노인돌봄 일자리는 노동집약적이며 감정 소모적인 동시에 저숙련자가 비교적 쉽게 진입할 수 있는 저임금 일자리이다. 이런 이유로 전 세계적으로 노인돌봄 일자리는 선호도가 낮으며, 고령화가 진행된 선진국들은 서비스 인력 부족 문제를 겪고 있다. 우리나라는 2024년 12월 65세 이상 고령인구가 전체 인구의 20% 이상을 차지하는 초고령사회로 진입하였다. 또한 베이비붐 세대가 75세 이상 후기 고령자로 진입하는 2030년 이후에는 노인돌봄서비스가 필요한 초고령인구 규모가 빠른 증가세를 나타내면서 노인돌봄 분야의 수급 불균형 문제가 가까운 시일 내에 심화될 것으로 예상된다.

본 연구는 우리나라 노인돌봄서비스 인력의 현황과 한계를 확인하고 노인돌봄 인력 정책의 개선 방향을 제안하는 것을 목표로 한다. 이를 위해 노인돌봄 인력 수급 추계를 통해 앞으로 부족한 인력의 규모를 전망하고 인력 확충 정책 대응 방향에 대해 논의한다. 또한 인력의 양적, 질적 확충이 노인의 삶의 질 개선에 미친 영향을 실증분석하고, 이를 통해 현재 노인돌봄 인력 정책의 개선 방향을 제안하는 것을 목표로 한다.

제2장에서는 미래의 노인돌봄서비스에 대한 수요 규모를 전망하고 요양보호사 인력 공급 규모를 추계한다. 추계 결과에 근거해 앞으로 필요한 인력의 규모를 가늠하고, 노인돌봄서비스 수급 불균형 문제를 전국 수준과 광역 시도의 지역 수준에서 검토하는 것을 목표로 한다. 추계 결과에 따르면 초고령인구 규모의 빠른 증가로 장기요양서비스에 대한 수요는 가파르게 증가할 것으로 전망되는 반면 요양보호사 인력의 증가세는 수요의 증가세에 미치지 못해 인력 수급 불균형이 심화될 것으로 예상된다. 지역별 고령화 정도의 차이와 경제활동인구 규모의 차이로 노인돌봄 인력 수급 불균형 정도의 지역별 편차는 현재보다 확대될 것으로 전망된다. 이러한 결과는 지역의 인력을 확충하기 위해서는 보다 적극적인 정책 대응이 필요함을 제시한다.

다만, 공급 확충만으로 지속적인 수요 증가에 대응하는 것은 한계가 있다. 따라서 고령층의 건강 관리를 통한 수요 관리 전략이 동반될 필요가 있다. 이를 확인하기 위해 제2장에서는 과거 10년간 고령인구의 건강수준 개선을 반영한 서비스 수요 추계를 수행하였다. 분석 결과에 따르면 일상생활수행능력을 포함한 고령층의 기능 상태는 개선되었으며, 이러한 건강 개선이 일정 기간 지속된다면 장기요양서비스에 대한 수요는 건강 개선을 반영하지 않은 수요 전망에 비해 4~7% 감소한다. 분석 결과에 바탕해 제2장에서는 고령자의 건강 증진 및 기능 개선을 반영하여 노인돌봄서비스를 수요 측면에서 관리할 필요성에 대해 논의한다.

제3장에서는 요양시설의 노인돌봄 인력 확충이 서비스 수급자의 건강 성과에 미친 영향을 분석해, 요양보호사 인력 확충을 위한 투자가 비용효과적인 정책 대응일 수 있음을 제시한다. 이를 위해 건강보험 청구자료와 노인장기요양보험 DB를 이용해 2018년의 최저임금 인상과 2022년의 요양시설 요양보호사 인력 배치 기준 변화가 시설의 인력 고용과 시설서비스 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향을 분석한다. 분석 결과에 따르면 요양시설의 인력 확충은 서비스 수급자의 의료서비스 이용 감소로 이어져 건강 개선에 긍정적인 영향을 미친 것으로 나타난다.

