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연구보고서 대학 구조개혁에 관한 연구
우리나라에서는 특히 국립대학에서 ‘학내 민주주의’의 기치 아래 총장 직선제 및 선거과정에서 교수뿐 아니라 직원과 학생의 참여가 확대되면서 많은 갈등이 나타나고 있다. 기존 문헌과 해외사례를 참고할 때 이것은 그리 바람직한 현상이라 할 수 없다. 또한 국립대학의 경우에는 연성예산제약(soft budget constraint)이 작용하면서 구조조정을 더욱 지연시키는 것으로 추측된다. 국립대학에서는 공무원 신분인 교직원의 평생고용이 보장되고, 정부가 인건비 등의 운영경비를 국고에서 고정적으로 지원하며, 등록금 의존도가 낮기 때문에 대학 내 어느 누구도 효율화를 꾀할 유인이 부족하다. 정부의 고등교육재정 지원은 재학생 1인당으로 계산했을 때 국공립대학(2,000만원)이 사립대학(510만원)의 4배에 달한다. 항목별로는 인건비 등 경상운영비에서 113배의 차이가 있고 학자금에서도 사립대학 못지않은 금액을 국립대학에 지원하고 있다. 이러한 내부적·외부적 지배구조의 문제로 인해 구조조정이 지연되고 있는 것으로 보인다.

대학 구조개혁이 지연되는 또 다른 중요한 원인은 학생들에게 있는 것으로 보인다. 대학교육 수요자인 학생들이 대학을 평가하여 선택하는 과정에서 성과가 낮은 대학도 계속 선택함에 따라 이들이 존속하게 되는 것이다. 학생들에게 “입학 당시 현재의 대학 및 학과를 선택한 가장 큰 이유는 무엇이었는가?”를 물었을 때, “성적에 맞춰 선택했다”는 응답이 32.0%로 가장 큰 비중을 차지했다. 한편 “대학 및 학과를 선택할 때 ‘대학알리미’를 활용하였는가?”를 물었을 때 “이를 알지 못했다” 또는 “알았지만 활용하지 않았다”는 응답이 86.3%에 달했는데, 이는 학생들이 체계적인 정보 없이 대학을 선택하는 경향이 강함을 시사한다.

학생들은 특히 취업률에 대해 올바른 정보 없이 학과를 선택하는 것으로 보인다. 설문조사에서 “재학 중인 대학 및 학과의 취업률을 알고 있는가?”를 물었을 때 60% 가량은 “알고 있다”고 응답했다. 그러나 이들이 알고 있다고 한 취업률을 실제의 취업률과 비교해보면 상당한 차이가 있음을 발견하게 된다. 예를 들어, 인지하고 있는 취업률이 80% 이상이라고 응답했을 때 실제 취업률이 80% 미만일 가능성은 90.6%에 달한다. 또한 실제 취업률이 50% 미만일 때 인지된 취업률이 50% 이상일 가능성은 84.5%에 달한다. 인지된 취업률과 실제 취업률 간의 관계를 살펴본 회귀분석 결과에 의하면, 실제 취업률이 10%포인트 하락할 때 실제 취업률이 인지된 취업률보다 낮을 가능성은 16%포인트 상승한다. 비수도권 국립대학과 같이 취업률이 낮은 대학에서는 학생들이 취업률을 과대 인식할 가능성이 높다는 것이다. 또한 학과별 입학경쟁률에 대해 회귀분석을 실시해 보아도 학생들의 선택에는 상당한 관성(persistence)이 존재함을 확인할 수 있다. 결국 많은 학생들이 취업률에 대한 정보도 없이 막연한 기대를 갖고 성적에 맞춰 진학한다는 결론에 도달하게 된다.

이러한 분석결과를 바탕으로 향후 대학 구조개혁의 방향을 논의하면 다음과 같다. 첫째, 국립대학 구조조정이 필요하다. 특히 비수도권 국립대학은 취업성과가 제일 저조한 반면 학과 수는 많고 재학생 수도 많다. 이들은 공공부문의 특성상 학생들의 선택을 받지 못하더라도 존속할 가능성이 크기 때문에 정부가 의도적으로 입학정원을 조정해야 한다. 이 과정에서 발생하는 교직원 실직에 대한 대책을 마련하는 한편, 폐교된 대학의 토지 및 시설이 국고에 환원될 때 그 처분에 있어 교육부가 우선권을 갖도록 하는 등의 특례를 마련할 필요도 있다. 보다 근본적으로는 국립대학의 존재이유에 대한 질문도 던질 필요가 있다. 저소득층 학생들을 도와주기 위한 것인지, 시장수요가 적은 학문 분야를 육성하고자 함인지, 교육보다는 연구를 진흥하고자 함인지에 대해 논의하고, 현재의 국립대학이 이런 목표를 달성하고 있는지, 이런 목표를 달성하는 데 꼭 국립대학이라는 형태가 필요한 것인지 검토해야 할 것이다. 이러한 검토를 바탕으로 국립대학의 등록금을 점차 인상하고 경상비 지원도 점차 줄여나가는 대신, 그 재원을 장학금과 연구비 등 모든 대학의 학생들과 교수들에 혜택을 주는 항목으로 이전하는 방법을 검토해야 한다. 이를 통해 연성예산제약을 해체하지 않으면 국립대학의 문제를 해결하기는 어려워 보인다.

둘째, 수도권 입학정원에 대한 규제를 제거할 필요가 있다. 수도권 규제는 수도권 대학에 대해 ‘지대(economic rent)’를 선사하면서 비수도권 대학에 대해 ‘포획된 시장(captive market)’을 제공한다. 이는 대학들이 교육서비스 품질 개선을 위해 노력할 유인을 약화시킨다. 또 수요변화에 따라 수도권과 비수도권 간에 입학정원이 재배분되는 것을 가로막는다. 따라서 수도권 입학정원 규제의 제거는 교육서비스의 품질 제고에 기여하고 학생들의 선택권을 넓히는 결과를 낳을 것이다. 이에 대한 반대논리로는 수도권의 혼잡비용 발생, 수도권과 비수도권 간의 소득격차 심화 및 형평성의 악화, 비수도권 거주자들의 상대적 박탈감 증가 등을 거론할 수 있다. 그러나 자세히 살펴보면 어느 것도 현재와 같은 수도권 규제의 논거로 합당하다고 판단되지 않는다. 혼잡비용은 공공재 공급의 확대로 대응할 수 있으며, 현재의 수도권 규제는 오히려 비수도권의 청년들에게 가장 불리한 결과를 낳고 있고, 상대적 박탈감은 수도권 규제가 아니라 성과가 높은 일부 비수도권 대학에 대한 집중적 지원으로 해결해야 하기 때문이다.

