1. 문제 제기

• 공공갈등이 현 시스템 내부에서 해결되지 못하고, 관련 이해관계자들이 시위, 집단행동, 불법파업 등 ‘힘의 균형 변경’에 관심을 모으고 있는 상황임.
  
  ※ 전문가 연구에 의하면, 공공갈등 관련 당사자들이 가장 거세게 분노하는 경우는, 그들이 선택을 강요당하고 있다고 느끼며, 힘이 없어 자신이 (정부의 정책, 법령, 사업이 초래할 수 있는) 위험을 스스로 통제할 수 없다고 느끼며, 편익은 다른 사람들에게 돌아가는 반면 비용은 자신에게 귀속된다고 느끼며, 위와 같은 상황이 모두 불공평하다고 느낄 때라는 것임. 반대로, 공공갈등 관련 당사자들이 그 위험을 자발적으로 받아들이기로 선택하고 그 선택으로부터 자신이 편익을 얻고, 그 위험에 어느 정도의 통제력을 가지며, 그 과정 및 결과를 공평한 것으로 판단할 때 위험을 보다 낮게 인식(또는 평가)하며 분노가 적어진다고 함.

• 기존의 갈등관리시스템이 제 역할을 하지 못할 때는, 대내외 도전을 극복하기 위한 정부의 전략, 정책들이 기획, 실행의 초기단계서부터 지연·정체되기 쉬움.
  
• 이러한 갈등관리시스템 인프라는 현황에 대한 실증적인 진단·분석, 그에 기초하여 개선방향에 대한 체계적 모색, 핵심 공공갈등 분야의 성공사례(pilot projects) 구축 및 전파 등 우리 사회 및 정부의 투자가 이루어질 때만 개선이 가능함.

• 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정의 제정
  
  ※ 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한규정(2007.2.12 제정 대통령령 제19886호)은 참여정부가 의욕적으로 추진한 공공기관의 갈등관리에 관한 법률(원래 가칭 갈등관리기본법)의 제정이 국회에서 성사되지 못함에 따라 그에 대한 대체물로 대통령의 입법권의 행사로서 이루어진 것임. 따라서 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정은 원래의 법률안의 내용을 대부분 승계하였고 다만 지방자치단체 등에 대한 규율 부분을 포함하여 대통령령으로써 규율할 수 없는 일부부분 만을 삭제한 것이라고 할 수 있음.
  
• 공공갈등의 방치가 제기하는 국가미래에 대한 위험을 인식하고 문제를 제기한 차원; 그러나 ‘공공기관의 갈등관리에 관한 법률’ 제정 시도 자체가 공공갈등의 대상이 되어버리면서 추진력 상실; 이는 (세밀한 준비 없이) 커다란 그림을 먼저 그리려는 top-down approach 였으나 이제는 공공갈등 각각의 유형별로 bottom-up approach가 체계적으로 시도되어야 할 시점임.
  
  ※ (앞서 언급한 바와 같이) 현황에 대한 실증적인 진단·분석, 그에 기초하여 개선방향에 대한 체계적 모색, 핵심 공공갈등 분야의 성공사례(pilot projects) 구축 및 전파 등 우리 사회 및 정부의 투자가 필요

2. 기본 틀

• 일반법을 신설하거나 개정하여 사회 전반의 모든 공공 갈등에 적용되는 행정절차에서 큰 변화를 일률적으로 추구하는 방법을 통해 전반적인 갈등관리에 대한 관심 및 수요를 증가시키는 것도 필요한 반면,
   
• 각각의 유형별로 갈등관리시스템이 어떻게 구성되어 있는지 살펴보고 그 유형별 갈등관리시스템을 각각 선진화하는 노력이 무엇보다 긴요함.
  
