 비중이 높기 때문인 것으로 보인다. 1950년 이전 출생 세대의 경우 빈곤율이 50%에 가깝지만 1950년 이후 출생 세대의 경우 빈곤율은 30% 이하로, 출생 세대에 따라 빈곤율 차이가 크게 나타난다. 현재의 높은 노인빈곤율은 상대적으로 더 빈곤한 1950년 이전 출생 세대의 비중이 큰 것이 주요한 원인으로 보인다. 자산이나 소비를 추가적으로 고려하여 세대별로 취약계층 비율을 계산하여도 세대 간 취약계층 비율의 차이는 크게 나타난다. 또한 이를 통해 보았을 때 최근 노인빈곤율이 감소한 것과 상대적으로 고령층 내 연소노인(65~74세)과 초고령노인(75세 이상) 간의 빈곤율에 큰 차이가 나는 것은 상대적으로 덜 빈곤한 1950년대생의 고령층 내 비중 증가에 의한 것으로 보인다. 앞으로 덜 빈곤한 베이비붐 세대가 고령층에 포함됨에 따라 노인빈곤율은 점차 낮아질 것으로 전망된다. 이와 같은 세대 간 빈곤율 차이는 급속한 경제성장과 이로 인한 사회제도의 급격한 변화로 인한 것으로 보인다. 1950년 이전 출생 세대의 경우 급속한 경제성장의 수혜를 적게 받아 상대적으로 그 이후 출생 세대에 비해 소득 수준이 낮고 자산 축적이 어려웠을 가능성이 높다. 사회제도 또한 급격히 변화하여 고령층 내 세대 간 학력 차이 또한 크게 나타난다. 우리나라의 가장 대표적인 노후소득보장체계인 국민연금도 1998년에 전 국민을 대상으로 확대되어 1950년 이전 출생 세대의 경우 가입기간이 짧고 수령액이 적다. 이 또한 세대 간 빈곤율 차이의 원인 중 하나이다.

이러한 분석을 바탕으로 보았을 때, 노인빈곤 완화를 위해 기초연금은 경제성장과 연금제도의 혜택을 받지 못한 고령층에 집중해야 할 필요가 있다. 현재의 기초연금은 전체 고령층의 70%를 대상으로 월 30만원가량을 지급하는 방식으로 운영되고 있다. 그러나 전체 고령자 규모가 증가하고 경제적으로 지원이 덜 필요한 세대가 고령층에 진입함에 따라, 현행 기초연금의 재정적 부담이 사회적 필요 이상으로 확대될 우려가 있다. 따라서 기초연금의 지속가능성을 위해 제도를 재구조화하여 취약계층에 한정해 두텁게 지원하는 방향으로의 전환이 필요하다. 현재 기초연금은 소득평가액과 재산의 소득환산액의 합인 소득인정액을 지급 기준으로 하여 하위 70%에 해당하는 고령층에게 연금을 지급하고 있다. 이와 같은 방식보다는 소득인정액의 절대적인 상한선을 정하여 상한선 이하의 고령층에 한정하여 기초연금을 지급해야 한다. 이를 위해 향후 소득인정액의 상한선 및 기초연금의 수급대상을 정의하고 그 지원규모를 결정하기 위한 후속연구가 필요하다. 이와 같은 방식으로의 전환은 자연스럽게 경제성장과 연금제도의 수혜를 받지 못한 1950년 이전 출생 세대에게 기초연금을 통해 더 많은 혜택을 받을 수 있게 할 수 있다. 또한 소득이 부족하나 자산이나 소비로는 빈곤하지 않은 고령층의 경우 자연스럽게 기초연금 지원대상에서 제외되어 보유자산 활용에 대한 유인을 제공할 수 있다.

