새로운 千年(new millenium)의 시작과 함께 보다 장기적인 관점에서 각 분야에서 미래를 조망해보고 이에 대비하는 것은 나름대로 의의가 있는 일이라고 하겠다. 이를 통하여 우리는 경제와 사회의 변화의 속도를 새삼 깨닫게 되고 그 변화의 폭과 깊이를 알게 될 것이다.

21세기는 아마도 20세기 못지 않게 급속하고 근본적인 변화의 세기가 될 것이며 또한 새로운 기회와 함께 새로운 불확실성과 위험도 지속되는 세기가 될 것 으로 예상된다. 이에 따라 변화의 도전을 받아들이고 새로운 경제적, 사회적 및 기술적 환경에 신축적으로 적응하는 것이 매우 중요하다 하겠다. 21세기 우리 경제의 지속적인 균형성장과 번영의 전망은 국가적으로 이러한 기술적, 경제적 및 사회적 변화의 상호작용을 긍정적으로 촉진하는 경제정책과 사회정책을 적극 추진하는데 크게 좌우 된다고 할 수 있다.

향후 수십년간 예상되는 우리나라의 경제적, 사회적 변화의 주요한 결정요인중 하나는 인구의 고령화이다. 인구고령화는 세입기반을 약화시키고 노인부양에 대한 사회적 부담을 증가시켜 재정여건에 악영향을 끼치게 되는 것이 일반적 경향이다. 특히, 우리나라의 경우 고령화가 선진국에 비해 유례없이 급속하게 진전되고 있어, 고령화 대책 마련 및 착수가 재정건전성의 유지 및 우리 경제의 지속적인 성장을 도모하는 데 주요과제가 될 것이다.

급속히 확산되고 있는 정보화 및 지식기반경제화도 재정운영여건을 크게 변화시키는 요인이 될 것이다. 앞으로 10여년후에는 정보통신기술은 거의 모든 인간활동영역에 침투할 것으로 예상되고 있다. 기술의 발전과 경제 및 사회의 발전간의 상호작용은 다양한 일반 국민의 경제활동은 물론 일반 국민과 기업과 정부와의 관계에도 지대한 변화를 초래할 것이다. 기업과 정부내에도 종전의 수직적 통제제도는 쇠퇴하고 대신 수평적 네트워크와 협동적인 팀조직이 보다 활성화되어 구성원들에게 보다 많은 의사결정의 자유와 책임이 주어질 것으로 예상된다. 반면, 경제와 사회의 다양화, 분권화, 네트워크화 및 기술의존도가 심화됨에 따라 관리하기 어려운 심각한 시스템의 실패가 발생할 위험도 커질 수 있다. 산업사회에는 적합하였던 게임의 법칙과 사회적 제도들이 지식기반경제와 사회에 부적합하게 될 수도 있다.

또한 지식기반사회화에 따라 새로운 지식, 정보, 기술의 창출과 습득능력의 배양을 위한 공공재로서의 교육의 역할은 더욱 커지고 있으며, 교육기관의 경쟁력 강화를 보다 효과적으로 지원할 수 있는 교육재정지원체계의 구축도 매우 중요한 과제로 대두되고 있다. 우리 경제의 국제화 심화, 기술발전, 새로운 혁신적 작업모델의 확산 등에 따라 인적자본에 대한 상당한 투자가 필요하게 될 것이다. 사회복지재정의 경우 우리나라의 의료보험, 공적연금 등 사회보장제도는 그 구조적인 문제점으로 인해 장기적인 지속가능성이 크게 위협을 받고 있는 상황으로 앞으로 상당한 개혁이 필요할 것으로 지적되고 있다. 또한 사회보장시스템의 향후 재정적 건전성 확보와 더불어 기존 시스템을 지식기반경제와 미래사회에 적합한 시스템으로 개혁하기 위한 혁신적 접근방법이 아울러 요구되고 있다.

이와 같은 배경 하에 本院의 재정팀은 매년 발간하는 {국가예산과 정책목표}라는 보고서의 주제로서 새로운 천년의 첫해인 2001년에는 정보화·지식기반경제화, 인구고령화 등을 비롯한 다양한 경제사회여건 변화에 따른 재정의 역할을 선정하였다.