제4장에서는 간호기능을 중심으로 한 노인돌봄 인력의 전문성 강화가 서비스 수급자의 삶의 질 개선에 긍정적인 영향을 미친 것을 실증적으로 확인하고, 인력의 전문성 강화 필요성에 대해 논의한다. 이를 위해 제4장에서는 2018년의 최저임금 인상이 유발한 요양시설 간호 인력의 숙련도 구성 변화가 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향 분석과 2019년부터 시행된 전문요양실 시범사업의 시행이 시설급여 수급자의 의료서비스 이용에 미친 영향을 분석한다. 분석 결과에 따르면 요양시설 간호 인력의 숙련도 구성 변화는 요양서비스의 질에 민감한 상병(욕창, 요로감염, 치매)으로 인한 의료서비스 이용 감소와 유의한 관련이 있는 것으로 확인된다. 전문요양실 시범사업의 시행은 시설 입소자의 의료서비스 이용, 특히 비용이 높은 입원서비스 이용 감소에 유의한 효과가 있는 것으로 나타나며, 그 결과 시설 입소자의 총의료비 지출이 감소한 것으로 확인된다. 장기요양 급여비의 증가가 의료비 지출 감소 효과를 일부 상쇄하나 전문요양실 시범사업은 시설 입소자의 합리적 의료서비스 이용 관리라는 정책목표에 부합되는 사업으로 평가할 수 있다.

제5장에서는 노인돌봄 분야의 외국인 인력에 대한 이해를 돕는 것을 목표로, 요양보호사 중 외국인 인력의 특성을 행정자료를 이용해 제한적인 수준이나마 확인한다. 이를 위해 노인장기요양보험 DB를 이용해 요양시설 근로 기록이 있는 외국인 요양보호사의 특성을 내국인 요양보호사와 비교하였다. 요양보호사 중 외국인 인력은 빠르게 증가하고 있으나 2023년 기준 전체 근로 요양보호사의 1%에 미치지 못해 제한적인 숫자만이 일자리로 진입하고 있는 것으로 확인된다. 또한 인력의 고령화 정도가 높아 젊은 외국인 인력을 활용한 요양보호사 인력의 노동생산성 제고를 기대하기 어렵다. 지역별 노인돌봄서비스 인력 수급 불균형 문제 대응이 시급한 상황이나 외국인 인력의 77% 이상이 수도권에 집중되어 지역별 격차 문제 해소에도 한계를 드러내고 있다. 외국인 요양보호사 인력의 이러한 특징은 현재 요양보호사 자격 취득 가능 비자 범주를 확대하는 방식의 외국인 인력 정책의 전환이 필요함을 보여준다. 이를 위해 제5장에서는 노인돌봄 인력 부족에 대한 대응으로 이민 인력 정책을 활용하는 국가의 정책 대응을 구체적으로 살펴보고 우리나라의 노인돌봄 분야 외국인 인력 정책에 대한 시사점을 검토한다.

제6장에서는 앞선 장들에서 논의한 결과에 기반해 노인돌봄 인력의 정책 대응 방향에 대해 논의한다. 구체적으로 인력의 양적 확충 정책과, 인력의 전문성 강화를 통한 노인돌봄서비스의 질적 개선, 그리고 수요자 건강 관리를 통한 서비스 수요 관리의 세 가지 영역에서 대안을 검토한다. 인력의 양적 확충 정책 영역에서는 일자리 질 개선, 돌봄 기술을 활용한 업무 부담의 완화, 외국인 인력을 활용한 인력 확충 정책을 제안한다. 인력의 전문성 강화 영역에서는 요양시설 내 간호기능 강화의 필요성을 제시하며, 이를 위해 요양시설에서 수행할 수 있는 간호 처치의 범위를 명확히 하고, 시설 종사자를 대상으로 노인의학에 대한 교육 및 훈련을 강화하는 대안을 검토한다. 마지막으로 건강 관리를 통한 서비스 수요 관리를 위한 만성질환 및 정신건강 관리 방안을 살펴본다.

South Korea reached the super-aged mark in December 2024, with over 20% of its population aged 65 and older. Eldercare jobs, labor-intensive and emotionally demanding yet accessible to low-skilled workers at low wages, are globally undesirable, leading to labor shortages in advanced economies. As baby boomers (born 1955-1963) enter the late elderly (75 and older) after 2030, demand for eldercare services is projected to surge, worsening supply-demand imbalances.

This study examines the current state and limitations of Korea’s eldercare workforce to propose policy improvements. It estimates eldercare labor supply and demand to forecast the scale of labor shortage and discusses strategies for workforce expansion. Additionally, an empirical analysis assesses how quantitative and qualitative workforce expansion impacts the quality of life for residents in long-term care facilities, providing policy insights.