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정책연구시리즈 탄소중립정책의 영향: 무역과 환경을 중심으로
본 연구에서는 탄소중립 달성의 목적 아래 급변하는 글로벌 탄소통상 정책환경 속에서 한국이 받는 영향을 분석하고, 대외환경 변화에 대응할 방법을 모색한다. 구체적으로, 본 연구는 유럽연합 탄소국경조정제도(이하 EU CBAM)가 한국에 미치는 영향을 살펴본 후, 한국의 다양한 탄소중립정책이 동 제도의 영향을 어떻게 변화시키는지 살펴보고, 각 탄소중립정책이 한국의 경제 및 탄소배출에 주는 효과를 분석한다.

본 연구의 분석 결과에 따르면, EU CBAM은 현재의 형태로는 한국 수출에 미치는 영향이 크지 않으나, 향후 적용 품목이 확대되고 간접배출 적용 비중이 높아지면 그 영향이 커질 것으로 예상된다. 이어, 한국의 탄소중립정책으로는 탄소가격 인상과 탄소저감기술 개발, 청정공급망을 고려한다. 탄소가격 인상과 탄소저감기술 개발 두 정책은 CBAM의 부정적 영향을 줄이는 역할을 한다는 점에서 공통점이 있으나, 한국의 생산과 수출, 소득 및 후생에 미치는 영향이 상이하다. 청정공급망정책으로는 원산지의 탄소집약도와 탄소가격을 고려하여 무역비용을 조정하는 정책을 가정하며, 이를 통해 수출에 내재된 간접배출을 감소시켜 CBAM 관세 부담을 줄일 수 있다. 다만, 무역비용을 높이는 방향으로 정책을 시행하는 것보다는 무역비용을 낮추는 방향으로 시행하는 것이 한국의 생산 및 수출경쟁력과 후생 측면에서 더 긍정적인 효과를 유발한다. 위의 각 정책은 한국의 경제활동에서 발생하는 직접 및 간접 배출을 감축시키는 효과가 있으나, 정책별로 생산 및 수출, 후생 측면에 미치는 영향이 다르므로, 산업의 특성에 기반하여 선별적으로 고려할 필요가 있다.

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연구보고서 디지털 플랫폼 경제의 경쟁정책
제1장 플랫폼의 이중지위와 자사우대에 관한 경제학적 분석

제1장에서는 플랫폼의 자사우대 행위에 대해서 경제학적으로 분석하고, 이에 적절히 대응하기 위한 규율 개선 방안을 도출하고자 한다. 자사우대란 플랫폼이 자사 또는 계열사의 상품서비스를 경쟁사업자 대비 우대하여 취급하는 행위로 볼 수 있는데, 이는 플랫폼이 중개 역할을 하고 있는 인접 시장에 진입하면서 갖게 되는 이중지위에서 비롯된다. 먼저, 자사우대는 넓은 범위의 이질적인 행위 유형들을 통칭해서 사용되고 있는 개념이어서 적절하게 유형화, 구체화시킬 필요가 있다. 본 연구에서는 자사우대 이슈가 제기된 기존 관련 사례들로부터 행위 양태 및 성격이 유사한 행위끼리 분류하여, 자사우대를 ① 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대, ② 식별 가능한 배치 우대(사전 설치 및 기본 설정), ③ 데이터에 대한 접근 차별, ④ 기타 투입요소 및 시장에 대한 접근 차별, ⑤ 플랫폼 서비스 가격 차별로 구분했다.

