경제적 불평등과
민주주의 위기

서중해 KDI국제정책대학원 초빙교수

민주주의의 생존과 안정성을 보장하려면 선거 중심의 절차적·제도적 장치만으로는 한계가 분명하다. 분배 정의 실현과 붕괴된 중산층 복원을 위한 적극적인 경제정책이 반드시 병행돼야 한다. 누진세 체계의 정상화, 취약계층을 위한 사회보장 확대, 교육과 노동시장 개혁을 통한 기회 균등 보장은 경제적 불평등을 완화하는 동시에 정치적 극단주의를 억제하는 효과적인 백신이 될 것이다.

21세기 세계 민주주의가 직면한 가장 심각한 위협은 군사 쿠데타나 외부 세력에 의한 전복이 아니다. 합법적으로 선출된 최고 권력자가 언론을 압박하고 사법부의 독립성을 약화하며 선거의 공정성을 훼손하는 등 내부로부터의 체제 침식이 빈번해지고 있다. 이 정치적 일탈의 근저에는 경제적 불평등이라는 구조적 요인이 자리한다.

소득 불평등, 각 시대의 정치·제도적 선택 누적된 것… 신자유주의 등으로 1980년대 이후 불평등 심화

지난 한 세기 동안 주요 국가들의 소득 불평등 추이를 살펴보면, 불평등은 단순히 시장경제의 불가피한 결과물이 아니라 각 시대의 정치적·제도적 선택이 누적된 결과임을 확인할 수 있다. 미국의 경우 전체 국민소득에서 소득 상위 10%(또는 1%)가 차지하는 비중은 1920년대에 매우 높았으나, 대공황 이후 거대 기업들의 붕괴와 강력한 사회보장제도의 확립으로 1970년대까지 이들이 차지하는 비중은 지속적으로 하락했다. 그러나 1980년대에 들어서면서 소득 상위계층으로 국가의 부가 집중되는 불평등 심화 현상이 다시 본격화했다. 다른 국가들을 보면 브라질과 인도는 극심한 경제 불평등이 지속되는 대표 사례이며, 영국은 미국과 유사한 경로를 밟아 1980년대 이후 불평등이 심화하다가 최근에는 정체 양상을 보이고 있다. 한편 헝가리는 공산주의 체제에서는 불평등이 지속적으로 감소했으나, 체제 전환 이후 급격히 상승하는 독특한 경로를 거쳤다.

경제학자 토마 피케티(Thomas Piketty)는 1980년대 이후 불평등 심화 현상을 신자유주의 정책 기조에서 비롯된 결과로 분석한다. 많은 국가에서 고소득층과 자본소득에 대한 대대적인 세금 감면, 금융화와 규제 완화, 세계화가 진행되면서 자본가 계층의 부의 축적이 압도적으로 빨라졌다. 동시에 복지 지출 축소는 하위계층의 계층 이동 기회를 제한해 불평등을 사회 구조적으로 고착시켰다.

이러한 소득 불평등 증가 요인은 경제학자 브란코 밀라노비치(Branko Milanovic)가 제시한 ‘TOP 가설’로 잘 요약된다. 이 가설에 따르면, 1980년대 이후 선진국의 불평등 증가는 기술 발전(Technology), 개방성·세계화(Openness), 정책(Policy)이라는 세 요소가 서로 맞물리며 증폭된 결과다. 첫째, 기술 발전은 ‘숙련편향적(skill-biased)’ 성격을 띠었다. IT 혁명과 자동화, 서비스경제로의 전환은 고숙련·고학력 노동자의 임금을 크게 끌어올린 반면, 저숙련 노동자의 일자리와 임금을 위협했다. 둘째, 무역 자유화와 자본 이동 자유화, 글로벌 공급망 확대 등 개방성은 선진국 중하층 노동자에게 큰 충격을 줬다. 중국·인도 등 저임금 국가와의 경쟁은 노동자의 협상력을 약화시키고 임금 하락 압력을 초래했다. 세계화는 대체로 자본 소유자와 고숙련 노동자에게는 이익이었으나, 대다수 평범한 노동자에게는 불리하게 작용했다. 셋째, 정책은 이러한 변화를 완충하기보다 오히려 가속화했다. 1980년대 미국 레이건 정부와 영국 대처 정부 이후 추진된 신자유주의 정책—고소득자 감세, 노동시장 유연화, 복지 축소, 금융 규제 완화 등—은 기술 발전과 세계화가 초래한 불평등 확대 효과를 증폭시키는 ‘친부유층(pro-rich)’ 정책으로 작동했다.