셋째, 지금처럼 교육부가 학생들을 대신해 개별 대학을 평가하고 정원조정을 요구하는 방식에서 벗어나, 학생들이 스스로 평가하고 선택하도록 함으로써 경쟁력 없는 대학은 스스로 문을 닫을 수밖에 없는 상황을 만들어가야 한다. 이를 위해서는 학생들의 선택을 돕도록 정보제공을 대폭 확대해야 한다. 취업률은 1년 후뿐 아니라 최대한 많은 기간에 대해 계산하여 제공하며, 취업률뿐 아니라 연봉 등 취업의 질에 관한 정보도 제공해야 한다. 또 대학 간, 학과 간 비교하기 쉬운 형태로 제공하는 것이 중요하다. 예컨대 학과 취업률의 전국 대비 순위 등을 제시해야 한다. 이와 더불어 등록금 규제를 철폐하여 대학이 등록금을 인상하도록 허용한다면, 수요자 선택에 의한 대학 간 차별화가 더 촉진될 것으로 보인다. 학생 선호가 높은 대학은 수입이 늘어나 교원 확보 및 시설 확충에 더 많이 투자할 수 있을 것이기 때문이다. 또 재정지원 방식도 입학생 수에 비례하여 지원하는 방식을 택한다면 차별화 효과가 더 커질 수 있다.

이처럼 학생이 주도하는 구조개혁은 기존 방식에 비해 정치적 고려의 영향을 덜 받고, 대학의 자율과 창의를 높이며, 수요에 따라 인력공급이 결정될 수 있도록 할 것이다. 정부는 향후 이해관계자들을 설득하여 이러한 방향으로 대학 구조개혁의 방향을 설정할 필요가 있다.

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정책연구시리즈 기소권에 따른 반부패기구의 효과 분석
UN과 EU 같은 국제기구들의 노력으로 많은 국가에서 부패를 억제하기 위한 수단으로 반부패기구의 도입이 확산되고 있다. 50년대 싱가포르 염정공서와 이를 모델로 설립한 70년대 홍콩 반부패독립위원회의 성공이 이러한 움직임의 계기가 되었다. 반부패기구의 최초 도입으로부터 70년이 넘은 현시점에서 이미 도입한 국가들과 앞으로 도입할 국가들을 위하여 그 효과성에 대한 엄밀한 검토가 필요하다. 따라서 본 연구는 부패범죄의 수사와 처벌 가능성을 높이는 반부패기구의 조건이 무엇인지 밝히고 한국의 반부패역량 강화를 위한 정책적 시사점을 찾고자 한다. 좀 더 구체적으로 반부패기구의 기소권 유무가 그 효과에 어떠한 영향을 주는지에 대해 다룬다.

반부패기구가 기소권을 갖는 경우에는 부패가 악화되고, 기소권을 갖지 않는 경우에는 부패가 감소하며 직권남용기소는 증가하고 법치주의가 강화된다. 한국이 속한 부패가 낮은 국가의 반부패기구가 기소권을 갖는 경우 부패가 악화되는 반면, 기소권을 갖지 않는 경우 부패나 법치주의에 별다른 영향을 미치지 않는다.

한국이 속한 영미법계 및 독일법계 국가의 반부패기구가 기소권을 갖는 경우 정부기능이 약화되는 반면, 기소권을 갖지 않는 경우 부패가 감소하고 직권남용기소가 증가하고 법치주의가 강화된다. 정부기능의 약화는 정부의 정치적 정당성이 낮아지고 부패방지정책이 약화되며 개방성과 투명성이 감소한다는 것을 의미한다. 프랑스법계와 사회주의법계 국가의 반부패기구가 기소권을 갖는 경우 부패가 악화되는 반면, 기소권을 갖지 않는 경우 부패가 감소한다.

이상의 결과를 요약하면 반부패기구가 기소권을 가지면 부패대응역량의 약화를 초래하고 기소권을 갖지 않는 경우에 부패대응역량이 강화된다는 것이다. 한국의 공수처는 수사권에 더하여 기소권까지 갖고 있기 때문에 검찰로부터 관할을 엄격히 분리할 수밖에 없기 때문에 경쟁을 통한 도덕적 해이 감소효과는 없고 오히려 기소권을 가진 기관 간의 담합이나 수사방해를 통해 부패대응역량의 약화를 가져올 가능성이 있다.

위 결과에 비추어 그 성과가 부진한 공수처의 개선방향은 기소권한이나 수사종결권을 폐지하여 경찰이나 검찰과 부패사건 수사에서 경쟁할 수 있는 조건을 만들어 주는 것이 바람직할 것이다. 이렇게 되면 검찰은 기소권을 다시 독점하게 되어 검찰의 책임성 확보 문제가 대두된다. 검찰의 책임성 확보 방안의 하나는 경찰이나 검찰 내부의 부패문제에 대한 공수처의 수사기능을 강화하는 것이다. 검찰이나 경찰에 대한 공수처의 수사를 통한 견제를 강화하여 법무부의 검찰 내사기능을 보완할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 검찰이나 경찰이 집권세력의 영향을 받을 가능성을 통제할 수 있을 것이다. 반대로 공수처에 대한 경찰과 검찰의 수사권을 통해 공수처의 수사권 남용 가능성에 대한 견제기능도 기대할 수 있을 것이다.

형사사법제도는 수사주체, 기소주체, 잠재적 범죄자 혹은 그 비호세력의 이해충돌 가능성을 고려해 견제와 균형의 원리를 바탕으로 제도를 설계해야 한다. 검찰에 부여되어 왔던 기소권한이 큰 권한인 것은 분명하지만 그것을 나눈다고 하여 국가의 사법정의 실현능력이 확대되거나 더 잘 견제되는 것은 아니다. 기소권한은 검찰에 부여하고 그에 걸맞은 견제수단과 책임성 확보방안을 마련하는 것이 바람직한 방향일 것이다.