  - 핵심 공공갈등 분야의 현황을 진단하고 성공사례(pilot projects) 구축을 위한 시도는 아래 ‘6. Bottom-up Approach 사례: 한국의 생활 폐기물 처리시설 관련 갈등관리 시스템의 진단’ 부분 참조
   
• 국가의 입법, 행정, 사법 각각 분야에서 갈등관리시스템을 각각 선진화하는 노력 필요 (관련 상세 내용은 아래 ‘3. 공공갈등에 대한 대응으로서 요구되는 법제의 정비’ 부분 참조)

• 저비용, 고편익과 연관된 갈등해소절차는 실익(Interests)에 기반을 둔 문제 해결 방식이고 고비용을 유발하는 갈등해소 방식에는 권리 (Rights)에 기반을 둔 법정 소송이거나 힘의 논리에 의하여 문제를 해결하려고 충돌하는 방식인 경우임.
   
• 따라서 선진화된 갈등관리시스템이란 특정 분야, 또는 사회, 국가에서 갈등 해결 양태가 주로 대화를 통한 실익에 기반을 둔 문제 해결 방식이 가장 많이 그리고 가장 먼저 사용되고, 그 다음에 권리에 기반을 둔 해결 양식이 그 이후에 더 적은 양으로 사용되며, 최후에 힘에 기반을 둔 해결 방식이 가장 적은 비율로 사용되는 시스템을 의미함.
   
• 마지막으로, 이러한 갈등관리시스템의 개선이 과거의 방식과는 다른 새로운 방식의 갈등관리 절차를 사용한다는 것을 의미한다면, 갈등당사자인 정부 내 공무원뿐 아니라 민간의 갈등당사자들이 새로운 유형의 방식에 대한 결과의 불확실성과 익숙하지 않음으로 인하여 많은 저항과 시행착오를 겪게 됨. 이러한 저항은 미국을 비롯한 다른 여러 나라에서도 공통적으로 보여지고 있음. 이러한 내부적인 저항과 시행착오를 최소한으로 줄이는 것이 갈등관리시스템 분야의 Latecomer로서 한국이 취할 수 있는 전략임.
   
• 저항을 줄이는 방법은 일단 이러한 새로운 절차들이 비용과 편익에 있어서 성공을 가져다 줄 수 있다는 것을 소수의 실험을 통하여 입증하고 전파하는 데 있으며, 또한 이러한 실험을 적극적으로 추진할 정부 내 혹은 민간 부분의 갈등관리시스템 관련 핵심 인사들의 역량을 강화할 필요

3. 공공갈등에 대한 대응으로서 요구되는 법제의 정비

• 예컨대, 사회적 약자의 자녀가 노력하여도 학업에 있어서 좋은 성취를 거둘 수 없는 사회적 구조는 사회적 약자들을 좌절하게 하고 궁극적으로 공공갈등의 뿌리 깊은 원인을 제공하게 될 것임.

• 그러나 공공갈등 및 공공분쟁은 국가나 지방자치단체 등의 장래계획과 정책방향에 관련되는 것이 보통이기 때문에 과거의 분쟁에 대한 해결로서의 사법적 수단에 의한 해결은 커다란 사회적 비용을 수반

• 공공갈등 및 공공분쟁의 해결을 위해서는 ADR이 실효적이라는 점이 국제적으로도 인정받고 있음.
   
• 그러나 우리 나라에는 공공분쟁의 해결을 위한 ADR제도가 대단히 미비함. 개인간의 법적 분쟁을 해결하기 위한 ADR제도는 상당히 존재하는데 반해 공공갈등을 위한 ADR제도는 아직 뚜렷하게 기능하지 않고 있음. (관련 세부 논의는 아래 ‘3.1 공공분쟁에서의 ADR 활성화를 위한 과제’ 부분 참조)

• 공공갈등의 예방을 위해서는 국민이 자기 문제로 인식하는 정책사안들에 관해서는 정부의 정책결정과정에서의 광범위한 국민 참여가 필요
   
• 우리나라의 경우, 입법예고제도와 행정예고제도가 존재하고 있으나 정책결정에서의 공공참여제도로서는 그 지향성이 대단히 약하다고 할 수 있다. 그러므로 일반행정절차법상 최소한 갈등유발적 정책결정에 대해서는 보다 적극적인 국민참여를 가능하게 하는 제도개선이 필요
   
• 일반행정절차로서의 public consultation의 제도화도 중요하지만 각 개별법영역에서의 행정절차를 정비하는 것도 매우 중요한 의미가 있음. 참여정부는 이것을 시도하였으나 성공하지 못하였음.
  