경제적 대립 넘어 정서적·정치적 분열 낳는 양극화… 공정한 분배 구조 위에서만 민주주의도 지속 가능

경제적 불평등이 민주주의를 위협하는 양상은 각국의 제도적 전통과 역사적 맥락에 따라 다양하게 나타난다. 미국에서는 신자유주의 정책과 제조업 쇠퇴가 맞물려 불평등이 극도로 심화하면서 정치 양극화가 진행됐다. 노동조합 약화와 경제적 불만을 겪은 백인 노동자 계층의 분노가 이민·인종민족주의와 결합하며, 도널드 트럼프 정권 등장 이후 사법·언론·선거 등 민주적 제도의 심각한 침식을 초래했다.

한편 헝가리의 사례는 절대적 소득 불평등 지수가 비교적 낮더라도 민주주의가 위협받을 수 있음을 잘 보여준다. 체제 전환 이후 서구식 번영에 대한 기대가 반복된 경제 위기로 좌절되면서 헝가리 대중은 강한 상대적 박탈감을 느끼게 됐다. 오르반 빅토르(Orbán Viktor) 총리는 이러한 불만을 반엘리트주의와 민족주의 포퓰리즘으로 교묘하게 포장해 권력을 장악하고 합법적 형태의 권위주의 체제를 구축했다. 그러나 지난 4월 12일 총선은 16년간 지속된 오르반 정권을 종식시켰다. 부패, 언론 장악, 사법 통제 등 ‘국가 포획(state capture)’ 논란에 휩싸였던 그의 체제는 결국 강한 민심 이반 앞에 패배했다.

인도의 경우 고도성장의 과실이 최상위층에 극단적으로 집중되면서 사회적 불만이 발생했다. 집권 인도인민당(BJP)과 힌두 민족주의 조직은 경제 불평등 문제를 종교–공동체 이슈로 전환하는 데 성공했다. 이에 무슬림 등 소수자를 표적으로 하는 다수지배 정치를 추진했다. 반면 브라질은 경제 불평등이 세계 최고 수준임에도 룰라 정부 등이 추진한 현금 이전 프로그램 등 빈곤 완화 정책과 경쟁적 선거 제도가 작동하며 극단적 권위주의로의 회귀를 일정 부분 방어하고 있다.

경제적 불평등은 사회 내 정치적 양극화를 심화시키고 대중영합적 권위주의 지도자를 배태함으로써 21세기 민주주의를 내부로부터 서서히 침식하는 가장 핵심적인 구조적 요인이다. 다수 국가의 사례에서 보듯 불평등으로 인한 양극화는 단순히 ‘가진 자’와 ‘못 가진 자’의 경제적 대립을 넘어 ‘우리’와 ‘그들’을 구분 짓는 정서적·정치적 분열을 초래한다.

민주주의의 생존과 안정성을 보장하려면 선거 중심의 절차적·제도적 장치만으로는 한계가 분명하다. 분배 정의 실현과 붕괴된 중산층 복원을 위한 적극적인 경제정책이 반드시 병행돼야 한다. 누진세 체계의 정상화, 취약계층을 위한 사회보장 확대, 교육과 노동시장 개혁을 통한 기회 균등 보장은 경제적 불평등을 완화하는 동시에 정치적 극단주의를 억제하는 효과적인 백신이 될 것이다. 민주주의의 진정한 강건성은 부의 편중을 효과적으로 제어하고, 대다수 시민의 삶을 포용하는 공정한 분배 구조 위에서만 지속될 수 있다. 

본 칼럼은『나라경제』2026년 7월호에 게재된 글로,
KDI 연구위원들이 경제·사회 이슈에 대해 분석하는
‘K인사이트’ 코너에 연재되었습니다.

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