이상의 논의에서 가장 중요한 것은 사건과 이해관계를 갖지 않는 자의 객관적이고 엄정한 수사가 항상 전제될 수 있어야 한다는 것이다. 어떤 기관도 어떤 개인도 모든 사건과 이해관계를 갖지 않는 경우는 상상할 수 없는바 이해충돌금지원칙을 핵심으로 두고 개인은 물론이고 기관 간 견제와 균형이 작동할 수 있도록 제도를 설계해야 할 것이다. 법원도 이러한 원칙에서 예외가 될 수 없음은 자명하다. 국가핵심권력인 사법부에 대한 민주적 통제와 견제장치로 국가기밀이나 예외적 상황이 아닌 이상 판결문을 공개하는 것이 그 출발점이 될 수 있을 것이다.

검찰의 기소는 재판을 통해 자동적으로 사법심사를 받지만, 불기소나 무혐의결정은 특별한 사정이 없는 한 사법심사를 받지 않는데, 검찰의 불기소나 무혐의결정 또한 사법심사의 대상이 되어야 한다. 사법심사를 통한 견제장치는 검찰에 대한 견제뿐만 아니라 정치적 영향력을 행사하여 불기소나 무혐의를 요구하는 집권세력에 대한 검찰의 방어논리가 될 수 있을 것이다.

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연구보고서 플랫폼 노동에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 노동수요독점력과 사회적 보호 설계를 중심으로
본고에서는 플랫폼 종사자에 대한 사회적 보호를 노동수요독점력의 관점에서 논의한다. 국내에서도 최근까지 여러 논의가 있었지만, 플랫폼 종사자의 실태나 처우 자체에만 초점이 맞추어진 측면이 있었다. 본고의 논의는 플랫폼의 특성과 경쟁 상황을 중요한 고려사항으로 살핀다는 점에서 기존의 논의와 구별되며, 디지털 플랫폼의 노동수요독점력을 실증적으로 추정함으로써 관련된 규제와 정책 개발에 시사점을 던진다. 특히 플랫폼 경제의 특성과 관련한 경쟁정책적 논의와 플랫폼 노동자의 근로 특성, 조건 및 환경에 대한 노동정책적 논의는 지금까지 별도로 진행되어 왔는데, 경쟁정책적 관점과 노동정책적 관점을 종합하여 플랫폼 종사자 보호 문제를 바라본다는 점도 특징적이다.

제1장인 서론에서는 플랫폼을 통한 노무서비스의 거래에 대한 특별한 관심의 이유를 살펴본다. 플랫폼 경제의 상당 부분이 운송, 배달, 프리랜서 일거리 등 플랫폼 종사자의 노무서비스 제공을 통해 이루어지고 있을 뿐 아니라, 플랫폼이 노무서비스의 단순한 중개를 넘어 알고리즘에 의한 사전적 업무 배정 혹은 평점 부여에 의한 사후적 인사관리 등을 통해 업무 수행에 실질적으로 영향을 미치는 경우가 빈번해지고 있다. 한편, 최근 플랫폼 경제의 확산과 관련하여 노동시장의 수요독점(monopsony) 논의가 활발해지고 있는데, 플랫폼 노동시장 상황에서의 노동수요독점력과 이에 영향을 미치는 요인들을 개괄한다. 플랫폼 경제에서 양면시장(two- sided market)적 특성에 기인한 쏠림(tipping) 현상, 타 플랫폼으로의 전환비용 및 멀티호밍(multi-homing)의 용이성, 유연한 근로 방식에 대한 선호 등이 플랫폼의 수요독점력에 영향을 미칠 수 있다.

제2장에서는 먼저 국내 플랫폼 기반 노동시장의 특징과 함께 대략적인 규모와 추이를 살펴본다. 플랫폼 노동의 경우 진입비용이 낮고 새로운 소득 기회를 창출하며 근로시간의 자율성과 유연성이 큰 매력으로 작용한다. 하지만 적어도 일부 업종에서는 전일제 임금근로자와 유사하게 규칙적으로 일하면서 일정한 규율과 지시를 받는다. 이처럼 사업자와 근로자의 중간적 성격을 가지는 플랫폼 종사자의 경우 기존 특수형태근로종사자와 유사하게 ‘근로자성’에 관한 논란이 발생하고 있다.

국내 공식적인 조사에서 “지난 3개월 동안 디지털 플랫폼의 중개로 유급 노동을 제공하고 소득을 얻은” 플랫폼 종사자는 2022년 하반기 기준 약 292만명에 달하는 것으로 조사되며, 이는 2021년 하반기 기준 약 220만명보다 크게 증가한 수치이다. 이 중에서 “플랫폼이 일의 배정에 영향을 미치는 경우”로 한정하더라도 2022년 하반기 기준 약 80만명으로 2021년 하반기에 대비하여 20%가량 증가하였다. 통계청의 지역별 고용조사 자료를 바탕으로 디지털 플랫폼 관련 주요 직군(배달원, 청소원 및 환경미화원, 디자이너, 작가 및 언론 관련 전문가, 컴퓨터 시스템 및 소프트웨어 전문가, 정보 시스템 및 웹 운영자, 데이터 및 네트워크 관련 전문가 등)에 종사하는 1년 이하 계약직과 프리랜서의 규모를 살펴보면, 앞서 공식 조사의 플랫폼 종사자 규모와 크게 다르지 않으며 이 중 일부 직종을 중심으로 빠르게 증가하고 있는 것으로 보인다. 이들의 인적 특성은 직종마다 큰 차이가 있으며, 특히 근로시간이나 임금수준도 큰 차이를 보인다.

다음으로 플랫폼 종사자에 대한 사회적 보호 현황을 개괄한다. 현재 플랫폼 종사자에 대한 보호는 주로 노동법을 중심으로 논의되어 왔으며 ‘근로자성’ 여부가 중요한 쟁점이 되어 왔다. 예컨대, 근로기준법의 근로자 개념에 비해 노동조합법의 근로자 개념은 범위가 보다 넓으며, 플랫폼 종사자의 근로기준법상 근로자성에 비해 노동조합법상 근로자성은 광범위하게 인정되는 추세이다. 사회보험에서도 근로자 여부에 따라 가입형태나 보험료가 달라지므로 플랫폼 종사자의 근로자성이 문제가 되는데, 적용대상 직종을 늘리고 기존의 제약적 요건을 완화하는 등 인정범위를 확대하는 추세이다.

