본 연구는 KCB 개인 신용정보 표본자료를 활용하여 대표적 정책성 서민금융상품인 햇살론과 새희망홀씨의 장단기 성과를 분석하고, 보증상품인 햇살론의 보증수준이 채무자의 대출 상환에 미치는 영향을 분석하였다.

2010년 전후에 7등급 이하 저신용 차주에게는 최고금리 40%에 가까운 신용대출금리가 부과되었으며, 이들의 고금리 대부업체 이용률이 높아 정부 대책이 요구되었다. 이에 금융당국은 저신용저소득 차주를 대상으로 미소금융, 바꿔드림론, 햇살론, 새희망홀씨와 같은 정책성 서민금융상품을 마련하여 시중보다 낮은 금리의 신용대출을 공급해 왔다. 최근 금융당국은 정책성 서민금융상품 운영방식의 수정계획을 제시하고, 보증재원을 추가로 확보하기 위해 전 금융업권에 대한 출연금 부과계획과 정부재원의 지속적인 출연을 포함한 입법계획(안)을 밝힌 바 있다.

그런데 정책성 서민금융상품의 효과에 대해서는 출시 당시부터 지속적인 의문과 비판이 제기되어 왔음에도 정책 지속의 정당성을 확보하기 위한 성과분석은 수행되지 못하였다. 상환능력이 없는 차주에게 정책상품을 공급하는 정책의 효과성에 대한 의문과, 인위적으로 낮은 금리의 정책상품이 서민금융기관의 자체적인 상품 개발 유인을 저해할 수 있다는 비판이 지속적으로 제기되어 왔다. 또한 부실률이 높아 상품 운영의 지속가능성에 대한 우려도 제기되고 있다. 특히 햇살론의 경우에는 정부의 재정지원금이 투입되었음에도 불구하고 높은 보증비율로 인해 현재 대위변제율이 상당히 높은 수준이어서 성과평가가 더욱 필요한 실정이다.

이에 본 연구의 제3장에서는 기초자료를 분석함으로써 햇살론과 새희망홀씨를 이용한 채무자의 평균금리, 현금서비스 신용대출 이용액, 신용점수, 카드지출액, 채무조정 신청 여부 등의 행태 추이를 장기간에 걸쳐 살펴보았다. 또한 정책상품 출시 전후의 국내 신용대출시장의 변화 양상을 개괄하였다. 한편, 제4장과 제5장에서는 햇살론과 새희망홀씨 공급의 인과적 효과를 보다 엄밀히 판별하기 위하여 성향점수 매칭기법으로 정책상품 이용자와 유사한 미이용자 대조군을 선정하고, 이중차분기법을 통해 정책상품의 경제적 성과를 분석하였다. 제4장에서는 2012년과 2014년에 각 상품을 이용한 차주의 평균금리, 신용점수, 카드지출액, 채무조정 신청 여부 등을 분석하였으며, 제5장에서는 2016년 하반기에 각 상품을 이용한 대출자의 대부업, 저축은행 신용대출과 같은 고금리 대출 이용을 분석하였다. 제6장에서는 햇살론의 보증비율 수준이 대위변제채무조정 신청확률에 미친 영향을 로지스틱 회귀분석기법으로 분석하여, 보증상품 운영방식에 대한 정책적 시사점을 도출하고자 하였다.

제3장의 분석 결과를 요약하면, 햇살론과 새희망홀씨 대출 발급시점의 신용대출 평균금리는 정책서민금융상품을 이용하기 이전에 비하여 크게 하락하였다. 그러나 대출 후 1년이 지나면 평균금리가 이전과 비슷한 수준으로 다시 상승하고 이후 완만하게 하락하였다. 현금서비스 잔액 감소, 은행 신용대출 잔액 증가 등 정책서민금융을 이용한 차주에서 긍정적인 변화가 관찰되고 있었으나, 햇살론 이용자의 경우에는 DTI가 상품 이용 1년 이후 70~80%의 상당히 높은 수준으로 유지되는 등 우려스러운 양상도 나타났다.