  ※ 개별법영역에서의 행정절차정비라 함은 예컨대, 댐이나 도로건설에서 관련 이해관계자 등을 건설계획단계부터 참여시켜 의사결정 단계에서 집행단계에 이르기 까지 그 의견을 반영하는 방식으로 행정절차를 개선할 필요가 있다는 것임.

• 존재하지만 집행되지 않거나 집행률이 현저히 떨어지는 법령은 국민의 법경시감정을 불러일으키고 법의 지배를 약화시켜 궁극적으로 공공갈등의 예방과 해결에 부정적인 영향을 미치게 됨. 법치주의 또는 법의지배의 확립은 법상태의 애매함으로 인한 갈등을 원천적으로 차단시키기 때문에 갈등예방과 해결에 있어서 기본적인 환경으로 기능하게 됨. 따라서 법집행률이 낮은 법령을 규제개혁 차원에서 정비하고 실효적인 법령으로 재정비하면서 법령의 부작용을 최소화하는 개별법령의 품질향상이 갈등의 예방과 해결에 있어서 긴요

3.1 공공분쟁에서의 ADR 활성화를 위한 과제

• 우선 ADR 과정을 이끌 양질의 조정인 또는 중립위원(Neutral) 인력이 존재하여야 하며 ADR 과정에 있어서의 다양한 절차를 가능하게 하는 법제도가 필요함.
• 물론 ADR은 법제적 근거 없이도 가능하지만 ADR의 활성화를 위하여 각국은 법제를 형성해 나가는 것이 오늘날의 추세라고 할 수 있음. 특히 공공분쟁에서의 ADR은 그 가능범위나 가능한 방식 그리고 ADR과정에 필수적인 비밀유지와 정보공개제도와의 관계 등에 대한 법적 규율이 필요함.

• 행정기관 차원에서의 ADR의 시행은 아직은 행정과정에서 이루어지는 것이므로 행정기관 차원에서의 정책적 고려를 할 수 있다는 장점이 있으나 사법기관에서 실시되는 ADR은 정책적 고려보다는 이미 분쟁해결 자체로 무게 중심이 옮겨갔다고 할 수 있을 것임.
• 사법부 차원에서는 최종 규율의 확립에 보다 초점을 맞출 필요가 있음.
• 현재 법원은 사실상의 조정이라는 방식으로 ADR을 활용하고 있으나 위와 같은 예민한 부분에 대한 명시적인 법적 근거조항을 결여하고 있기 때문에 ADR의 적극적인 활용에 있어서 큰 장애요인을 안고 있는 셈임.

<현행 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정’ 중 ADR관련 부분 개선필요>

• 현재 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정은 공공분쟁 발생시의 해결방안으로 갈등조정협의회 라는 ADR 방식을 채택하고 있으나 다양한 갈등사안에 대처하기 위해서는 ADR방식을 이처럼 한정적으로 규정해 두는 것은 적절하지 아니함. 오히려 ADR의 방식 채택에는 개방적인 규율을 하되 ADR운영에 기술적으로 요구되는 사항들에 대한 법적 규율이 이루어져야 할 것임. 즉 비밀유지에 관한 규정이라든지, 중립위원에 대한 규정 그리고 ADR방식으로 해결할 수 없는 사건에 대한 규정 등이 그것임. ADR은 기본적으로 이해관계인 상호 간의 합의에 의한 문제해결이므로 제3자와 일반공익에 영향을 미치는 사안에 대해 그것을 허용할 수 있는가 하는 점이 검토되어야 하고 그러한 관점에서 활용의 한계가 법적으로 분명하게 설정될 필요가 있음.

• ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정’은 제22조에서 당사자들이 모두 합의한 경우 협의절차를 공개할 수 있다고 규정하고, 한편 중앙행정기관의 장과 관계공무원에게 협의회과정에서 알게 된 비밀을 타인에게 누설하거나 직무상 목적 이외에 사용할 수 없도록 규정하고 있음.
• ADR의 경우 비밀의 유지는 매우 중요한 의미를 가지고 있음. 이해관계인들의 은밀한 이해관계가 드러나지 않으면 이해관계의 조정이 사실상 불가능하지만, 이에 대한 비밀이 유지되지 않을 경우 아무도 은밀한 이해관계에 대한 솔직히 털어놓으려고 하지 않을 것이기 때문임.
• 따라서 비밀유지 의무를 ADR에 관련된 모든 사람에게 확대 적용하여야 함. 다만 비밀유지는 은밀한 이해관계에 대한 것에 국한되어야지 사실관계의 이해를 위한 사안 등은 오히려 비밀유지 보다는 정보공개로 나아가야 할 사항임. 이러한 관점에서 비밀유지에 대한 규정은 좀더 기술적으로 세밀하게 정리될 필요가 있음.

• 미국의 경우 ADR에서 중립위원의 개입은 필수적암. 중립위원이란 갈등사안에 이해관계를 가지지 않고 중립적인 입장에서 갈등을 해결하는데 도움을 줄 수 있는 제3자를 말함. 그동안 우리나라에서는 갈등관리에 있어서 중립위원을 많이 활용해 오지 않았음. 그러나 새로운 갈등관리기법의 활용에 있어서 갈등관리에 전문성을 가진 객관적 제3자로서의 중립위원의 존재는 필수적이라고 할 수 있음. 중립위원의 자격과 선임·해임 방법 기타 중립위원의 역할과 임무 및 의무 등에 대한 기술적 규정이 반드시 필요

4. (관련 기초연구 1) 한국인의 갈등의식과 갈등조정방식

• 1,500명의 한국인 성인들을 대상으로 전국적인 설문조사를 실시하여 한국인의 갈등에 대한 의식, 일상생활에서의 갈등수준, 갈등해결방식, 공익의식의 수준과 특성을 조사
   
• 조사 결과 한국인은 현재 한국사회의 갈등수준이 매우 높다고 인식하고 있음. 갈등이 심각하지 않다고 생각하는 사람들은 2.2%에 불과하고, 보통이라고 생각하는 사람들은 6.7%, 심각하다고 생각하는 사람들은 91.1%에 달함. 심각하다고 생각하는 사람들과 심각하지 않다고 생각하는 사람들의 차이는 89% 포인트에 달함. 더욱이 과거 10년 전과 비교해서 현재의 사회갈등이 더욱 심각해졌다고 생각하는 사람들이 완화되었거나 비슷하다고 생각하는 사람들보다 훨씬 많았음.
   
• 사회갈등 영역 중에서 가장 심각한 것으로는 계층간 갈등을 들었고 그 다음으로 지역갈등, 노사갈등, 이념갈등, 정부-지역주민 갈등, 세대갈등이 심각한 것으로 생각하고 있음.
   
• 물질적인 이해관계를 둘러싼 갈등 외에 이념간의 갈등도 심각한 수준으로 인식되고 있다. 특히 경제개방(한미 FTA 등)에 대해 찬성하는 사람과 반대하는 사람간의 갈등이 가장 심각한 것으로 인식되고 있고, 그 다음으로 진보주의와 보수주의자, 환경보호자와 환경개발자간의 갈등이 심각한 것으로 인식되고 있음.
   
• 한국인은 사회갈등의 원인으로 개인 이기주의와 집단 이기주의를 우선적으로 꼽았음. 서로 자신만의 이익이나 주장만을 앞세우기 때문에 갈등이 발생하는 것으로 인식하고 있음.
   