本書의 주 내용은 다음과 같다. 安鍾範 교수와 玄鎭權 박사는 정보화사회의 진전에 따른 재정의 투명성 제고와 재정정보의 관리 등 재정운영상의 개선과제에 대해 논의하고 있다. 李榮 박사는 지식기반사회의 도래에 따라 긴요한 과제로 등장한 우리 나라 고등교육기관의 경쟁력 강화에 필요한 교육재정투자의 현황을 살피는 동시에 교육재정의 대응과제를 제시하고 있다. 盧基星 박사와 金東俊 연구원은 산업연관표를 이용하여 우리나라 부가가치세의 탈루규모 및 변화추이를 분석해 보고, 이를 바탕으로 향후 지하경제의 축소 및 안정적인 세수기반의 확충을 위한 대응과제를 살펴보고 있다. 元允喜 교수는 1988년 지방자치법의 전면개정을 통하여 지방자치가 다시 도입된이후 지방재정에서 나타나고 있는 제도적 변화 및 효과와 향후 지방재정의 대응과제를 논의하고 있다. 李惠薰 박사는 인구고령화에 따른 재정적 영향의 분석과 함께 재정의 대응과제를 논의하고 있다.

정보화와 재정의 대응과제

안 종 범 / 현 진 권

정보화 사회로 진전되고 있고 재정건전성 확보가 요청되고 있는 현 시점에서는 재정정보가 체계적으로 관리되고 투명하게 공개되는 것이 중요하다. 그동안 우리나라의 재정정보는 양적으로도 부족할 뿐만 아니라 국제 기준에 미달하고, 일관성이 떨어지는 등 많은 문제점을 갖고 있었다. 이에 따라 재정 정보시스템에 있어 효율성(Efficiency)과 투명성(Transparency) 및 책임성(Responsibility)을 강화하여 수요자 위주의 재정관리체제를 구축·운영함으로써 정부에 대한 국민의 신뢰를 증대시키는 것이 중요한 과제로 제시되고 있다.

또한 국가재정에 경영개념과 경쟁원리를 도입하여 선진재정관리기반을 마련하고 정부 생산성의 획기적인 향상을 도모해야 할 필요성이 제기되고 있다. 특히 IMF의 재정투명성 규약에 의거하여 정부의 역할과 책임을 명확히 하고, 정부의 과거, 현재 및 향후 재정활동에 대한 완전한 정보를 일반에 제공하며, 나아가 예산 준비, 실행 및 보고의 공개로 책임성을 제고시켜야 한다. 아울러 OECD의 지침에 의거하여 재정자료 및 각종 보고서에서 풍부한 정보를 제공하며 신뢰성을 확보하는 것이 중요하다. 재정정보를 창출하는 기초가 되는 회계과목, 즉 거래의 분류는 국제적인 기준과 개념적 정의를 준수할 때 비로소 국가간의 재정운용 상황을 비교할 수 있다(IMF의 GFS지침, 재정투명성(Fiscal Transparency)지침 등).

현재 진행되고 있는 재정정보시스템의 구축은 그 자체적인 추진 일정으로 보았을 때 긍정적으로 평가될 수 있다. 다만 전자정부의 구현의 기본 목표인 투명한 정부의 구현과 마찬가지로, 재정정보시스템 구축의 궁극적인 목표는 투명한 재정정보 공개라는 점에서 시스템 구축이라는 틀 못지 않게 투입(input) 정보의 질적 개선과 정보간 유기적 연계 등과 같은 내용의 중요성도 깊이 인식하여야 한다. 특히, 기존의 다원화된 전자정부 추진체계하에서 재정정보시스템이 보다 일관성 있게 추진될 수 있도록 방향을 정립하고 조정해야 할 것이다. 그리고 수집되고 관리된 재정정보가 고객인 국민과 공공기관들의 요구에 최대한 부응하면서 활용될 수 있어야 한다. 실시간에 수집·처리된 재정정보가 보다 빠른 재정안정화 정책을 수립·시행하는데 도움을 줄 수 있으며, 성과주의 예산제도와 정부의 재무제표 작성과도 연계될 수 있을 것이다.

정보화로 인해 조세행정에 미치는 가장 중요한 영향은 투명성의 확보이다. 아울러 정보기술로 인해 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용을 대폭 절감할 수 있다. 정보기술은 조세행정 운영비용을 최소화하면서 과세기반의 투명성을 확보할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이므로, 대폭적인 투자를 필요로 한다.

정보화로 인한 조세행정 개혁을 성공적으로 달성하기 위해서는 세무당국의 납세자별 소득과 지출정보에 대한 자료 구축이 선행되어야 한다. 이는 정보기술에 대한 투자에 앞서 납세자들의 과세관련 정보는 모두 국세청에 의무적으로 제공되는 체계를 갖추어야 하고, 납세자들의 거래관행이 투명하게 파악될 수 있도록 신용카드 및 직불카드 사용이 활성화되는 환경의 정착이 전제가 되어야 한다. 이에 대한 제도적인 요건은 이미 추진중에 있으므로, 세무당국에서 납세자별 과세관련자료 확보수준은 획기적으로 높아질 것이다.

