[ 요 약 ]

1. 대규모 기업집단 정책의 재조명

• 그러나 공정거래법을 통한 대규모 기업집단 정책이 규모자체(Bigness)를 규제하는 것은 경제적 합리성을 가지기 어려움.
  
• 선진기업들의 경우에도 일개 기업 혹은 기업그룹이 다수의 시장에서 상당한 시장지배력을 행사하고 있는데, 이러한 시장지배력을 기술혁신이나 우월한 경영자산 등과 같이 합법적인 수단을 통해 획득하는 경우 규제 대상이 아님.

• 외환위기 이후 사외이사제도, 소수주주권 강화, 감사위원회제도, 집중투표제 등 기업지배구조 개선을 위한 제도적 틀 마련.
  
• 그러나 그룹총수의 지배권에 대한 실질적인 견제 장치로 작동하기에는 미흡.

• 그러나 국제시장에서의 경쟁이 날로 치열해지고 있는 상황에서 대규모 기업집단에 대한 규제는 신규 유망산업에의 진출 등을 통한 구조조정에 장애가 될 수 있음.
  
• 또한 국제적 인수, 합병이 활성화되고 있는 상황에서 국내기업들의 경쟁능력을 차별적으로 제한할 수 있음

• 공정거래위원회는 공정거래법 및 시행에 있어서 경쟁정책적 통제장치를 강화할 필요가 있음
  
  * 시장지배적 지위의 남용행위, 기업결합 규제, 불공정거래행위 등에 대한 규제의 유효성 제고.
  
• 재계는 기업구조개혁의 진전을 위한 단계적 계획을 제시하고 정부는 이러한 계획의 실현가능성 및 타당성에 대한 검토를 거쳐 위 계획에 부응하는 규제완화 일정을 제시.
  
  * 증권관련 집단소송제의 조속한 시행

2. 대규모 기업집단 규제의 개선방안

• 공정거래법에 의한 대규모 기업집단 규제 중에서는 출자총액규제가 사실상 주된 정책수단으로 남아 있음.
  
• 상호출자금지의 경우 시행 이후 경고이상의 제재조치를 받은 경우가 총 7건에 불과한데 이는 제도 시행이후 기존 대규모기업집단 소속회사간 상호출자가 완전히 해소되었음.
  
• 채무보증제한제도는 대규모 기업집단 계열사간 채무보증을 단계적으로 해소하는 방향으로 개편 추진되었는데 2000년 4월 현재 30대 기업집단의 계열사간 채무보증이 사실상 완전 해소됨.

(1) 30대 기업집단 지정제도

• 규제 대상의 선정은 각 규제의 목적에 따라 개별적으로 법조문에 명시하는 것이 타당함(unbundling approach).
  
• 현행은 자산규모 순위로 30대 대규모 기업집단을 매년 지정 발표하고 이들 기업집단에 대해 일련의 규제를 적용.

• 그런데 이와같이 자산순위 대신 자산규모의 수준으로 혹은 경제규모에 연동하여 규제대상을 정의하는 것 역시 일률적으로 정의된 규제대상에 대해 다양한 목적의 규제들이 패키지(package)를 적용되는 불합리성을 그대로 보유.

(2) 상호출자금지

• 14조(30대 기업집단 지정제도)의 폐지를 전제로 할 경우 상호출자금지 규제대상은 공정거래법 9조에서 "상호출자금지 대상 대규모기업집단"으로 정의하는 것을 검토.
  
• 적용대상을 현행 수준으로 유지하려면 자산총액 2.5조원 이상 등으로 규정할 수 있을 것이며 더 확대하는 경우 자산총액 기준을 하향 조정하거나 기업집단 전체 등으로 규정할 수 있음.

• 직접상호주는 회사자본의 가공적 증대를 직접적으로 초래하기 때문에 상법의 규제조항이 있으나(<부록 3> 참조) 우리 나라 기업집단의 문제에 대응하는 데 있어서 상법의 규제범위는 제한적임.
  
