우리나라는 외환이기전후 소득불평등도와 빈곤율이 상당히 상승하여 소득분배구조가 OECD국가에 비하여 양호하지 않은 것으로 분석되고 있다. 따라서 사회통합(social cohesion)을 위해 소득분배구조를 개선시킬 필요가 있다. 소득분배구조 개선의 방법은 외국의 경험으로 볼 때 전반적인 소득불평등도를 축소하는 정책방향과 빈곤을 줄이는 양자의 방법이 있을 수 있다. 그러나 전반적인 소득불평등도를 줄이고자 하는 정책은 적당한 소득불평등도의 수준 설정과 관련된 철학적인 문제와 소득불평등도와 성장 사이에 존재할 수 있는 상충관계(trade-off)에 의하여 상당한 어려움이 동반될 수 있다. 반면, 빈곤율의 축소는 지속적인 성장을 위한 시장경쟁체제의 활성화에 부담을 줄여 주며, 빈곤율 자체의 축소를 통해 소득분배개선의 효과도 얻을 수 있다.
따라서 빈곤계층 및 차상위계층으로 정의되는 취약계층의 보호를 위한 향후 정책 방향은 양질의 일자리 창출을 통한 빈곤퇴치에 향후 복지 정책의 방향을 맞출 필요가 있다고 판단된다.

취약계층의 정의를 소득에 국한할 경우 소득의 일시적 요인과 자영업주 소득의 과소측정으로 그 규모가 제대로 측정되지 않을 가능성이 크다. 따라서 빈곤문제에 있어 그 지속성이 매우 중요함을 감안할 때, 소비지출을 기준으로 정의함으로써 빈곤에 대한 보다 명확한 이해가 가능하다. 소비지출을 기준으로 빈곤을 정의할 경우 소득을 기준으로 빈곤을 정의한 경우보다 빈곤율이 낮게 측정되었으며, 소득기준의 경우 임금근로자보다 자영업주의 빈곤율이 높았으나, 소비지출로 빈곤을 정의할 경우는 반대의 현상이 발생하고 있다. 이는 항상적인 요인을 보다 밀접하게 반영하고 있는 소비지출의 분포가 일시적인 요인까지 포함한 소득의 분포보다 좁기 때문에 발생한 결과이며, 다른한편으로는 자영업주 소득이 과소보고 되고 있음을 의미한다 할 수 있다.
한편 빈곤율은 가구주가 여성인 경우와 학력이 낮은 경우 등에서 빈곤율이 높게 추정되어 빈곤이 노동시장 성과와 밀접한 관계를 가지고 있음을 시사한다. 가구원내 취업자의 비중은 빈곤의 가장 중요한 결정요인의 하나로 작용하고 있는데, 특히 항상적 요인에 기준하여 빈곤을 정의할 경우 가구주가 실직하더라도 다른 가구원이 취업할 수 있다면 비록 소득이 일시적으로 감소하더라도 소비지출은 큰 변동을 보이지 않는 것으로 밝혀졌다. 즉, 항상적 요인에 의해 정의된 빈곤에는 빠지지 않는다는 의미이다. 이와 같은 결과는 빈곤에 대한 최선의 정책이 노동시장에서의 취업률 제고라는 메카니즘을 통해 시행되어야 함을 시사하고 있다.
또한 소득을 기준으로 분석한 경우와는 달리 소비지출을 기준으로 분석한 빈곤탈출 가능성의 경우, 빈곤에서 탈출한다고 하여도 대부분의 탈출 가구가 차상위 빈곤층으로 진입하고 있어 실제 차상위 빈곤층 이상으로 탈출하는 경우는 전체의 6%에 불과한 것으로 추정되었다. 차상위 빈곤층의 경우 빈곤층과 다소의 소득 차이만 존재할 뿐 그 구성이나 결정요인이라는 측면에서는 실질적으로 빈곤층과 크게 다르지 않기 때문에, 이러한 빈곤 탈출률의 추정결과는 우리나라에서 비록 일단 빈곤에 진입할 경우 그 지속성(함정 효과)이 상당히 심각할 수 있음을 반영하고 있다고 판단된다. 이와 같이 빈곤의 함정 효과가 클 수 있다는 점은 노동시장에서의 성과제고를 통한 근본적 빈곤정책의 중요성을 다시 한번 확인시켜 주고 있다.

노동시장 성과제고를 위한 한국에 있어 근로연계 복지정책의 개선방안을 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 먼저 자활사업의 경우 현재 보건복지부와 노동부로 이원화되어 운영되기 때문에 정책의 목표와 전략을 둘러싸고 드러나는 두 부처의 차이를 해소하는 것이 필요하다. 또한, 취업대상자와 비취업대상자로 구분하여 운영되는 전달체계를 통합하고 사례관리를 통해 자활대상자 각각에게 적합한 프로그램이 제공될 수 있는 체계로 개편해야 할 것이다. 두 번째로 사회적 일자리 창출 정책의 경우 취약계층에게 단기적으로 제공되는 일자리만을 의미하는 것이 아니라 장기적으로 안정적인 일자리로 발전시켜 나갈 수 있는 정책이 필요하다. 이를 위해 중장기적인 사회구조의 변동에 따른 사회적 서비스의 발전 및 그에 따른 한국 복지국가체계의 발전방향과 연계하는 것, 사회적 기업의 육성을 통해서 양질의 일자리로서 사회적 일자리 창출을 추진하는 것, 전체 고용정책과 사회적 일자리 창출정책의 적합성을 제고하는 것이 기본방향으로 설정되어야 할 것이다.