자사우대 유형별로 살펴본 결과, 모든 경우 경쟁제한적 효과와 경쟁촉진적 효과를 함께 가질 수 있는 것으로 나타났다. 플랫폼은 자사우대를 통해 실질적으로 경쟁자의 비용을 상승시키거나 봉쇄하는 효과를 야기함으로써 경쟁사업자를 배제할 우려가 있고, 이로 인해 인접 시장에서의 가격/품질 및 혁신 경쟁이 저해될 수 있다. 배치 우대 행위(유형 ①, ②)의 경우에는 소비자의 오인을 유발하고 합리적 선택을 방해할 위험도 있다. 반면, 플랫폼의 자사우대 행위는 상품가격 인하, 품질 유지/개선, 소비자 탐색비용 감소, 상품 다양성 증가, 경쟁/혁신 촉진 등의 긍정적인 효과 또한 가질 수도 있다. 즉, 자사우대 행위 자체가 반드시 경쟁제한 효과로 이어지는 것은 아니며, 전체적인 효과도 일의적으로 단정 지을 수 없다는 것이다. 자사우대의 경제적 효과는 행위가 발생한 인접 시장의 구체적인 경쟁 상황 및 상품서비스 특성, 플랫폼 서비스 및 시장의 특성 등을 종합적으로 고려해서 판단해야만 한다.

그리고 자사우대 유형에 따라서 집행상의 어려움이 예상되기도 한다. 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)나 데이터에 대한 접근 차별(유형 ③)의 경우에는 외부에서 관찰 불가능한 알고리즘이나 비공개 데이터가 연관되어 행위의 경쟁제한성에 대한 입증은 물론이고 존재 여부에 대한 판단부터 어려울 수 있다. 식별 가능한 배치 우대(유형 ②)나 기능적 요소 및 시장에 대한 접근 차별(유형 ④)은 효율성 항변이 주로 보안 유지, 프라이버시 보호 등 기술적인 부분에 대해 이루어질 가능성이 높아서 경쟁제한성 입증에 어려움이 따를 수 있다.

비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)와 관련해서는, 앱마켓에서의 검색 결과 순위에 대한 실증분석 또한 이루어졌다. 애플 App Store에서의 키워드 검색 순위를 분석한 결과, 애플 앱은 제3자 앱과는 달리 검색 결과에 등장하자마자 바로 1위에 올라서 일정 기간 또는 이후 내내 변동 없이 유지되는 경우가 많았고, 일부 키워드에서는 키워드와 관련성이 적거나 없어 보이는 다수의 애플 앱이 상위 결과를 점령하는 경우도 발견됐다. 그리고 앱마켓 검색 순위와 관련된 두 건의 기사 이후 일정 기간 최상위를 유지하던 애플 앱들이 갑자기 순위가 변동하기 시작하거나, 급락하거나, 순위에서 아예 사라지는 불연속적인 변화 또한 관찰됐다. 이러한 실증분석 결과는 데이터 모니터링을 통해 자사우대 의심 정황을 발견하고 플랫폼의 변화를 이끌어 낼 수 있는 가능성을 보여준다.

이상의 논의들을 종합해 볼 때, 플랫폼의 자사우대 행위는 효율성 증진 효과 또한 가지므로 일률적으로 무조건 금지하는 것은 바람직하지 않고, 합리의 원칙을 적용하여 부당한 경우에만 규율하는 것이 바람직하다고 판단된다. 지나친 규제로 인해서 혁신 유인이 저해되고 장기적으로 오히려 경쟁을 해치는 부작용이 나타날 가능성도 무시해서는 안 된다. 결론적으로 자사우대에 대응하기 위해 현행 사후 규율 방식의 경쟁법 집행에서 큰 변화가 요구되지는 않는 것으로 보이지만, 집행의 적시성과 효율성을 제고하기 위한 방안에 대한 고민이 필요하다. 우선 여러 이질적인 유형들이 자사우대로 간주되고 있는 만큼, 경쟁제한 가능성이 있는 남용행위로 자사우대를 명시함에 있어서 구체적이고 명확하게 행위 유형을 기술하는 것이 바람직하다. 그리고 많은 자사우대 행위에 대해서 경쟁제한성에 대한 평가는 물론이고 행위 사실을 인지하고 입증하는 것부터 어려움이 예상되므로, 경쟁당국의 집행상 어려움을 완화하기 위한 노력 또한 필요하다. 문제 행위로 의심될 경우 경쟁당국 등이 플랫폼의 알고리즘이나 데이터에 신속히 접근할 수 있도록 허용하거나 경쟁당국의 입증책임을 완화하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 아울러 경쟁당국의 집행 역량을 제고하고, 자사우대 가능성이 높거나 폐해가 클 것으로 예상되는 시장에 대해서는 꾸준히 모니터링하는 것이 바람직하다.

