최근 ‘공론화’ 방식이 공적 의사결정 프로세스의 주요 옵션으로 부상하고 있다. 신고리 56호기 공론화, 대입제도 개편 공론화 등을 계기로 중앙정부는 물론 각 지방자치단체에서도 많은 논쟁적 정책 이슈를 공론화 방식을 통해 해결하려고 하고 있다. 그러나 공론화 프로세스의 필요성에 대한 공감과 기대는 크게 증가한 반면, 다양한 이유로 인해 일부 공론화는 갈등을 해결하기보다 증폭시키는 계기가 되기도 하고, 또 다른 일각에서는 정책당국이 의사결정 책임을 전가하거나 지연시키기 위한 수단으로 공론화를 악용한다는 비판이 제기되고 있는 실정이다.

이러한 상황을 배경으로, 본 연구는 사회적 갈등의 해결기제로서 공론화 모델을 올바로 활용하기 위해서는 공론화의 목적과 프로세스에 대한 종합적인 이해와 함께 과거에 진행된 일련의 공론화 프로세스의 성과에 대한 엄밀한 평가가 선행될 필요가 있다는 인식에서 비롯되었다.

본 보고서는 공론화 방식이 공적 의사결정에서 어떠한 역할을 수행할 수 있는지 이론적으로 검토하고 구체적인 공론화 경험(신고리 56호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화)의 성과와 한계를 평가함으로써 공론화의 활용 가능성을 종합적으로 점검할 수 있도록 구성되었다. 정성적 분석에 치우쳤던 기존 연구들과는 달리, 양적 자료를 이용하여 공론화 프로세스가 본래의 목적에 얼마나 충실하게 부합하였는지를 실증적으로 분석하고 있는 것이 특징이다. 본 보고서의 구성은 다음과 같다.

먼저 제1장에서는 연구의 필요성을 설명하고, 제2장에서는 ‘숙의민주주의(deliberative democracy)’라는 공론화의 이론적 배경을 비롯해 공론화의 다양한 유형을 살펴보고 주요 해외 사례 및 한국 사례를 소개한다. 제3장에서는 공론화를 둘러싼 이론적, 실천적 쟁점들을 살펴보고, 선행연구들에서 제시된 분석틀을 토대로 ‘기획’, ‘참여’, ‘숙의’로 구성되는 본 연구의 분석 프레임을 제시한다. 제4장에서는 2017년 ‘신고리 56호기 공론화’, 2018년 ‘대입제도 개편 공론화’의 미시자료를 이용하여 ‘참여’와 ‘숙의’라는 두 평가기준하에 실증분석을 시도한다. 참여 측면에서는 시민참여단 구성에서 대표성 및 포괄성 기준을 충족하고 있는지를 살펴보고, 숙의 측면에서는 시민참여단의 의견 형성 및 변화가 충분한 정보에 기반해 성찰적으로 이루어졌는지 살펴볼 것이다. 또한 공론화 본래의 목적인 공론의 형성 및 확인이라는 관점에서 두 공론화의 유효성과 문제점도 평가한다. ‘기획’ 측면의 쟁점들은 데이터로 정량화되기 어려워 실증분석에서는 제외됐지만, 실증분석 결과를 해석하면서 기획 측면의 문제점에 대해서도 개략적으로 언급하게 될 것이다.

뒤의 두 장은 빠르게 확산되고 있는 공론화 수요에 부응하고 보다 체계적으로 공론화를 기획관리할 필요가 있다는 문제의식하에 공론화를 제도화하는 방안에 대해 탐색한다. 제5장에서는 공론화 절차가 제도적으로 정착되고 안정화된 해외 사례 세 건을 검토한다. 각 사례의 공통점과 차이점을 비교하여 국내 공론화 절차를 설계할 때 참고할 수 있는 준거점을 마련할 것이다. 마지막으로 제6장에서는 공론화 절차의 입법화를 추진한 국내 경험을 살펴보고, 그로부터 한국에서의 공론화 제도화의 가능성과 남아있는 쟁점들을 분석하며 정책적 함의를 제시할 것이다.

