전체 연구 개관

우리나라의 주택자산과 주거용 토지의 가치는 2003년 말 781조원을 넘어, 같은 해의 명목 GDP를 상회하였으며, 주식시가 총액의 두 배에 이르고 있다. 또한 우리나라의 가계자산 중 주택, 토지 등 실물자산이 차지하는 비중은 다른 국가들에 비해 유독 높다. 주택, 토지 등의 부동산 부문의 중요성은 여기서 그치지 않는다. 주택을 포함한 부동산 부문은 국민 경제 특히 경기 변동과 깊은 상관관계가 있고, 무엇보다도, 안정적인 주거권은 모든 국민이 인간다운 삶을 향유할 수 있게 하는 가장 기본적인 조건 중의 하나이다. 그러나 택지면적이 충분하지 못하고 인구밀도가 높은 우리나라의 경우, 주택 문제에는 항상 상충되는 이해를 가진 수많은 이해당사자가 존재하고 있고, 이들 사이에 지속되어온 불협화음은 미래에도 장기적으로 상존할 소지가 크다.

상충되는 이해와 지속적인 불협화음을 극복하기 어려운 가장 중요한 이유 중의 하나는 주택에 대해 너무나도 다른 두 가지 인식이 존재하는 것이다. 즉, 주택이 주거복지 등 국민의 기본적 권리와 관련된 특수성을 지닌 재화라는 관념과, 주택 역시 일반 재화와 유사한 성격이 많아 시장 기제가 존중되어야 한다는 믿음이 그것이다. 이들은 시간과 공간을 넘나들며 곳곳에서 마주치고 있고, 이를 해결하기 위한 정책적 개입은 많은 경우 어느 한 편의 희생 위에 다른 한 편의 손을 들어 주는 인상을 주기 쉽다. 정책적 개입의 결과 수많은 승자와 패자의 명암이 극명하게 엇갈리게 되는 민감한 부분이 존재하는 것이다. 따라서 이러한 미묘한 상황을 감수하고 최적의 해법을 찾아내고 대안을 제시하려는 각오와 노력은 여간해서는 찾기 힘들다.

주택시장과 정책과제에 대해서 기존 연구가 끊임없이 있어 왔으나, 대부분이 단편적이거나 기계적인 분석의 틀 안에서 시장을 파악하는 연구나 정책적 제안 제시에서 그치는 아쉬움이 있는 것도 부동산 시장이 지닌 특수하고 미묘한 성격에 기인하는 바가 클 것이다. 특히 부동산 또는 주택 문제가 정부 정책과 연결될 경우, 이에 대해 체계적이고 깊이 있는 연구가 일관성 있게 수행되지 못한 면이 있는 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

주택시장을 연구하는 시각은 주택시장의 변동, 경제 환경과의 관계, 정책의 분석 등에 이르기까지 다양하고 복잡하다. 그리고 그 결과와 정책적 제안은 연구자가 주택에 부여한 의미, 연구 방법론, 연구대상 시장과 기간 등에 따라 다르게 나타난다. 2004년 본원이 수행한 주택시장의 분석과 정책과제 연구는 주택문제에 대한 이러한 다양한 관점을 포괄하고 있으면서, 동시에 기존의 주택에 대한 연구와는 여러 면에서 차별화를 시도한다. 원내 연구진 6인(조동철, 김현욱, 박창균, 허석균, 임경묵, 차문중)과 원외 전문가 5인(손재영, 김관영, 김정호, 이용범, 정의철)이 동참하여 여러 차례의 워크숍과 토론을 거치면서 다듬은 10개의 보고서들은 주택문제에 대해 각각 서로 다른 과제를 독립적으로 다루고 있으면서도 일관된 주제에 천착한다. 그 일관성은, 집필진들이 국민의 주거권이라는 명제와 주택이 지닌 재화로서의 특수성을 인정하면서도, 이로 인해 시도되는 정책 개입이 시장이 자율적으로 달성할 수 있는 효율성까지 침해하는 것에 대해 우려하는 것에서 비롯된다. 즉 ‘안정적인 주거권의 보장’과 ‘시장의 효율성 보장’이라는 두 가지 대 명제 사이의 조화로운 화해를 꾀하기 위한 노력이 독립적인 10개의 보고서를 일관성 있게 관통하고 있는 것이다.

과거에 대한 분석적 회고, 현재의 해석, 그리고 수요와 공급에 대한 심도 있는 연구와 미래 지향적인 제언으로 이루어져 있는 각 보고서들은 경우에 따라 주택시장의 여건 설명이나 현상 분석에 치중하기도 하지만, 주택의 특수성과 일반성에 대한 고민, 그리고 시장의 왜곡을 최소화하면서 특수성을 해결하기 위한 정책 방향을 제시하려는 데에서 공통 분모를 갖는다. 동일한 보고서 내에서도 정부의 정책적 개입이 어느 경우에는 요구된다고 주장하지만 또 다른 경우에는 시장의 왜곡만을 심화 시킨다고 경고하고 있는 것도, 그 특수성과 일반성에 대한 고려를 바탕에 두고 각 사안에 따라 정책적 개입의 타당성 여부를 분석한 결과이다.

전체 보고서는 모두 4부로 이루어져 있다. 제I부는 과제 전체의 논점을 제기하고, 전체 보고서의 내용을 개괄, 요약한 첫 번째 보고서와, 주거여건의 추이와 장기주택수요, 그리고 정부의 주택관련 정책을 개관한 두 번째 보고서로 이루어진다. 제II부에서는 주택시장에 영향을 미치는 경제 환경을, 정부의 정책과 관련지어 논한다. 특히 금리, 세제 등 기초경제변수의 중요성이 세 개의 보고서에서 엄밀한 계량분석을 통해 확인된다. 제III부와 제IV부는 주택의 수요와 공급에 영향을 미치는 변수와 관련 정책을 다룬다. 제III부에서는 세 개의 보고서가 주택금융관련 이슈들, 특히 저소득층의 주거 지원 방안을 분석하고, 제IV부에서는 두 개의 보고서가 공급측면에 중점을 두고, 택지 공급제도와 재개발 및 재건축 문제를 집중적으로 조명한다. 이러한 연구는 수도권 택지공급이 한계에 부딪치고 있는 현 시점에서 특히 그 함의가 클 것으로 기대된다.

본 보고서는 그 자체로서 완결된 연구 결과물이지만, 동시에 새로운 연구의 시작을 위한 기초 작업의 성격을 갖는다. 경제적 여건과 제반 현상이 끊임없이 변화하고, 문제 인식의 새로운 시각과 분석 기법이 대두됨에 따라 주택 시장에 대한 연구는 진지하고 지속적으로 계속되어져야 할 것이기 때문이다.

제Ⅰ부. 주택시장의 논점, 변동추이 및 정책과제 개관

제1장. 서론 - 주택시장의 주요 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 (차문중, 손재영)

배경과 목적

제1장은, 주택시장을 분석하고 정책과제에 대해 연구하는 본 보고서 전체를 이끄는 첫머리이다. 본 연구는 우리 모두가 관심이 있으나 그 해답에 대해서는 의견이 교차하고 있는 주택 시장을, 주택이 갖는 특수성과 일반성을 씨줄과 날줄로 하여 분석의 대상으로 삼고 있다. 그리고 이로부터 중요한 정책과제와 조언을 도출하고 제시하는 것을 목표로 한다.

본 연구에서 다루려고 하는 주택 시장에서의 주요 화두를 개괄하는 한편, 본 보고서에 포함된 각각의 논문이 어떤 연구 과제에 어떻게 접근함으로써, 개별 연구를 하나의 틀 안에서 조망한다. 주택이 갖는 특수성으로 인해 정부의 정책적 개입이 자주 목격되는 바, 이에 대한 검토 역시, 주택 산업과 연관하여 검토된다.

주요 내용

본 장은 주택이 일반 재화와는 다른 여러 가지를 설명한다. 동시에 주택시장에도 여타 시장과 마찬가지로 기초적 경제 변수의 역할이 증대하고 있음을 보인다.

본 장은 또한 우리나라의 주요 부동산 정책에 대해 논한다. 80년대 초(중반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리하는데 주택정책의 주안점을 두었다. 신규주택의 대량 건설 및 공급을 위해 택지를 공영개발하고 국민주택 규모 주택에 대해 공공부문에서 저금리 자금을 지원하였다. 택지와 자금측면에서 건설원가를 낮추어 주는 대신, 건설업체들이 받을 수 있는 분양가에 대해 규제를 가했다. 경제위기를 거치는 동안 특기할 사항의 하나는, 부동산이 경제위기의 원인을 제공하지 않았던 데에서 그치지 않고, 위기를 극복하는 중요한 수단이었다는 것이다. 부동산 및 건설업의 전후방 연관효과가 크므로 이 부문의 활성화를 통해 소득과 고용을 늘리는 한편, 재무적 위기상황에 처한 기업들의 부동산 매각을 원활히 하여 재무구조를 개선하고 은행의 부실대출을 줄이려는 전략이 추진되었다. 이 전략에 따라 부동산 및 건설 시장을 지원하고 외국인 투자를 활성화하기 위해서 많은 대책들이 긴박하게 쏟아져 나왔다.

1999년 이후의 부동산 가격 회복은 경제위기 기간 중의 규제완화에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고받았다. 경제위기 이후 관찰되는 부동산 산업구조의 몇 가지 새로운 양상을 요약해 보면 다음과 같다. 첫째로, 부동산시장이 대외적으로 개방되었다. 둘째로, 경제위기 기간 중의 시련은 주택건설업체로 하여금 많은 재고 토지를 가지고 모든 사업 위험을 혼자 감수하는 것이 과연 바람직한가를 다시 생각하게 하였다. 그 결과, 주택건설업체들은 시공만을 책임지고, 시행사라고 불리는 개발업자들이 토지매입, 상품구성, 금융조달, 마케팅을 담당하며, 금융기관들이 금융을 제공하는 역할분담 구조가 형성되었다. 셋째로, 1998년 초의 부동산 금융 제한 폐지, 그 이후의 MBS 및 ABS제도의 도입, REITs의 도입 등은 부동산시장과 자본시장의 관계를 훨씬 밀접하게 만들었다. 그러나, 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적으로 차별화되어 많은 국민들이 상대적인 박탈감을 느끼면서 다수의 규제가 재도입되었다

결론 및 시사점

주택은 다른 재화와는 다른 특성을 상대적으로 많이 보유하고 있는 것이 사실이다. 이에 더해, 시장의 비효율성 문제, 주거권의 문제, 그리고 개발의 문제는 정부의 주택시장 개입의 중요한 논거로 사용되고 있다. 본 보고서가 가장 고민하는 부분은 국민 대다수에게 필요한 만큼의 주거 안정을 보장하면서도, 이를 위해 정부가 개입함으로써 빚어지는 시장의 효율성 저해를 최소화하는 것이다. 본 보고서에 게재된 연구 논문들은 ‘주거 안정’이라는 측면에서의 정부의 개입과 ‘시장의 효율성의 보호’라는 두 가지의 명제에 대한 천착의 산물이며, 이 둘의 조화로운 화해를 꾀하는 작업이다. 그러므로 안정적 주거권의 보장을 위해서는 시장 철학의 일부를 과감히 포기하며 정부의 개입을 뒷받침하는 한편, 불필요하거나 최적 수준을 지나친 것으로 판단되는 정책 개입에 대해서는 비판적인 안목으로 바라본다. 특히, 우리나라의 주택관련 정책은 대부분 규제에 의한 통제에 의존해왔고, 그때그때의 상황에 대응한 면이 있어, 경제상황 등에 민감하게 대응하는 것과 장기적으로 변화가 적은 정책을 꾸준히 추진하는 것의 공과를 따져볼 필요가 있다. 또한 규제, 특히 공급 측면의 규제 철폐에 의한 공급의 원활화와 시장의 안정화가 보다 구체적으로 논의되어야 할 것이다.

본 장은 또한, 본 보고서에 게재된 모든 개별 보고서를 요약하고 연결짓는다. 그러므로 본 장은, 주택문제에 대한 연구의 결과인 본 보고서를 본격적으로 일람하기 전에 필요한 길라잡이인 동시에 전체를 개관하는 요약의 형태를 아울러 띠고 있다.

제2장. 주거여건의 추이와 장기 주택 수요 전망 (차문중, 손재영, 정의철)

배경과 목적

본 장은 우리나라 국민들의 주거여건 장기추세를 검토하고 장기적인 주택수요를 전망한다. 주거여건에는 주택 스톡의 양적 질적 변화, 멸실율, 주택 점유형태, 주거비 부담 및 주거빈곤 문제, 주택가격 상승의 문제 등이 포함된다. 장기 주택수요 전망은 Mankiw-Weil 모형과, 이를 수정한 모형 두 가지를 통해 수행된다. 주택관련 정책에 대해서는 1997년 이전과 이후, 그리고 최근의 변화를 개관한다.

주요 내용

우선 본 장은 주택 스톡의 양적(질적 변화에 주목한다. 그간 주택을 빨리, 많이 지어왔고, 주택의 평균적 규모도 커졌는데 이는 주택공급이 대규모 아파트 건설 위주로 이루어졌기 때문에 가능했다. 급격한 주택스톡 확충을 통해 이전 시기의 주택부족을 완화했을 뿐 아니라 인구 및 가구 증가에 따른 주택수요를 수용하는데 성공했다는 점에서 주택의 대량건설 및 공급을 가능하게 한 주택정책의 공을 인정해야 한다. 그러나, 이로 인해 우리 주거문화가 획일화되어 주택수요의 개성적인 측면이 외면되었다. 절대적인 주택부족이 사라지는 한편 개개인의 개성발현이 보다 큰 가치를 가지게 될 장래를 전망하면 획일적인 아파트 주거문화로부터의 탈피에 대한 욕구가 커질 것을 예측할 수 있어, 향후 다양한 주거형태의 실험, 도입, 확산이 가능한 여건을 조성할 필요가 크다.