제2장 플랫폼의 가격남용행위에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 수수료를 중심으로

제2장에서는 플랫폼 수수료에 대한 분쟁들을 경제학적으로 분석하고 시사점을 얻고자 한다. 이는 플랫폼으로 인한 다양한 분쟁이 발생하고 있는 가운데, 유독 수수료 관련 분쟁이 많은 점에서 출발했다. 수수료 갈등은 어떤 사례가 있으며, 각 사례에서 핵심적인 쟁점은 무엇인지, 그리고 해당 분쟁을 해결하기 위한 방법은 무엇인지 찾고자 하며, 특히 이 문제에서 공정거래법상의 가격남용행위를 적용할 수 있는지를 논의해 보고자 한다.

2020년의 배달앱 수수료 분쟁, 2022년의 앱마켓 수수료 분쟁, 2023년의 택시앱 수수료 분쟁은 국내에서 발생한 대표적인 플랫폼 수수료 분쟁이다. 배달앱과 택시앱 수수료 문제에서는 수수료의 높고 낮음이 쟁점이 되기 때문에 비교적 단순한 문제로 보이지만, 실무적으로 가격의 수준을 논하기는 생각보다 어렵다. 인앱결제 수수료 문제에서는 쟁점사항이 더욱 복잡하다. 수수료를 부과하는 방식이나 당사자 간의 계약관계 등이 얽혀있어 쟁점을 파악하고 이를 해결하기가 더 어려울 수밖에 없다.

플랫폼 수수료 문제를 해결하기 어려운 데에는 몇 가지 이유가 있는데, 우선 현실의 플랫폼 수수료 체계가 복잡하여 제대로 파악하기 쉽지 않은 점을 들 수 있다. 또한 플랫폼 가격은 거래당 비용에 따라 결정되는 것이 아니라 플랫폼 구축을 위한 투자, 마케팅, 직/간접 네트워크 효과 등에 따라 달라지기 때문에 원가를 파악하기 어렵다. 따라서 플랫폼 수수료의 수준을 논할 때에는 수수료를 포함한 개별 플랫폼 특성을 정확히 이해하는 것이 우선해야 한다.

플랫폼 수수료 문제의 해결책을 찾기 위해 기존의 산업에 적용됐던 가격남용 사례를 분석하여 플랫폼에의 적용 가능성을 살펴보았다. 국내 사례인 제과 3사 사건(1992년), BC카드 사건(2003년)을 비롯하여 해외 사례인 United Brands 사건(1978년), 아스펜 사건(2016년) 등을 바탕으로 가격남용행위 적용을 위한 조건을 확인하였다. 그러나 기존 사례들은 플랫폼에 적용시키기 어려웠고, 그 이유는 앞에서 언급한 수수료 가격의 특성 때문이다.

이렇게 현실의 규제를 통해 수수료 분쟁을 조율하기 어렵다면, 합리적인 수수료는 어떤 것인지 그 방향성을 사회후생 측면에서 찾고자 했다. 차등적 수수료에 대한 이론모형을 예시로 제안하면서 네트워크 효과가 높은 상황 속에서는 플랫폼의 전략적 수수료가 참여자의 후생에 긍정적인 영향을 줄 수 있음을 보였다. 수수료의 수준을 논하기 어려운 대부분의 플랫폼 수수료 논쟁에서 사회후생 측면 고려가 필요함을 제안하고 있다.