Chapter 2 forecasts demand for eldercare services and estimates the eldercare labor supply to assess the scale of labor shortage and analyze supply-demand imbalances at the national and metropolitan/provincial levels. The findings indicate that the rapid rise in the super-aged population will sharply increase demand, outpacing the growth of care worker supply and deepening supply-demand imbalances. Regional variations in aging and available workforce are expected to widen the regional supply disparities, suggesting the need for proactive and region-specific workforce expansion policies. This chapter also estimates demand for services that reflect improvements in elderly health in the past decade, highlighting that workforce expansion alone is insufficient to resolve the supply-demand gap amid sustained demand growth. Managing demand for long-term care services through elderly health promotion and functional improvements is essential.

Chapter 3 investigates how expanding the eldercare workforce in long-term facilities affects health outcomes for care recipients. Using health insurance claims and long-term care insurance data, it examines the impact of the 2018 minimum wage increase and the 2022 staffing requirement changes on facility employment and recipients’ medical service utilization. The results indicate that workforce expansion is associated with reduced medical service use, leading to positive health outcomes, suggesting investment in care worker expansion can be a cost-effective policy measure.

Chapter 4 empirically analyzes the impact of enhancing nursing functions in eldercare workers on care recipients and discusses the need for improving their expertise. This chapter examines how changes in nursing staff skill composition following the 2018 minimum wage increase and the specialized nursing care unit pilot program launched in 2019 affected recipients' medical service utilization. The analysis shows that strengthening medical functions in long-term care facilities significantly reduces residents' use of high-cost inpatient services, leading to lower overall healthcare expenditures. While the increased costs of long-term care services partially offset these savings, the results suggest that the specialized nursing care unit program aligns with policy goals of optimizing healthcare utilization among facility residents.

Chapter 5 identifies the characteristics of foreign care workers using administrative data, albeit to a limited extent, aiming to enhance understanding of migrant labor in the eldercare sector. With restricted foreign worker employment in eldercare roles in Korea, this chapter assesses the potential impacts of their integration through existing literature. Furthermore, it reviews specific policy responses from countries utilizing migrant worker policies to mitigate eldercare labor shortages and discusses implications for Korea's eldercare sector.

Chapter 6 proposes future policy directions for eldercare workforce expansion based on the findings from the preceding chapters. First, quantitative workforce expansion enhances job quality, reduces workload through care technology, and utilizes migrant labor. Second, elevating the professional competence of the eldercare workforce involves strengthening nursing functions in long-term care facilities, clarifying the scope of nursing care that can be provided within such facilities, and enhancing education and training in geriatric medicine for facility staff. Third, managing care demand through health promotion entails implementing mental health and chronic disease management strategies to delay the need for eldercare. By addressing these areas, this study aims to contribute to the development of sustainable policies that ensure adequate workforce supply while improving the quality of eldercare services in Korea.

발간사
요 약

제1장 머리말
　참고문헌

제2장 노인돌봄 인력 수급 현황과 전망
　제1절 서 론
　제2절 노인돌봄서비스 수급 전망
　제3절 소 결
　참고문헌
　부 록

제3장 요양보호사 인력 양적 확충의 효과
　제1절 서 론
　제2절 요양보호사 인력 확충의 효과 분석: 2018년 최저임금의 인상 효과 분석
　제3절 요양보호사 인력 배치 기준 변화 분석
　제4절 소 결
　참고문헌
　부 록

제4장 요양시설의 간호기능 강화 효과 분석
　제1절 서 론
　제2절 숙련 간호 인력 확충의 효과
　제3절 요양시설의 간호기능 확충의 효과: 전문요양실 시범사업
　참고문헌

제5장 외국인 요양보호사 인력과 이민 정책
　제1절 서 론
　제2절 외국인 요양보호사 인력의 특성
　제3절 일본의 노인돌봄 분야 이민 인력 활용 정책 대응
　제4절 소 결
　참고문헌
　부 록

제6장 노인돌봄서비스 인력 정책 대응 방향
　제1절 노인돌봄 인력의 양적 확충 정책
　제2절 노인돌봄서비스의 간호기능 강화
　제3절 고령자 건강 관리를 통한 노인돌봄 수요 관리
　참고문헌

ABSTRACT