본 장은 또한 우리가 달성한 주택보급율 100%라는 사실의 허상을 살핀다. 농촌지역을 중심으로 빈집이 50만호 이상 있지만, 수도권 지역에서는 아직도 주택이 부족한 점, 주택중의 상당수는 물리적, 기능적, 또는 경제적으로 노후화되어 다시 짓거나 대대적인 수리가 필요한 점, 인구구조나 생활양식, 소득 등이 변함에 따라 주택수요가 동태적으로 변화하여 필요한 주택의 종류와 수요도 변해가는 점 등을 고려하면, 주택보급률 100% 달성은 주택의 양적(질적 개선과정의 종착점일 수 없다.

질적 측면, 즉 멸실율, 주택 점유형태, 주거비 부담 및 주거빈곤 등에 대한 분석도 본 장에 포함되어 있다. 특히 200만호 건설의 물량이 완공되기 시작한 시점인 1990년대 초 이래 많은 주택을 건설했음에도 불구하고 자가주택 거주율 비율이 불과 4.3%p 밖에 늘지 못한 것으로 나타났다. 하지만 신규건설 공동주택에 대해 무주택자 등을 우대하는 공급규칙이 엄격히 시행되었고, 그간 가구 수의 증가가 빨랐으며, 또 멸실 주택도 많았음을 감안하면 자가 주택비율이 소폭 증가한 것이 정책실패를 의미한다고 보기는 어려운 것으로 판단한다. 오히려 주택 대량공급으로 그나마 자가 거주율이 저하될 상황을 막은 것으로 평가되고 있다. 또한 자가 소유 주택을 임대하고 다른 주택을 임차하여 거주하는 경우도 많아, 이 수치 자체가 자가 보유율보다 낮게 나타났을 가능성이 높다.

주거비 부담의 경우 주거 형태로는 월세 거주자의 부담이 소득대비 가장 높고 전세가 가장 낮으며, 시계열적으로는 자가, 전세, 월세 모두 주거비 부담이 줄어든 것으로 나타났다. 소득 분위 별로는 저소득층의 주거비 부담이 상대적으로 높지만, 소득대비 최고 15% 정도이므로 부담이 크다고 볼 수 없다. 보다 근본적인 문제는 저소득층이 주거 공간으로부터 받는 서비스의 질 자체가 낮다는 점일 것이다. 그러나 사용된 자료의 한계점을 고려, 좀더 엄밀한 통계가 작성되기까지 소득계층별로 또는 전체적으로 소득대비 주거비 부담이 과다한지에 대한 결론은 유보한다.

주택의 양적, 질적 개선추세 속에서 두 가지 과제가 제기된다. 첫째로, 아직도 수세식 화장실이나 목욕시설이 미비한 가구가 13%나 되는 등 주거여건 개선추세에서 소외된 국민들이 다수 있다. 둘째로, 평균적으로 주택이 커지고 질이 개선되면서 그 가격도 올랐지만, 모든 사람들의 소득이 이를 따라잡을 만큼 늘지 못했다. 오히려 소형 주택들을 허물고 중대형 주택들을 짓는 과정에서 저소득층이 거주할 수 있는 주택의 스톡이 줄고 그 가격은 올라서 이들의 주거복지가 악화되는 경우가 많았다.

본 장은 또한 시계열 자료의 분석을 통해, 전국적 또는 광역적 차원에서 주택, 특히 아파트의 가격이 장기적으로 너무 빨리 올랐고 너무 많이 올랐다는 인식이 옳지 않음을 보였다. 그러나 원론적으로, 주거가 안정되지 않고는 국민생활이 안정될 수 없기 때문에 주택가격 급등이 저소득층의 주거를 위협하지 않도록 대비하는 일은 대단히 중요하다. 예를 들어, 80년대 말 주택가격 폭등은 매매가격 뿐 아니라 전세가격, 그리고 주택의 종류와 규모 또는 위치를 가리지 않고 공통된 현상이었고, 이에 따라 많은 저소득층이 대안 없이 거리로 나앉게 되는 상황이 벌어졌다. 이런 문제에 직면해서 장기적인 부작용을 무릅쓰고라도 정부가 강력한 긴급 대책을 마련한 것은 타당하다고 할 수 있다. 그러나 주택에 관련된 우리나라의 많은 대책들이 저소득층의 주거안정을 겨냥하기 보다는 오히려 고소득층 주택보유제한을 겨냥하고 있어 저소득층 주거안정이라는 정책목표만으로 우리나라의 주택정책 전개과정을 충분히 설명할 수 없다.

장기적인 주택수요의 예측은 주택시장의 안정화를 위해 중요하다. 본 연구에서는 먼저 기본적인 주택수요 요인으로서 횡단면적인 인구 및 연령별 인구구조를 이용한 Mankwi-Weil의 방법론에 기초하여 주택수요함수를 추정하고 장기주택수요를 예측하였다. 또한 M-W의 방법론의 결함을 보완하기 위하여 주택수요의 중요한 결정 요인인 주거비용과 항상 소득을 고려하는 새로운 주택수요 추정모형을 설정하고 모형의 추정결과와 M-W의 모형의 추정결과를 비교, 검토하는 한편 2030년까지 우리나라의 주택수요를 예측하였다.

널리 쓰이는 M-W모형을 그대로 이용한 경우 주택수요는 향후 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년에는 오히려 감소하기 시작하는 것으로 예측되었다. 임차가구의 경우 40~44세에서 주택 수요량이 정점에 이르고 이후 감소하며 자가가구의 경우 45~54세에 정점에 이르고 이후 감소하는 것으로 나타나고 있다. 따라서 M-W모형에 따르면 향후 우리나라 인구의 노령화가 진행되면서 주택수요는 장기적으로 감소할 수밖에 없을 것이다.
M-W 모형의 한계를 인식, 주거비용과 소득을 추가적으로 고려하여 추정한 결과, 연령구간별 주택 수요량의 정점은, 수정되지 않은 M-W 모형에서보다 높은 연령구간에서 발생한다. 이 결과를 따르면, 노령화가 진행되면서 나타날 수 있는 주택수요의 변화율은 M-W모형의 추정결과보다 완만하게 나타나게 될 것이다. 예를 들어 수정된 모형에서 소득과 주거비용의 변화가 없다고 가정하였을 때 주택수요 증가율은 2005년 1.11%에서 이후 전반적인 감소 추세를 보여 2030년의 주택수요 증가율은 약 0.05%로 추정된다. 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다는 소득변화에 더 민감하게 반응하게 될 것으로 전망된다.

결론 및 시사점

아파트 위주의 대량공급 정책은 주택보급율을 높이고 주택시장의 안정화에 기여한 측면이 있으나, 획일적인 주거여건을 강요한 측면도 있어, 향후의 주택공급에서는 개성과 다양성이 존중되어야 할 것이다. 전반적인 주거여건은 많이 개선되었으나, 아직도 질적 개선이 필요한 부분이 남아있고, 주거비 부담은 심각하게 높지 않은 것으로 나타났으나, 정확한 자료가 축적되기까지는 결론을 내리기 어렵다. 주거안정의 측면에서 볼 때, 정책적 개입이 불가피한 경우도 있지만, 주택에 관련된 우리나라의 많은 대책들은 저소득층의 주거안정을 겨냥하기 보다는 오히려 고소득층 주택을 겨냥하고 있어 저소득층 주거안정이라는 정책목표만으로 우리나라의 주택정책 전개과정을 충분히 설명할 수 없는 측면이 지적된다.

장기적인 주택수요는 그 증가율이 감소할 것으로 추정되며, 특히 Mankiw-Weil의 모형에 의하면, 2025년부터는 수요가 감소할 것으로 나타나지만, 인구 이외의 다른 변수를 고려한 수정된 모형에서는 2030년까지 완만한 증가세가 이어질 것으로 예측되었다. 또한 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다는 소득변화에 더 민감하게 반응하게 될 것으로 전망된다.

제Ⅱ부 주택시장과 경제 환경

제3장. 우리나라 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 (차문중)

배경과 목적

가용면적이 제한되어 있고 인구가 많은 우리나라는 최근 30여 년간, 1970년대 말, 1990년대 초, 2000년대 초 세 번에 걸쳐 부동산시장의 과열현상을 목도하였다. 부동산 가격의 지나친 상승은 경제 주체들의 소외감을 증폭시키고, 물가상승의 위험을 수반하지만 거품의 급격한 붕괴는 디플레이션을 초래하고 신용불량자를 양산할 우려가 있는 등, 부동산 시장에는 양날의 칼과 같은 위험성이 상존한다.

본 연구는 정부의 부동산 정책을 포함한 주요 변수들이 주택가격에 미치는 영향을 분석하였다. 분석에서는 1987년 1/4분기에서 2004년 2/4분기의 70분기에 걸친 시계열 통계자료를 사용하였다. 전국과 서울 강북 및 강남의 주택가격과 전세가격이 주 분석 대상이다. 주요 변수들이 주택가격의 변화에 미치는 영향을 살피고 특정 변수의 변화가 주택 시장에 장기적 불안정성을 초래할 수 있는지를 분석하는 도구로는 벡터오차수정모형(Vector Error Correction Model: VEC)이 사용되었다.

본 연구의 목표는 (i) 주택시장에서의 기초적인 경제변수의 역할을 확인하고, (ii) 시장의 불안정성에 대해 논의하며 (iii) 기대 상승률이 우리가 믿고 있는 것처럼 주택 매매가격에 큰 영향을 미치는지 여부를 검증하며, (iv) 정부의 주택 정책이 계량적으로 그 효과를 발휘해 왔는지를 검토하고, 이에 따라 (v) 정책적 제안을 제시하는 데 있다.

주요 내용

주요 변수들의 교차상관관계 분석에 따르면, 주가지수와 총통화 등이 주택전세가, 회사채수익률, GDP 등을 선행하고, 이들은 다시 주택매매가격을 선행하는 것으로 나타났다. Granger 인과관계의 분석 결과는, 주택매매가격이 회사채수익률과 기대 상승률과는 영향을 주고 받지만, GDP나 주식가격 등에는 일방적으로 Granger 인과하고 있음을 보였다. 또한 전세가의 경우, 회사채 수익률이나 GDP로부터 일방적으로 영향을 받고 있는 것으로 나타났다.

VEC 모형을 통한 예측 결과는 전반적으로 양호하여, 이 모형을 사용한 주택 시장의 분석이 의미가 있음을 확인할 수 있다. 지역적으로는 전국의 경우 예측 수행결과가 가장 양호하고(오차가 작고), 강남의 경우 오차가 가장 컸다. 또한 전세가격의 예측 오차가 매매가격의 예측 오차보다 컸다.
부동산 경기를 진작시키려는 정책의 효과는 유의하지 않게 나타나지만, 부동산 경기를 억제하려는 정책은 강남과 전국에서 유의한 양(+)의 효과를 가져와 비대칭적인 면을 보여준다.

충격반응 분석을 통하여 본 주택 시장은, 전체적으로는 전세가격과 금리, 그리고 매매가격 자체의 충격이 시간의 흐름에 따라 매매가격의 변화에 미치는 영향이 뚜렷한 가운데, 특히 강남의 경우에는 전세가로부터의 충격이 크고 지속적이며, 강북의 경우에는 GDP의 영향이 음(-)으로 나타나고 있다. 기대가격상승률은 예상과는 달리 유의하지 않거나, 강북의 경우에는 심지어 음(-)으로 나타난다. 변수의 충격에 대한 전세가의 반응 역시 전체적으로는 매매가격의 반응과 흡사하지만 상당히 다른 모습들도 발견된다. 전세가 자체의 변동 영향이 가장 큰 가운데 GDP로부터의 충격이 그 뒤를 잇고 있으나, 강남의 경우에는 그 영향이 특히 약하고, 강북의 경우 특히 강해 대조를 이룬다. 금리의 경우, 강한 음(-)의 효과를 보이는데, 이는 서울 지역에서 더 현저하다.

결론 및 시사점

위의 결과로부터 얻을 수 있는 정책적 제안 중 중요한 것을 정리하면 아래와 같다.

첫째, 본 연구는 기초적인 경제 변수, 특히 금리의 효과가 주택시장에서 아주 중요한 역할을 하고 있음을 확인하였다. 그러나 GDP나 통화량 등이 주택 시장에 미치는 영향은 금리만큼 확실하고 전방위적이지는 못한 것으로 밝혀졌다. 금리의 효과는 현저하지만, 현재와 같은 저금리 시대에는 금리의 변화를 통한 정책 추진에 한계가 있어, 장기적인 주택가격의 안정을 위해서는 보유세 강화와 같은 조세 정책 뿐 아니라 전반적인 거시 경제정책의 운용이 강조되어야 할 것이다.

둘째, 부동산 경기 활성화 정책은 큰 효과를 보지 못한 반면, 억제 정책은 오히려 주택가격의 상승과 맞물려, 경기의 흐름에 순행하는(pro-cyclical) 면을 보여주었다. 소기의 정책 효과를 얻기 위해서는 적합한 정책을 적기에 실시하고, 그것이 일관성 있게 추진된다는 믿음을 경제 주체에게 심어주는 것이 필요하다.

셋째, 각 하위시장별 변수의 파급효과 분석은 부동산의 종류와 지역에 따라 주변 변수들의 영향력이 달라짐을 보이고 있다. 하위 시장에 대한 정확한 이해를 위해서는 신뢰성 높고 포괄적인 관계 자료가 필요하고, 이를 통한 계량적 분석이 필수적임은 재론의 여지가 없다. 최근의 세제 개편은 그 준비와 시행과정을 통해 전국적인 데이터 수집하는 역할 역시 수행할 것으로 기대되는 긍정적인 측면이 있다.