제3장에서는 플랫폼 경제에서의 시장지배력과 수요독점력에 관한 이론 및 실증적 문헌을 개괄한다. 플랫폼 경제의 경쟁 상황에 대한 분석은 주로 상품시장에 대해 이루어졌으나, 수요독점력에 대한 논의로 자연스러운 확장이 가능하다. 상품시장에서 독점기업의 시장지배력이 수요의 가격탄력성에 반비례하는 마크업으로 계산되듯이, 노동시장에서 수요독점기업의 시장지배력은 노동자의 임금탄력성에 반비례하는 마크다운으로 계산된다. 즉, 탄력성은 시장지배력의 역의 지표가 된다. 시장집중도가 높고 경쟁업체가 충분히 존재하지 않거나 또는 탐색비용이나 전환비용이 크다면 탄력성은 낮아지게 된다. 즉, 높은 가격/낮은 임금을 받아들일 수밖에 없게 되어 노동시장 수요독점력은 높아지게 된다. 양면시장 플랫폼에서는 직간접 네트워크 효과로 인해 수요의 쏠림(tipping) 현상, 집합적 전환비용 등 탄력성이 낮아지게 하는 요소가 존재한다. 상품시장의 경쟁 상황과 노동시장의 수요독점 상황을 연결하는 논의는 학문적인 차원에만 국한된 것이 아니다. 미국을 중심으로 상품시장에서의 집중도 증가와 경쟁의 저하가 노동소득분배율 감소의 주된 원인이라는 주장이 제기되어 왔고, 특히 최근에는 상품시장의 독점보다도 노동시장의 수요독점이 더욱 큰 문제라는 주장도 제기되고 있다.

제4장에서는 IT 프리랜서 시장에서의 노동공급 탄력성을 추정한다. IT 프리랜서 시장은 크게 외주와 상주 프로젝트로 나눌 수 있으며, 여기에서는 상주 프로젝트를 중심으로 살펴본다. 시스템 통합(SI) 분야의 상주 프로젝트는 대부분 시행사와 계약된 이후 발주사에서 근무하는 방식으로 이루어지며, 이는 일종의 사내하청으로 볼 수 있는 근무계약 형태이다. 본고에서는 실제 플랫폼에 올라온 프로젝트 공고를 웹 스크래핑 방식으로 수집한 뒤 이를 실증분석하여 개별 기업(혹은 플랫폼)이 직면하는 노동공급 탄력성을 추정한다. Amazon MTurk에서 노동공급 탄력성이 0.1~ 0.2 수준이었던 것과는 달리, 국내 IT 프리랜서 플랫폼에서 개별 기업(혹은 플랫폼)이 직면하는 노동공급 탄력성은 1에 가까운 수준으로 추정된다. 이는 Amazon MTurk의 경우 참여자들이 택할 수 있는 쉬운 대안이 많지 않지만, 국내 IT 프리랜서 시장에서는 여러 플랫폼이 병존하고 있고 대부분의 참여자가 멀티호밍이 가능한 상황이므로 개별 플랫폼의 노동수요독점력이 높지 않기 때문으로 판단된다. IT 프리랜서 시장에서 디지털 플랫폼은 시장지배자라기보다는 단순 중개자로서 수많은 다양한 사용자/클라이언트를 모아 시장을 두텁게 만드는 역할을 수행하는 것으로 보인다.

제5장은 배달앱 시장을 논의한다. 배달앱의 경우에는 IT 프리랜서 플랫폼과 달리 중개에만 머무는 플랫폼이라 보기 어려운 측면이 있다. 보수와 근로 여건에 대한 통제력이 상대적으로 커 플랫폼의 영향력이 상당하다고 볼 수 있다. 그러나 배달앱 시장은 세 개의 주요 배달앱이 경쟁하고 있어 시장지배력의 행사가 가능한지는 확실하지 않다. 이러한 상황에서 멀티호밍이나 플랫폼 간 전환이 용이한지 여부가 노동공급 탄력성 또는 노동수요독점력 정도를 판단하는 중요한 기준이 될 수 있다. 본고에서는 간단한 이론적 모형을 통해 이용자의 멀티호밍과 플랫폼 간 전환 행위에 영향을 미치는 요소를 파악하기 위한 개념적 틀을 제공하고, 전국의 배달 라이더를 대상으로 시행한 설문조사를 통해 이를 실증적으로 파악하였다. 전반적으로 배달앱 시장에서 이용자의 고착효과나 쏠림 현상이 존재하는 것으로 나타나 플랫폼 간 경쟁이 제한적이고 수요독점력이 있을 가능성을 제시한다. 다만, 플랫폼에 대한 경제적 의존도가 매우 크다고 보기는 어렵고, 유연한 근무로 인한 플랫폼 노동의 장점도 확인되었다. 다음으로, 배달앱 이용행태에 대한 데이터를 이용해서는 라이더 측이 아닌 이용자 측의 멀티호밍 행위에 따른 배달앱 관련 산업의 보수 수준을 분석하였다. 배달앱의 경우 집중도가 상당한데, 이러한 집중도의 증가 시 고용은 증가하거나 영향을 받지 않지만 임금 하락으로 이어지는 것으로 나타났다. 이는 시장지배력이 증가하는 상황에서 배달앱 플랫폼이 노동수요 자체를 줄이지는 않으나, 협상력의 비대칭성이 강화되면서 플랫폼 종사자에게 돌아가는 몫이 줄어드는 것으로 해석된다.

제6장에서는 경쟁정책부터 노동정책까지 넓게 펼쳐진 정책적 개입의 스펙트럼을 플랫폼 노동시장에서의 수요독점력을 중심으로 종합적으로 살펴보고, 플랫폼 종사자의 사회적 보호에 대한 시사점을 도출한다. 먼저 플랫폼 종사자의 사업자적 측면 또는 이용자(소비자)적 지위에 초점을 맞추는 경쟁정책적 접근을 개괄하면서, 전통적 경쟁법 집행을 넘어서 경쟁법 집행 시 노동시장에 미치는 영향을 고려하거나 플랫폼 종사자를 사업자로 보되 예외적 보호조항을 두는 방향을 검토한다. 다음으로, 플랫폼 종사자의 근로자적 측면에 초점을 맞추는 노동정책적 접근과 관련하여서는 오분류 방지 및 노조법상 근로자성 인정과 관련된 최근의 제안들을 살펴보고, 알고리즘 투명성과 데이터 이동성을 통한 플랫폼 간 노동이동성 제고 및 최소 보호수준의 설정 등의 방향을 검토한다.