또한 신용대출시장의 변화를 종합하면, 정책금융상품이 출시된 이후 최고금리 인하 등으로 인해 저소득저신용 계층의 금리부담이 상당히 낮아졌으며, 정책상품 공급으로 신용대출상품에 대한 접근성도 크게 증가하였다. 그러나 최근 7등급 이하 저신용자에 대한 대출 공급 비중이 최고금리 인하, 채무조정제도 감면율 인상과 정책서민금융 공급 등으로 인해 감소하는 양상이 나타나고 있다. 따라서 향후 정책서민금융상품의 공급규모와 역할을 줄이고 민간 서민금융시장을 육성하는 방식으로 제도를 전환하는 과정에서도 7등급 이하 저신용자의 금융소외를 보완할 수 있는 정책상품이 필요할 것으로 사료된다.

제4장의 성과분석 결과를 요약하면, 햇살론, 새희망홀씨 이용자의 카드지출액은 미이용자에 비해 증가하는 것으로 나타나 정책자금 공급이 차입제약을 완화시켜 이용자의 소비수준을 증가시키는 측면이 있었다. 그러나 새희망홀씨, 햇살론 이용자는 대출 6개월 이후부터 신용점수가 미이용자에 비해 하락하고, DTI가 증가하는 다소 우려스러운 모습을 나타내었다. 또한 햇살론과 새희망홀씨 이용시점에 금리비용 및 채무조정 신청확률이 낮아지기는 하였으나 그러한 양상은 단기적으로만 관찰되었다. 따라서 정책서민금융상품을 이용한 채무자들의 장기적인 신용관리를 지원하는 정책이 필요함을 알 수 있었다.

기존 금리수준과 신용대출기관 수별로 정책자금의 효과를 구분하면, 대출 평균금리가 높았던 차주에서 신용대출금리 감소 효과, 신용점수 개선 효과 및 채무조정 신청 감소 효과가 더욱 큰 것으로 나타났다. 또한 신용대출기관 수가 많을수록 햇살론 이용에 따른 신용점수 개선 및 채무조정 신청 감소의 효과가 더욱 큰 것으로 나타났다. 따라서 기존에 금리부담이 높고 신용대출 발급기관 수가 많아서 채무구조 조정의 필요성이 높았던 차주에서 정책서민금융의 효과가 더욱 커짐을 확인할 수 있다. 또한 소득수준별로 비교하면 평균금리가 하락하는 효과나 신용점수가 개선되는 효과는 연소득이 높은 차주에서 더욱 크게 나타나, 정책자금의 긍정적인 효과를 장기적으로 유지하기 위해서는 취업알선 등과 같이 차주의 소득개선을 위한 지원이 연계되어야 함을 알 수 있다.

제5장의 분석 결과에 따르면, 햇살론과 새희망홀씨 이용자들의 대부업 이용확률 및 저축은행 신용대출의 비중은 발급시점에 유의하게 낮았다. 그러나 햇살론에서는 대출 6개월 이후부터, 새희망홀씨에서는 대출 2년 이후부터 대부업 이용확률과 저축은행 신용대출의 이용금액이 오히려 미이용자보다 더 크게 증가하였다. 따라서 정책서민금융의 이용자가 정책상품 이용 이후에 다시 고금리 대출금액을 늘리지 않도록 장기적인 신용관리를 지원하는 정책의 필요성을 다시 한 번 확인할 수 있다.
또한 기존에 총대출 평균금리비용이 매우 높았던 차주일수록 햇살론과 새희망홀씨의 이용 이후 대부업 이용 및 저축은행 신용대출량을 감소시키는 정도가 더욱 크게 나타났으며, 이러한 효과는 장기적으로 유지되었다. 따라서 기존에 금리비용이 높아 채무구조의 개선이 필요한 차주에게 우선적으로 정책서민금융상품을 지원하는 것이 정책효과를 더욱 극대화시킬 수 있음을 확인할 수 있다.