넷째, 모든 부동산 가격에 걸쳐, 전세가격의 영향이 크고 오래 지속되는 점은 특기할 만하다. 주택 정책의 가장 큰 줄기가 서민의 주거 안정이고, 전세 세입자의 많은 수가 주택을 보유하지 못하고 있다는 점을 상기한다면, 전세가격에 대한 정책적 배려는 매매가격의 안정에 대한 배려 이상으로 중요하다. 게다가 한번 전세가격에 충격이 있을 경우, 모든 시장에서 그 충격이 매매가격과 전세가격(그리고 토지가격까지)에 오랜 기간 지속되므로 시장의 장기적인 안정을 위해서도 전세 시장의 안정은 필수적이다. 이런 의미에서, 교육 시설이나 사회편의 시설이 지역에 따라 큰 차이가 나지 않도록 하는 장기적인 배려가 필요하다. 또한 공급 측면의 규제를 제거하여 공급을 활성화 한다면, 이는 전세 주택의 공급을 증가시킬 뿐 아니라, 전세 세입자의 자가보유로의 전환으로 인한 전세 수요 감소를 유발하여 안정적인 전세가의 형성에 기여할 수 있을 것이다.

다섯째, 주택매매가격 및 전세가격의 지역간 또는 거시경제변수와의 인과관계 역시 정책 수립에 있어 고려할 만하다. 즉 주택매매가격의 경우에는 일방적으로 강남의 매매가가 강북의 매매가를 단기에, 그리고 전세가의 경우에는 강남의 전세가가 강북의 전세가를 단기부터 중장기에 걸쳐 Granger 인과함을 보여준다. 반면, 강북의 매매가는 강남의 매매가를 인과하지 않고 있고, 다만 강북의 전세가가 강남의 전세가를 중장기에 유의하게 인과하고 있다. 강남의 주택가격 상승에 대한 우려 중의 하나로 다른 지역으로의 파급효과가 거론되는데, 위의 Granger 인과관계는 이것이 어느 정도 통계적으로 뒷받침됨을 밝히고 있어, 강남 지역의 매매가 및 전세가에 대한 정부의 우려와 개입 의지를 이해할 수 있게 한다.

제4장 주택 및 토지 관련 세제의 현황과 이론적 고찰 (허석균)

배경과 목적

부동산 관련세제의 개편 논의는 빠른 속도로 상승하는 주택가격을 안정화 시키거나 경기를 부양한다는 취지에서 주로 논의되고 있다. 이와 같은 문제들은 본질적으로 부동산 관련세제의 개편만으로 해결될 수 있는 성질의 것들이 아니며 경제전반에 대한 조율을 요하는 것들이다. 따라서 부동산 관련세제개편의 문제는 경기 조절적 수단이라기보다는 효율적 조세수입 확보 및 사회적 공평성 제고의 측면에서 다루어져야 할 것이다.

양도소득세(capital gains tax), 재산세(property tax), 종합토지세(land synthesis tax), 취득세(acquisition tax), 등록세(registration tax)로 나뉘는 현행 부동산 관련세제는 다음과 같은 문제점을 안고 있다. 첫째, 국세인 양도소득세의 경우 실거래 가의 파악이 잘 이뤄지지 않고 있을 뿐 아니라, 비과세 혹은 감면 혜택의 범위가 너무 넓다는 취약점을 안고 있다. 둘째, 거래단계에서 부과되는 지방세인 취득 및 등록세는 지방자치단체의 조세수입에서 차지하는 비중(약 40%)이 너무 크며, 지역간 세원분포의 불균형이 심각하다는 문제를 안고 있다. 셋째, 보유세로 분류되는 지방세인 재산세와 종합토지세의 경우에는 세율의 지나친 누진성과 과표 현실화가 문제로 제기되고 있다.

부동산 관련세제의 개선을 위해서는 무엇보다 이러한 여러 세목의 조세 간 세율 조정 및 세목 신설, 폐지 및 통합에 관한 토의가 주를 이루어야 한다. 하지만 본원적인 해결을 위해서는 중앙정부(central government), 광역자치단체(prefectures), 기초자치단체(counties and cities)에 배분되어 있는 각종 부동산 관련 과세권의 재 배분을 통한 세수배분의 조정이 효율적인지에 관한 논의도 포함되어야 한다. 즉, 부동산 관련세제 개편에 관한 논의가 지방재정제도의 개편과도 맞물려 있다는 점에서 부동산 관련세제의 개편 문제를 다차원적으로 살펴보아야 한다.

주요 내용

본 연구에서는 부동산 관련세제 개선안을 여러 각도에서 살펴보고자 한다. 먼저 우리나라의 현행제도를 살펴보고 운용상의 문제점을 살펴본다. 부동산 관련세제 자체에 대한 분석 뿐 아니라 다른 자산 관련 과세제도와의 비교 분석을 통하여 각종 자산 간의 차별적 조세로 인한 자원배분 왜곡 요소가 없는지 살펴본다. 또한 다른 나라의 부동산 관련세제를 분석함으로써 우리나라에 적절한 정책적 함의를 모색해 본다.

두 번째로 부동산 관련세제에 대한 논의의 이론적 배경을 간단한 무차익 거래 가격결정모형을 통해 알아본다. 현실적으로 부동산 관련세제에 대한 관심이 높은 이유가 수도권을 비롯한 대도시 지역 주택가격의 가파른 상승세와 관련이 있음을 감안하여 본 장에서 논의되는 모형에서는 토지를 포함한 일반적인 부동산을 대상으로 하기보다는 주택 보유 및 구매의 경우만을 분석의 대상으로 삼았다. 이득세, 보유세, 거래세의 세 종류로 추상화된 세제를 상정하고 각 세목의 세율 조정이 부동산 보유자의 거래행위에 어떠한 영향을 주는지를 분석한다. 이와 더불어 다른 종류의 자산과의 관계에 있어 효율적 자원배분을 보장하는 이익세율의 경우 일종의 램지모형을 풀어 자산별로 세율이 어떻게 정해져야 하는 지를 살펴보는 한편 최적 세율구조를 찾아 그 특성을 파악한다.

세 번째로 부동산 관련세수의 조정이 평면적인 세율의 조정에 그치지 않고 중앙정부와 지방자치단체 간의 과세권 조정과 병행되어야 함을 논하고 그 논의의 타당성을 광역자치단체별 세수 자료를 이용하여 살펴본다.
끝으로 이러한 논의를 바탕으로 최근에 발표된 부동산 관련세제 개선안의 타당성을 점검하고 개선점을 모색한다.

결론 및 시사점

본 연구는 우리나라의 부동산관련세제의 현황을 살펴보고 간단한 이론적 모형을 도입하여 개선방향을 모색하기 위한 취지에서 기획되었다. 이론적 고찰을 통해 정부가 취하고 있는 거래세의 완화, 보유세의 강화 방향이 기본적으로 바람직하다는 결과를 얻었다. 또한 상당한 크기의 거래세의 존속이 불가피하고 보유세가 존재하며 장단기 보유기간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제 하에서 양도소득세의 강화가 바람직할 수 있다는 주장은 양도소득세의 강화가 주택의 거래를 위축시킬 것이라는 기존의 주장과 배치되는 것이므로 참고할 가치가 있다.

또한 다른 자산소득의 과세와 관련하여서는 단일과세의 원칙이 성립함을 보였다. 이는 자산의 성격에 따라 다른 세율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율을 차별화하는 것이 자산 간 투자의 왜곡을 초래하므로 바람직하지 않다는 점을 보여주는 것이다.

제5장 주택매매가격 ( 전세가격과 인플레이션 (조동철)

배경과 목적

본 장은 여타 경제와 달리 우리 경제에만 광범위하게 존재하는 전세제도에 주목하고 있다. 우선 우리나라에서 전세제도가 어떻게 확산되어 왔는지를 개관하는 한편 그와 같이 광범위하게 전세제도가 확산되어 온 원인에 대한 기존 분석들을 간략히 정리하고 있다. 일반적으로 기존 문헌들은 소득이 급속히 증대하면서 도시화가 빠르게 진행되는 한편 산업화정책에 따라 금융시장이 크게 왜곡되어 있던 우리나라의 환경 하에서, 전세제도는 제도권 금융시장에 비해 주택 차입자와 주택소유자 양측에 유리한 주택금융 서비스를 제공하는 하나의 비제도권 틈새 금융시장으로 확산되었던 것으로 이해하고 있다.

주요 내용

그러나 본 장은 전세제도의 미시경제적인 측면보다 거시경제적인 측면을 강조하고자 하였다. 이를 위해 본 장은 우리나라 전세보증금의 총 규모를 개략적으로 계산해봄으로써, 그 총액이 우리 경제규모에서 차지하는 비중이 대단히 크다는 점을 강조하였다. 즉, 전세가격의 급격한 변동은 그 자체로서 거시경제의 안정을 저해하는 요인으로 작용할 수 있다는 것이다. 여기에 더하여 전세보증금이 상당 부분 미래의 주택구입을 위해 활용되고 있다는 점을 감안할 때, 주택의 전세가격과 대비한 매매가격의 변동은 무시하기 어려운 규모의 부의 이전효과를 가져올 수 있으며, 특히 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매(전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높다는 점을 인식하였다.

이와 같은 인식을 바탕으로 본 장에서는 주택의 매매가격과 전세가격의 비율을 결정하는 다양한 요인들을 살펴보고 있다. 이러한 접근방식에서 중요한 점은, 주택이라는 재화가 거주의 편의를 제공한다는 성격뿐 아니라, 경제적 가치를 저장해 두는 자산이라는 성격을 갖고 있다는 점이며, 따라서 주택가격이 형성되는 과정에는 미래의 주택가격이 어떻게 변화할 것인가에 대한 기대가 핵심적인 요인으로 작용하게 되며, 투기적인 요인도 가세하게 된다. 반면 전세가격은 매매가격과 달리 투기적인 요인이 작용할 여지를 거의 원천적으로 봉쇄하고 있어, 우리나라에 존재하고 있는 전세가격에 대한 체계적인 정보는 매매가격의 수준을 판단하는 데에 있어 하나의 중요한 참고정보로 활용될 수 있다.

결론 및 시사점

본 연구는 주택의 매매가격과 전세가격을 비교함에 있어 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인플레이션율을 꼽는다. 즉, 경제 내에 인플레이션이 존재하는 한 주택의 명목가격이 상승하는 것은 불가피하며, 주택의 명목가격이 상승하는 한 (그리고 그와 같은 명목가격의 상승이 기대되는 한) 매매가격은 전세가격에 비해 높은 수준에서 형성될 수밖에 없음을 지적하였다. 한편 이와 같은 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락할 경우, 더욱 확대될 수 있음을 적시하였다.

이와 같은 이론을 바탕으로 할 때, 최근의 지극히 낮은 실질이자율과 3% 내외의 인플레이션율이 지속된다고 가정하면, 전국적으로 전세가격의 1.75배 내외에 이르고 있는 아파트가격의 평균에 큰 폭의 거품이 존재하고 있다고 결론 내리기는 쉽지 않은 것으로 보인다. 그러나 최근 전세가격이 하락하고 있고, 실질이자율 수준이 지극히 낮은 수준에 머물러 있다는 점을 감안하더라도, 일부 지역에서 매매가격이 전세가격의 3배 내외에 이르고 있다는 점은 주택가격에 위험요인이 있을 수 있음을 시사하는 부분이다.

주택시장의 측면에서도 최근 우리 경제에 급속한 속도로 나타나고 있는 실질이자율의 하락은 우려할 만한 현상이라고 할 수 있다. 이에 대한 가장 바람직한 해법은 투자가 활성화되면서 실질이자율이 자연스럽게 상승하는 것이라고 할 수 있다. 그러나 그와 같은 상황이 여의치 않고, 매매(전세가격 비율의 안정이 정책적으로 바람직한 목표라면, 통화당국이 중장기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조정하는 것이 방법이 될 수 있을 것으로 보인다.

제Ⅲ부 주택 금융 및 저소득층 주거 지원 정책의 분석

제6장 장기주택금융시장의 도입과 주택금융시장의 전망 (김관영)

배경과 목적

우리나라 주택금융시장의 추이를 보면, 국민주택기금의 경우 외환위기 직후 큰 폭의 증가세를 보였다가 최근에는 비교적 안정추세를 유지하는데 비해, 주택담보대출의 경우 2000년대 이후 시장규모가 급격한 성장세를 나타내고 있다. 단기 중심의 만기 구조를 가진 주택담보대출의 증가는 가계주택대출의 전체적인 만기구조를 단기화시켜 가계대출 채권이 경기변동이나 일시적인 신용경색에 매우 취약한 구조를 가지도록 유도하는 경향이 있다. 따라서 우리나라 은행들이 갖고 있는 단기 부동산 담보대출 구조의 위험성은 만기구조의 한계로 인한 자산가치변화에 대한 위험대응능력이 극히 제약적이기 때문으로 요약할 수 있다.

또한 주택자금대출이 단기위주로 이루어지면서 주택가격 상승을 기대하는 투기적 수요를 불러 일으켰고, 전반적인 금융시장의 불안정성과 나아가 주택시장의 불안정성을 초래하는 요인으로 작용하게 되었다. 이를 개선하고자 장기주택금융의 확산을 위해서 정부는 2004년 3월 기존의 KoMoCo를 흡수한 형태로 한국주택금융공사를 출범시켰고, 주택금융시장을 보다 건전한 장기주택금융시장 중심으로 발전시키고자 장기주택금융인 모기지론의 도입하였다. 한국주택금융공사의 모기지론은 월평균 3,000억원 이상의 대출실적을 보이며 주택금융시장의 변화를 가져오고 있다.