• 만일 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제9조(상호출자의 금지 등)의 적용대상이 축소된다면, 적용대상에서 제외되는 기업집단 소속 계열사간(상장·비상장 모두)에는 서로 49.9%의 직접상호주를 보유하는 것이 합법적이 됨.

(3) 채무보증금지

• 장기적으로 보면 채무보증제한은 공정거래법에서 다루어야 할 분야는 아님.

□ 채무보증금지 규제 한시적 유지의 논거

• 채무보증 해소정책은 외환위기 이후 부실기업 구조조정에서 그 효과가 매우 컸다고 판단됨.
  
  * 기존 30대 기업집단에 속하는 계열사들의 경우 채무보증 문제 해결.
  
  * 2001년의 경우 30대 재벌의 제한대상 채무보증금액은 총 3,643억원이고, 이 중 신규로 진입한 그룹이나 신규로 편입된 회사의 채무보증이 3,280억원으로 대부분임.
  
• 금융기관의 신용평가능력이 현저히 개선되기까지는 현행 규제를 유지.
  
• 재계에서는 은행법상 60대 주채무계열에 의한 건전성 규제가 이루어지고 있으므로 공정거래법에 의한 채무보증금지 규제를 없애자고 주장하나 실질적으로 은행에 의한 규율면에서는 아직 개선의 여지가 큼.

• 부채총액 2조원 이상(2001년 4월현재 기준 25개 기업집단) 등으로 규제대상을 규정할 수 있음(<부록 4> 참조).
  
• 한시적으로 필요하다고 인정되는 경우 규제대상을 현행 보다 확대하는 것도 고려해 볼 수 있을 것임.

(4) 출자총액 규제

□ 출자총액 규제의 경제적 논거

• 기업집단의 계열확장이 차입금이나 외부주주의 자금을 동원하여 이루어지는 경우 타인자본의 권리 침해 가능성이 있기 때문에 과도한 출자를 규제.
  
• 지배대주주가 지분이상의 지배권을 행사하는데 기여하는 계열사 지분율을 하락시키는데 간접적인 기여.

□ 출자총액 규제의 실효성

• 그 동안의 운용경험으로 볼 때 출자총액규제는 계열사 지분을 낮추는데 효과를 발휘하지 못함.
  
  * 1991-1997년간 계열사 지분율은 33%-34%로 지속적으로 높은 수준을 유지(자세한 분석은 본문 참조).
  
• 순자산 대비 출자총액에 대한 상한(ceiling)규제로서 출자비율을 낮추는데도 실효성이 적었던 것으로 평가됨.
  
  * 출자규제는 1987년 도입당시 순자산 대비 40%이상 출자하지 못하도록 하였는데 이후 1994년까지 30대 기업집단의 출자비율은 출자총액규제의 상한과 관계없이 지속적으로 하락하여 1994년에는 26.8%에 불과하였음.
  
  * 이에 따라 1995년부터 출자비율 상한이 25%로 변경(공정거래법 4차개정)된 후 1998년 3월말까지 3년간의 유예기간을 부여하였는데, 1995년부터 외환위기 이전 1997년까지의 출자비율은 오히려 상승.
  
  * 1998년 2월 출자총액규제가 폐지된 이후 1999년 재도입 되기까지 1년간의 출자비율이 크게 증가한 것은 사실이나 이것은 5대재벌에 대한 부채 200% 달성이라는 조치시행시기와 일치하고 있고 위기상황에서의 구조조정 과정에서 나타난 일시적인 현상으로 출자규제의 유효성을 뒷받침하는 현상은 아님(자세한 분석은 본문 참조).

• 규제의 실효성 및 규제에 따른 사회적 비용에 대한 종합적인 판단을 통해 규제의 존속근거를 제시해야 할 것임.
  