정보기술의 발전은 하루가 다르게 발전하기 때문에 발전속도에 비례하여 조세행정의 체계도 급격히 변화할 것으로 예상된다. 정보기술의 수준이 높아지게 되면, 개별 납세자는 고유번호를 가지고, 이 계좌를 통해 모든 소득과 지출거래가 이루어질 것이다. 이에 따라 납세자별로 여러 가지 소득과 개별물품에 대한 지출이 세무당국의 전산망에 입력될 것이므로 투명한 과세기반을 토대로 납세가 이루어질 것이다. 정보화를 통해 투명한 과세기반을 완전히 달성한 후에는 추가적인 행정비용이 거의 없어도 조세행정체계를 유지할 수 있으며, 또한 납세협력비용도 대폭 낮아질 수 있을 것이다. 이에 따라 세무당국의 인적자원은 모두 세무조사 업무를 중심으로 구성될 것이고, 세무조사 기능은 더욱 강화될 것이다.

지식기반사회와 교육재정의 대응과제

이 영

대량생산을 기반으로 한 산업사회에서 지식, 기술과 정보가 부가가치를 창출하고 국가의 경쟁력을 결정하는 지식기반사회로 이전함에 따라, 다양성, 수월성, 창의성을 강조하는 초·중등교육체제의 정립과 새로운 지식, 정보, 기술의 창출과 보급에 주도적 역할을 담당하고 있는 고등교육기관의 경쟁력 강화와 역할 재정립이 긴요한 과제로 등장하였다. 이러한 맥락에서 이영 박사는 초·중등교육재정과 고등교육재정의 현황과 추이를 분석하고 향후 교육재정의 발전방향을 제시하고 있다. 고등교육 재정지원현황 분석은 이에 대해서는 체계적인 선행 연구가 없었던 현실을 감안할 때, 그 자체로서 의의가 매우 높다.

2001년 22.6조원에 이르는 우리 나라 초·중등교육재정의 가장 큰 특징은 재원조달과 운영이 매우 중앙집중적으로 이루어지고 있다는 점이다. 2001년 지방세분 교육세의 지방교육세화와 학교단위회계제도의 실시는 하위단위와 학교로의 재정 분권화의 시초를 제공하고 있는데, 향후 이러한 제도들이 실질적인 분권화로 연결될수 있도록 제도와 관행이 지속적으로 개선되어야 한다. 이러한 분권화와 함께 책무성도 증대되어야 하는데, 상위기관에 대한 책무성보다 학생과 학부모들에 대한 책무성이 보다 강조되어야 한다. 학생과 학부모에 대한 책무성 증대를 위해서는 학생과 학부모의 학교선택권과 학교운영위원회의 권한 강화가 필요하다.

대학에 대한 정부재정지원은 2000년 현재 약 3.3조원 규모인 것으로 파악되었는데, 이중 약 70%인 2.4조원이 교육인적자원부로부터, 나머지 0.9조원은 여타 부처와 지방정부로부터 지원되었다. 지원 용도별로 살펴보면, 국공립대학에 대한 경상비, 시설비 지원이 전체지원의 절반을 약간 넘는 1.7조원을 차지하고 있으며, 연구비와 관련지원이 1.6조원을 차지하고 있다. 우리 나라에서는 체계적인 조정없이 여러 부처들이 산발적으로 대학에 대한 재정지원을 행하고 있는 실정이다. 또한, 개인단위 보다 대학과 연구소단위 지원이 주를 이루고 있으며, 정부로부터의 장학금이나 학자금지원 규모는 매우 작다.

고등교육비용 분담에 있어서 학생과 학부모 부담의 비중이 매우 높은 실정인데, 교육과 연구의 외부성을 보정하고 형평성을 도모하기 위해 정부는 향후 연구비와 학자금융자를 중심으로 고등교육기관에 대한 재정지원을 확대시켜야 할 것이다. 물론, 지원규모 확대와 함께 대학의 자율성과 책임성 제고, 공정한 선정과 평가, 투명한 연구비 운용, 대학내 연구유인체제 강화 등의 개선이 이루어져야 한다. 또한 각 부처의 지원영역 체계화, 지원현황의 정례적 취합과 조정을 위해서 대학재정지원에 대한 조정기구를 설립·운영하여야 한다.