• 사회갈등의 책임소재에 대해서 언론이 가장 책임이 큰 집단으로 인식되고 있고, 그 다음으로는 중앙정부, 여당, 야당, 대통령과 같은 정치권으로 인식되고 있음. 갈등에 대한 책임에도 불구하고 언론, 여당, 야당은 갈등해소 노력을 가장 하지 않은 집단으로 인식되고 있음. 반면 대통령은 언론, 여당과 야당에 비교해서 갈등해소 노력을 더욱 열심히 하는 것으로 인식되고 있음.
   
• 사회갈등의 성격에 대해서는 이것이 사회발전 과정에서 불가피하게 발생하는 것이라기보다는 갈등을 부추기는 집단이나 세력 때문에 주로 발생한다고 인식하는 사람들이 더 많았음. 즉 사회갈등은 불가피한 것이라기보다는 관리를 잘 하면 미연에 방지할 수 있다고 생각하는 것임. 사회갈등의 기능과 관련해서도 갈등이 잘 해결되면 사회발전에 도움이 된다고 생각하는 사람들이 갈등이 잘 해결되어도 사회적 낭비가 크다고 생각하는 사람들보다 많았음.
   
• 갈등해결의 방법에 대해서는 갈등영역이 공공영역인지 사적영역이지에 따라서 인식이 달라진짐. 국가기관이나 국가정책과 분쟁이나 갈등이 발생했을 경우에는 전문가 등 제3자를 통한 조정과 화해가 가장 바람직한 해결방법으로 인식되고 그 다음으로 법적 해결이 모색됨. 사기업이나 사적 기관과 분쟁이나 갈등이 발생했을 때에도 전문가 등 제3자를 통한 조정과 화해가 우선적으로 추구되고 그 다음으로 법적 해결이 모색됨. 하지만 가족이나 이웃간의 분쟁이나 갈등이 발생했을 때에는 끝까지 당사자끼리의 합의를 통해서 해결하려고 하고,
  
  그 다음으로 전문가 등 제3자를 통한 조정과 화해를 시도하는 것으로 나타남. 공공갈등의 경우에 전문가 등 제3자에 의한 조정이 바람직한 것으로 인식한다는 것은 갈등조정전문가의 필요성을 제기하는 것으로 이들의 양성과 활용이 앞으로 더욱 중요해 질것으로 판단됨.
   
• 사회갈등을 합의에 의거해서 조정하고 해결하기 위해서는 갈등주체들이 사익만을 고집하는 것이 아니라 공익을 인정하고 추구하는 의식전환이 필요하기 때문에 한국인의 공익의식의 수준을 조사하였음.
  
  - 조사 결과 한국인들은 전체적으로 보통 수준 이상의 공익의식을 보이고 있지만 특별히 재산세의 분배, 사회복지 목적의 세금, 사회혐오시설로 인한 집값 하락 등과 같이 경제적 이해관계가 달린 사안에 대해서는 보통 이하의 공익의식을 보이고 있음. 이런 결과는 한국인들이 원론적인 차원에서는 사익보다 공익을 우선한다고 말하지만 실제로 사익이 침해되는 상황에서는 자신과 자기 집단의 권리와 이익을 우선시하는 것을 보여주고 있음.

