한국개발연구원 법경제팀은 2004년 3월 5일 본원 소회의실에서 김&장 법률사무소의 신광식 고문을 모시고 "우리나라 소비자정책의 현황과 과제"라는 주제로 법경제포럼을 개최하였습니다.

1. 주 제: 우리나라 소비자정책의 현황과 과제
2. 발표자: 신광식 (김&장 법률사무소 고문)
3. 일 시: 3월 5일 (금) 오후 3시30분
4. 장 소: KDI 소회의실

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정보의 생산과 제공에 있어서 시장 실패

□	정보의 생산과 제공에 있어서, 고유한 시장 실패로 인해 효율적인 수준의 양과 질로 정보가 제공되지 못함

□	그 이유는 다음과 같음

• 많은 노력을 들여 정보를 획득한 후 상품을 구매하는 소비자는 상품시장을 원활하게 작동하도록 만들어 다른 소비자들에게도 이득을 줌(정보의 공공재적 성격). 이로 인해 정보가 과소 생산될 수 있음
   
• 생산된 정보는 낮은 한계비용으로 전달될 수 있고(자연독점), 정보구매자는 이를 낮은 비용으로 재판매할 수 있어(무임승차) 제3자에 의한 정보제공이 어려움. 이로 인해 정보의 과소공급이 발생할 수 있음
  
  - 소비자가 스스로 품질을 판단하기 어려워 전문가에게 의존해야 하는 경우에 더욱 그러함
  
  - 독점적 판매자는 적정량의 정보를 생산, 전달할 유인을 가질 수 있지만, 불완전 경쟁시장에서 적정량의 정보가 제공될 가능성은 낮음
   
• 판매자는 이윤을 증가시키기 위하여 소비자들에게 허위정보를 전달하거나 부정적 정보를 공개하지 않을 수 있음(허위 주장)
  
  - 소비자가 반복구매로 이를 억제할 수 있기는 하나, 그 능력이 불완전함
  
  - 피해를 입은 사업자도 올바른 정보를 제공할 수 있으나, 유인이 불충분할 수 있음
   
• 다액의 광고비 지출이나 높은 점유율과 같은 정보가 상품속성에 대한 신호기능을 하기도 하지만, 일반적으로 신호경쟁은 신호에 대한 과잉투자를 초래하여 정보의 신호 기능을 파괴할 수 있음(신호경쟁)

정보와 상품시장 경쟁

□	정보의 효율적인 생산과 전달은 시장경제의 효율적인 작동에 필수불가결한 요소

- 소비자는 효율적인 구매선택을 할 수 있으며,

- 소비자정책과 시장경제

- 사업자들은 소비자들이 원하는 상품속성을 향상시키려 경쟁

□	정보가 부족할 경우 나타나는 현상

• 가격정보가 부족하면 평균가격이 높아지고 가격분 산이 확대
   
• 품질정보가 원활히 공급되지 못하면, 평균 품질이 낮아지고 품질 분산이 지속
   
• 소비자들이 가격을 쉽게 알 수 있으나 안정성은 잘 알 수 없다면 안전도가 떨어지는 저가 제품을 판매하는 사업자가 이윤을 볼 수 있음

정보에 대한 시장의 반응

□	판매자가 관찰 불가한 품질 속성과 경제적으로 연관된 관찰 가능한 특성을 보유하거나 구매할 수 있다면 자신의 품질 주장을 신뢰하도록 할 수 있을 것임

• 이러한 연관관계는 관찰 가능한 속성과 관찰 불가한 품질 사이에 본질적으로 존재하는 비용이나 생산성의 관련성이나, 판매자가 약속한 품질을 제공하는 것이 자신의 이익에 부합하도록 만드는 담보설정 매커니즘에서 생길 수 있음.(신호, 담보 및 평판의 품질보증기능)
   
• 평판은 사업자의 품질주장에 신뢰성 있다는 것을 기술하는 말인데, 획득에 투자가 요구되는 반면 기만행위가 탐지되면 쉽게 잃게 되는 담보라고 볼 수 있음
   
• 품질보증 비용이 낮을 것으로 예상되는 고품질 판매자의 품질보증, 반복구매를 자신하는 판매자의 광고비 지출, 품질특화 투자 등을 예로 들 수 있음

