[정책토론회] 소득분배구조 개선을 위한 정책토론회

2000년 2월 1일 (화 ) 오 전 9시

전국은행연합회 2층 국제회의실 (명동소재)

대통령 비서실 삶의 질 향상 기획단

<별첨2> 복지노동수석 기조연설(요약)

※ 조정회의 구성위원(안) : 법무부 장관, 행정자치부 장관, 보건복지부 장관 , 환경부 장관, 노동부 장관, 기획예산처 장관, 국무 조정실장, 여성특별위원회 위원장, 복지노동수석

○ 구조개혁의 완성을 통해 안정적인 경제성장을 지속함으로써, 장기적인 물가안정과 완전고용을 동시에 달성

○ 조세의 형평성 제고 및 소득재분배기능을 강화
- 자영자 소득 파악율을 높여 근로자와의 과세형평성을 제고
- 유가증권 양도차익에 대한 과세 방안을 금융소득 종합과세와 연계하여 추진하는 등 자본이득에 대한 과세를 강화
- 음성탈루소득에 대한 추적조사 등 세정 강화

○ 사회보장제도의 소득재분배 기능 확대
- 국민기초생활보장법의 차질없는 시행을 위해 회계연도 중 조정예산을 편성하는 등 예산운용의 신축성을 확보
- 재정지원을 통한 저소득층의 고액 진료비부담 완화, 굶주림에 직면한 자에 대한 긴급식품권 제도의 도입 등 저소득 취약계층 지원을 강화
- 사후적 · 소극적 실업빈곤대책을 사전적 적극적인 자활지원정책으로 전환 하고 이를 지원하기 위해 자활지원금고를 설치운영

○ 기업내 근로자 성과배분 활성화와 근로소득의 공평한 분배
- 스톡옵션형 우리사주제도의 도입 , 공기업의 국민주방식 민영화 등 실질적인 재산형성을 지원하는 방향으로 우리사주 운영방식을 개선
- 최저임금수준의 단계적인 현실화
- 비정규근로자에 대한 적정한 규제와 보호를 병행 추진

<별첨3> 소득분배 개선을 위한 경제·재정정책(요약)

○ 이에 따라, 중장기적인 시각하에서 체계적이고 지속 가능한 계획을 수립하고, 저소득계층의 적극적 일자리 창출을 비롯한 소득안정대 책 을 마련하는 데 중점을 두어야 한다고 강조하면서 ▲ 안정적 거시경 제 운영 ▲ 생산적 복지의 적극 추진 ▲ 공평과세의 실현 ▲ 중소기업의 고용 흡수능력 확충 ▲ 사회보험의 확충 및 재정 비 ▲ 복지재정 확충 등 정부가 추진해야 할 주요 정책과제를 제시하였다

현재의 소득분배구조에 대한 진단

○ 그러나 최근의 취업자 증가는 비정규 근로자가 주도하고 있어 고용의 불안정은 심화 되고 있으며, 이와 같은 추세는 분배구조 악화의 원인으로 작용할 전망
※ 임금근로자중 상용자 비중: 54.1%(97년)→48.3%(99년)

○ 실업구조상으로 볼 때도 장기실업자와 청소년실업이 증가
※ 장기실업자 비중: 10.6%(97년)→16.4%(99년)
※ 15～24세의 청소년 실업률이 전체실업률의 2.3배

○ 이에 따라 경기회복에도 불구하고 악화된 소득분배는 개선이 안되고 있음 - 계층별로 볼 경우 상위 10% 계층의 소득수준은 97년 3/4분기 수준 을 이미 상회하고 있는 반면, 하위 20% 계층의 경우에는 아직도 80% 수준 에 그치고 있음
※ GINI계수: 24.49(97.4/4)→28.19(99.3/4)

※ 빈곤가구율: 3.0%(97.4/4)→7.5%(98.3/4)→5.5%(99.3/4)