제6장의 분석 결과는 햇살론 보증비율이 낮게 적용될 때 채무자의 대위변제 발생 및 채무조정 신청 확률이 더 낮아짐을 나타낸다. 과거 보증비율 85%가 적용된 차주의 대위변제 발생확률이 95%의 보증비율이 적용된 차주에 비해 30%p 더 낮았으며, 채무조정 신청확률은 보증비율이 85%일 때 17%p 더 낮았다. 이를 통해 보증비율 수준이 높으면 금융기관의 사전심사 및 사후관리 노력이 실제로 약화될 수 있음을 확인할 수 있었다. 또한 보증비율 수준이 대위변제 발생 및 채무조정 신청 확률에 영향을 미치는 정도는 상호금융권보다 대출모집인 기반 저축은행의 햇살론에서 확연하게 더 컸다. 따라서 햇살론과 같은 보증상품에서는 보증재원을 효율적으로 활용하고 금융기관의 사전심사 및 사후관리 기능을 제고하기 위해 보증비율 수준이 낮게 유지되어야 함을 알 수 있다.

본 연구의 분석 결과를 바탕으로 다음의 세 가지 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 현재처럼 공급실적 위주의 정책상품을 확대하는 것은 바람직하지 않으며, 정책서민금융상품을 신용관리교육 및 신용상담과 결합하여 채무자가 장기적으로 신용관리를 할 수 있도록 유도해야 한다. 둘째, 대출한도에 가까운 큰 금액을 한 번에 공급하는 방식보다는 채무자가 상환 가능한 수준의 금액을 여러 차례 이용하도록 하는 것이 정책성 서민금융상품의 긍정적 효과를 장기적으로 유지할 수 있는 방안이라 판단된다. 또한 이러한 방식에서는 대출모집인에게 지불되는 모집수수료를 절감하고 채무자의 상환율을 높이는 효과도 나타날 것으로 기대된다. 셋째, 햇살론과 같은 보증상품을 운영할 때는 현재와 같이 95%, 100%의 높은 보증비율을 적용하는 것보다는 85% 수준으로 인하하여 서민금융기관의 사전심사 및 사후관리 기능이 충분히 작동될 수 있도록 해야 한다.

Using data on personal credit information from the Korea Credit Bureau (KCB), this study examines the long- and short-term impact of Korea’s two representative political microcredit products: the Sunshine (Haetsal) Loan and New Hope Seed (Saehuimang Holssi, NHS) Loan. This study also analyzes the impact of the guarantee ratio level of the Sunshine-Loan on borrowers’ repayment capacity.

Around 2010, the interest rate for unsecured loans to borrowers with low credit scores (7 and below) was as high as 40%, and many were using predatory lending schemes that charge extremely high interest rates. To resolve the situation, the financial authorities put into operation political microcredit products for low-income, low-credit borrowers that charge lower interest than the market rate. But while there have been much criticism and speculation over the actual effects of these programs, they have not undergone any impact evaluations to examine whether those products should be sustained. In particular, the Sunshine-Loan suffers from a considerably high subrogation rate; making performance evaluations even more necessary.

In this context, Chapter 3 analyzes the long-term behavioral patterns of the borrowers of political microcredit products, including their average interest rates, cash advances, credit scores, credit card payments, and whether they filed for debt modification. It also summarizes how Korea’s credit loan market has changed after the launch of political microcredit products.

In Chapter 4 and 5, to discern the causal effects of the provision of political microcredit, this study constructed a control group of non-users who have similar traits to policy loan users through the propensity score matching (PSM) technique, and then analyzed the economic effects and performance of policy loans using the difference-in-difference (DID) method. Specifically, Chapter 4 examines the various aspects of the borrowers of the Sunshine Loan and NHS Loan in 2012 and 2014, such as DTI, credit card expenditure, credit score, average interest rate, etc. Chapter 5 looks into the changes in the use of high-interest rate unsecured loans provided by private money lenders and savings banks among political microcredit borrowers in 2016.