이와 같은 연구 결과를 바탕으로 제2장에서는 몇 가지 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 착취남용 규정의 시행령을 수정하여 플랫폼에도 적용시킬 수 있는 규정이 필요하다. 현재 공정거래법 제2장 5조의 1호(가격남용), 2호(출고조절), 5호(소비자 이익저해)가 착취남용에 해당하는데, 플랫폼 수수료 문제에서 보다 관심을 가져야 할 부분은 5호인 소비자 이익저해이다. 둘째, 소비자 이익저해 여부를 판단하기 위해 경쟁당국에서는 플랫폼의 가격과 매출 등 참여업체 경영실적을 상시 모니터링하여 시계열화할 수 있어야 한다. 어느 정도의 이익저해가 일어날 때 착취남용에 해당한다고 사전적으로 제시하기는 어려우나, 모니터링을 통해 최소한 이익저해를 평가할 수 있는 시스템은 갖춰야 한다.

기업의 착취남용행위를 규제하는 것은 결국 해당 기업과 거래하는 거래 상대방의 이익이 심하게 저해되지 않기 위함이다. 플랫폼 수수료에 대한 논란이 있더라도, 플랫폼이 참여자의 후생을 뚜렷하게 떨어뜨리는 상황에서만 경쟁당국이 규제를 검토하는 것이 바람직하다. 플랫폼 수수료 논란을 다른 각도로 바라보며, 그 효율성을 해치지 않는 범위에서 경쟁당국이 개입할 수 있도록 관련 규정과 기능의 전환이 요구된다.

제3장 플랫폼 기업결합 심사: 자사우대 가능성

제3장에서는 온라인 플랫폼의 자사우대 행위 가능성을 기업결합 심사 단계에서 어떻게 고려할 것인지에 대해 분석하였다. 자사우대 행위는 플랫폼이 이용사업자와 경쟁하는 자사 또는 계열사를 갖는 이중지위를 확보할 때만 가능해지는데, 비수평 기업결합은 이중지위 확보를 위한 주요한 수단 중 하나이다. 따라서 자사우대 행위를 사전에 방지하기 위해 비수평 기업결합 심사에서 기존과 다르게 적용되어야 할 원칙 혹은 방법론에 대해 검토할 필요가 있다. 이에 제3장에서는 문헌 검토 및 이론 분석을 통해 비수평 기업결합 심사 기준과 방법을 온라인 플랫폼의 자사우대 관련 수직적 행위와의 관련성을 고려하여 재검토하고 개선 방안을 모색하고자 하였다.

플랫폼의 자사우대와 관련하여, 비수평 기업결합을 통해 경쟁제한 효과와 효율성 제고 효과가 발생하는 기본적인 경로는 전통적인 비수평 기업결합에서의 그것과 유사하다. 자사우대를 통한 경쟁제한 효과는 주로 하위 시장의 경쟁 축소와 최종재 가격 상승, 상품 다양성 및 플랫폼 간접 네트워크 효과의 축소, 플랫폼 간 경쟁의 축소 등의 경로를 통해 나타난다. 즉, 비수평 기업결합 후 자사우대 행위가 일어나면 전통적인 비수평 기업결합에서와 유사하게 기본적으로 봉쇄 혹은 끼워팔기 등을 통한 경쟁제한의 우려를 유발한다. 반면, 효율성 제고 효과는 최종재 가격의 하락, 플랫폼 기능 및 통일성 확대, 플랫폼 간 경쟁의 확대, 투입요소에 대한 투자 유인 증대 등의 경로를 통해 나타난다. 따라서 큰 틀에서는 기존 비수평 기업결합의 심사원칙과 유사하게 경쟁제한성과 효율성 제고 효과를 비교형량하여 사안에 따라 검토하는 것이 바람직하다.

온라인 플랫폼의 비수평 기업결합에서 경쟁저해가 나타나게 되는 기본적 경로가 전통적인 시장의 그것과 유사하므로, 플랫폼 자사우대와 관련된 기업결합의 경쟁저해이론은 기본적으로는 전통적인 비수평 기업결합의 논리를 확대, 변형하여 적용할 수 있다. 그러나 다면성, 직간접 네트워크 효과, 비대칭적 가격 책정(가격구조의 비(非)중립성), 플랫폼 서비스 간 보완효과 및 플랫폼 생태계, 비가격적 봉쇄의 가능성 등 플랫폼의 고유한 특성으로 인해 기존의 경쟁저해이론을 그대로 적용할 때 문제점이 발생할 수 있는 부분을 면밀히 검토하여 심사에 반영할 필요가 있다.