지하경제규모의 추정과 정책과제

노 기 성 / 김 동 준

향후 인구고령화 및 잠재성장속도의 둔화 등은 세입기반을 약화시키는 요인으로 작용하게 될 것인 반면, 사회복지 및 교육지출분야에 대한 재정의 역할은 더욱 중요해 질 것이다. 따라서 이러한 경제·사회적 여건 변화속에서 재정건전기조를 지속해 나가기 위해서는 세수기반의 유지·확대를 위한 조세행정적인 노력의 강화가 요구되고 있다. 특히 조세의 탈루 및 탈세는 세입기반을 약화시키는 가장 큰 요인일 뿐 아니라 과세형평성을 저해하여 국민의 자발적인 납세의식을 약화시키는 원인을 제공하기도 한다. 이러한 맥락에서 盧基星 박사는 우리나라 부가가치세의 탈루규모를 산업연관표를 이용하여 추정해 보고, 이러한 지하경제를 축소시키기 위한 정책적 대응과제를 모색하고 있다.

본 연구는 협의의 지하경제규모를 1980년 이후 5년 간격으로 1995년에 이르기까지 추정하고 있다. 그리고 기존의 통화수요함수추정법, 소득지출 추정법과는 달리 우리나라의 세목 중 가장 넓은 과세베이스를 대상으로 하는 부가가치세의 탈루규모를 추정하는 방법을 이용하고 있다.

추정결과 GNP대비 지하경제규모가 1980년 14.85%, 1985년에 19.18%, 1990, 1995년에 각각 13.91%와 14.30%로 나타났다. 본 추정치는 탈세 및 탈루규모를 토대로 추정한 협의의 지하경제규모이므로 최소한의 규모를 나타내는 것으로 해석할 수 있다. 여타 연구결과와 비교해 볼 때 한가지 특이한 점은 지하경제규모가 1980년에는 15% 수준으로 나타나 최근의 14%와 크게 차이나지 않는 반면 1985년에는 1980년보다 4%포인트 높은 것으로 나타났다는 점이다. 이는 1980년의 마이너스(-)성장, 1980년대의 정치적 상황을 고려할 때 그런데로 설명 가능한 추정치라 하겠다. 선진국의 지하경제규모가 후진국에 비해 낮다는 점을 고려해 보면 지하경제규모가 경제가 발전함에 따라 축소된다는 결과와도 합치되는 것이라 하겠다.

지하경제 규모의 감소추세는 우리 경제사회가 지속적으로 발전해왔고 여러 가지 선진 제도의 도입이 꾸준히 이루어져왔으며 신용카드 보급이 급속히 확대된 데 기인하는 것으로 사료된다. 뿐만 아니라, 과거에 비해서는 사회가 더욱 깨끗해지고 있고 투명성이 확대되어온 것에도 크게 연유한다고 하겠다.

그러나 선진국 수준에 이르기 위해서는 지속적인 제도적 개선의 노력이 필요한 바, 무엇보다 각종 규제를 완화하여 지대추구행위의 유인을 줄여줌으로써 지하경제의 확대를 억제할 필요가 있다. 조세제도의 간소화와 단순화, 낮은 수준의 세율 유지, 기업세무회계의 투명화 등도 지속적으로 추진할 필요가 있다.

분권화와 재정의 대응과제

원 윤 희

지방분권화의 의의는 어떠한 종류의 지방공공서비스를 얼마만큼 공급할 것인가 등에 대한 의사결정이 지역주민의 선호에 따라 자율적으로 이루어질 수 있도록 하면서, 동시에 그에 따른 재정적 책임을 부담하도록 함으로써 궁극적으로 자원배분의 효율성을 극대화하도록 한다는 '자율'과 '책임'의 메카니즘에서 찾을 수 있을 것이다. 그 동안의 우리나라 지방자치의 운영성과를 둘러싸고 상반되는 평가 및 개선방안들이 제시되고 있다. 이는 기본적으로 보는 관점에 따라 자율과 책임이라는 지방자치의 양대 축 중에서 어느 한 쪽을 더 강조하고 있기 때문이라고 할 수 있는데, 향후 이 양자가 균형있게 강화될 수 있는 방안들이 모색될 필요가 있다.

본 연구에서 元允喜 교수는 지방자치 도입이후 지방재정 운영상의 변화와 특징을 살펴보고, 지방자치단체의 재정자율권을 강화하고 동시에 재정책임성을 제고할 수 있는 방안을 모색하고 있다. 가장 핵심적으로는 지방세의 조세가격으로서의 역할이 강화되어야 하며, 이를 위해서는 자주재원의 확충과 함께 지방세 세율결정 메카니즘의 개편과 각종 지방재정조정제도 운용과정의 투명성 제고 등이 필요할 것이다. 또한 국고보조금의 포괄화 등을 추진함과 동시에 주기적인 평가 및 각종 인센티브 제도의 확대 등을 포함하는 지방재정조정제도 운영상의 개편도 요청되고 있다.