○ 빈곤율 증가의 원인을 보면 전반적인 소득감소 요인보다는 계층별 분배악화요인의 영향 이 큰 바, 향후 절대빈곤을 낮추기 위해서는 거시적인 경기회복뿐 아니라 분배구조개선을 위한 노력의 강화가 필 요
※ 빈곤율 증가(2.5%p): 소득감소(1.1%p), 분배악화(1.25%p) 등

향후 분배구조 변화전망

○ 거시경제적으로 이들 계층의 소득변화는 실업률 및 지가상승률 등의 변수에 비교적 민감하게 영향을 받음

○ 그러나, 현재 진행되고 있는 노동시장 여건변화는 구조적·장기적으 로 분배구조를 악화시키는 요인으로 작용할 전망
※ 노동시장 유연화 정책, 기술진보에 따른 근로자 계층 이분화(지식, 단순), 노 동시장 조직력 약화 등

○ 보다 중장기적으로 지식기반 경제로의 빠른 이행도 실업증대 및 사 회양극화 등 분배구조를 악화시킬 우려가 큼

분배개선대책의 기본방향

○ 따라서 경기부양 및 단기적 소득이전대책 등을 통해 단시일내에 분배구조를 개선하 기 위해 서두르기보다는, 보다 중·장기적 시각하에서 체계적인 대응책의 마련이 중요([분배구조 3개년계획] 수립 등)

○ 분배구조개선 및 빈곤퇴치를 위해서는 적극적인 일자리 창출대책이 가장 유력한 정책수단임(안정성장의 기반 구축, 구조개혁 완성, 노동시장 유연성 제고, 교육·훈련제도의 확대 등)

주요추진과제

<안정적인 거시경제 운영>

○ 확장적 거시정책은 실업률 감소를 통해 분배개선을 가져오나, 물가상 승을 통해 소득분배를 악화시킬 수도 있음
※ 우리의 경우, 총수요의 갭이 1998년부터 급속히 축소되어 최근에는 수요초 과 의 상태로 진입하고 있다고 판단되어 경기부양은 실업률보다 물가상승 을 자극할 가능성

