갈등평가의 도입과 한국에서의 시사점

채종헌
한국행정연구원

1. 갈등관리체계의 절차적 요소로서의 갈등평가

• 정부와 지방자치단체 등 공공기관이 추진하는 정책, 법령, 사업을 둘러싸고 정부와 국민, 다수와 소수 간에 갈등이 발생할 우려가 있을 때 이를 예방하기 위한 선결과제는 대화의 장을 마련하는 것임
   
• 사회적 합의절차를 활성화하기 위한 의사소통 수단이라 일컬어지는 갈등평가는 상호 신뢰의 토대에서 협력하고 서로에게 이익이 되는 대안을 찾는 노력을 이상적이고 실현불가능한 것으로 치부하는 우리의 인식에 변화를 가져다 줄 수 있는 수단이 될 수 있음
   
• 갈등평가의 주요 목적의 하나가 바로 이해관계자간의 이해를 도모하고 건설적인 협상의 장을 마련하는 것이며, 그렇게 되었을 때 갈등평가는 기존 공공갈등 관리시스템의 변화를 가져올 수 있는 현실적이고 적실한 절차가 될 수 있을 것임
   
• 갈등평가는 갈등에 영향을 주는 요소나 주체들을 분석적 방법으로 해부한다는 개념보다는, 갈등을 좀더 통합적이고 객관적인 관점에서 바라보게 하는 틀을 만들어 낸다는 점에서 더 깊은 의미가 있음
   
• 기술적으로 분류할 때 갈등평가는 정보수집 과정에서 모은 정보를 해석하고, 분석과 평가를 통해 고착된 갈등상화에 대한 변화가능성을 찾아내어 문제해결에 가장 적합한 방법을 적용한다는 점에서 문제분석의 과정이라 할 수 있지만, 갈등평가 자체가 갖는 문제해결 기능 또한 무시할 수 없는 갈등해결의 중요한 부분이라고 할 수 있기 때문임

2. 갈등평가의 수행

• 갈등평가(Conflict Assessment)는 사람들에 따라 '갈등분석', '갈등평가', '쟁점평가', 상황평가', '주관자 평가', ‘갈등영향분석’ 등의 용어로 혼용하여 사용되기도 함
   
• 갈등평가는 예상되는 또는 발생된 갈등을 어떻게 관리할 것인가에 관한 권고안(recommendations)을 작성하기 위한 갈등평가 및 진단 활동으로서(Susskind, 1999), 갈등이나 합의형성 노력과정에서의 누가 이해관계를 갖고 있는 지를 파악하고, 이해관계자들에게 어떤 쟁점이 중요한지, 주어진 제도적, 재정적, 그리고 다른 제약요인 하에서 합의형성절차를 밟는 것이 필요한지, 만일 그렇다면 어떤 상황조건 하에서 핵심당사자들이 참여하는 데 동의할 것인지를 파악하는데 도움
   
• 갈등평가는 실질적인 이해관계자를 파악하고, 실제 이해관계를 분석해 합의영역과 합의불가능영역의 범위를 파악하기 위해 실시될 수 있으며, 상호존중의 자세로 협상에 임할 유인과 의사가 있는지, 합의형성절차를 추진할 때 참여할 의사가 있는지를 파악하기 위함임
   
• 합의형성절차를 성공적으로 마무리 짓기 위해 무엇이 필요한지에 대해 이해관계자를 교육시킬 수 있는 좋은 계기가 되며, 평가자와 이해관계자 사이에 좋은 관계를 형성시켜 차후 분석자가 조정자로 활동할 수 있는 기반 조성하기도 함
   
• 각 이해당사자가 저변의 다양한 이해관계를 객관적으로 파악할 수 있는 기회를 부여하고, 자신의 이해관계뿐만 아니라 다른 쪽의 이해관계도 반영된 갈등평가서를 통해 대립되는 견해의 차이를 정확히 알 수 있어 합의 전망을 가늠할 수 있는 도구가 될 수 있음
   
• 갈등평가서에는 공공정책 등의 개요 및 기대효과와 이해관계자의 확인 및 의견조사내용, 관련단체 및 전문가의 의견, 갈등유발요인 및 예상되는 주요 쟁점, 갈등의 예방ㆍ해결을 위한 구체적인 계획, 그 밖의 갈등의 예방ㆍ해결을 위하여 필요한 사항 등이 빠짐없이 포함되어야 함
   