□	신호나 담보설정에 의해 품질정보 신뢰성 문제가 해소될 수 있는 시장 상황

• 기만행위에 대한 정보의 가용성이 시장에서 담보 사용의 핵심 요건임
  
  - 평판이나 여타 담보설정수단은 기만행위에 관한 정보가 널리 확산되는 경우에 효과적임
   
• 매몰비용 많이 들어가는 경우에만 담보설정이 이루어질 수 있음

□

정부는 역할

• 시장이 사업자를 적절하게 징벌할 수 있는지를 살펴보고, 그렇지 않다고 판단되는 경우에는 정보교정책들로 신호, 담보 및 평판과 같은 시장매커니즘을 적절히 뒷받침해줄 수 있을지를 주의 깊게 살펴봐야 함
   
• 광고규제를 할 때는 광고 자체의 기만 효과와 광고가 다른 기만을 교정하는 효과의 비용과 편익에 주안점을 두어야 함

□	제3자(민간인이나 민간단체)에 의해 제공되는 정보

• 그 정보로 해결하려는 품질의 문제와 동일한 문제를 갖고 있기 때문에 정보제공자 자신의 품질을 보증하기 위한 평판과 같은 품질보증수단이 필요함
   
• 민간단체가 설정한 기준이 진입제한, 기술혁신의 저해와 같은 반경쟁적 효과를 초래할지를 검토할 필요가 있음. 또한 기준이 공공재적 성격이 있으므로 민간의 기준설정에 정부지원이 필요할 수 있음

계약의 특징 및 기능

□	계약은 판매시점에 상품품질이 불분명한 경우 이를 해결하기 위해서 사용됨

- 명시적 계약은 서면약속으로 법적으로 집행가능하며,

- 묵시적 계약은 자체 이행력(self-enforcing)이 있거나 평판에 의해 이행됨. 따라서 얼마나 쉽게 위약행위를 발견하고 그 정보를 확산시킬 수 있느냐가 중요

□	명시적 계약의 특징

• 위약행위가 발생하더라도, 위약행위로 인한 손해보다 위약행위의 법적 집행 비용이 더 커서 법적 집행 가치가 없다는 점에서 묵시적 성격을 지님
   
• 그럼에도 명시적 계약이 널리 쓰이는 것은 평판의 확립과 작동을 위한 우월한 정보전달수단이기 때문
   
• 판매자가 의도적으로 계약을 이행하지 않았지만 소비자 개인은 소송비용이 계약 불이행으로 인한 손해보다 커서 소송을 할 유인이 없는 경우 소비자 계약의 ‘공적 집행’이 필요함
  
  - 공적집행은 법적 비용을 줄일 수 있으므로 경제적 측면에서 정당화될 수 있음. 미국 공정거래위원회의 품질보증이행 관련 사건, 집단소송 등도 이 논거로 정당화되고 있음
  
  - 한편, 소비자들이 평판에 의존할 필요성을 감소시켜 평판의 가치를 잠실할 수 있음
  
  - 명시적 계약이 없는 경우에는 정당화되기 어려움
   
• 계약에 대한 소비자보호정책의 또 다른 영역은 ‘비양심’ 법리에 의거하여 특정 계약조항 자체를 규제하는 것임
  
  - 계약에 대한 규제는 시장에서 저품질계약을 제거하기 위한 최저품질기준으로 볼 수 있음

정책대안

□	정보의 생산과 전달에 어떤 형태로든 시장의 실패가 있기 마련이지만, 정부가 이를 교정하기 위해 무조건 개입해야 하는 것은 아님

• 정부 규제는 정보 불완전성으로 상당한 소비자 피해가 초래되는 상황을, 다른 왜곡이나 부작용을 유발하지 않으면서, 효율적인 방법으로 교정할 수 있는 경우에 한정되어야 함
   
• 다음과 같은 정보 불완전성으로 인한 문제에 대한 정책적 대응 방법이 있음
  
  - 상품시장 개입
  
  - 정보 교정책(information remedy): 인위적 정보제한의 제거, 기만․오도 정보의 시정, 소비자 정보의 증대
   
• 정보 불완전성으로 너무 품질이 낮은 제품이 생산, 판매되는 경우에 품질을 높이기 위한 정책수단으로 ‘제조물책임법’이 있음. 생산자에게 제품결함으로 발생한 사고의 책임을 부과하여 생산자가 약속한 품질을 공급하도록 유도