• 시장규율을 대체하는 규제는 원래부터 한시적인 정책이어야 하는 만큼 직접적 규제에 의한 시장규율의 대체는 가급적 빨리 종료되는 것이 바람직
  
  * 1998년 2월 출자총액 규제가 폐지되었다가 2001년 4월 다시 부활되는 과정에서 이러한 종합적 검토 미흡

• 뿐만 아니라 기업들이 출자 예외 인정을 받기 위해 투자사안 별로 정부부처의 허가를 받게되면 기업의 개별 투자결정에 정부가 개입하는 형태의 규제로 변질될 우려가 있음.

• 타인자본의 권익침해 가능성을 치유하는데 있어 출자총액규제의 효과는 부수적인 반면 기업의 투자결정을 직접 규제.
  
• 시장규율의 정착을 기다리기 위해서 순편익이 크지 않은 규제를 지속해 나가기 보다는 일단 제도적 환경을 조성하여 시장친화적인 규제로의 전환을 모색하는 것도 대안이 될 수 있음.
  
• 규제를 존속시키면서 예외를 지속적으로 확대하는 것에 비해 우월한 대안임.

• 이하의 대안들은 규제의 합리성 기준으로 배열하였음.

• 이때 재계는 기업구조개혁의 진전을 위한 단계적 계획을 제시하고 정부는 이러한 계획의 실현가능성 및 타당성에 대한 검토를 거치는 한편, 위의 공신력 있는 기관의 평가를 감안하여, 출자총액제도의 존폐여부와 개선일정을 결정

• 대안 2을 채택할 경우, 앞에서 논의한 바의 30대 기업집단지정제도의 폐지를 전제로 하는 경우, 출자총액 규제의 대상은 총자산 3조원 이상 혹은 GDP의 일정비율 이상 자산규모 기업 등으로 공정거래법 10조(출자총액제한)에서 독자적으로 규정
  
• 투자에 대한 직접규제라는 기존규제의 단점을 보완하면서 초과지분에 대한 의결권 제한을 통해 기업지배구조의 문제를 해결하고자하는 규제 원래의 목적을 살리는 장점이 있음.
  
• 의결권을 제한한다는 점에서 여전히 기업들에 대한 규제로 작용하고 사유재산권 침해 등의 논란 소지가 있고, 외국인 투자자의 지분이 높을 경우 국내기업의 의결권만을 제한함으로써 경영권 유지에 부담을 줄 우려가 있음.
  
  * 그러나 과도기적 정책수단으로 의결권을 제한하는 경우는 드물지 않음.
  
  * 또한 의결권 제한 대상 주식을 기업 스스로 선정하도록 할 경우 재산권 행사상의 제약도 일부 해소할 수 있음.
  
  * 다만 의결권 제한의 실효성 확보를 위한 실무차원의 검토가 필요할 것임.

• 현행 출자총액규제의 상한이 왜 25%인지에 관해서는 대부분의 규제시책이 그런 것처럼 현실적으로 관측되는 재벌들의 타회사 출자비율과 출자한도 초과분의 해소능력을 감안하여 설정한 것임.
  
• 1987년 출자총액제한제도가 도입될 때 당시 30대 기업집단의 평균출자비율은 43.6% 였으므로 출자총액 상한을 40%로 정했던 것이며, 1994년 출자한도를 25%로 하향조정하던 당시의 평균출자비율은 26.8%였음.
  
• 2001년 4월 1일 현재 30대 대규모 기업집단의 평균 출자비율이 35.6%인데(<부록 2> 참조) 출자총액의 상한을 40% 내지 50%로 상향조정하자는 것은 현행의 예외인정 범위가 상당히 넓은 점을 감안할 때 구속력이 없는 규제로 만드는 효과

• 규제범위에 대한 경제적 합리성 미흡.
  
• 현재 상위 기업집단일수록 기업내외부의 통제장치(외국인투자자, 기관투자가, 소액주주 등에 의한 감시, 감사위원회, 사외이사제, 집단소송제 등)에 의한 감시가 비교적 양호
  
• 출자총액제한 제도자체가 시장에 의한 규율이 부족한 것에 대한 차선책으로 한시적으로 유지되는 것이기 때문에 이러한 규율이 상대적으로 양호한 집단을 규제하는 것은 논리적 모순