※ 공급능력확충은 물가안정과 고용확대를 장기적으로 달성할 수 있는 유일한 방 법

<공평과세의 실현>

○ 거래의 투명성을 높여 근거과세를 확립함으로써 과표를 확대해 나갈 필요

○ 재산의 보유 및 상속 · 증여에 대한 과세의 실효성을 강화하고, 유가증 권의 거래로 발생하는 자본이득에 대한 단계적인 과세 실시

○ 금융 실명거래를 바탕으로 금융소득종합과세의 조속한 정착 등

○ 특별소비세의 과세대상을 탄력적으로 조정

○ 국민연금 등 사회보험료에 대한 소득공제 실시

○ 자동차 관련세의 개편 을 통해 중산·서민층의 지나친 세부담 경 감 등

<중소기업 고용흡수능력 확충>

○ 시장진입규제(각종 인허가)를 완화하고 부처별 규제의 일관성을 높이며 , 처리과정을 가능한 한 단순화하여 신규기업의 시장진입 활성화

○ 창업지원 범위를 특정사업에 제한하지 말고 세제혜택 등 일반적인 창업유인을 확대

○ 기능인력 자격제도의 숙련도 등급 및 업종의 세분화

○ 직종별 직업학교를 확충하고 체계적이며 실효성 높은 직업교육을 실 시

<자영업 경영여건의 개선>

○ 정부소관부처에 따라 나누어져 있는 지역금융기관들의 기능을 통합

○ 수표발행, 공과금업무 대행 등 은행과 동일하게 영업범위 확대

○ 소영세기업 신용보증 절차의 간소화 등

○ 사업시행에 필요한 자금을 지자체에서 융자형태로 지원

○ 규제완화를 지역별로 차별화하여 지역단위로 접근

<사회안전망의 확충 및 전달체계의 효율화>

○ 우선적으로 지원대상자를 제대로 파악하고 각 대상자의 특성을 구체 적으로 점검할 수 있는 관계부처간 종합정보체계를 구축


○ 고용알선 및 직업훈련 등의 서비스 질을 향상시키기 위한 평가 및 모니터링체계의 구축

○ 일 용근로자의 실업급여 적용을 위한 고용관리체계의 조속한 구축

<재원조달에 대한 검토>

○ 경기회복이 예상보다 빠르게 진행됨에 따라 현행 기조가 유지될 경 우 균형재정 회복시점은 2004년경 이 될 것으로 전망

○ 그러나 이를 위해서는 강력한 정치적 의지를 바탕으로 상당한 정도 의 재정긴축이 요구되는 상황임

○ 그러나 취약해진 재정여건을 감안할 경우, 생산적 복지를 위한 재원조달은 가급적 기존 재정에서의 전환을 우선적으로 고려

○ 재정건전성을 조기에 회복하면서 늘어나는 복지수요를 충족시키기 위해서는 예산배분 구조의 변화 가 불가피
※ 국방, 공공질서 및 안전, 교육 등의 부문에 있어서는 현재와 같은 예산배분 비 율을 유지하는 반면, 경제사업의 비중은 점진적으로 축소해 나갈 필요

○ 공적부조 및 복지서비스 관련예산은 우선적으로 확대해 나가되, 각종 사회보험제도는 과다한 재정부담요인이 되지 않도록 미연에 방지
※ 특히 최근 적자가 발생하고 있는 공무원연금제도 등을 비롯한 각종 공적연금제도의 재정건전화를 위한 개선대책을 조속히 마련할 필요

○ 이와 함께 각 분야 재정지출의 생산성을 극대화하기 위해 예 비타당성 조사사업의 확대, 예산체계의 간소화 등 다각적 방안을 모색

※ 조세부담율(96년): 미국 21.5%, 영국 29.8%, 캐나다 30.8%, 한국 21.0%

○ 향후 세수증대를 위한 제도개선방향은 과세기반의 확대를 통한 소득세수 증대와 소비세제의 합리적 개선에 있음

<별첨4> 소득분배 개선을 위한 조세정책(요약)

○ 현행 조세체계상의 문제점의 치유를 통한 세부담 형평성 제고,

○ 새로운 세원발굴을 통한 과세기반확대, 그리고

○ style="font-size:16pt;"> 지속적인 세무행정 개선을 기본방향으로 제시하고, 다음과 같은 실천 과제 를 제시하였다

유가증권양도차익과세

○ 이러한 과세대상의 편협성은 자본이득세의 정상화뿐만 아니라 상속 · 증여를 통한 세대간 자산이전에 대한 효율적인 과세를 어 렵게 만드는 요인이 되고 있음

○ 유가증권양도차익의 소득계층별 분포는 고소득층에 편중 되어 있을 것으로 추측되며, 대부분의 상장주식에 대한 비과세는 세부담 형평성 을 저해하고 있음

○ 유가증권양도차익에 대해서는 실시초기에는 분리과세하고 점차 부동산 양 도차익과 통합과세하며 제반여건을 감안하여 이자 · 배당소득과 종합 과세하는 방안을 모색함

노후소득보장수단에 대한 과세정비

○ 공적연금 급부액에 대한 과세와 이를 통해 징수된 조세수입을 연금재정과 연계함으로써 공적연금의 재정수지적자를 개선하는 효과를 기대할 수 있음

○ 또한 향후 공적연금 갹출료 인상시 갹출료에 대한 소득공제 를 허용 함으로써 갹출료 인상에 대한 저항을 줄일 수 있으며 동시에 중산층 근로자의 소득세 부담 경감 효과도 기대할 수 있음

○ 개인연금의 경우 가입이 강제가 아닌 임의로 이루어지고 있으 므로 갹출 단계에서 소득공제를 계속 허용 함으로써 개인연금제도 가입을 유인하고 자발적인 노후소득보장재원마련을 유도함