본 장은 최근 시행된 장기주택금융의 특성과 성취에 대해 분석하고 바람직한 미래 전략에 대해 논한다.

주요 내용

모기지론의 대출 특성을 살펴본 결과 한국주택금융공사에 의한 모기지론은 기존의 주택자금대출과는 다른 특성을 갖고 있는 것으로 나타났다. 우선 모기지론의 도입으로 주택자금대출의 대출기간이 장기화되었음을 알 수 있다. 또한 대출이 장기로 이루어지면서도 대출금리는 기존의 장기대출금리보다 오히려 낮아져 장단기 주택대출상품 간 이자율스프레드는 줄어든 것으로 나타났다. LTV(loan to value ratio: 주택가격 대비 대출비율)는 50%이상으로 높아져 주택구입자의 자금부담해소에 실질적인 도움을 주는 방향으로 주택대출시장이 변화하였고, PTI(payment to income ratio: 소득대비 상환부담)에 30% 한도를 설정함으로써 모기지론의 대손 위험을 최소화시키는 장치를 마련하였다.

한국주택금융공사에 의한 모기지론은 이렇게 낙후된 우리나라의 주택금융시장에 근본적인 변화를 가져와 주택금융시장의 확대를 초래할 것이다. 대출만기가 장기인 주택금융시장의 규모가 확대되면 현재 금융권이 안고 있는 부동산 경기 침체기의 잠재적 위험성은 크게 줄어들 것이다. 나아가 주택시장의 안정에도 기여하여 과거와 같은 주택가격의 급등락 현상이나 주택투기 현상이 현저하게 줄어들 가능성이 매우 크다고 할 수 있다.

모기지론 및 MBS의 활성화에 따른 주택시장의 안정효과는 이미 미국이나 다른 선진국에서 경험적으로 입증이 되고 있다. 미국의 경우 대공황을 겪으면서 주택대출이 현재의 장기 고정금리부 원리금 균등분할상환방식으로 자리 잡으면서 일차적으로 주택시장이 안정되었고, 1980년대 후반이후 MBS의 활성화로 주택경기의 변동성이 크게 감소되었다고 분석되고 있다. 즉, MBS를 통해 자본시장의 자금이 유입되면서 주택금융 대출기관들이나 주택금융 대출자들은 모두 자본시장이 요구하는 엄격한 조건들을 받아들였고 이로 인해 주택금융시장의 기본 인프라가 새롭게 구축되었고 보고 있다. 이전보다 개선된 위험관리테크닉들이 주택대출기관, 주택개발업자, 그리고 주택구입자들에게 공통적으로 적용되었고, 주택이나 주택금융과 관련된 제반 정보들이 공개되면서 주택시장의 변동성은 크게 사라지고, 주택시장이나 주택금융시장의 시장규율(market discipline)이 향상되었다고 분석하였다.

결론 및 시사점

시장경제체제하에 있는 국가에서 주택건설투자가 경기 선도적 역할을 수행하고 있음은 잘 알려진 사실이다. 따라서 주택부문의 경기변동의 변동성이 크면 거시경제의 경기변동폭 역시 커질 수밖에 없다. 더욱이 이러한 주택실물부문의 경기변동이 주택금융시장의 미성숙으로 인하여 증폭되게 되면 문제는 더욱 커지게 된다. 다시 말해서 장기대출위주의 주택금융시장이 미성숙 되어있으면 금융시장의 여건 변화가 증폭된 주택경기변동으로 이어져 경기 상승기에는 주택가격 급등 현상이 빠른 속도로 진전되게 되고, 경기 침체기에는 담보가치의 급속한 하락으로 금융권의 부실대출이 급증하여 금융위기 가능성이 높아지게 된다.

우리나라의 현 여건이 이와 비슷하다고 볼 수 있다. 따라서 주택가격의 급등이 주기적으로 발생하여왔고 서민들의 주거불안이 그들만의 문제가 아닌 전체 거시경제의 안정성까지도 위협하는 여건 하에서 장기대출위주의 주택금융시장 확대를 통한 주택시장의 안정은 매우 중요한 과제라고 할 수 있다. 그리고 이러한 장기대출위주의 주택금융시장 확대는 결국 MBS시장의 활성화를 통해서 달성될 수 있으므로 MBS의 활성화가 주택금융분야에서 가장 중요한 정책과제라고 할 수 있다.

이를 위해 모기지론 취급확대, MBS의 유통활성화, 모기지 전문취급기관의 신설, 주택대출보험 등 네 가지 과제를 검토하였다. 모기지론 취급확대를 위해서는 모기지론 판매에 대한 자산건전성규제의 완화, 판매기관에 대한 인센티브 제공 등이 필요한 것으로 보았다.

MBS유통시장의 활성화를 위해서는 MBS 상품표준화, 연기금의 MBS 채권 투자제약 완화, MBS 및 국공채 전용 Fund의 도입, 신BIS 제도 도입에 따른 주택대출, MBS swap program 활성화 방안, RP거래에서의 활용 등이 필요한 것으로 판단하였다.

모기지론의 안정적 확보 및 업무효율성을 제고하기 위하여 기존 영업채널의 효율적 운영과 새로운 영업채널 구축, 그리고 업무 다각화를 추진할 필요가 있다. 특히 현재의 은행이나 보험사 외에 모기지론만을 전문적으로 취급하는 새로운 금융기관이 필요하다. 주택구입시 모기지론이 필수적으로 활용되는 선진국의 경우 모기지론의 판매채널은 매우 다양하게 구성되어 있으며 그 중에서도 모기지론 취급 전문금융회사와 모기지 브로커의 역할은 매우 지대한 것으로 분석되고 있다.

모기지시장의 안정적 발전을 위해 대출기관들의 모기지 취급에 따른 위험을 완화시키기 위한 제도적 장치의 마련이 필요하다. 모기지 취급금융기관의 위험을 줄이기 위한 방법 중 모기지 보험(mortgage insurance)은 대출 시 금융기관에서 발생하는 신용위험 등을 관리하기 위하여 주요국에서 도입 시행하고 있는 위험관리의 대표적인 기법이다. 특히, 모기지 시장이 발달한 미국 등 선진국에서는 공공기관이 중심이 된 공공 모기지 보험(public mortgage insurance)이 중요한 역할을 수행하고 있다. 모기지 보험 및 보증기능의 강화는 불안정한 주택금융시장의 변동성을 완충하는 역할을 맡을 수 있으며, 2차 저당시장의 발전에도 기여할 것이다. 또한 저(중소득층의 주택구입 기회를 확대하는 효과도 기대할 수 있다.

제7장 국민주택기금 운용에 대한 평가와 운영 개선 방안 (김현욱, 박창균, 임경묵)

배경과 목적

국민주택기금은 국민의 주거생활 안정과 향상을 보장하기 위해 필요한 자금을 원활히 공급하는 목적으로 설치된 융자성 정부 기금이다. 최근 주택시장의 구조변화와 주택금융시장의 환경변화는 국민주택기금의 역할과 기능에 대한 재평가를 요구하고 있다. 저금리 상황이 지속되면서 국민주택기금에 대한 매력이라 할 수 있는 금리경쟁력이 과거에 비해 약화되어, 기금 대출의 조기 상환이 증가하는 등 국민주택기금의 운용에 부분적 차질이 발생하고 있다. 한편, 최근 가장 큰 관심을 끌었던 주택담보대출 확대에 대응하기 위해 국민주택기금의 능동적 역할 수행의 필요성이 강조되고 있다. 주택담보대출의 장기화가 원래 국민주택기금의 목적은 아니지만, 아직까지 민간에 의한 시장의 성숙이 충분히 이루어졌다고는 할 수 없으므로 국민주택기금의 선도적 역할은 여전히 필요한 상황이다.

본 연구는 이와 같은 주변 환경변화에 대응하여, 국민주택기금이 제공하고 있는 각종 대출 프로그램의 성과를 평가해보고, 이와 관련한 기금운용방식의 개선방안을 제안한 것이다.

주요 내용

먼저, 수요자 대출 프로그램의 적정성을 평가한 결과 가구의 총소득을 기준으로 할 때 근로자 주택자금의 지원은 원래 의도한 6분위 이하에 지원된 것으로 보이나 가구주의 소득만을 비교대상으로 할 경우 기금이 지원 대상으로 하는 계층과 실제 기금의 수혜를 받는 계층 간의 괴리가 발생하였다. 나아가, 임금근로자의 경우 기금 대출 자격 요건에 규정된 급여가 급여총액이 아니라 기본급으로 해석되는 것이 일반적인 사실임을 고려하면 기금이 원래 의도했던 지원 대상과 실제 수혜 계층 사이에 더욱 큰 괴리가 존재할 가능성을 배제할 수 없는 상황이었다. 한편, 사업자 대출을 승인 받은 건설업체의 재무자료를 분석하여 해당 건설업체의 재무 건전성을 살펴본 결과 상당수 승인 업체들의 수익성이 우량하지 못한 것으로 나타났다. 마지막으로 위탁기관의 업무 관리의 비계량적 측면을 점검한 결과 대출 사후관리 측면에서 많은 개선 여지가 있는 것으로 드러났다.

이와 같은 평가와 주변 환경변화를 감안할 때, 향후 국민주택기금이 각 부문에서 지향해야 할 역할은 다음과 같이 정리되었다. 먼저 주택건설에 대한 금융지원은 임대주택 건설에 대한 지원을 중심으로 재편되어야 할 것이다. 다음으로 국민주택기금의 주택구입에 대한 금융지원은 저소득층 및 소외계층에 대한 주택금융 접근성(accessibility) 제고에 역량을 집중하여야 할 것이다. 마지막으로 서민의 안정적인 주거환경 확보와 더불어, 국민주택기금은 민간주택금융시장의 안정적 성장에 기여한다는 부수적 기능을 가지며, 특히 장기주택금융시장의 활성화를 도모하는 방향으로 운영되어야 할 필요가 있다.

또한 본 장에서는 국민주택기금의 대출프로그램에 대한 문제점을 지적하고 그 개선방안을 제시하였는데, 주택수요자에 대한 대출프로그램의 개선을 위해서는 대출심사기준의 변화를 통해 기금관리업무의 효율성 제고를 도모할 것을 제안하였다. 특히 지원계층을 주택수요자의 소득과 자산 등을 포함한 부(wealth)를 기준으로 구분하고, 단기적으로는 대출 신청자의 기본급이 아닌 가구원수를 고려한 가구 전체의 총소득이 지원의 기준이 되어야 할 것임을 밝혔다. 주택 공급자 대출 프로그램의 개선을 위해서는 중형임대주택건설에 대한 지원조건의 조정 필요가 있으며 부도사업장 정상화 자금 대출에는 중복지원 소지가 있으므로 이에 대한 개선이 필요하다는 의견을 제시하였다. 또한 대출의 사후 관리를 위한 체계적 시스템의 구축 필요성을 지적하였다.

결론 및 시사점

국민주택기금의 운영체계 개선을 위한 원칙과 방안에 대한 논의를 통하여 본 보고서는 다음과 같은 결론을 도출하였다. 국민주택기금이 공익성(건전성을 유지하면서 시장의 장점을 활용하여 주택금융의 수요자들에게 보다 다양한 선택의 기회를 제공할 수 있도록 운용되기 위해서는 그 체계가 민간주택금융기관의 상업적 유인구조와 조화롭게 결합되는 것이 중요하다. 이와 더불어 본 보고서는 국민주택기금의 운용체계로서 이차보전방식이 시장의 장점을 가장 효율적으로 활용할 수 있는 방식인 것으로 판단하였으나, 현재의 금융시장 상황 및 향후 장기주택금융 활성화의 긴요함을 생각할 때 민간주택금융시장에서 대출만기구조의 장기화가 어느 정도 이루어진 시점에 이차보전 방식으로의 전환을 시도하는 것이 더욱 바람직하다는 의견을 제시하였다.

제8장 저소득층 주거지원 체계 분석과 정책 제언 (정의철)

배경과 목적

우리나라 주택 정책의 가장 큰 목표는 주거안정의 성취에 있다. 이런 맥락에서, 안정적인 주거를 위해 지출할 여력이 작은 저소득층에 대한 주거 지원은 정책의 가장 중요한 목표와 연결되어 있다고 하겠다. 본 연구에서는 현재의 저소득층 주거지원제도를 체계적으로 검토하고 저소득층 주거현황을 분석하였다. 아울러 외국의 저소득층 주거지원정책의 변화과정을 통해 시사점을 도출한 다음, 현행 저소득층 주거지원제도를 평가하고 향후 과제를 제시하였다.

주요내용

저소득층 주거지원제도의 유형은 직접공급형태와 간접지원형태로 나눌 수 있다. 직접공급형태는 저소득층 주택공급 확대를 목적으로 하는 것으로 공공임대주택의 공급을 들 수 있으며 간접지원형태는 저소득층의 주거비 경감을 목적으로 하는 것으로 저소득층에 대한 전세자금융자, 주거급여 등이 포함된다.

그 동안 우리나라의 저소득층 주택정책은 공공임대주택의 확대가 그 근간을 이루어왔다. 이를 위해 택지, 금융, 세제 등의 측면에서 다양한 지원이 제공되었다. 1982년 이후 공급된 주택 중 14.7%가 공공임대주택으로 건설된 것으로 나타나고 있다. 1996~2001년 기간 동안 건설된 공공임대주택이 총 주택건설에서 차지하는 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타나고 있으나 1998년 이후부터는 그 비율이 지속적으로 감소하고 있으며 1997년 이후 민간부문의 공공임대주택 건설 기여도 또한 감소추세에 있다. 2003년 현재 우리나라 임대주택 총 재고는 전체 주택재고의 약 8.3%이나 이중 장기간에 걸쳐 임대가 가능한 공공적 성격의 임대주택의 비율은 전체 주택재고의 2.4%에 불과하다.