인구고령화와 재정의 대응과제

이 혜 훈

본 연구에서 李惠薰 박사는 고령화로 인한 각종 경제적 영향을 살펴보고 이러한 영향을 완화하기 위한 재정의 대응과제들을 모색하고 있다. 고령화는 비근로인구 대비 근로인구 비중을 급격하게 하락시킴으로써 경제전체의 총저축을 감소시키고 투자를 위축시키며 경제성장의 둔화를 초래할 가능성이 높다. 또한 노동공급의 축소는 경제성장의 둔화를 가속화할 가능성이 있다. 노동공급의 축소와 경제성장의 둔화는 조세수입과 사회보장기여금을 감소시키는 반면 고령화는 연금과 의료비지출의 급증을 초래하여 재정수지의 악화를 초래할 가능성이 크다. 더욱이 구조적인 결함으로 인하여 재정의 지속가능성이 심각한 위협에 직면해 있는 건강보험과 공적연금제도의 문제점이 고령화로 인해 더욱 심화될 것이 우려된다.

고령화가 진전됨에 따라 2050년경이 되면 2000년에 비해 생산가능연령의 인구비율은 17%p 가량 감소하고, 여성경제활동 참가율의 증가에도 불구하고 취업자수는 약 10% 가량 감소하고. 저축율은 10%p 감소할 것으로 전망된다. 따라서, 2050년경에는 경제성장률이 1%대에 머물 것으로 예상된다. 연금의 경우는 고령화의 진전에 따라 수급자수는 8배 이상 증가하는 반면, 가입자 수는 오히려 17%p 가량 감소할 것으로 예상된다. 정규적인 연금 지출이 발생하지 않는 현 시점에 비해 향후 50년 후에는 연금지출은 23배 가량 증가하는 반면 보험료 수입은 6배 내외에 머물러 연금재정은 급속히 악화될 것으로 예상된다. 시뮬레이션 분석 결과 고령화를 초래하는 직접적인 원인인 출산율 하락과 기대 수명의 연장이 통계청의 전망보다 다소 늦추어 질 경우에는 이러한 연금재정의 악화가 상당부분 완화되는 것으로 나타났다. 의료비지출은 2000년에 비해 50년 후에는 15배 가량 증가하고 노인복지비는 현재의 추세를 유지한다면 약 22배 가량 증가할 것으로 예상된다.

이러한 문제들을 해소함으로써 고령화 시대에도 지속적인 성장 및 재정건전성을 유지하려면 다음과 같은 정책과제들을 추진할 필요가 있다. 우선, 공적연금제도의 경우 급여축소를 통한 수급부담구조의 불균형 해소가 필요하다. 그러나, 직접적이고 명시적인 급여축소는 기득권 계층의 저항으로 인해 용이하지 않으므로, 정부-기업-개인의 다층적인 복지공급주체의 적절한 역할분담을 토대로 한 전체적인 노후소득보장체계의 개편과 병행하여 과다한 급여수준의 적정화를 도모해 나가는 것이 보다 효과적인 방안일 것이다.

즉, 공적연금은 기초보장과 부가보장으로 이원화하여 전자는 모든 국민의 최저생계비 수준을 보장하고 소득재분배의 기능을 담당하는 반면, 후자는 소득비례방식으로 보험수리적 수지균형을 유지하는 확정갹출형으로 운영하는 것이 바람직하다. 그 외 법정퇴직금을 강제가입의 기업연금으로 단계적으로 전환하고 자영업자의 기업연금 가입을 허용하고 개인연금을 활성화하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 그외 연금수급개시연령의 연장을 위한 경과조치기간을 축소함으로써 고령화시대에 근로유인을 강화하고 연금소득의 과세 공제를 완화하여 당초의 과세취지를 강화하는 것이 필요하다.

건강보험의 경우는 연간 22.4% 씩 증가하는 진료비를 효과적으로 억제하기 못할 경우 재정안정화는 요원한데, 진료비 억제를 위한 근본적인 대책은 진료비지불제도의 개혁이다. 진료행위의 횟수와 량에 무관하게 질병의 유형과 증상의 정도에 따라 진료비를 일정액 미리 정하는 방식으로 전환하는 것이 선행되어야 한다. 장기적으로는 총액계약제로 전환해 나가되, 총액계약제 실행을 위한 작업들을 준비하는 과도기에는 입원진료 뿐 아니라 외래진료까지 포괄수가제를 실시하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다.