플랫폼의 다면성, 즉 간접 네트워크효과와 비대칭적 가격 책정을 고려하면, 특정 서비스 인수의 경쟁제한 효과가 증폭되어 다른 면에 영향을 미치거나 플랫폼 시장에서의 진입장벽이 증대될 수 있다. 따라서 인수된 개별 서비스 시장에 대한 분석만으로는 경쟁제한성을 오판할 가능성을 주지해야 한다.

플랫폼의 비대칭적 가격구조로 인해 전통적 시장에서와 달리 끼워팔기가 시장력 전이 도구로 활용될 가능성도 고려할 필요가 있다. 양면시장의 특정 면 이용자들이 무료로 서비스를 이용하고 있다면, 기업결합 후 끼워팔기가 경쟁제한적인 시장력 전이 도구로 활용될 가능성에 대해 면밀히 검토할 필요가 있다.

또한 비수평 기업결합을 한 문지기 플랫폼은 가격과 수량을 통한 봉쇄 혹은 경쟁사업자 비용 증가 유도 이외에도 경쟁자를 배제하기 위한 여러 다른 수단을 활용할 가능성이 있다. 배치 및 검색 우대, 데이터의 활용, 상호운용성 제약 등이 그 대표적 사례이다. 때로는 가격과 수량을 통한 자사우대와 기타 비가격적 자사우대를 서로 결합하여 사용할 수도 있다. 다양한 형태의 자사우대가 가능할 경우 기업결합 유인이 증가하거나 경쟁제한 효과가 커질 가능성이 존재함을 고려할 필요가 있다. 특히 기업결합으로 인해 수수료 인상 가능성이 예상되는 경우 더욱 면밀하게 경쟁제한 효과 발생 여부를 검토할 필요가 있다.

특히 비가격적 자사우대 행위들은 가격적 경쟁제한 행위를 사용하기 어려운 경우 더 유의미할 수 있다. 예를 들어 앱마켓과 같이 여러 서비스에 대해 단일수수료를 적용할 수밖에 없는 경우, 한 시장에서 플랫폼이 한 플랫폼 이용사업자를 인수합병하여 인수/합병된 서비스와 독립사업자의 서비스가 경쟁하게 된다면, 결합당사기업의 봉쇄 유인이 있더라도 수수료를 조정하여 이러한 목표를 달성하기는 어려울 것이다. 그러나 부차적인 봉쇄 수단이 가용하다면 결합당사기업이 독립사업자를 시장에서 몰아낼 가능성이 다시 생겨날 수 있다.

제4장 플랫폼 기업결합 심사: 진입장벽 증대 효과

제4장에서는 플랫폼 기업결합이 야기하는 진입장벽 형성 및 증대에 대해 살펴본다. 플랫폼 기업들은 중개 거래의 특성상 이용자 확보가 중요하다. 따라서 플랫폼 기업들은 자신의 핵심 서비스 분야를 (무료로 서비스를 제공하는 등) 이용자를 확보하는 데 활용하는 경향이 있다. 그 결과, 플랫폼 기업은 핵심 서비스 분야에서 수익을 창출하기 어렵고, 수익 창출을 위한 부가 서비스 분야를 새로 개척하여야 한다. 이때 기업결합이 적극적으로 활용된다. 그리고 기업결합을 통해 진입장벽이 형성되거나 증대된다. 플랫폼 기업은 신규 진출한 사업 분야와 자신의 핵심 서비스 분야, 그리고 생태계 차원의 진입장벽을 형성할 수 있다. 플랫폼의 진입장벽은 이용자 고착화를 기반으로 하기 때문에 신규 진입, 특히 임계규모 확보가 중요한 플랫폼 기업의 신규 진입에 상당한 어려움을 초래할 수 있다. 또한 다양한 서비스가 연계되어 제공되므로, 신규 사업자도 그와 동등한 수준의 서비스群을 제공할 수 있어야 한다는 점도 중요한 진입장벽 요소가 된다.