국민주택기금을 통한 저소득층에 대한 전세자금 융자규모는 그 동안 꾸준히 증가해 왔다. 저소득 영세민에 대한 전세자금융자와 근로자 및 서민에 대한 전세자금융자액 규모는 2003년 현재 1996년에 비해 약 12배 증가하였다. 그러나 이러한 지원규모의 증가에도 불구하고 전세자금융자규모는 국민주택기금 전체 운용실적의 18%정도로 나타나고 있다. 또한 국민기초생활보장제도가 확립되면서 간접지원정책의 일환으로 주거비지원이 시행되고 있다. 주거비지원은 주거급여와 생계급여에 포함된 주거비로 구성되며 가구규모에 따라 차등 지급되고 있다.

그러나 이러한 다양한 저소득층 주거지원정책에도 불구하고 저소득층의 주거수준은 크게 개선되지 않고 있다. 주거면적, 사용방수, 주택유형 등의 측면에서 저소득층의 주거수준은 매우 낮으며, 연소득 대비 주택가격의 비율이나 소득대비 임대료 이 비율도 높아 외부보조 없이는 적정한 주거생활이 어려운 것으로 나타나고 있다. 특히 2000년 현재 최저주거기준 미달가구는 전체가구의 23%인 330만 가구에 이르고 있으며, 전체가구의 8%인 112만 가구(1인 가구를 제외하면 73만 가구)가 단칸방에 거주하고 있다. 또한 2001년 이후 주택가격의 상승에 따라 저소득층의 주거비부담이 가중되고 있으며 주택자산의 불평등 정도는 소득 불평등 정도보다 더욱 심각한 상태이다.

공공임대주택 공급정책에 대해서는 정책의 연속성 및 체계성의 결여, 단기위주의 공공임대주택 공급으로 인한 재고 확충의 부족 등이 주요 문제점으로 지적되고 있다. 이는 대상계층을 명확히 하지 않은 정책의 필연적인 결과였다. 이로 인해 정책대상가구와 수혜자가 일치되지 못하였다. 또한 지원기준이 지역특성 및 가구의 지불능력과 연결되지 않아 편익배분의 비형평성도 존재하고 있는 것으로 나타났으며 공공임대주택에 대한 재고관리 노력도 매우 부족하였다.

한편 간접지원정책인 영세민 전세자금 융자제도 및 근로자(서민주택 전세자금 융자제도 등은 국민주택기금 운용규모에서 차지하는 비중이 매우 적은 것으로 나타났다. 국민주택기금이 서민주거안정을 위한 공공주택금융인 점을 고려할 때 재검토되어야 할 점이다. 현행 국민기초생활보장제도는 저소득층의 주거안정측면에서 주거급여를 신설(도입함으로써 기존의 생활보호제도에 비해 진일보한 측면이 있으나 주거급여에 의해 실질적으로 최저주거비가 보장되지 못하고 있으며 지역별(가구별 욕구수준에 따라 주거급여를 차등지원하지 못하고 있다.

결론 및 시사점

현 정부의 저소득층 주택정책은 과거 정부에 비해 상당히 개선되었다. 주택법의 제정과 이에 따른 장기주택계획의 수립 및 최저주거기준제도의 도입, 소득계층별로 차별화 된 주거복지 지원방안, 장기임대주택 재고 확충 노력 등은 저소득층 주택정책이 과거와 같이 시혜적 차원을 넘어서 본격적인 주거복지정책으로의 전환되었음을 의미한다. 그러나 최저주거기준 미달 가구 해소에 대한 구체적인 실행 계획, 장기공공임대주택 건설의 실현가능성 등은 보다 구체적으로 검토되어야 할 문제이다. 또한 공공임대주택 프로그램의 통합과 지불능력에 기초한 입주대상자 선정 및 임대료 산정 등 기존 프로그램이 가지고 있는 문제를 극복하는 것도 필요하다.

공공임대주택의 재고가 절대적으로 부족한 상황에서 당분간 공공임대주택 재고의 확충에 치중해야 하겠지만 주거급여의 현실화에 대한 노력도 병행될 필요가 있으며 장기적으로는 이를 생계급여와 분리하여 최저주거기준 및 소득수준과 연계함으로써 지역간, 계층간 형평성을 달성할 수 있도록 해야 할 것이다.


제Ⅳ부 택지공급과 주택 (도시정비정책의 연구)

제9장 택지공급체계 개선 방안 연구 (이용범, 손재영)

배경과 목적

우리나라의 주택건설 시장은 전통적으로 주택건설금융과 주택건설을 위한 택지확보가 주된 애로요인이 되어 왔다. 그러나 외환위기 이후 주택건설에 소위 프로젝트 파이낸싱 기법이 보편화되었고, 소비자 금융 측면에서도 주택을 담보로 하는 구입자금 대출이 확산됨에 따라 금융 측면의 애로는 크게 완화되었다. 반면 주택건설을 위한 택지확보는 선계획(후개발에 의한 새로운 국토이용체계의 개편, 기존 택지공급체계의 한계 등으로 다양한 어려움을 겪고 있다. 본 연구는 우리나라 택지공급체계의 변화를 요약하고, 문제점을 지적한다. 특히 취약한 공급체계에 의해 부동산시장 또는 주택 시장이 경험해야 했던 불안정성에 대해 논하고, 향후의 바람직한 개선책을 제시한다.

주요 내용

지금까지의 주택건설을 위한 택지공급체계는 1980년대 이전까지는 토지구획정리사업을 위주로 시행되었으며, 과도한 개발이익의 사유화로 인한 폐해를 줄이기 위하여 1980년대 이후에는 전면매수방식에 의한 공영개발사업이 주류를 이루어왔으며, 1980년대 말 대규모 주택건설을 위한 신도시 건설도 공공부문 중심의 공영개발사업으로 추진되었다. 이와는 달리 민간부문에서는 소규모로 이루어지는 일단의 주택지조성사업, 대지조성사업, 아파트지구개발사업 등을 통하여 택지공급과 주택건설을 병행하여 왔다.

이와 같이 지속적인 공공과 민간의 택지공급에도 불구하고 부동산 시장의 불안정이 토지수급의 불균형에 기인하였다는 점에 착안하여, 1993년에는 개발과 보전의 조화를 도모하면서 토지수급의 불균형 해소를 목적으로 시행된 국토이용계획제도의 전면적 개편을 통해 준농림지역 제도를 도입하게 되었다. 이에 따라 1994년부터 1999년까지의 주택공급비중은 공공택지개발지역에서 보다 준농림지역을 포함한 민간의 주택공급 비중이 높게 나타났으며, 일부 지역에서는 기반시설을 전혀 갖추지 않은 지역에 소규모의 고층아파트 단지가 산발적으로 입지하여 주변경관을 훼손하고, 환경오염 등의 문제를 유발하였고, 수도권의 남부 및 서북부 개발축에서는 난개발 현상이 극심하게 되어 사회문제로 대두 되었다.

이러한 난개발 문제를 해소하기 위하여 선계획(후개발에 입각한 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 2003년부터 시행되어 종래에 도시지역과 비도시지역으로 이원화되어 관리되어 왔던 국토이용관리체계를 통합하여 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획의 계획체계를 비도시지역에도 적용하도록 확장하였으며, 기반시설연동제, 개발행위허가제, 토지적성평가제도와 같은 환경 친화적 국토이용체계를 구축하게 되었다.

그러나 새로운 국토이용체계의 시행으로 인하여 관리지역(구 준농림지역)에 대한 개발관련 규제가 강화되면서 민간이 택지를 조성하기 위해서는 일정 규모이상이 요구되고, 각종 기반시설 설치에 대한 부담이 증가하여 사실상 민간부문의 택지개발이 어려워졌다. 특히 민간택지개발의 감소가 곧바로 주택건설의 감소로 이루어지고 있다는 점에서 2012년 주택종합계획의 목표달성에도 많은 차질이 예상되고 있다.

이처럼 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편은 선계획(후개발에 입각한 토지이용체계를 구축하고 소위 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나타내었다고 할 수 있다. 그러나 과도한 규제와 경직적인 운용으로 민간부분의 택지개발은 크게 위축되게 되었으며 국민 주거생활의 양적(질적 향상을 추구하기 위해 택지공급 확대를 위한 새로운 개선방안이 모색되어야 한다.

결론 및 시사점

택지개발 정책의 개선방안은 크게 주택시장 안정을 위한 공급확대 측면과 개발사업의 활성화 측면에서 검토될 수 있을 것이다. 먼저 택지공급 확대측면에서는 단기적으로 민간택지개발의 활성화를 도모하는 방안이 추진되어야 한다. 이를 위해 과도한 규제가 가해지는 관리지역 내 택지개발사업을 위한 최소면적기준을 기반시설의 확보 등 일정요건 충족 시 완화하는 방안을 조속히 시행하여야 할 것이다. 국토계획법의 시행이후 관리지역에서의 민간택지 개발실적이 전무한 현실을 고려해 볼 때, 단기적으로는 택지개발이 가능한 제2종 지구단위계획구역의 지정최소면적을 일괄적으로 적용할 것이 아니라 해당 지역의 여건을 고려하여 일정 수준의 기반시설이 확충된 지역이나 확충계획을 수립한 지역, 또한 택지개발과 함께 확충할 경우에는 지정최소면적 이하인 30만㎡이하에서도 지정이 가능하도록 하는 방안의 검토가 필요하며, 또 주택가격 또는 택지가격이 일정 폭 이상 상승할 때, 이를 주택 및 택지의 부족을 나타내는 정보로 받아들여 추가적인 택지개발 및 공급을 의무화하는 장치를 도입할 수도 있을 것이다.

중장기적으로는 국토계획법의 시행경험을 축적하면서 법의 장점을 유지시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 찾아야 한다. 특히 각종 개별법령에 의하여 중복적으로 지정되어온 용도지역, 지구, 구역의 정비를 통하여 지방정부가 주도적으로 계획적 개발을 추진할 수 있도록 정비되어야 한다. 우리나라의 각종 토지이용규제는 해당 부처의 필요에 따라 용도지역(지구를 수시로 신설한 결과 2004년 현재 13개 부처 112개 법률에서 총 289개의 용도지역(지구가 지정되어 있어, 고지가(고비용 경제구조에 따른 국가경쟁력 저하요인으로 지속적인 비판을 받고 있다는 점에서 관계부처 간의 긴밀한 논의와 합리적인 조정이 필요하며, 이 과정에서 해당 지역의 관리주체인 지방정부의 역할확대가 필요하다.

개발사업 활성화 측면에서는 택지공급을 활성화할 수 있는 새로운 개발방식이 필요하다. 택지기능만이 아닌 자족성 확보를 위해 복합기능을 수행할 수 있도록 한 기업도시 건설은 적절한 대안이라 할 수 있다. 특히 시대적 흐름인 지역균형개발에 부응한 개발이라는 점에서 이의 추진을 위한 제반 법령은 조속히 정비되어야 할 것이나 민간부문의 수익추구속성을 고려할 때, 개발사업의 활성화를 위해서는 개발이익환수는 수도권 지역 이외에서는 완화해도 될 것이다.

제10장 재개발(재건축(주거환경개선 방안 연구 (김정호)

배경과 목적

주택(도시정비사업이란 주택재개발사업, 재건축사업, 그리고 주거환경개선사업 등의 주택관련 사업들을 말한다. 재개발(재건축사업은 지역사회를 와해시키고 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결 하였다기보다는 지역적으로 확산시켰다는 점에서 비판받아왔다. 뿐만 아니라 지나치게 고층(고밀도로 개발되어 도시공간을 왜곡시키고 주거환경을 악화시켰다는 문제점도 지적되고 있다. 그리고 몇 년 후 재건축을 기대하여 주택관리를 소홀히 함으로서 주택자원의 조기 노후화와 불량화를 가져온 것으로도 인식되고 있다. 본 장의 목적은 주택도시정비사업의 추진현황과 실적, 문제점, 그리고 최근의 유관 제도변화에 대해 기술하고, 앞으로 이러한 사업들을 보다 실효성있게 계획, 집행하는 데 있어 몇 가지 개선방안을 제시하는 데 있다.

주요 내용

기존의 주택(도시정비사업이 여러 가지 ?┯� 야기하게 된 이유는 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 동원한 고비용의 단기성 민간자본으로 사업을 추진한 데서 찾을 수 있다. 고수익에 대한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이뤄지게 된다. 그러다 보니 개발비용이 커지고, 이러한 비용은 결국 입주자들에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 가져오게 되는 것이다.

정부는 이와 같은 문제를 완화하고 저소득층의 주거안정을 기하기 위해 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하는 한편, 재건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책을 발표하였다. 도정법은 안전진단을 강화하거나 소형주택 의무비율을 상향 조정하고 개발이익을 환수하는 등 재건축사업 시행절차를 까다롭게 함으로서 재건축활동을 의도적으로 억제하는 대신 리모델링사업을 적극 권장하고 있다. 그러나 재건축(재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 인식한다면, 이러한 사업들에 대해 지나치게 부정적으로 보는 것은 바람직하지 않다. 서울의 경우 재건축물량이 총 건설물량의 30-45%를 차지할 정도로 주택공급측면에 기여 한 바 크기 때문이다. 더욱이 새로 개발 가능한 택지가 거의 고갈되었다는 점을 감안하면, 앞으로 재건축사업의존도는 더욱 커질 것이다.

