[정책토론회] 질적 심화기의 초·중등교육 발전전망과 과제

2001년 3월 7일 수요일 10:00~17:00

한국개발연구원 대회의실

개회 및 기조연설 (10:00 - 10:10)

기조 연설 : 이진순 한국개발연구원 원장

제1주제: 지역 및 학교 중심의 교육행·재정제도 (10:10 - 12:30)

사 회: 박세일 (서울대학교 교수)
주제발표: 우천식 (KDI 연구위원)
박정수 (서울시립대학 교수)
토 론 자: 김평수 (교육인적자원부 교육자치지원국장)
정해방 (기획예산처 사회예산심의관)
윤건영 (연세대학교 교수)
전제상 (한국 교원단체 총연합회 선임연구원)
최현섭 (교육개혁 시민운동연대 공동대표)

제2주제: 자율과 책임의 학교제도 (14:30 - 17:00)

사 회: 배무기 (교육인적자원정책위원회 위원장)
주제발표: 우천식, 이영 (KDI 연구위원)
토 론 자: 이상갑 (교육인적자원부 학교정책실장)
김영주 (기획예산처 재정기획국장)
김진성 (구정고등학교 교장)
박경량 (참교육 전국 학부모회 부회장)
서정화 (홍익대학교 교수)
이봉호 (매일경제신문 지식부 차장)

[요약]

1. 문제의 제기

• 반면, 선진국들간에 '수월성', '다양성', 그리고 이를 위한 '학교 자율 혁신' 노력에 초점을 맞춘 교육개혁 노력이 가속화되는 추세여서, 현재 국내 상황에 대한 일대 국면전환 노력이 시급.

• 그만큼 교육행정기관 주도의 부분적인 대응으로는 문제해결이 어려우며, 학부모, 교원, 관련 부처/기관 모두가 문제 해결 과정에 참여하고 기존의 이해관계를 조정하며, 그 결과에 대해 함께 책임을 지는 새로운 '집단적 문제해결' 방식이 요구.

• '분권화', '자율화'라는 정책의 기본방향에 대한 공감대가 존재하고 학교운영위원회 등 민주적 학교제도의 핵심 요소도 정착 과정에 있으며, 최근에는 교육재정 증액, 교육부총리제의 신설 등 전향적인 방향의 정책환경 변화가 있었음.
• 교육행·재정제도, 학교제도·정책 전반을 포괄하는 시스템적 개혁을 지향하되, 주요 정책 개혁 과제와 일정에 대한 충분한 공론화 과정을 거쳐 단계적이고 유연하게 접근하는 것이 중요.

2. 주요 정책 과제

가. 자율과 책임의 학교제도·정책 정립

• 또한 형평성 측면에 있어서도, 정규교육 기회의 형평성을 지나치게 강조하는 가운데, 오히려 사교육비 부담능력에 따라 대학진학 기회와 성과가 차등화되는 파행적 결과를 초래.
  * 대학 진학 기회 자체는 소득계층간에 큰 차이가 없으나, 상위 대학 진학 기회는 부유층 자녀에 편향되어 있는 것으로 조사.
• 평준화 정책의 요체는 학교선택권 제약 못지 않게, 학교의 투입, 과정, 성과 요소 전체에 대한 상급 교육행정기관의 획일적인 통제에 있으며, 이것이 학교제도·정책 개선의 핵심 과제.

• 일차적으로 단위학교 장의 권한과 책임에 관한 규정을 보강하고, 지역교육청 및 학교장으로의 권한 위임이나 이양을 확대.
• 교과과정, 교과서 등 핵심 소프트웨어에 대한 학교의 자율권 확대가 특히 중요하며, 실질적인 규제완화 성과를 위해 교육규제완화위원회, 교육과정심의회 등의 기능과 그 중립성을 강화.
• 또한 정착단계에 있는 학교운영위원회의 기능과 위상을 강화하는 동시에 학교 및 지역교육청에 대한 상급행정기관의 효과적인 감독과 지원을 위해 평가제도를 정비.

• 현재는 학교운영 및 성과에 관한 일체의 정보(예·결산, 성적분포 및 교원 인적사항, 학교지원률, 학교운영위원회 운영 내용 등)가 일반에게 공개되지 않아, 학교문제에 대한 교육수요자의 적극적인 관심과 참여, 이해를 유도하는 데 결정적인 한계.
  * 미국, 영국, 네덜란드 등 대다수 선진국들은 학교책무성보고 양식 등을 통해 정보공개 의무화
• 단, 새로운 제도에 대한 불안 요인을 감안하여, 自願 학교에 대한 시범 시행을 거쳐 단계적으로 대상 학교를 확대하고, 성적, 교원 인적사항 등 민감한 항목은 자율 공개를 원칙으로 시행.