요약 보기

연구보고서 자영업자 고용보험 적용에 대한 분석과 정책방향
본 연구는 2025년으로 예정된 자영업자 고용보험 적용을 앞두고, 실증분석 및 모형 분석을 통해 구체적인 제도 설계에 활용될 수 있는 기초 분석 결과를 제공한다. 고용보험 적용의 관점에서 임금근로자와 구별되는 자영업자의 특성을 실증적으로 분석하고, 정책효과에 대한 모형 분석 결과를 토대로 자영업자 고용보험 확대 적용에 대한 정책적 논의에 기여하고자 하였다.

제2장에서는 자영업 종사자에 대한 다양한 정의를 소개한 뒤, 국내 자영업자의 현황과 현행 자영업자 고용보험을 전반적으로 개관한다. 자영업 종사자에 대한 정의에는 고용통계상 용어로서의 ‘자영업자’, 소상공인법상 용어로서의 ‘소상공인’, 그리고 부가가치세법상 용어인 ‘개인사업자’ 등이 있다. 본 연구에서 자영업자 고용보험 확대 적용의 주된 대상으로 상정하는 자영업 종사자는 통계청 종사상지위분류상의 ‘개인기업 고용주’와 ‘고용원이 없는 개인기업 자영업자’이며, 이들은 독립적으로 개인사업체를 운영하는 주체이자 이윤을 목적으로 경제적 위험을 감수하는 개인기업 독립 취업자이다.

제3장에서는 고용보험 적용의 관점에서 자영업자와 임금근로자를 소득수준, 일자리 지속성, 폐업 후 이행행태 등의 측면에서 다각적으로 비교분석함으로써 보험료율, 구직급여 수급요건 및 지급수준, 재취업활동 지원 측면에서의 개선방향을 탐색한다. 분석 결과, 자영업자 가구의 사업소득은 임금근로자 가구의 근로소득에 비해 변동성과 분포의 편차가 크고, 사업소득의 변동성이 큰 자영업자일수록 폐업을 경험할 확률이 커지는 것으로 나타났다. 그러나 자영업자의 일자리 지속성이 임금근로자에 비하여 반드시 낮지는 않은 것으로 보인다. 또한 폐업 등으로 기존 일자리를 이탈한 경우 자영업자는 임금근로자에 비하여 실업 또는 비경제활동인구로 이행하는 비율이 높지만, 폐업이 발생한 경우 다음 일자리를 찾기까지 소요되는 기간에 있어서는 자영업자가 상용직 근로자에 비해 길지 않았다.

다음 제4장에서는 모형 분석을 통해 자영업자 고용보험 적용의 경제적 효과를 살펴본다. 자영업자 의무 고용보험은 아직 시행되지 않은 정책으로 관련 데이터가 부재하기 때문에 경험적 분석에 한계가 있다. 또한 새로운 정책의 효과를 예측하는 데 있어, 제도의 직접적 효과뿐만 아니라 경제주체들이 새로운 제도에 적응하는 과정에서 발생하는 부차적인 효과까지 함께 살펴볼 필요가 있다. 이러한 문제의식에서 출발하여 제4장에서는 자영업자를 비롯한 경제주체들의 의사결정과정이 포함된 이론적 틀을 구축하여 자영업자 의무 고용보험의 정책효과를 실험하였다.

결과적으로 자영업자 의무 고용보험의 도입은 사회후생을 감소시켰다. 폐업 시 실업급여의 제공은 자영업자의 후생을 증가시키지만, 구직확률 하락으로 실업기간이 길어지는 점, 그리고 고용보험기금 적자폭 확대로 정부지출이 증가하는 점은 사회후생을 감소시키는 방향으로 작용하기 때문이다. 그러나 정부가 자영업자의 고용보험료를 일부 보조하면 사회후생이 큰 폭으로 개선되는 것으로 나타났다. 특히 소득수준에 따라 차등적으로 고용보험료를 보조하는 경우 후생증진효과가 컸다. 정부가 소득수준에 따라 자영업자의 고용보험료를 지원한다는 전제하에서, 자영업자 고용보험은 실업부조 등 여타 사회안전망 제도보다 후생증진효과가 크게 나타났다.

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연구보고서 새로운 대북정책과 남북경협의 모색
본 보고서에서는 이제까지의 남북경협을 전면적이고도 체계적으로 분석한다. 비록 현재 중단되어 있지만, 앞으로 남북경협이 재개될 경우 이를 보다 바람직한 방향으로 유도하기 위한 시사점을 도출하기 위함이다. 이를 위해 본 보고서에서는 한국사회의 대북정책과 남북경협에 관련된 개념(이론), 역사(경제사), 계량적 검증, 그리고 여론이라는 네 가지의 주제를 각각 개별적으로 분석하는 동시에 다시 이들을 연결하여 종합적인 토론을 진행한다.

우선 본 보고서에서는 한국사회의 통일대북 정책으로부터 남북경협이 어떻게 연관되고 도출되는지를 시작으로, 이의 개념이 어떻게 민족 간 내부거래라는 형태로 정의되는지, 그리고 이에 따라 경협의 목표 체계와 형태, 전략 등은 어떻게 설계되는지에 대한 이론적 분석을 실시한다. 이에 더해 북한에 대한 한국사회의 서로 다른 두 가지의 입장을 보수와 진보의 시각으로 정리한 후, 이들 각각의 시각에서 남북경협은 어떻게 비춰지며, 그 결과 경협을 둘러싼 쟁점과 논란은 어떻게 형성되고, 이들에 대한 다양한 주장들은 또한 어떤 것들이 있는지를 경제학적 개념과 기법을 가지고 토론한다. 이를 토대로 1980년대 말 또는 1990년대 초반부터 시작된 남북경협의 실질적 전개 과정 역시 토론한다. 한국과 북한은 남북경협에 대해 어떤 정책과 태도를 취해 왔으며, 그 결과 경협의 실제 진행과 형태는 어떠했는지, 그 과정에서 남북 간에는 어떤 영향을 주고받았는지에 대한 분석을 시도한 것이다. 그리고 이러한 경협의 진행 과정 속에서 한국사회의 가장 커다란 논쟁거리로 등장했던 이른바 ‘경협의 평화효과’와 남북관계에서의 ‘정경분리 원칙’을 현실의 데이터를 가지고 실증분석한다. 한편, 이러한 개념, 역사, 실증분석의 과정을 토대로 본 보고서에서는 앞으로의 바람직한 남북경협에 대해 한국국민들이 어떤 생각을 가지고 있는지를 구조화된 설문조사를 통해 분석한다. 이러한 설문 조사는 비단 과거 및 현재의 남북경협에 대해서만이 아니라 앞으로의 경협에 대한 한국국민들의 기대와 바람, 그리고 이의 실현성과 관련된 제반 환경에 대한 인식에 대해서도 초점을 맞추어 진행된다. 과거보다는 미래를 염두에 두고 앞으로의 남북경협 체계를 어떻게 설계해 나갈 것인지에 대해 더욱 많은 시사점을 얻기 위함이다.