□	일반적으로 정보 교정책이 상품시장 개입보다 더 효율적인 정책수단임

• 품질에 대한 직접적 규제는 소비자 선택의 폭을 제한하는 반면, 정보 교정책은 소비자의 합리적 선택을 촉진하고 판매자가 소비자의 기호 변화에 신축적으로 대응할 수 있도록 함
  
  - 정보 교정책은 규제당국이 오류를 범하더라도 소비자와 판매자에게 심각한 피해를 초래할 가능성이 적음
   
• 규제당국 입장에서 직접적 규제는 소비자들의 다양한 선호를 절충, 조화시켜 하나의 기준을 만들어야 하는 어려운 과제이지만, 정보 교정책은 소비자들이 선호에 따라 합리적으로 선택하도록 두기 때문에 직접적 규제와 같은 부담이 없음
   
• 소비자들은 제품을 구매하는 과정에서 항상 품질을 감시하므로 규제당국이 품질을 감시하는 경우보다 더 효율적이며, 기업은 경쟁상황에서 이윤을 취하기 위해 스스로 자기 제품의 품질을 감시하고 유지하게 됨

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정보 교정책으로는

• 정보의 자유로운 흐름을 막는 정부규제나 사업자단체의 행위 제거(인위적 정보제한의 제거)
  
  - 광고 제한이 효율적인 사업자들의 확장을 억압하여 시장의 평균가격을 높인다는 실증연구가 다수 있음
   
• 허위 또는 소비자를 기만할 우려가 있는 표시․광고의 금지(기만․오도 정보의 시정)
  
  - 판매자가 좀 더 신뢰성 있는 정보를 소비자에게 전달하도록 하는 경로를 확보해 준다고 볼 수 있지만, 다른 정보 교정책과는 달리 소비자에게 제공되는 정보의 양을 줄일 수도 있으므로 신중한 접근이 필요
   
• 부정확한 소비자 기대를 유발하는 광고를 시정하기 위한 추가적인 정보의 공개(소비자 정보의 증대)가 있음
  
  - 예를 들어, 제품속성에 관한 표준 측정제의 확립, 의무적 정보공개 규정, 소비자 교육 등
  
  - 표준 측정방법의 설정은 경쟁제품들의 일정한 속성을 측정함으로써 소비자들이 그 정보를 쉽게 얻을 수 있도록 함

* 일반적 정보보다는 브랜드 특화된 정보를 창출하는 측정제를 확립하여 사업자들이 자발적으로 정보 공개의 유인을 갖도록 하는 것이 바람직함

- 소비자정책과 시장경제

- 의무적 정보공개는 판매자들에게 일정의 표준화된 정보를 소비자들에게 공개하도록 요구함

* 브랜드 특화된 정보가 아닌 경쟁제품들을 구별지우지 못하는 정보는 판매자들이 스스로 공개할 유인이 없으므로 판매자들에게 공개하도록 요구할 필요가 있음

- 소비자들에게 잘 모르는 일반적인 지식이나 정보를 교육하여 정보의 불완전성에 따른 문제를 완화할 수 있음

* 예를 들어, 불포화지방이 심장질환 발생을 억제한다는 그릇된 지식의 교정

법적 구제 제도

□	소비자 피해에 대해 법적인 구제(legal remedy)를 받는 것은 거의 불가능

• 소비자가 거래 상대방의 잘못을 입증해야 하는데 거의 불가능
   
• 소비자가 법적인 구제를 받을 경제적 유인이 없음
  
  - 제조물책임법 도입 이후 소송 건수는 ‘0’임

□	집단소송과 징벌적 손해배상을 도입해야 함

• 조금만 현실을 보면 남소를 걱정할 필요가 없다는 것을 쉽게 알 수 있음
  
  - 한국의 경우 discovery process가 없기 때문에 잘못을 입증한다는 것 자체가 어려움
   
• 기업의 소비자에 대한 책임이 강화될 것임