이러한 이유로 주택(도시 정비사업들을 위축시킬 것이 아니라, 운영상의 문제점들을 파악하여 이를 개선하는 데 주력해야 할 것이다. 이를 위해 본 장에서는 미국의 커뮤니티개선법(community development act: CDA)을 포함한 외국의 지역사회개발제도를 간략히 살펴 본 바, 1) 지역개발사업을 추진하는 데 있어 사회개발, 지역경제개발 등을 포괄하는, 다면적 접근, 2) 민(관 협력체제의 구축, 3) 수평적 governance 체제의 도입, 그리고 4)정부지원이 경쟁적으로 이뤄진다는 점 등과 같은 공통분모를 발견하였다. 특히 지역사회의 리더쉽과 경영 기법(know-how)을 배양하고자 하는 취지에서 지역 내 자발적인 주민조직이 개발주체가 되어야 하며, 정부는 선별적으로 재정 및 기술지원을 하면서, 동시에 enabler 및 promoter의 역할을 수행하여야 한다는 점이 강조되고 있다.

결론 및 시사점

우리나라에서 도시(주택정비사업이 제대로 추진되지 않는 이유는 우선 지역주민의 참여가 저조하고, 둘째로는 전근대적인 개발금융에 있다는 판단이다. 투기를 조장해서 사업을 추진하는 관행은 없어져야 하며, 대신 정부는 미국의 커뮤니티 발전기금과 같은 도시주택정비기금(가칭)을 마련할 필요가 있다. 현재의 도시개발특별회계를 확대하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다. 지자체는 자본 예산제를 도입하여 보다 효율적이고 체계적인 인프라 개선(정비사업을 추진하여야 할 것이다. 이 과정에서 개발부담금제와 개발이익환수제등을 적절히 이용할 수도 있을 것이다. 그러나 이러한 개발이 효율적이고 전문적으로 이뤄지려면 제도권으로부터 민간자본을 유치하여야만 한다. 특히 시중은행이나 보험회사, 그리고 연(기금등 다양한 자금원을 발굴하여야 할 것이다.

정부의 도시(주택정비사업에 대한 비판적인 시각과, 그에 따른 정비개선 방안은 적절하다고 본다. 그러나 지나치게 비판적인 시각으로 인해 이러한 정책들이 위축되고, 그 때문에 서울시와 같은 대도시에서 주택공급이 감소하여 주택매매가격과 전세가격이 상승한다면 결국 타격을 받는 가구는 저소득층 서민일 수밖에 없을 것이다. 따라서 지역주민의 참여를 장려하고 개발금융의 선진화를 통해 문제를 해결하고 저소득층의 주거 안정을 꾀하여야 한다.

1. Introduction

The research on housing and related policy is important. However, it is of most importance for Korea, where land is scarce and population is large. As of the end of 2003, the market value of houses and residential land in Korea exceeded as much as 781trillion won, which was larger than nominal GDP of the nation that year. The weight of real estate in household asset in Korea is also greater than that in many other countries.

In addition, it has been one of the most important tasks of the government to secure residential stability and thus, this justifies the government intervention in the housing market. Nevertheless, it is also true that the government intervention in the market has been frequently criticized, as it is believed to distort market mechanism.
This research concentrates on certain aspects of the housing market and policy issues in Korea. Consisting of six research fellows from KDI and five experts from outside, the team completed ten reports, which contain independent but related issues. Although independently organized there is a running consistency in all ten reports such as the effort to compromise special characteristics of housing market that called for government intervention, and the market mechanism that maximizes the efficiency.

2. Synopsis

The report is comprised in ten chapters. The first chapter introduces readers to the main topics of the report, summarizes government policy for housing market and provides an overview of nine chapters that follow. The second chapter reviews how the residential environment in Korea has been changed or evolved in recent years, and then forecast demand for housing up to 2030. Mankiw-Weil model and revised Mankiw-Weil model are used for forecasting.

Part II of the report consists of three chapters, which lay focus on housing market and critical variables. Chapter 3 analyzes the role of determinants of housing prices and chonsei prices in Korea. Such variables as land prices, expected increase rate of housing prices, interest rate, and GDP are used as well as government policy to estimate the effect on housing price though vector error correction model. Chapter 4 focuses on the housing tax system in Korea and reconfirms that the housing tax system should be implemented for two purposes: one, to improve the efficiency of collecting tax and two, to enhance the social equity. Chapter 5 concentrates on housing prices and chonsei prices, where chonsei is a unique house rental system in Korea. The chapter argues that the most important variables to determine the ratio of the two prices, housing prices and chonsei prices, are interest rate and inflation rate. A set of policy implications is derived from this finding.

Part III, mainly discusses the environmental and institutional system to assist in house purchasing or renting. In particular, Chapters 6 and 7 investigate the financial system and Chapter 8 sheds light on the government policy for low-income groups. Chapter 6 reviews the long-term housing finance system that was introduced recently in Korea and stresses that the system contributed to the expansion and stability of housing finance market in Korea. This chapter also suggests several ways to improve the finance market. Chapter 7 draws attention on the National Housing Fund (NHF), which was established recently to efficiently provide funds to households and construction companies. As recent changes in the real estate and related financial markets have highlighted the need to reassess the role and functions of the NHF, this chapter reviews the performance and achievement of the fund, and recommends a desirable future direction. Chapter 8 systematically reviews current housing conditions, policies for low-income households, and institutional arrangements for low-income housing, and offers suggestions relating to future policy directions.
As indicated in some of the previous researches, one of the critical weaknesses in Korea’s housing market is frequent malfunctioning of supply mechanism. The last two chapters in Part IV treat topics relevant to this issue. Chapter 9 recognizes that the supply of land has persistently been a problem in regards to housing construction in Korea, and critically evaluates the land development and housing construction in Korea. While a drastic deregulatory measure was introduced in the mid-1990s, there still remained a public backlash against deregulation, which led to a revision of the system of planning laws in 2002. The chapter reviews these changes and suggests what should be done to improve land development and supply for housing construction. Chapter 10 looks at other methods of providing land for housing construction aside from new land development. In short, this chapter briefly reviews, and provides recommendations on three major urban and residential improvement programs: Redevelopment, reconstruction, and improving the environment.

3. Conclusion

As this report covers a wide spectrum of topics relating to housing markets and policy issues, providing complete findings and policy suggestions are not possible. However, most findings show that the fundamental market variables such as interest rate are becoming more important in determining the market price of houses. In contrast, the effects of the government policy and expectation for the future price of houses are not yet clear. Further, it is suggested that a simple and clear tax system should be applied, and that a house should not be considered different from any other personal asset, unless house is considered to be distinctively different from other types of assets. This requires more normative consideration on the basic characteristics of houses.

It is also argued that a variety of policies on housing and land have been improved and even seen more deregulation in the past. The living environments have been found to improve significantly, where government policies played an important role. In this regard, it can be concluded that policy measures achieved one of the aims to provide better residential conditions through pro-market oriented policies.

Nevertheless, the chapters in this report find that there are more ways to improve the system further, and provides more detailed policy suggestions in regard to housing finance, housing subsidy, land development, redevelopment, and reconstruction. It is also frequently argued in the report that government policy must be prepared carefully, and, once it is implemented, it should be continued without being disrupted by other factors such as concerns over business cycles and political considerations.

Chapter 1. Overview - Issues in the Housing Market and Policy Studies

MoonJoong Tcha and Jay-young Son

1. Introduction

Chapter 1 introduces the entire report, consisting of ten individual chapters, on analysis of the housing market and the policy issues. This chapter concentrates on research issues regarding the various aspects of the housing market. The research takes into account the special and general characteristics of the houses, compared to other general goods. It also details the relevant issues and their implications, particularly in the context of the themes touched in the following nine chapters.

The most critical issues related to the housing market, which are introduced in this chapter, are explained and analyzed in depth in individual chapters. The issues explored include: (i) the long term trend of quantitative and qualitative changes in houses and residential environment; (ii) the determinants of the prices of houses; (iii) what the government can do to enhance the quality of houses and residential environment, and; (iv) what should be done to improve the residential land supply system and urban redevelopment.

2. Synopsis

Most previous studies on the housing market in Korea acknowledge that “while the importance of fundamental market variables is increasing, market inefficiencies are still frequently observed.” This statement, in fact, lies between two very critical and long held views: “The house is important but not seriously different from other normal goods” and “the house is a different and special good.” Given that the orientation or extent of government policy depends on which statement policymakers tend to believe, this chapter points out that the existence and extent of “inefficiencies” is the most crucial concept in approaching the housing market.

A review of government policies reveals that the two main policy pillars until 1997 were the regulation of initial sale prices of houses and public sector-led land development. The supply of homes was largely regulated during this period. It is worthwhile noting that, unlike other Asian economies, the real estate sector did not cause the crisis in Korea in 1997. In contrast, it was real estate, both residential and commercial, which helped the nation to recover from the economic crisis. Firms sold their real estate and improved their financial status, and the real estate boom contributed to increasing employment and income through large linkages.

The following nine chapters in this report are the outcomes from the efforts to reconcile the market mechanism of the housing market, and the government’s policy intervention to remove inefficiencies and secure residential welfare.

3. Conclusion

The entire report maintains consistent themes: To understand the housing market better, and to explore how the government policy can improve the quality of residential welfare. In other words, each chapter assesses the important and relevant issues in the housing market, while accepting the need for the government to implement policies to improve standards of residential welfare. This chapter summarizes the contents of each chapter in this report, and relates the relevant parts in a harmonized context.

Chapter 2. Trends in Residential Environments and Long-Term Forecasts for Housing Demand

Moon Joong Tcha , Jay-young Son, and Eui-Chul Chung

1. Introduction

The aim of this chapter is to investigate the trend of quantitative and qualitative changes in the housing sector and understanding future trends in demand for houses. This chapter provides an overview of changes in the housing sector, concentrating on the welfare-related issues. The chapter also adopts Mankiw-Weil model to forecast the future demand for houses until 2030. Further, a revised model of Mankiw-Weil model is used for this forecast, and the results from the two models are compared.

2. Synopsis

First, there has been a dramatic increase in homeownership in Korea. In spite of the rapid increase in population and households, the rate of homeownership has improved due to the strenuous efforts of the government to provide new housing. The figures show that without a government-initiated effort to provide more than 2 million homes in the 1990s, the nation would have faced instability in the housing market owing to rapid increases in demand and shortage in supply.

However, there still remain some problems such as the shortage of houses in Seoul and the outlying area, and the increase in older developments. The changes in home preferences should be observed closely and considered in regards to future supply.

The rent-to-income ratio (RIR) is highest for wolsei (monthly rent) tenants and lowest for chonsei tenants, while in time series, all participants’ RIR have decreased. RIR is higher for those with lower levels of income, but the overall level itself is still low, hovering at roughly 15%. However, the more critical problem is not the level of the burden, but the low quality of service to residents.
This chapter also forecasts long-term housing demand. Use of the Mankiw-Weil model found that demand would increase by a maximum of 1.5%, and then begin to decrease from 2025. Demand for rental houses reached a maximum for the 40-44 year old bracket, while homeownership is highest for those between 45-54 years of age. However, the Mankiw-Weil model has its limits as it only considers the structure of the population. This chapter revises the model, considering the expense on homes and income and re-estimates future demand. The results reveal that the rate of change in housing demand is lower than in the case of Mankiw-Weil. With all else being equal, the increasing rate of demand will decline from 1.11% in 2005, and reach 0.05% in 2030. It also finds that the demand for houses responds more sensitively to changes in income rather than expenses.

3. Conclusion

There have been prominent changes in the housing sector in Korea recently. These changes include both quantitative and qualitative improvement in residential environment. However there are still more needs to enhance the quality of living environment. It is forecast that the demand for housing will be stabilize in the long-run. The Korean government frequently intervened market with a variety of purposes. Deregulation implemented after the crisis contributed to the recovery of real estate prices since 1999. However, this deregulation, low interest rates, and reduced supply of new homes due to the crisis all accelerated the rapid increase of house prices in the early 2000s, which called for newer, policies in 2003.

Chapter 3. Determinants of Housing Prices and Policy Issues

Moon Joong Tcha

1. Introduction

Overheating in the housing market in Korea occurred at least three times in the last 30 years: In the late 1970s, early 1990s and early 2000s. Rapid increases in house prices magnify the sense of alienation among those unable to afford homes, and include the risk of inflation. In contrast, a bursting of the real estate market bubble also causes problems such as deflation and instability in financial markets. The real estate market, and housing in particular, is of tremendous importance to countries such as Korea, which have very limited residential areas together with high population densities.

This study analyzes the effect of important variables, including policy variables, on housing prices in Korea, using quarterly data from 1987 to 2004. Housing prices and chonsei prices for the entire nation, Kangnam and Kangbuk areas in Seoul are also investigated. The vector error correction model is employed for quantitative analysis.

2. Synopsis

The aims of the study are as follows: (i) Investigate the effects of fundamental economic variables to prices, (ii) Discuss the stability of the market, (iii) Investigate the role of the expected rate of price increases, (iv) Analyze the effectiveness of government policy, and (v) Suggest policy options and implications.

Vector error correction model is used to find the relationship between variables. Impulse response analysis is also used to investigate the effect of each variable to housing prices. The results of the study indicate that: (i) The importance of some fundamental variables such as the interest rate and GDP has increased, (ii) The long-term relationship is found among the house prices and relevant variables, (iii) The expected rate of price increases does not work properly, and (iv) Government policy to encourage or discourage the housing market has not been very effective.

3. Conclusion

Several policy implications are examined in this study. First, while the effect of the interest rate is crucial, the effect of GDP or the quantity of money is relatively limited. This indicates that it is a challenge for authorities to implement an effective policy, since the interest rate, the most critical element, is already very low in Korea.

Second, the policy to discourage the housing market is found to be pro-cyclical. This implies that either the government’s policy is not trusted, or it is not properly implemented.

Third, the Kangnam and Kangbuk areas in Seoul show different responses to variable shocks, which are in turn, different from responses in the national housing market. This demonstrates that more accurate data for disaggregated markets should be collected and utilized to forecast reactions in each market when economic variables or policies change.