• 단, 자립형 사학제도의 정착을 위해서는 '장학금/학자금 지원제도' 정비 등, 귀족학교 출현을 방지하기 위한 안전장치를 마련하고 이에 대해 다수 학부모의 신뢰를 확충하는 것이 선결과제임.
• 새로운 교육시장 환경에 학부모, 교직자 모두가 익숙해지고, 단위학교의 자율책임경영 및 차별화 경쟁 능력이 확보되며, '학교평가제도', '장학금제도' 등 핵심 인프라가 정비되고 난 이후에, 일반 공·사립학교에 대해서도 점차 학교선택권을 확대.
• 학교간 학력차 반영을 금지하는 현행 대입 내신제도는 학교제도의 개선 일정과 상관없이, 즉각 개선될 필요
  * 고교간 학력차 반영 여부 및 방식은 대학 자율로 결정하게 하고, '정보공개'를 이러한 자율전형제도 정착의 촉매로 활용.

나. 지역과 학교 중심의 교육행·재정제도 구축

• 지방교육에 관한 일반자치단체의 역할이 미약한 현행 지방교육자치제도하에서는, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 커다란 행·재정적 비효율 요인이 잠복해 있으며, 지역 내 교육에 대한 일반자치단체의 투자 유인이 미미하여 지역 교육재원 확충을 구조적으로 저해.
• 중앙집중적 재원조달 구조하에, 지역의 책임 있는 재원 조달과 활용을 기대하는 데 한계가 있으며, 교육양여금, 교육교부금, 국고보조금 제도들간의 중복성이 높고 배분기준의 객관성이 낮아 재원낭비 요소가 큼.
  * 1999년 현재 지자체의 총 교육투자는 1.1조로서 지자체 전체예산 50.1조의 2.3%(최저 0.2%, 최고 6.3%)에 불과하며, 지방교육재정의 84% 이상이 중앙정부로부터의 양여금, 교부금형태에 의존.
• 최근의 교육세 개편(지방세분 교육세의 지방교육세 전환)을 지역 자율과 책임의 교육분권화 모형 정착의 전기로 삼아, 교육행·재정구조에 관한 일련의 개혁 작업을 단계적으로 추진.

• 지자체의 교육전입금 규모를 늘릴 수 있도록 관련 법령을 정비하는 한편, 의결기능 일원화의 연계강화 단계(2단계)에 맞추어 국세분 교육세로 조달되는 교육양여금을 일반지방교부금으로 통합하고, 교육설비투자 목적의 기준재정수요로 반영하여 운영.
• 간접세 비중이 높은 현재의 '(신설)지방교육세' 제도를 당분간 유지하다가, 일반지자체의 교육재원 분담 기능이 제고되는 것과 병행하여 '보유재산 및 소득'에 대한 지역의 자율과세권을 확대하고 3단계 재정통합 단계로의 이행을 준비.
• 이러한 과정에서, 교육세 개편 등에 따른 지역간 교육재정수입 격차를 보정하면서도 지방의 자발적 교육투자를 유도할 수 있도록, 현행 교육재정배분제도의 문제점을 지속적으로 보완.

• 당분간은 중앙 및 광역의 교육행정권한을 지역교육청으로 분산(위임/이양 확대)한다는 차원에서 접근하고, 필요시 지방교육청의 조직과 위상을 강화하되 행·재정적 비용을 최소화하는 방식으로 추진(교육장 선출 및 자문기구 성격의 기초교육위원회 신설).
• 기초 지역의회의 분과위원회 형식으로서 교육위원회 설치 등 보다 본격적인 기초교육자치 강화 여부는 학교책임경영제도의 시행 성과 등을 고려하여 판단.

3. 추진전략

• 교육개혁의 궁극적 '수혜자'이자 현장 '추진주체'이라고 할 학부모 및 다수 교원들의 이해와 지지, 그리고 시스템의 주요 요소를 관장하고 향후 시스템 개편작업을 집행·지원해 갈 정부기관들간의 유기적 협력이 필수적.
• 또한 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있는 핵심 개혁과제에 대해 전문가들의 논증을 거친 '정통적 논리'를 확충하는 것도 합의형성을 촉진하고, 개혁의 지속성과 일관성을 유지하는 데 필수적인 과제.
  * 미국의 교육개혁 좌표인 'Goals 2000'은 소위 "연구기반형 개혁 (Research-based Reform)"을 모토로 하여, 전문가들간의 장기간의 논증을 거친 8개 주요 연구결과에 기초.
• 개혁의 잠재적 불이익 집단의 적법한 요구를 최대한 수용·보상하고 변화에 대한 충분한 준비·이행 기간을 두며, 향후 교육재정 증액분의 상당분을 이러한 보상을 위한 재원으로 활용.

• '교육인적자원정책위원회'의 기능을 과거 '교육개혁위원회'의 수준으로 강화하여, '교육인적자원부' 및 '인적자원개발회의'와의 공조하에 향후 교육개혁 과제를 확정하고 시행해 나갈 수 있도록 함.
• '인적자원정책위원회'나 '인적자원개발회의'의 운영에 있어, 실업계 인사의 참여 폭을 확대하고, 국제기구 등 외부의 전문성을 적극 활용.