5. (관련 기초연구 2) 한국인의 사회적 자본과 갈등 간 관계

• 사회적 자본을 (1) 일반적 타자에 대한 신뢰, (2) 국가 공공영역에 대한 신임, (3) 연줄망과 연결망을 포괄하는 네트워크, (4) 공동체 의식으로 구분
• 사회적 자본이 잠재된 갈등 의식을 나타내는 갈등 잠재 지수에 어떤 영향을 미치고 있는지를 실증적으로 분석하여 다음과 같은 사실을 발견함.
• 첫째, 일반적 타자에 대해 신뢰가 높은 사람은 사회통합 지향적 경향을 보여 줌.
• 둘째, 국가 공공 영역의 절차적 공정성 및 민주적 운영을 신뢰하고 있는 사람들 역시 사회통합 지향적 경향을 보여 줌. 하지만 특정 정권에 대해 신뢰가 높은 사람은 오히려 갈등지항적 경향을 보여줌.
• 셋째, 폐쇄적 연줄망을 활용하는 사람들은 갈등지향적인 반면, 개방적 연결망을 활용하는 사람들은 사회통합 지향적임.
• 즉, 다원화된 한국사회의 실질적 사회통합을 위한 사회적 자본은 학연, 혈연, 지연과 같은 전통적인 폐쇄적 연결망에 기반한 것이 아니라, 익명의 일반적 타자들에 대한 신뢰와 느슨하게 연결된 개방적 연결망에 기반해야 함. 또한 실질적 사회통합은 공정한 국정운영 시스템에 대한 신임에 기초해야 하는 것이지, 특정 기관 혹은 정파에 대한 맹목적 신뢰에 기초하는 것은 아님을 보여주고 있음.

• 일반적 타자에 대한 신뢰는 개인의 갈등과 배제 의식을 축소시키는 것으로 나타남.
• 국가 공공기관이나 제도에 대한 신뢰와 개인의 갈등의식과의 관계는 좀 더 신중한 해석이 필요한 것으로 드러남. 시스템(system)의 민주성과 행정집행절차(process)의 공정성에 대해 만족하고 신임하고 있는 사람들은 갈등유발을 회피하는 통합 지향적 태도를 보이는 것으로 나타나는 반면, 특정 정권에 대한 신뢰가 높은 집단은 상대적으로 본인이 속한 집단과 반대되는 주장이나 다양한 관점에 덜 포용적이고, 타협을 미덕으로 생각하지 않는 사회 갈등 지향적 특성을 보이고 있음.
• 사회적 자본의 또 다른 중요한 측면인 네트워크의 효과에서도 흥미로운 대조적인 두 가지 결과가 관측되었음. 연줄망 동원을 통해 영향력을 행사하는 네트워크를 활용하는 사람들의 경우는 본인이 속한 집단과 반대되는 주장이나 다양한 관점에 덜 허용적이고 타협을 미덕으로 생각하지 않는 사회 갈등 지향적 특성을 보이고 있는 반면, 이러한 패쇄적 연줄망의 활동정도와는 차별적으로 개인들이 여러 사회단체에 ‘얼마나 다양하게’ 참여하고 있는지 여부를 측정한 개방적 연결망 참여정도는 갈등 잠재 지수를 낮추는 함수관계를 보이고 있음.

6. Bottom-up Approach 사례 (한국의 생활 폐기물 처리시설 관련 갈등관리 시스템의 진단)

• 연구의 결과물을 통해 생활폐기물 대형 소각장과 관련되거나 또한 유사한 혐오시설과 관련된 공공갈등 유형과 관련하여 갈등관리시스템을 어떻게 개선할 것인지에 대한 방법론에 대한 논의의 기회를 제공하고 그 개선점을 바탕으로 하여 실제 공공갈등 상황에 적용하는 실험적 노력을 통하여 과거보다 보다 성공적이며 모범이 될 만한 가치를 지닌 하나의 성공 사례를 창출하는 것이 목적

• 폐기물 처리시설 관련 갈등관리 시스템의 각 구성요소별로, 즉, 가용절차인「폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률」(이하 ‘폐촉법’)의 개정, 동기부분의 변화, 역량 강화 전략, 자원의 공급 측면에서 시스템 설계 제안을 시도함. 환경부에서 실제로 KDI정책대학원 연구결과를 바탕으로 폐촉법에 대한 개정 논의를 진행하고 있음. 그 중에서 중요한 7개의 설계 제안과 그 이유를 아래에서 설명함.

※ 문의: 임영재 KDI 선임연구위원 958-4176