한편, 진입장벽을 만들어 내는 다양한 조건들은 구조적 조건(생산비용 차이, 부수비용 차이, 소비자 소구력의 차이), 제도적 조건, 행태적 조건으로 구별할 수 있다. 그리고 기업결합은 대개 구조적 조건과 행태적 조건을 더욱 강화한다. 규모의 경제, 원재료 조달 능력, 유통망 활용 능력, 브랜드 인지도 등이 진입장벽의 구조적 조건들인데, 이런 조건들을 강화하는 것이 애초에 기업결합의 목적인 경우도 있다. 행태적 조건은 기업들이 전략적으로 진입장벽을 구축하는 상황과 이를 위해 필요한 요소들을 말한다. 시장에서의 지배력, 종합적 사업역량 같은 것들이 진입장벽 형성 전략 수행의 전제조건이 되는데, 기업결합을 통해 이러한 능력이 향상되기 쉽다. 전통 기업결합과 비교할 때 플랫폼 기업결합에서는, 상황에 따라 달라지기는 하지만, 놀라울 정도로 결합당사회사의 구조적 조건과 행태적 조건이 강화될 수 있다. 플랫폼 특유의 직접적간접적 망외부성과 데이터 집적, 그리고 모듈화 방식을 통한 서비스 연계 능력 때문이다.

제4장에서는 우리나라 공정위의 과거 심결례를 조사하여, 진입장벽 문제를 어떻게 심사하였는지 살펴보았다. 공정위의 과거 심결례 중 진입 상황을 평가한 심사는 그렇게 많지 않았다. 향후 보다 적극적인 진입장벽 심사를 위해, 기업결합 심사 기준에 수평결합 심사 시에도 진입장벽 증대 효과 검토를 포함시킬 것을 제안한다. 현행 기업결합 심사 기준은 경쟁제한성 평가 항목에서 수직결합 및 혼합결합의 진입장벽 증대 효과는 검토하도록 하면서, 수평결합에서는 그렇게 하지 않았다. 목표 시장의 일반적 진입 상황 평가를 넘어, 해당 기업결합이 형성증대하는 진입장벽의 크기를 직접 평가할 필요가 있다.

한편, 경쟁제한성 평가 후 이루어지는 경쟁제한 완화 요인 항목에서도 신규 진입 가능성 검토 등을 통해 진입장벽에 대한 평가가 일부 이루어지고 있다. 그런데 복수의 시장에서 결합이 발생하는 경우, 경쟁제한성 평가는 우려가 있는 시장별로 각각 진행하는 반면, 경쟁제한 완화 요인 평가는 의결서 말미에 뭉뚱그려 서술하는 경우가 많았다. 경쟁제한성이 우려됨에도 불구하고 신규 진입 가능성이 꼼꼼히 검토되지 않는 시장들이 발생하는 경우가 많았으므로, 향후 경쟁제한 완화 요인 평가에서는 경쟁제한성이 우려된 모든 시장에서 각각 평가할 것을 제안한다.

마지막으로 진입장벽 증대 효과와 관련하여 무엇을 검토할지 세부 내용을 구체적으로 심사 기준에 적시할 필요가 있다. 제4장의 제2절에서 논의한 구조적·제도적·행태적 조건들을 기업결합, 특히 플랫폼 기업결합의 관점에서 풀어 설명하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 이때 중요한 점은 해당 기업결합으로 인해 증대되는 진입장벽이 무엇인지를 구체적으로 적시하는 것이다.