스톡옵션에 대한 과세강화

○ 전자에 대해서는 최근 조세부과 지침이 마련되었으나 후자에 대해서는 과세가 전면적으로 이루어지지 않고 있음

○ 세제혜택의 대상이 일부 임원에 대한 스톡옵션에 국한될 경우, 이는 세부담 형평성을 저해하는 요소가 될 수 있음

○ 따라서, 세제혜택을 부여하기 위한 요건으로 전종업원을 대상 으로 스톡옵션이 부여되어야 한다는 규정을 포함시키고, 이와 아울러 스 톡옵션을 통한 세부담 회피를 방지하기 위하여 스톡옵션의 한도 , 운영방법 에 대한 규제책을 강구하여야 할 것임

○ 외국의 경우 스톡옵션에서 발생하는 두 가지 소득 중 첫 번째 소득의 일정 한도에 대해 면세혜택을 부여하고 있으나 두 번째 소득 즉, 자본이득 발생시 과세하는 것이 보통임

○ 반면, 우리나라의 경우 유가증권에 대한 자본이득세가 전면적으로 시행 되고 있지 않기 때문에 첫 번째 단계에서 발생하는 소득에 대해서 지나치게 많은 면세혜택을 부여할 경우 이 제도를 통한 조세회피의 조장과 이로 인한 막대한 세수감소가 불가피할 것임

○ 따라서, 단기적으로 스톡옵션에 대한 면세한도를 하향조정 하여야 할 것 이며, 중·장기적으로는 유가증권양도차익에 대한 과세의 도입 과 연계 하여 과세체계가 정비되어야 할 것임

세무행정개선

○ 향후 세정체계는 [신고납부제도]와 [납세자의 자발적인 납세협력]을 근 간 으로 이루어져야 함

○ 이를 위하여 신고납부제도 및 기장제도의 개선, 신용카드 확대, 세무조사 강화, 과세관련 자료업무의 효율화, 그리고 소득추계모형개선이 이루어져야 함

중장기 세제개편 방안

□ 포괄주의 소득세제 도입

○ 현행의 소득세법은 구체적으로 과세대상으로 열거한 소득만을 과세대상으로 하는 열거주의 를 채택하고 있어 점증하는 재정수요 에 부응한 조세수입확보가 어렵고 적절한 소득재분배 기능을 보장하지 못함

○ 자본과 고급노동력의 국제적 이동이 증가함에 따른 세원의 해외 유출을 방지하기 위해서도 한계세율의 인상보다는 [넓은 세원, 낮은 세율]의 방향으로 세제개편 이 필요

○ 장기적으로는 포괄주의로 가는 것이 원칙이나 현재 비과세 및 분리과세되고 있는 소득의 상이한 성격과 현재의 세무행정 수준을 감안하여 단계적인 제도개선 이 필요

□ 부가급여에 대한 과세

○ 현재는 부가급여에 대한 과세가 거의 이루어지고 있지 않아 막대한 세수감소를 초래하고 있으며 이를 이용한 변칙적인 회계처리로 세부담을 회피하는 경우가 많음

○ 부가급여는 개인소득세 단계에서 과세하는 것이 원칙이나 현실을 감안하여 우선 과세대상 부가급여의 범위 를 정한 후, 기업단계 에서 또는 근로자단계 에서 과세하기 위한 제도정비 필요

<별첨5> 소득분배 개선을 위한 복지정책(요약)

○ 소득분배 개선을 위한 복지정책의 기본추진방향을 ▲ 저소득 층 및 취약계층 에 대한 재정지원 강화를 통한 소득격차 완화 ▲ 사회보험 적 용 대상의 확 대 및 내실화를 통한 계층간 형평성 제 고 ▲ 고용 과 연계한 적극적 복지 정책 추진 등으로 설정하고 이에 따른 중점추진과제를 제안하였다

국민기초생활보장제도의 충실한 시행

○ 기초생활보장법이 시행될 경우 생계비 지급대상이 54만명에서 154만명 으로 대폭 확대되고 생계급여 수준도 1인당 월평균 178천원에서 205천원 으로 인상됨으로써 최저생계비 이하 저소득층의 기본적 생활이 실질적으로 보장될 것으로 보임