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정책연구시리즈 비용/편익의 불확실성하에서 상향식 타당성 투자 분석방법 연구: 도로부문 예비타당성조사의 경제적 타당성 평가를 중심으로
교통투자사업에서 편익과 비용의 예측결과는 사업의 추진 여부를 결정하는데 중요한 기초자료이다. 또한 투자의 효과성, 요금 수준 등을 평가하는 자료로 활용되기도 한다. 그러나 인구 구조의 변화, 신 교통수단의 등장, 통행행태 변화 등으로 교통투자사업의 편익과 비용 예측 값에 대한 불확실성은 점점 커져 가고 있음에도 불구하고, 현재의 타당성 평가 방법은 편익과 비용의 예측 결과에 대한 불확실성을 반영하지 못하고 있다.

본 연구의 목적은 우리나라 도로 투자사업의 교통량 및 비용, 그리고 편익 예측값의 불확실성을 실증적으로 분석하고 타당성이 확보 가능한 다양한 대안과 전략을 모색할 수 있는 상향식 타당성 평가 방법의 도입필요성을 제시하는 데 있다.

본 연구 수행을 위해, 먼저 타당성 평가 결과의 불확실성 크기를 분석하였다. 장래 교통량 예측의 불확실성은 예비타당성조사를 수행한 도로사업의 장래 교통량 변화율()과 변동성()을 이용하여 기하브라운모형 (Geometric Brownian Motion: GBM)으로 특성화하였고, 개통 초기년도 예측 교통량 불확실성의 경우 가우시안 혼합모형 확률분포를 고려하여 교통량 예측의 불확실성 정도를 분석하였다. 비용 예측의 불확실성은 Frechet 분포를 통한 총 사업비 예측 오차 확률분포로 분석하였다. 편익 예측의 불확실성은 편익 예측 값에 영향을 미칠 수 있는 교통량과 총사업비 등을 이용한 회귀식 모형으로 특성화하였다.

대상 사업을 분석한 결과, 예비타당성 조사보고서에서 제시된 예측 편익이 실제 발생하거나 이보다 클 확률은 0.195에 그치는 것으로 분석되었다. 실제 산출될 수 있는 편익이 예측 편익의 70% 수준보다 작을 확률도 0.552에 이르러 예비타당성조사 보고서에 제시된 타당성 평가 결과가 예상보다는 하회할 수 있음을 보여주고 있다. 획기적인 편익 증가를 위한 사업 내용의 변화 및 추가 없이는 예상했던 사업의 기대효과 및 목표가 이루어 질 수 없음을 제시해 상향식 타당성 평가 방법의 도입 필요성을 제시하고 있다. 비용의 경우에도 예비타당성 조사보고서에 제시된 예측 비용보다 실제 비용이 더 많이 소요될 확률이 높은 것으로 조사되었다. 실제 소요될 수 있는 비용이 예비타당성 조사보고서에 제시된 예측 비용보다 높을 확률이 0.588에 이르고 있다.

종합적으로 대상 사업의 경제적 타당성 결과는 편익 발생의 취약성 및 비용 증가의 가능성으로 강건하지 않은 것으로 판명되었다. 대상사업의 예비타당성조사 결과 타당성 평가 지표인 BCR 1.0을 제시하였지만, BCR이 1과 같거나 클 확률은 0.048에 불과한 것으로 분석되었다. 특히, 대상사업의 BCR의 중앙값 (Median)은 0.632 평균값 (Mean)은 0.627에 그치고 있다. 따라서 기존의 교통량, 비용 및 편익에 대한 특정 예측치를 확정적으로 사용하는 전통적 하향식 (Top-Down) 타당성 분석 방법과 더불어, 교통량, 비용 및 편익 예측의 불확실성하에서 타당성 결과에 미치는 영향을 미치는 요인들은 무엇이고, 그 영향은 어느 정도이며, 현재의 사업 내용으로 추진 시 해당 목표를 확보할 수 있는 가능성과, 어떠한 사업 추진 방향과 전략이 해당 교통사업의 설정한 투자 목표를 확보할 수 있는지를 제안할 수 있는 상향식 (Bottom-Up) 타당성 분석 방법의 도입이 필요하다.

본 연구에서 제안하는 상향식 방법의 타당성 평가 방법의 도입은 향후 효율적 투자를 강조하는 타당성 평가의 순 기능을 제고할 수 있을 것으로 판단된다. 특히, 타당성 분석 없이 추진하는 사업의 경우, 해당 투자가 초래 할 수 있는 위험과 부정적인 효과에 대응하는 사업 추진 계획과 내용을 사전에 마련할 수 있다는 장점이 존재한다. 사업 추진의 위험과 부정적인 효과에 대한 대안을 사전에 마련하고 준비하는데 있어, 타당성 분석 전문가뿐만 아니라 일반 국민의 의견과 참여를 촉진 할 수 있는 계기도 마련할 수 있을 것으로 기대된다.

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정책연구시리즈 국민연금 수급개시연령의 상향이 고용과 소득 그리고 소비에 미치는 효과
연금재정 지속성을 높이기 위한 목적으로 1998년 1차 연금개혁을 통해 연금수급연령이 60세에서 1953년 출생자부터 5년에 1세씩 상승하여 1969년 이후 출생자는 65세로 상승하게 되었다. 반면, 우리나라 법정 정년은 2016년 이후 60세로 고정되었지만, 실제 주된 일자리 퇴직연령은 평균 50대 초반으로, 퇴직 후 연금수급 시기까지의 연금공백기가 길어질 예정이다. 이에 본 연구에서는 연금수급 개시연령 상향이 중고령층의 고용과 소득 그리고 소비에 미치는 영향을 살펴봄으로써, 길어지는 연금공백기 기간에 중고령층이 어떠한 방식으로 부족해진 연금소득을 보완하고 있고, 특히 가구 특성에 따라서 이질적인 소득과 소비 감소 현상이 발생하는지 검토한다. 이에 따라, 추후 정부가 길어지는 연금수급 개시연령 상향에 우선적으로 지원이 필요한 그룹을 식별하고 가구의 특성에 맞는 지원정책을 수립하는 데 기여할 수 있는 기초자료를 제공한다.