From public debates over Shin-Kori Power Plant Units 5 and 6 to open discussions on university admissions reform, public deliberation is emerging as a major option in the public decision-making process for not only the central government but also local governments in their resolution of controversial policy issues. However, while many acknowledge the need for public deliberation and share high expectations, there are also those who believe that it can amplify, rather than abate, conflict, and is sometimes misappropriated by policymakers to shift blame or delay decision-making.

Accordingly, this study is based on the recognition that, in addition to a comprehensive understanding of the purpose and process of public deliberation, a rigorous evaluation of past performances must first be acquired to effectively utilize it as a mechanism for conflict resolution.

Led by a theoretical analysis of the roles public deliberation can play in public decision-making, the achievements and limitations of specific cases (as those above) are reviewed to fully examine the applicability of the public deliberation approach. Furthermore, unlike previous studies that focus on qualitative aspects, this study uses quantitative data to empirically analyze how faithful the public deliberation process has been to the original purpose. These are laid out in the following six chapters.

Chapter 1 presents the reasons why this study is needed while Chapter 2 investigates the various forms of public deliberation, starting with 'deliberative democracy,' the theoretical basis, and introduces major cases at both home and abroad. Chapter 3 tackles the theoretical and practical issues surrounding public deliberation, and details the analysis framework which consists of three evaluation criteria―planning, participation, and deliberation―developed from previous studies. Using microdata on the public deliberations for Shin-Kori Power Plant in 2017 and university admissions reform in 2018, Chapter 4 empirically analyzes these cases based on two of the above criteria; participation and deliberation. Indeed, in terms of ‘participation’, the composition of citizen participation groups is assessed to verify whether the standards for representation and inclusiveness are being met, and for ‘deliberation’, an examination is conducted into whether opinions of civic participants are introspectively formed and changed based on sufficient information. Additionally, the effectiveness and problems of the two cases are evaluated from the perspective of formation and confirmation of public opinion, which are the original purposes of public deliberation. Issues related to the third criteria, ‘planning,' were excluded from the empirical analysis due to difficulties in data quantification, but the subsequent sections will provide an outline while presenting the analysis results.

Finally, recognizing that the rapidly growing demand for public deliberation must be met, and that a more systematic approach is needed in terms of planning and management, the last two chapters explore ways in which the public deliberation process can be institutionalized. To that end, Chapter 5 reviews three overseas cases in which the process was established and stabilized as an official system. Comparing the discrepancies and similarities will help create a reference point that can be of great use when designing Korea’s own public deliberation process. Chapter 6 looks into the experiences at home with regards to the legislation of public deliberation, and analyzes the remaining issues and possibility of institutionalization to present policy implications.

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 숙의민주주의와 공론화
　제1절 공론화와 숙의민주주의
　제2절 공론화의 제 유형과 사례

제3장 공론화 평가의 쟁점과 분석프레임
　제1절 공론화를 둘러싼 쟁점
　제2절 분석프레임

제4장 실증분석: 신고리 56호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화를 중심으로
　제1절 문제 제기
　제2절 두 공론화 사례의 개괄
　제3절 참여 측면의 평가
　제4절 숙의효과의 분석
　제5절 소결

제5장 공론화 제도화를 위한 해외 사례 연구
　제1절 서 론
　제2절 캐나다 퀘벡주 환경에 관한 공공의견 청취국(BAPE)
　제3절 덴마크 기술위원회(DBT Foundation)
　제4절 프랑스 국가공공토론위원회(CNDP)
　제5절 비교분석 및 시사점

제6장 한국에서 공론화 제도화를 위한 정책 제언
　제1절 한국에서의 제도화 가능성과 쟁점
　제2절 공론화의 제도화를 위한 정책 제언

참고문헌
부 록
ABSTRACT