<가구규모별 최저생계비>

○ 회계연도 중반에 조정예산을 편성하는 등 예산운용의 신축성 을 확보하며

○ 사회복지전문요원 수를 현행 4,200명에서 7,500명 수준으로 확 대하여 생활보호, 장애인, 노인 등 업무별로 특성화시키는 등 복지행정 및 전달체계의 구축이 필요함

○ 우선 저소득층의 고액진료비 부담으로 인한 가계 파탄 및 빈곤화를 방지하 기 위해서 진료비의 일부를 정부가 지원하는 방안을 검토해야 함

○ 아울러 저소득계층의 아동양육부담 가중을 경감시켜 주기 위해 아 동수당 제도를 도입하여 저소득계층을 중심으로 단계적으로 지원하고

○ 저소득노인에 대한 경로연금 지원 대상폭을 넓히고 급여수준도 높여 나가며

○ 저소득 중중 장애인에게 국한되어 지급되고 있는 장애인 수당을 장애등급별 및 소득수준별로 차등화하여 장애로 인한 추가적 인 생계비 부담을 완화하여야 함

○ 식품제도권 도입시 적용대상자는 약 150만명, 소요예산은 연 8,325억원 으로 추산됨

사회보험 적용대상의 확대 및 내실화

○ 동 제도는 55세 이상 노인중 일정한 재산이 있는 경우 재산 을 공공신탁 회사에 위탁하여 비과세 및 우대금리를 적용받아 남은 여생동안 고 정적인 생활자금으로 활용하고 사망시 신 탁재산을 회사에 환원하는 방식임

고용과 연계한 적극적 복지정책의 추진

○ 사후적·소극적 실 업·빈곤대책을 사전적이고 적극적인 새로운 패러다임의 자활지원정책으로 전환 해야 하며

○ 이를 구체적으로 추진하기 위해 자활지원금고의 설치 , 지역사회중심의 포괄적 서비스 제공체계 구축이 중요함

<별첨6> 소득분배 개선을 위한 노동정책(요약)

○ 근로자를 위한 소득분배 개선정책은 ▲ 중산층화 를 위한 재산형성 촉진 ▲ 사회보험의 확 충 과 보편성 확보 ▲ 근로자 내부의 분배형평성 제고를 위한 임금격 차 해소 ▲ 근로 취약계층에 대한 적극적 노동시장정책의 강화를 기본방향으로 추진되 어야 한다고 주장 하고 , 이에 따른 핵심실천과제를 제안하였다

스톡옵션형 우리사주제 도입

○ 기업에게는 우리사주와 같고 종업원에게는 스톡옵션처럼 운영 되는 우리 사 주 옵션을 개발하여, 기업은 주식구매대금이 아니라 주식 구입에 따른 위험 부 담을 안아주는 방식 으로 개선할 경우 시시 각각 변하는 주식시황에도 우 리사주제가 활성화될 수 있음
※ 근로자들은 일정기간(예: 3~5년) 우리사주신탁에 정기저축같이 일정액을 출연 하고 할인가 로 우리사주옵션을 부여받아, 만료시점에 주 가 가 옵션행사가격보 다 높은 경우 우리사주를 매입하고, 주가가 낮은 경우 는 저축원리금을 인출

○ 이러한 개선안은 유상증자시 20%까지 우선배정하도록 되어있는 현행 우리사주 대신 스톡옵션을 부여할 수 있도록 하는 것으로 기존 현행 제도와 병립한 제도로 시행 될 수 있으며, 성 과배분제와 연계하여 추진될 경우 더욱 효과적임

○ 현행 우리사주제는 IMF 이후 주가폭락 에 따른 종업원의 손실을 보전 하기 위해 의무보유기간을 2000년부터 1년으로 단축 하여, 종 업원의 주식보 유를 통한 생산성 향상과 소속감 고취 등의 효과를 기대하기 어려우며, 스톡 옵션제는 일부 종업원에게만 해당되는 한계가 있음