먼저, 국민연금 수급연령 상향의 효과를 측정하기에 앞서, 제3장에서는 한국노동패널을 이용하여 중고령층의 주된 일자리 퇴직 후 연금수급시기까지의 경제활동 현황을 살펴보았다. 특히 집단 중심 추세모형을 이용하여 중고령층 가구주를 50세에서 63세까지 다양한 종사상지위 궤적유형으로 구분한 뒤, 각 유형별로 개인의 노동시장과 근로소득 그리고 가구소득의 원천 변화를 분석하였다. 연구 결과, 총 6가지 종사상지위 궤적유형―1) 계속 미취업형, 2) 계속 고용자영자형, 3) 고용자영자 전기 퇴직형, 4) 상용직 전기 퇴직형, 5) 계속 임시일용직형, 6) 상용직 후기 퇴직형―으로 구분할 수 있었고, 계속 미취업형과 고용자영자 전기 퇴직형을 제외한 대다수의 중고령층들이 63세까지 노동시장에 잔류하는 것으로 나타났다. 특히 상용직 전기 퇴직형과 상용직 후기 퇴직형 같은 경우, 상용직에서 퇴직 후 임시일용직 및 자영업으로 이행하는 경향을 보였고, 이행하는 과정에서 근로소득이 감소하였다. 퇴직 후 감소한 근로소득은 퇴직금과 연금소득 그리고 재산소득으로 보완하는 것으로 나타났다.

제4장에서는 경제활동인구조사와 가계금융복지조사를 이용하여 국민연금 수급개시연령 상향이 고용, 소득 그리고 소비에 미치는 효과를 측정하였다. 국민연금 수급개시연령의 효과를 측정하기 위해서 연금수급 개시연령이 상향되는 세대와 상향되지 않은 그 이전세대의 고용과 소득 그리고 소비를 비교하는 세대적 단절(cohort-discontinuity) 회귀분석(한요셉, 2019)을 사용하였다. 특히 국민연금 수급개시연령이 61세에서 62세로 오르는 효과를 측정하기 위해서, 국민연금 수급개시연령이 61세인 1956년생 가구주와 62세로 상향된 1957년생 가구주의 61세 시점 가구 내 고용, 소득 그리고 소비를 비교하였다.

연구 결과, 가구주가 1957년생인 가구는 가구주가 1956년생인 가구에 비해서 연금공백기인 61세 시점에 연금소득이 감소하였지만, 임금근로소득이 증가하여 부족해진 연금소득을 보완하고 소비도 유지하는 것으로 나타났다. 특히 고용증가로 소득세와 국민연금 기여금이 상승하여, 단기적으로는 국가재정을 개선하는 것으로 보인다. 그렇지만, 가구 특성에 따른 이질적인 효과가 존재하였는데, 특히 가구 구성원의 건강 유무의 간접적인 지표로서 소비 대비 의료비 지출 비중이 높은 가구를 살펴본 결과, 연금공백기 기간에 근로소득이 부족해진 공적연금소득을 보완하지 못했고, 재산소득과 사업소득의 감소가 더해져 가처분소득이 감소하였다. 또한 교육 정도에 따른 이질적인 효과가 존재하였는데, 특히 가주주의 최종학력이 대학교 졸업 이상이거나 고등학교 졸업 미만인 경우에는 가구 내 임금근로소득 증가가 공적연금소득 감소를 충분히 보완하는 것으로 나타났지만, 가구주의 최종학력이 고등학교 졸업인 경우에는 근로소득이 통계적으로 유의하게 증가하지 않았고, 그 증가분이 공적연금소득 감소분보다 적었다. 여기에 재산소득과 사업소득의 감소가 더해져 가처분소득과 소비가 감소하였다.

이러한 결과는 국민연금 수급개시연령 상향으로 길어지는 연금공백기 기간에 우리나라 중고령층들은 근로소득을 높임으로써 소득을 보완하지만, 본인의 건강문제로 근로를 유연하게 늘리지 못하거나 혹은 타 가구원의 건강문제로 돌봄 부담이 클 경우에는 근로를 유연하게 늘리지 못할 가능성을 제시한다. 또한 교육수준으로 상대적으로 중간계층인 고등학교 졸업자들이 길어지는 연금공백기에 취약할 수 있다는 것을 보여준다.

제5장에서는 위의 결과를 바탕으로 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 건강문제로 근로를 유연하게 늘리지 못하는 고령층에게 연금공백기 기간 동안 부족해진 연금소득을 보완할 수 있도록 일시적으로 기초생활보장제도 및 실업수당의 자격요건을 완화하거나 정부지원금을 통해서 소득을 보완해줄 필요가 있다. 또한 아픈 가구원에 대한 돌봄 부담으로 근로에 참여하지 못하는 고령층을 대상으로 돌봄서비스 확대를 통해 돌봄 부담을 줄여 근로를 지원할 필요가 있다. 둘째, 연금공백기가 길어짐에 따라서 고령층 재고용제도를 점진적으로 확대하되 사업주의 급격한 인건비 상승을 방지하기 위한 방안들을 마련해야 한다. 단기적으로는 임금피크제의 다양한 문제점들을 보안할 방안을 마련하고, 장기적으로는 연공성 임금체계에서 성과 및 직무중심 임금체계로의 전환을 고려할 수 있다. 셋째, 퇴직한 중고령층들이 재취업할 수 있도록 지원하는 폴리텍 신중년 특화과정, 재직자 직무전환훈련 지원 및 K-Digital Credit과 같은 제도들의 고용효과를 분석하여 효과성이 큰 사업을 선정 및 확대해 나갈 필요가 있다. 또한 고령층을 고용하는 고용주와 고령층 근로자를 대상으로 수요조사를 실시하여 수요에 맞는 직업훈련을 제공하여야 한다. 넷째, 국민연금을 부분적으로 조기에 수령 가능하게 하는 부분연금제도를 도입하여, 중고령기에 감소하는 근로소득을 보완할 수 있는 다양한 선택지를 제공함으로써 점진적 퇴직을 지원할 필요가 있다.