Chapter 6 analyzes the effects of the change in the credit guarantee ratio on the probability of filing for subrogation or debt modification among the borrowers of the Sunshine Loan with a logistics regression analysis.

The chapter can be summarized as follows. Borrowers of the Sunshine Loan and NHS Loan show a larger increase in credit card expenditure than non-borrowers, meaning that the provision of microcredit can reduce borrowing constraints and encourage consumption. However, six months later, borrowers exhibit lower credit scores than non-borrowers as well as an increase in their DTI ratio. Moreover, the likelihood of borrowers filing for debt modification decreases only for a short period. These results suggest that another policy is needed for the borrowers of the Sunshine Loan and NHS Loan to support long-term credit management.

According to the analysis in Chapter 5, the probability of taking out unsecured loans from private money lenders and savings banks was significantly low during the early period of loan issuance. But this increased dramatically, and even exceeded that of non-borrowers after six months among Sunshine- Loan borrowers and after two years among NHS-Loan borrowers. This reaffirms the necessity of a support policy for long-term credit management so that borrowers do not have to take out other loans that charge high interest rates.

The analysis results in Chapter 6 show that when the Sunshine Loan’s credit guarantee ratio is low, the probability of subrogation and debt modification decreases. It is found that borrowers who are given a credit guarantee ratio of 85% are 30%p less likely to choose subrogation and 17%p less likely to file for debt modification, compared to those given a ratio of 95%. This means that a high credit guarantee ratio could actually weaken financial institutions’ efforts such as ex-ante screening and ex-post monitoring.

Based on the analysis results of this study, three policy implications can be drawn upon. First, government-funded political microcredit need to be combined with credit management education and credit counseling to help borrowers to manage their credit scores on their own and in the long-term. Second, instead of simply taking out lump sums that are close to the borrowing limit at once, borrowers need to be encouraged to borrow multiple times, and only the amount they can repay at each time, which could help maintain the positive effects of public microcredit in the long-term. Additionally, this method is expected to slash the commission for loan agents and to help borrowers repay their debts on time. Third, the credit guarantee ratio for the Sunshine Loan, which is currently at 95%, needs to be lowered to below 85% so that financial institutions are able to conduct ex-ante screening and ex-post monitoring in a comprehensive and timely manner.

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 선행연구 및 서민금융제도 소개
　제1절 선행연구
　제2절 정책성 서민금융 상품 및 제도

제3장 기초자료 분석: 정책성 서민금융상품 이용자의 행태 및 신용대출시장의 특성 추이
　제1절 햇살론새희망홀씨 이용자의 행태 변화
　제2절 정책성 서민금융상품 출시 전후 신용대출시장
　제3절 소 결

제4장 정책성 서민금융상품이 이용자의 경제적 상태에 미친 영향 분석
　제1절 연구의 필요성
　제2절 분석 방법과 자료의 성격
　제3절 햇살론 이용자의 성과분석
　제4절 새희망홀씨 이용자의 성과분석
　제5절 소 결

제5장 햇살론, 새희망홀씨 이용이 고금리 신용대출 이용에 미친 영향 분석
　제1절 문제제기 및 분석방법
　제2절 PSME-DID 회귀분석 결과
　제3절 소 결

제6장 햇살론 보증비율이 대위변제채무조정 신청확률에 미치는 영향 분(사건연구)
　제1절 문제제기
　제2절 연구가설과 분석방법 소개
　제3절 실증분석 결과와 해석
　제4절 소 결

제7장 결론: 종합 및 정책제언
　제1절 연구 결과의 요약
　제2절 정책제언

참고문헌
ABSTRACT