○ 이에 따라 그간 정부는 종업원의 재산형성과 장기보유유도방안, 주식 취득 지원을 위한 재정·세제상의 지원 등을 내용으로 하는 개선 방안을 검토하고, 「근로자복지기본법」 (국회계류중)에 반 영하여 적극 실시키로 한 바 있음
※ 우리사주제도는 현재(1999. 9월기준) 1,086개 우리사주조합에 82 만명이 가입하고 있으며, 이 중 상장기업은 719개, 비상장기업 은 367개사가 참여하고 있으나, 1995년이후 줄곧 감소하고 있는 상황

○ 정부가 주인행세를 하여 기존의 공기업 체질개선이 어려 울 것이라 는 우려 를 해소하기 위해 국민들이 투자한 기금을 관리 하는 펀드를 신설 하여 소유자와 공익대표자가 의사결정을 하도 록 하는 대안을 검토

최저임금수준 현실화와 임금보조제 병행

○ 최저임금제도를 현행 5인이상 사업장에서 전사업장으로 확대 적 용 하고 비현실적으로 낮은 최저임금 수준을 현실화 해야 함

【 각국의 최저임금 수준(풀타임노동자 중위임금 대비 비중) 】

(단위：%)

주 1) 20～24세 / 2) 하위 20% 임금계층 (자료：OECD, Employment Outlook 1998)

○ 최저임금 수준 현실화를 위해 그 목표를 중기적(5년내외)으로 '정액 임금의 45～50% ' 정도로 결정하여 최저임금 영향률을 2～3% 이상으로 높여 나가되
- 갑작스런 영세사업체 등의 노동비용 상승에 따른 문제점을 완화하기 위해 근로자 개인에 대한 '임금보조제' 를 한시적으 로 병행 도입하는 방안을 검토
※ 영세사업체 근로자의 소득신고에 따 라 최저임금 목표수준과의 차액에 해당하는 일정금액을 국가에서 해당근로자에게 보조
- 이 제도는 정부예산의 증가를 수반할 것이나, 기초생활보장법 시행 과 연계·운용할 경우, 근로의 욕 고취, 자영업자의 소득세원 양성 화, 비정 규 근로자의 사회보험 혜 택 등의 부수적 효과를 고 려하면 순수한 재정 부담은 그리 크지 않을 것임

○ 적용확대가 실질적으로 피보험자 수혜로 연결되도록 임시직· 시간제 · 일용근로자 및 5인미만 사업장 근로자의 고용관련 기 록을 투명하게 하기 위한 인센티브 제공이 필요

비정규근로자에 대한 적정 규제와 보호 병행

○ 앞으로 정부정책은 노동시장 유연화가 필수적인 분야에 대해서 는 유연한 근로형태를 권장하되, 무분별한 정규직 해고와 비정규직 대체 관행을 시정하고, 비정규직에 대한 사회보험과 직업훈련 등 공평한 처우를 보장해야 함

○ 이를 위해 이미 제정되어 있는 시간제·파견제 등 비정규근로 자에 대한 법적 보호조항의 실효성을 확보 하고, 추가적인 개선사항 들을 법제에 반영해야 함
- 대규모 정리해고후 일정기간(예: 1년)동안 임시직의 채용을 제한 하거나, 일정유예기간 후에도 근로기준법을 위반하는 경우에는 " 징벌적 손해 배상제도" 를 도입하고, '동일노동 동일처우원칙' 위반사례에 대한 고발센터를 설치하는 방안 등 제시 추가적 개선조치 필요

○ 현재 임시·일용직 근로자의 규모는 전체 임금근로자 중 50%를 상회 하고 있으며, 특히 외환위기이후 지속적으로 증가되고 있는 반면, 이들에 대한 근로조건과 사회보호가 제대로 이루어지지 않고 있어 '고용의 질 ' 악화되고 있음

【 임금근로자의 구성과 비정규근로 비중 】

(단위 : %)

저소득·취약근로계층에 대한 적극적 노동시장 정책 실시

○ 특히, 2000.10월부터 실시되는 국민기초생활보장제도와의 연계하 에 다양한 자활프로그램을 개발하고, 직업훈련의 경우는 훈련계획 수립시에 일정 비율을 저소득·취약계층에 할당하는 등 소득분 배 개선을 위한 제도 시행에 집중해 나가야 함