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정책연구시리즈 국가채무 증가의 일반균형 효과에 대한 연구
기존 재정전망 기법은 성장률이나 이자율 같은 거시전망치를 바탕으로 이루어지며, 2018년에는 약 36%이던 총생산 대비 국가채무비율이 추계 방법에 따라 2060년에 158.7%까지 오를 수 있다고 전망되고 있다. 그러나 이러한 재정전망치가 다시 거시전망에 미치는 내생적인 영향은 기존 전망 기법에서 고려되지 않는다. 본 연구는 이렇게 높이 상승할 것으로 전망되는 국가채무비율을 금융제약이 유효한 이질적 경제주체 일반균형모형의 이행 경로에 반영할 때 발생하는 내생적인 구축효과에 대해 분석한다. 이질적 경제주체 모형에서 국가채무 상승이 정부지출 상승에 기인하는 시나리오 [G]를 가정하면 자본시장 구축효과와 정부지출 구축효과가 일어나서 2060년에 김학수(2021)의 국가채무비율 전망과 비교하여 국가채무비율은 +12.14%p, 이자율은 +44bp, 총생산은 -3.56%만큼 변할 수 있고, 이전소득 상승에 기인하는 시나리오 [T]를 가정하면 자본시장 구축효과와 예비적 저축 구축효과가 일어나서 국가채무비율은 +7.64%p, 이자율은 +22bp, 총생산은 -1.84%만큼 변할 수 있다. 한편, NABO 전망과 비교하면 시나리오 [G]에서 국가채무비율은 +16.53%p, 이자율은 +48bp, 총생산은 -3.89%만큼 변할 수 있고, 시나리오 [T]에서 국가채무비율은 +9.89%p, 이자율은 +25bp, 총생산은 -2.05%만큼 변할 수 있다. 기획재정부 전망과 비교하면 시나리오 [G]에서 국가채무비율은 +9.34%p, 이자율은 +11bp, 총생산은 -0.97%만큼 변할 수 있고, 시나리오 [T]에서 국가채무비율은 +4.26%p, 이자율은 +11bp, 총생산은 -0.93%만큼 변할 수 있다.

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연구보고서 글로벌 과학기술패권 경쟁과 첨단산업 초격차 전략: 반도체·배터리 산업을 중심으로

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연구보고서 디지털 지급결제 시장의 개방이 금융소비자에게 미치는 영향과 정책과제
○ 최근 비대면 금융서비스가 발전하고 디지털 금융이 전자상거래 등 다른 산업과 융합하면서 디지털 경제가 가속화되나 관련법은 미비
- 2020년 11월 디지털 금융의 기본법 격인 「전자금융거래법」(이하 전금법) 개정안이 발의되었으나, 현재까지 국회에 계류 중임.
- 전금법은 디지털 금융 혁신의 토대가 된다는 점에서 그 중요성이 국가경제적으로 매우 크지만, 2006년에 제정된 후 지금까지 특별한 변화가 없이 유지되고 있어, 핀테크, 빅테크 출현 등 중대한 변화를 제도적으로 뒷받침하지 못하고 있음.

○ 전금법 개정안의 핵심사항은 지급결제를 빅테크 등의 기술기업과 카드사 등의 비은행 금융회사에 개방하는 것
- 지급결제는 일상생활을 영위하기 위해 필수적인 서비스로서, 현금입출금, 급여이체, 국내외 송금, 대금결제, 공과금 납부 등을 포괄
- 빅테크 등이 전금법 개정안에 따라 ‘종합지급결제사업자(종지사)’ 인가를 받으면, 은행처럼 수시입출식 계좌를 직접 발급하여 모든 지급결제를 제공할 수 있게 됨.
- 전금법 개정안이 통과되면 종지사 외에도 자금이체업자, 대금결제업자 등 다양한 디지털 지급결제 사업자와 카드사, 증권사 등 기존의 비은행 금융회사가 지급결제 시장에 진출할 것으로 예상

○ 지급결제는 중장기적으로 은행, 보험, 금융투자 등 여타 금융업으로 진출할 수 있는 토대가 된다는 점에서 중요
- 모든 경제활동의 이면에는 자금이체, 대금결제 등 지급행위가 존재하므로 지급결제 사업자는 방대한 고객정보를 축적할 수 있음.
- 또한 지급행위를 위해 고객들이 결제성 자금을 맡기게 되므로 지급결제 사업자는 상당한 규모의 고객자금을 유치할 수 있고, 이를 활용해 맞춤형 투자상품을 출시하거나 대출 등 금융업 전반으로 진출할 수 있음.

○ 디지털 지급결제가 개방되면 중장기적으로 금융업권을 넘나드는 경쟁이 이루어지면서 금융산업의 발전을 기대할 수 있음.
- 하나의 앱이나 메타버스 공간에서 지급결제뿐 아니라 금융서비스 전반과 전자상거래 업무까지 모두 누릴 수 있고, 금융업권별 칸막이가 허물어지고 전 금융권에서 경쟁이 일어날 것으로 예상

○ 지급결제의 개방을 은행업 개방으로 인식하여 금융안정을 우려하는 시각도 있으나, 본고에서는 금융안정이 큰 이슈가 되지 않는다고 판단
- 종지사 등을 은행으로 볼 경우 은행 수준의 규제가 요구될 것이나, 비은행 사업자로 볼 경우 규제의 수준이 경감될 것
- 본고에서는 은행의 핵심적인 역할이 예금을 대출로 전환하는 자금중개에 있다고 보는데, 지급결제 사업자는 대출이 금지되므로 은행이 아닌 비은행 사업자로 보는 것이 타당(본고 제4장 참조)

○ 반면, 금융소비자 보호는 여전히 중요한 이슈임.
- 지급결제를 사용하면서 다수의 고객이 결제성 자금을 맡길 것이므로 고객자금의 보호와 이용자 권리의 보장이 매우 중요
- 전금법 개정안상의 일부 안전장치에도 불구하고, 유사한 제도가 적용되고 있는 영국에서 다수의 지급결제 사업자가 파산하고 이용자 자금을 상환하지 못한 사례가 있음.