Fourth, the effect of the chonsei rate to housing prices is significant and long lasting. If one of the most important aims of the government’s housing policy is to improve the welfare of residents, more attention must be paid to the chonsei market. Given that this market is based on practical and not speculative demand, the most fundamental approach should be to enhance a balanced development in residential areas with a focus on education and social amenities for all residential areas.

Fifth, though limited, price fluctuations in the Kangnam area influence the Kangbuk area, supporting the view that there is a spillover effect in price changes.

Chapter 4. The Current Situation and Theoretical Analysis of Housing-Related Taxes in Korea

Suk-Kyun Hur

1. Introduction

Reforming the tax system for real estate is one of the most important issues in Korea. The reform effort should aim to achieve two simple objectives: Securing tax revenue and enhancing fairness.

At present, the tax system concerning real estate has several
weaknesses. First, actual housing prices involved in transactions in the market are not properly reported. In addition, concerning the capital gain tax, the range of tax deductions or exemptions is too wide. Second, revenue from acquisition and registration taxes make up too large a portion of local government's revenue adding to inequality among local governments. Third, property and land synthesis tax rates are excessively progressive.

Reform of the tax system should consider the system’s current weaknesses as discussed above, while also discussing whether it is efficient to redistribute the right to impose taxes across governments at different levels, such as the central, prefecture, county and city governments.

2. Synopsis

This study investigates the problems stemming from the current tax system and its management. From a comparison of the system with different goods, the discriminative nature of taxes across different goods is revealed. The analysis of foreign tax systems also enables the report to consider the policy implications for Korea.

Also examined is the theoretical background of the debate on the tax system, using the No-Arbitrage Pricing Model, concentrating on the purchase and possession of homes. By incorporating capital gains, possession and transaction taxes into the model, it analyzes how changes in these taxes affect the purchasing behavior of economic agents. The optimal tax rate is also explored using the Ramsey Model.

Based on tax revenue data across local governments, this study also discusses whether it is appropriate and fair to fine-tune the right to impose taxes across governments.

Last but not least, based on all the findings in this chapter, the appropriateness of the recently announced new real estate tax policy is reviewed, and the means to improve the system are suggested.

3. Conclusion

The theoretical analysis supports the current direction of tax reform, which aims to reduce transaction taxes and increase possession taxes. It also concluded that the capital gains tax should be more strictly imposed, on the assumption that a considerably high rate of transaction tax is inevitable and a discriminative rate of capital gains tax is imposed depending on the length of possession. This is contrary to the general belief that a high rate of capital gains tax will freeze the market.

In addition, it is not desirable to provide favorable conditions for select assets, as this will distort investment behavior.

Chapter 5. Chonsei and Sale Prices of Houses and their Relationships with Interest and Inflation Rates

Dongchul Cho

1. Introduction

This section focuses on the chonsei system which is widely used in Korea, unlike in other economies. In general, the literature attributes the popularity of this system to the underdevelopment of formal financial services (mortgage services in particular) and the government’s intervention in interest rates. During the period of government-led development, the government kept interest rates low for business groups. These interventions inevitably imposed higher-than-equilibrium interest rates on consumer credit and housing finance in the formal financial market. In this environment, chonsei is an informal financial instrument that satisfies various household credit demands for landlords, while allowing tenants to afford homes that would not be possible with outright cash purchases.

2. Synopsis

Rather than detailing this microeconomic aspect of the chonsei system, this chapter emphasizes its macroeconomic strengths. First, it provides a back-of-the-envelope calculation for the total amount of chonsei deposits to show that its size is sufficiently large to draw the attention of policymakers. That is, a drastic change in chonsei prices may by itself destabilize the Korean economy. More important than the chonsei price, however, is the ratio of sales to chonsei prices. This ratio is often interpreted as an indicator of affordability for potential homebuyers, because relatively young and/or poor households commonly live on chonsei contracts until they accumulate sufficient savings in addition to the chonsei deposit for the purchase of their own homes.

In this regard, this section examines various factors that affect the ratio of sales to chonsei prices, stressing the characteristics of houses as assets. Therefore, speculation on future sale prices becomes important in the determination of current sales prices, often generating bubbles. In contrast with the sales price, however, there exists no room for speculation in chonsei prices. This difference in sales and chonsei prices can be important in assessing the housing price levels.

However, the ratio of sales to chonsei prices depends critically on macroeconomic conditions --- most importantly, the inflation and interest rates. As long as inflation persists, nominal home prices will rise over time, and this expectation of increases ensures sale prices to remain above chonsei prices. If the real interest rate is low, the gap between the sales and chonsei prices widens even for the same rate of (expected) inflation.

3. Conclusion

Based on this conceptual framework, a rough calculation suggests that the recent sale to chonsei price ratio, around 1,75 nationwide, may be justifiable by the extremely low real interest rate and a 3 percent inflation rate. Nevertheless, the recent decline of chonsei prices as well as the extremely low current (real) interest rate seems to put some risk in sale prices. Sales prices in some areas that have soared to levels around 3 times chonsei prices may be interpreted as an overreaction to recent declines in interest rates unless there exists other fundamental reasons.

From the viewpoint of housing markets, the rapid decline of the real interest rate is worrisome. Of course the most desirable solution would be the revitalization of investment that could boost demand for resources and raise the real interest rate naturally. If this is not feasible, however, and if the stabilization of sales to chonsei price ratio is a desirable policy objective, then a downward adjustment of an inflationary target and/or an upward adjustment of real estate taxes would be consistent between achieving both the right policy direction and objective.

Chapter 6. Recent Developments in the Housing Finance Market in Korea

Kwan-young Kim

1. Introduction

The housing finance system in Korea has been undergoing major reforms since 1998. This was triggered by the financial crisis in 1997. The main thrust of the reform, as emphasized by several recent studies, was in converting the system toward one that is: (i) More market-oriented, (ii) More responsive to consumer needs, (iii) Involves risk and cost-based pricing, (iv) More efficient underwriting, and (v) More wholesale based funding through securitization. This chapter critically summarizes these changes and suggests directions for future developments.

2. Synopsis

Traditionally, Korea's housing finance sector has been used as an instrument of national housing policy while basic market principles governing resource mobilization and its allocation were repressed. It was routinely claimed that long-term housing loans be provided at below market rates in order to be affordable. Such a policy stance and the public perception were not conducive to the development of a market-based housing finance system. Instead, the system remained fragmented and detached from the rest of the financial system, which was itself heavily regulated.

The establishment of KoMoCo (Korea Mortgage Corporation) opened a new era for the housing finance market in Korea. KoMoCo bought housing loans from NHF (The National Housing Fund), Kookmin Bank, other commercial banks, and life insurance companies, then packaged and sold them using Mortgage Backed Securities (MBS). Korea's housing finance system gradually gained ground in terms of efficiency in 1999.

However, contrary to the expectations of policymakers, there was very little issuance of MBS by KoMoCo. And long-term fixed-interest rate housing loans remained unpopular. Thus, the housing finance market has not yet matured and was still dominated by home equity loans provided by major commercial banks. Such loans have 3-month variable interest and a relatively short maturity of 3 years.
The issuance of home equity loans caused several problems, chief among them were housing speculation, instability in financial markets, and an unstable housing market. In response, the government established a new agency, the Korea Housing Finance Corporation (KHFC) in March 2004 to redirect the housing finance market towards more stability with long-term mortgage instruments. KHFC absorbed KoMoCo and provided long-term loans to homebuyers. Since its inception, KHFC has provided more than 300 billion won in mortgage credit, widely considered a resounding success.

The mortgage loan option has turned out to have many desirable characteristics such as a more than 50% loan-to-value ratio (LTV), longer-term maturity options, and a 30% payment to income ratio. As KHFC mortgage loans penetrated the market, the spread between mortgage and home equity loans has decreased. It is expected that the expansion of long-term mortgage loans contributes to long-term stability of financial and housing markets in Korea.

3. Conclusion

This paper concludes with four policy recommendations to encourage a more rapid expansion of the MBS market. First, a resale market for MBS should be developed through the lifting of MBS investments by pension funds and introducing a mortgage-MBS swap program in preparation for Basel II. Second, a new distribution channel for mortgage loans such as mortgage brokers, banks and companies should be established. Third, mortgage insurance should be introduced to reduce credit risk. And finally, measures to convert current home equity loans to long-term mortgage loans should be designed.

Chapter 7. Restructuring the Role of the National Housing Fund and Policy Recommendations

Hyeon-Wook Kim, Chang Park and Kyung-Mook Lim

1. Introduction

The National Housing Fund was established to efficiently provide funds to households and construction companies. Recent changes in the real estate and related financial markets have highlighted the need to reassess the role and functions of the NHF. That is, as interest rates declined, so did the operational environment of the NHF, which provides low-rate financing. In response, early loan payments have occurred. Even though the extension of maturity of housing loans is not an original goal of the NHF, it is desirable to take a major role in stimulating the mortgage market considering the private mortgage market is still in its infancy.

2. Synopsis

This study analyzes various NHF loan programs and provides policy recommendations to enhance their efficiency and legitimacy. First, the analyses on household loan programs revealed that there exists a discrepancy between target households (total income of households is lower than the 6th decile) and actual beneficiaries. This is due to the fact that loan eligibility has been determined not by total household income but by the income of the head of the household. On the other hand, analyses on the financial status of construction companies, which were approved for loans from the NHF, show that the profitability of construction companies is not sound. Finally, financial institutions that have acted as NHA agents have not efficiently monitored loans.

Based on the above evaluation and operational changes, the policy recommendations are as follows: First, financial support for housing construction should focus on the construction of rental housing. Second, financial support of the NHF to households should target lower-income groups and accessibility to NHF programs should be improved. Finally, to mitigate the potential risk of short-term collateralized housing loans, NHF programs should focus on the long-term mortgage market.

This study also proposes detailed operational improvements based on the analyses of existing NHF programs. First, loan eligibility should be modified to warrant the original NHF mission. In the long run, eligibility should be based on the total income and wealth of households. In the short run, eligibility should be based on total household income. Second, NHF programs for the construction of mid-size rental units should be modified to enhance the efficiency and soundness of the Fund. In addition, concerns that NHF programs for defaulted housing construction might overcompensate successor builders should be addressed. Finally, an ex-post monitoring system should be established to continuously improve NHF programs.

3. Conclusion

In order to address the public interest and financial soundness of the NHF and to guarantee various opportunities to loan applicants, this study suggests that the NHF should be operated by efficiently utilizing the market mechanism of agencies (financial institutions). In addition, this study recommends that the operational structure of the NHF be changed from maintaining low interest rate funds to reimbursing interest rate differences between the targeted low interest rate offered by the NHF and the market interest rate, which is a cost to private financial institutions that operate NHF programs.

Chapter 8. Housing Policies for Low Income Households

Eui-Chul Chung

1. Introduction

In this chapter, current housing conditions, policies for low-income households, and institutional arrangements for low-income housing are systematically evaluated while suggestions are offered regarding future policy directions.

2. Synopsis

For decades, the direct provision of public rental housing has been the main low-income housing policy in Korea in which favorable treatment is provided in terms of land acquisition, long-term below-market-rate financing, and tax deductions and exemptions. There has been a steady increase in the volume of Chonsei deposit loans for low-income households from the National Housing Fund. In 2003, the loan volume was approximately 12 times larger than in 1996. With the enactment of the National Basic Livelihood Security Act in 1999, a new housing allowance program was introduced in which housing allowances were issued based on the number of household members.

In spite of these efforts, conditions of low-income households have not improved as expected and the gap in housing conditions between income classes is still large. Analysis of data from the Population and Housing Census in 2000 show that about 3.3 million households, approximately 23 percent of the total number of households, are living in deteriorating and very poor dwellings which do not meet the minimum housing standard. In addition, their burden of housing costs has grown due to a sharp increase in housing prices after 2001, while the inequality of wealth from homeownership versus income distribution has worsened.

Approximately 15% of newly constructed housing units as of 1982 are public rental units. The ratio of these units to the total number of newly constructed housing units was higher from 1996 to 2001.

However, as of 2003, the total units of public rental housing was
roughly 8.3% of total housing units in the nation. If long-term rental units are strictly taken into account, the units make up just 2.4% of total housing units. Policies for the direct provision of public housing have faced several problems, including the implementation of inconsistent and unsystematic policies, the provision of public rental housing with short-term rental periods, and the resulting shortage of long-term public rental units.

This was the inevitable result of policies that failed to carefully target household groups. Moreover, because regional and household characteristics have not been fully taken into account in assistance criteria, benefits from public rental housing have been distributed unequally.

In terms of demand-side policies, in spite of a steady increase in the volume of Chonsei deposit loans for low-income households, the volume of loans are insufficient compared to the total volume of the National Housing Fund, making up only 18% of total volume. Despite the fact that the introduction of the housing allowance program provided a new dimension for low-income housing policies, the current level of allowances does not guarantee minimum housing costs, take account of regional differences, nor consider specific household needs.

Recently, the governmen has put more of an emphasis on low-income housing policies. Enactment of the Housing Act, the subsequent establishment of long-term housing plans and the minimum-housing standard are good examples. The introduction of a housing support system based on affordability and plans for increasing long-term public rental units are regarded as equally important.

3. Conclusion

While these efforts should strongly contribute to improving welfare levels for low-income households, there remain many issues to be addressed: (i) A specific action plan should be prepared to reduce the number of households living below the minimum housing standard by as much as 1 million households within five years, (ii) The possibility of providing 1.5 million public rental units within 10 years should be carefully examined in terms of demand, (iii) The possibility of securing sufficient residential land at appropriate locations in addition to proper financing, (iv) Public rental units should be integrated into one large public program with recipient households selected based on their economic ability, and (v) Rent should be determined not by construction costs but by their affordability.