• 갈등평가의 주관자(convener)인 해당 공공기관이 갈등상황을 안이하게 인식하거나 잘못 판단하는 것을 예방할 수 있다는 점에서 중요한 의미를 가짐. 해당 공공기관은 갈등의 내용에 대해 잘 알고 있다고 생각할 수 있지만 실제로는 그렇지 않을 수가 있음. 중립적인 갈등평가의 분석가는 모든 이해관계자의 의견을 파악한 후 정확한 판단을 내릴 수 있다는 점이 중요
   
• 평가자는 합의형성을 가로막는 다양한 장애를 제거하고 참여하기를 주저하는 이해관계자를 설득해 신뢰할 수 있는 운영규칙(credible ground rules)을 만드는데 도움을 줄 수 있음
   
• 갈등평가는 크게 사전작업, 정보수집, 분석, 합의형성단계 설계, 보고서 작성 및 배부의 단계 등으로 설계될 수 있음(Susskind, 1999)
   
• 이해관자들의 면담내용을 분석해 본 결과 합의절차가 성공할 가능성이 있다고 판단되면 구체적인 방식을 설계해서 갈등평가서에 포함시킬 수 있으며, 평가자의 합의절차 설계안은 분석서 초안에 대한 회람과정에서 이해관계자들이 제시한 검토의견을 참고하고 이해관계자 전체 회의에서 토론을 거쳐 수정 가능 

3. 한국에서의 갈등평가의 실제 - 울진 신원전 건설 관련 갈등영향분석

• 울진지역에서는 2005년 울진 6호기 건설이 완공되어 건설경기가 빠지면서 지역경제가 어렵게 되어 불만과 위기감이 고조되던 차에, 군의회에서의 부결로 중저준위 방폐장 유치 신청 주민투표조차 실시하지 못하게 되자, 반핵운동은 점차 사그라들고, 이후 지역경제 활성화를 위한 신원전건설 조기착공과 원전 착공에 대한 지역보상 문제가 화두로 부상
   
• 정부나 한수원이 아닌 제3자가 갈등영향분석서 작성을 하는 것은 대규모 국책사업의 시행을 앞두고 해당 지역의 수용성을 분석하고 다양한 요구사항의 합의가능성을 파악할 뿐만 아니라 기존의 정부 정책의 추진방식에서 빚어지기 쉬운 갈등을 사전에 예방하는 데에 목적이 있었음
   
• 울진원전 신규건설과 관련한 갈등영향분석서 작성은 과거의 정책추진 방식에서 탈피해 정책결정과정에서 이해관계자에게 사전 의견수렴을 하고 갈등해결을 위한 노력을 공론화하는 계기가 되었음
   
• 울진원전 신규건설을 둘러싼 갈등영향분석서의 작성목적 가운데 하나는 중앙정부와 한수원의 원전신규건설 계획과 지역주민 및 지방자치단체의 다양한 요구 사이에 협상 및 조정의 가능성을 탐색하기 위한 것이었음
   
• 기존의 정부정책 추진과정과 새로운 추진과정을 비교해 볼 때 두드러진 특징은 내용적 타당성뿐만 아니라 절차의 타당성이 매우 중시된다는 점임. 최근에 발생된 많은 공공갈등의 사례를 보면 절차적 타당성을 중요시하고 있어 아무리 좋은 정책이라 해도 절차적으로 흠결이 있는 경우에는 정책으로 수립되기 어려운 실정이기 때문임
   
• 공공시설입지를 둘러싼 갈등의 영향을 분석하는 목적은 이해관계자들이 수긍하고 납득할 수 있는 합의형성절차를 설계하고 실시함으로써 원전신규 건설과 관련된 결정의 절차적 타당성을 획득하기 위한 것이며, 갈등영향분석은 그러한 절차적 정당성을 획득하기 위한 필수적인 과정 중 하나가 될 수 있을 것임
   
• 울진 신원전 건설과 관련된 주요 이해관계자는 대체로 산업자원부, 한국수력원자력(주), 울진군청, 울진군의회, 주변지역 주민, 주변외지역 주민, 조기착공희망 시민단체 및 반핵 시민단체 등으로 구분되었으며, 이들의 각 주요 쟁점에 대한 입장은 아래 표로 정리될 수 있음