These changes will eventually improve vertical and horizontal equities of the program. Further efforts should also be made to set the housing allowance amount at a more realistic level. In the long run, the housing allowance system should be separated from the general public assistance program.

Chapter 9. Analysis of Land Supply System

Yong-Bum Lee and Jay-young Sohn

1. Introduction

The supply of land has persistently been a problem in regards to housing construction in Korea. In the mid-1990s, the government tried to solve this problem once and for all by adopting a drastic deregulatory measure. This succeeded in addressing housing construction and supply concerns, but its side-effects were also significant in lacking proper public services and infrastructure in urban fringes, such as schools, roads, safe water supplies, and sewage treatment. A public backlash against deregulation led to a revision of the system of planning laws in 2002.

2. Synopsis

The newly enacted "National Planning and Land Use Law" aims to promote the principle of ‘No-development-without-proper-planning.’ Under the new law, all parcels of land in Korea are classified by their aptitude for preservation or development. New planning zones will be drawn according to this classification, and land use planning will be established. Developments are allowed only in zones that are pre-planned as such. For exceptional cases in which non-urban zones are to be developed, case-by-case development permits must be obtained.

The new law virtually prohibits private developers from developing land and building houses as they had done in the 1990s. Development by public sector developers such as the Korea Land Corporation and local governments is also affected by stringent restrictions imposed by the new law. The net effect will be a lack of development and supply and diminished housing construction. Given that Korea still needs a large number of houses to meet growing demand, this situation needs to be resolved.

3. Conclusion

We propose that regulations on land development be relaxed while maintaining the spirit of the new law. For example, the minimum size of an area of land allowed to be developed residentially within the Managed Development Zone is too large for private developers to handle. The current minimum needs to be lowered. We also propose a system that would force local governments to rezone land when the housing market shows certain signs of a shortage. Local differences in the rates of housing price increases will be a good trigger mechanism. If housing prices rise too quickly in one zone compared to a neighboring area, this mandatory rezoning requirement would be turned on and a supply in housing would increase.

In the mid to long-term, an overall rationalization of regulatory laws is needed. Too many laws impose restrictions on land development and construction. Local governments should be given more power to determine how to use land according to local endowments and needs. In the meantime, we consider the so-called ‘enterprise city’ favorably. This type of private development would provide jobs as well as houses and sufficient infrastructure outside the congested Capital region. Considering its potential social benefits, we believe the government may well give some incentives to developers.

Chapter 10. A Critique of Urban and Residential Improvement Programs

Jeong-Ho Kim

1. Introduction

This study has briefly reviewed, and made a set of recommendations on three major urban and residential improvement programs: Redevelopment, reconstruction and environmental improvement.

Redevelopment projects have been undertaken since 1955 as part of efforts to clear squatter settlements, but residential redevelopment activities have significantly slowed in recent years, replaced largely by reconstruction. The latter two projects started in 1989 to complement the Two Million Housing Unit Construction Plan of 1988-1992. The reconstruction program was intended to expand new housing developments within inner city areas and a residential environment improvement program, to facilitate housing conservation and neighborhood preservation in areas where low and moderate-income households were concentrated.

2. Synopsis

Of the three, only the reconstruction program has proven to be successful primarily because it has served as a vehicle for investors and developers to make sizeable profits. The Housing Construction Promotion Law allowed property owners to demolish units over 20 years in existence and to reconstruct condominium units in their place at a maximum density as measured by the floor to area ratio (FAR). FAR once reached 480% when the program was actively promoted in late 1990s. The reason behind such action was to expand housing in a city where a housing shortage was serious enough to incur periodic home price inflation. But units eligible for reconstruction have been targets for speculation, thus causing housing prices to sharply increase. Various anti-speculative measures announced over the last two years have zeroed in on preventing speculation with respect to reconstruction projects.

The government passed the Urban and Residential Environment Realignment Law last year, primarily designed to integrate the three programs in a concerted manner and to better coordinate housing development activities with those of urban development. The new law places an emphasis on improvements to residential communities than reconstruction. It makes reconstruction much more difficult by requiring cities with a population of over 500,000 to develop a comprehensive urban and residential realignment plan and to designate priority areas for improvement while specifying development phases, land use, and FAR. They are also mandated to raise safety standards for buildings eligible for reconstruction to prevent structurally and architecturally sound units from being destroyed for speculative purposes. The law actively promotes conservation and neighborhood preservation.

Reconstruction has made a solid contribution to the increase in new housing units within inner city areas, substantially easing the housing shortage problem. It also helped intensify residential land use and improve community facilities and residential infrastructure. A subsequent increase in property values has also benefited local governments with larger tax bases.

Notwithstanding these positive effects, there have been some serious problems in implementing the reconstruction program. Most critical is the high cost. All stakeholders, homeowners, landowners and developers alike want prices of reconstructed units to increase to the extent at which they can be sold on the market. This practice largely benefited landowners and absentee homeowners by doubling or even tripling prices upon the completion of a project. Consequently, tenants and less wealthy homeowners must leave the area due to sharp increases in rent and living costs as upper middle-income earners move into what were originally low and moderate-income neighborhoods.

In fact, over 70% of homeowners and 99 % of tenants, on average, left project areas once a new community emerged. The largest gainers were the absentee owners who invested in old units and waited for reconstruction to occur. This explains why units have been such easy targets for speculation. Unfortunately, a large portion of the capital gains has largely gone untaxed. Another serious problem was the intensity of development. Developers and homeowners want to take advantage of the maximum allowable FAR at the expense of open spaces and a neighborhood’s overall livability. Most are only interested in maximizing profit and hardly concerned about improving the community. Problems of this nature have led to new legislation, but their effectiveness remains to be seen.

3. Conclusion

Reconstruction must continuously prevail because it is the only alternative means to expand housing units for middle-income households who wish to remain in inner city areas. But its development technique must be drastically revised: It requires multi-purpose development whereby a portion of profits generated from high-density commercial use can be used to cross-subsidize the provision of low and moderate-income housing units. The project area must be large enough to accommodate multiple uses and construction funds must be mobilized through formal sources of financing. The current financing method is too costly and geared to speculation. Housing density must be controlled in a way that high-rise structures can be permitted in return for larger open spaces. Finally, some incentives should be provided to low and moderate-income households so they may also enjoy living in newly created and modern residential environments.

발간사
요 약

제Ⅰ부 주택시장 관련 연구의 논점, 변동추이 및 정책과제 개관

　제1장 서론 - 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관 (차문중·손재영)

　　제1절 주택시장 관련 연구의 주요 논점
　　　1. 주택의 특수성
　　　2. 본 연구의 주요 논점
　　제2절 우리나라 주택정책과 주택산업 구조
　　　1. 1997년 이전 시기
　　　2. 1998년 이후 시기
　　제3절 본 연구 보고서의 개관과 시사점
　　　1. 본 연구 보고서의 개관
　　　2. 각 장별 논점 및 시사점
　　참고문헌
　　부 록

　제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 (차문중·손재영·정의철)

　　제1절 주거 여건의 장기 추이
　　　1. 주택 스톡의 양적 확대
　　　2. 주택의 질적 개선
　　　3. 주택의 신규건설과 멸실
　　　4. 주택 점유형태, 주거비 부담 및 주거빈곤의 개관
　　　5. 주택가격 추이
　　제2절 장기주택수요 전망
　　　1. 장기주택수요 전망 개관
　　　2. 선행 연구 검토
　　　3. 주택수요 추정
　　　4. 장기주택수요 예측(2000~2030)
　　제3절 결 론
　　참고문헌

제Ⅱ부 주택시장과 경제환경

　제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 (차문중)

　　제1절 서 론
　　제2절 주택가격의 변동과 원인 연구
　　　1. 주택매매가격의 변동 추이
　　　2. 주택가격 변동에 대한 기존의 연구
　　제3절 주택가격의 결정요인에 대한 분석
　　　1. 주택가격 결정의 이해
　　　2. 재정조건과 주택가격 기대상승률에 대한 논의
　　　3. 실증적 분석방법 - 벡터오차수정모형(VEC)
　　제4절 분석 및 정책적 시사점
　　　1. 실증분석모형 구축
　　　2. VEC모형 추정 결과 분석
　　제5절 결론 - 본 연구의 요약과 정책적 제언
　　　1. 본 연구의 결과 요약
　　　2. 정책적 제안
　　참고문헌
　　부 록

　제4장 주택 및 토지 관련 세제의 현황과 이론적 고찰 (허석균)

　　제1절 서 론
　　제2절 부동산 관련 세제운용 현황 및 문제점
　　　1. 현행 세제
　　　2. 다른 종류의 자산에 대한 과세와의 비교
　　　3. 다른 나라와의 비교
　　제3절 부동산 관련 세제개선방안 - 이론적 근거
　　　1. 보편적인 주장
　　　2. 모형을 통한 분석-Ⅰ
　　　3. 모형을 통한 분석-Ⅱ
　　　4. 정책적 함의
　　제4절 맺음말
　　참고문헌

　제5장 주택매매가격·전세가격과 인플레이션 (조동철)

　　제1절 주택의 소유와 전세
　　　1. 주택전세의 현황
　　　2. 전세제도의 미시경제적 의미
　　　3. 전세제도의 거시경제적 의미
　　제2절 주택 매매가격과 전세가격
　　　1. 주택 매매가격과 전세가격의 추이
　　　2. 주택 매매가격과 전세가격 격차의 결정 요인: 이론적 논의
　　　3. 매매·전세가격 비율과 이자율 및 인플레이션율 추이
　　제3절 소결 및 정책적 시사점
　　참고문헌

제Ⅲ부 주택금융 및 저소득층 주거지원정책의 분석

　제6장 장기주택금융시장의 도입과 주택금융시장의 전망 (김관영)

　　제1절 문제의 제기
　　제2절 주택금융시장의 변화와 분석
　　　1. 주택담보대출의 추이와 시사점
　　　2. 주택금융시장의 변화
　　　3. MBS의 도입
　　제3절 장기모기지론의 도입과 장기모기지론의 특성
　　제4절 주택금융시장의 전망과 정책적 시사점
　　　1. 주택금융 발전의 의의
　　　2. 모기지론 취급실적의 확대
　　　3. MBS 유통시장의 활성화
　　　4. 모기지전문금융기관의 신설
　　　5. 주택대출보험의 도입
　　　6. 결 어
　　참고문헌

　제7장 국민주택기금 운용에 대한 평가와 운영 개선 방안 (김현욱·박창균·임경묵)

　　제1절 서 론
　　제2절 국민주택기금의 역할과 운용 실적
　　　1. 국민주택기금의 역할과 주택금융시장에서의 지위
　　　2. 국민주택기금 대출 프로그램과 대출 실적
　　제3절 국민주택기금의 대출 프로그램에 대한 평가
　　　1. 주택수요자 대출 프로그램에 대한 평가
　　　2. 주택공급자 대출 프로그램에 대한 평가
　　제4절 국민주택기금의 역할 재정립과 운용개선방안
　　　1. 국민주택기금의 운영환경변화와 목표의 변화
　　　2. 국민주택기금의 역할 재정립
　　　3. 국민주택기금의 운용개선방안
　　제5절 결 론
　　참고문헌
　　부 록

　제8장 저소득층 주거지원체계 분석과 정책 제언 (정의철)

　　제1절 저소득층 주거지원제도
　　　1. 공공임대주택
　　　2. 간접지원제도
　　제2절 저소득층 주거실태
　　제3절 저소득층 주거지원제도 평가
　　　1. 기존 공공임대주택정책의 평가
　　　2. 간접지원정책의 평가
　　　3. 외국 저소득층 주거지원제도의 변화
　　　4. 최근 저소득층 주거지원정책의 평가
　　제4절 결론 및 향후 과제
　　참고문헌

제Ⅳ부 택지공급과 주택·도시정비정책의 연구

　제9장 택지공급체계 개선 방안 연구 (이용범·손재영)

　　제1절 서 론
　　제2절 택지개발제도의 변천과 현황
　　　1. 연 혁
　　　2. 90년대 말의 난개발 문제와 국토이용체계의 개편
　　　3. 국토의계획및이용에관한법률의 주요 내용
　　　4. 국토이용체계의 개편과 택지개발
　　제3절 택지개발제도의 문제점과 개선방안
　　　1. 민간개발의 위축과 공공의 역할 제고
　　　2. 개발방식의 문제
　　제4절 결 론
　　참고문헌

　제10장 재개발·재건축·주거환경개선 방안 연구 (김정호)

　　제1절 주택도시정비사업: 제도적 배경과 목적
　　　1. 주택도시정비사업: 정의
　　　2. 주택재개발사업
　　　3. 재건축사업
　　　4. 주거환경개선사업
　　제2절 주택도시정비사업을 통한 주택공급실적
　　　1. 주택공급실적
　　　2. 서민주거안정에의 기여도
　　제3절 주택도시정비사업의 문제점 - 서울시를 중심으로
　　　1. 사업추진 실적 및 현황
　　　2. 주택도시정비사업의 문제점
　　제4절 최근 주택도시정비사업 관련 제도변화
　　　1. 국토ㆍ도시 관련 법제의 개편
　　　2. 주택 관련 법령체계의 개편
　　　3. 도시개발 관련 법제의 개편
　　제5절 선진국에서의 주택도시정비사업
　　　1. 미 국
　　　2. 영국과 일본의 경우
　　　3. 선진국사례가 시사하는 바
　　제6절 우리나라 주택도시정비사업의 추진방향
　　　1. 주택도시정책의 변화
　　　2. 개선방향
　　제7절 주택도시정비사업추진과 금융
　　　1. 우리나라에서 주택도시정비사업이 실패한 이유
　　　2. 재원조달방법
　　　3. 재정비사업추진방식의 개선 및 민간자본의 유치
　　참고문헌