취약계층 보호를 위한 고용보험제도의 개선은 고용보험제도가 도입된 이래 실업급여지급의 취약계층에 대한 배려가 꾸준히 강화되었지만 다음 측면에서의 개선이 필요하다. 실업급여의 수급이 아직까지는 ‘도덕적 해이’ 현상을 발생시키지는 않는 것으로 분석되므로 단기근로자에 대한 수급자격요건을 조정하고, 취약계층 근로자가 실업급여를 받을 확률이 높아지도록 만들 필요가 있으며, 조기재취직수당의 경우 조기에 실업탈출에 성공한 근로자는 취약계층이 아닐 가능성이 높으므로 이를 폐지하는 것이 나을 것으로 판단된다.
고용안정사업의 경우는 그 핵심사항인 임금보조(wage subsidy)는 실증분석에서 긍정적인 효과를 보이고는 있으나 경제순손실 등 여러 부작용을 나을 수 있으므로 근로자(공급자)의 기대임금(reservation wage)과 기업(수요자)의 제시임금(offer wage)간의 차이를 보조하되, 이 액수가 작은 결합(match)부터 선정하여 지급할 필요가 있다고 판단된다. 즉 일종의 경매(bidding) 형식으로 임금보조 쿠폰을 파는 방식을 통해 기업의 기만행위와 근로자의 도덕적 해이를 동시에 방지하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.
그리고 고용보험의 직업능력개발사업은 규모를 줄여 나가야 하는 제조업 기능사 양성훈련에 장기적인 구조조정 계획 없이 여전히 많은 재원을 투입하고 있는 반면에, 정작 수요가 늘어나는 취약계층 고용촉진훈련을 위해서는 재정을 투입하지 못하고 있다. 따라서 과거 제조업 생산직 양성훈련 중심에서 취약계층 훈련을 대폭 강화하는 방향으로 공공훈련에 대한 대대적인 구조조정이 있어야 할 것이다. 또한 현장수요에 맞는 훈련으로 실업자 훈련의 효율성을 높이고, 중소기업의 재직근로자 향상훈련 참여를 촉진시키기 위해, 기업이나 사업자단체가 직접 참여, 훈련을 주도하는 방식으로 직업훈련 시스템을 전환할 필요가 있다. 그리고 고용보험의 재정지원 원칙도 이러한 맥락에서 재조정될 필요가 있다. 구체적인 방향으로 ‘업종별 특성화와 지역성 강화’가 동시에 추구되어야 하며, 업종단체와 지역 상공회의소간의 연대가 요구된다.

건강보험제도에서 취약계층보호를 위한 정책과제를 요약하면 다음과 같다. 첫째 의료급여제도의 수급자를 모든 빈곤층과 차상위계층으로 확대하되 민간의료시설을 이용할 경우 차등급여를 적용함으로써 재정지출을 억제한다. 한편 차등급여 적용은 공공의료시설 및 인력의 확충을 통해 농어촌 지역 및 도서 지역의 공공의료시설에 대한 지리적 접근성을 제고하는 방안과 동시에 병행되어야 할 것이다. 두 번째는 소득기준으로는 빈곤층이 아님에도 불구하고 정책적 배려에 의해 현재 의료급여의 수급자로 선정되어 있는 계층은 의료급여수급자에서 제외하는 한편 소득기준으로는 빈곤층이 아니지만 고액의 난치성질환 발생으로 의료비부담이 가중한 가구의 부담을 경감하기 위해 고소득층을 제외한 모든 계층에 대해 소득등급별로 차등화 된 본인부담 상한제를 도입하는 방안을 모색하여야 할 것이다. 마지막으로 외국사례의 분석을 통해 도덕적 해이 견제에 효과를 보이는 것으로 분석되는 지불제도 개선과 함께 취약계층에 대한 예방서비스의 확충이 필요하다.

우리나라의 기부현황을 살펴보면 고액의 기업기부에 의존적이고 개인비중은 낮으며 비정기적인 성향이 강한 것으로 나타난다. 취약계층 보호를 위한 기부문화를 활성화하기 위해서는 기부를 단순한 ‘모금행위’로 이해하지 않고 네트워크 형성을 통해 기부자와 후원대상자, 연결매체간의 관계형성으로 바라보는 사고의 전환이 우선되어야 할 것이다. 네트워크 민간복지의 활성화를 위해서는 전문서비스형 연결매체에의 의존도를 낮추고 개인과 취약계층을 연결하는 중간 연결자 기능을 더 강화해야 할 필요가 있다.
연결매체중 사회복지공동모금회와 자원봉사센터와 같은 관주도기관은 특별법의 적용과 정부의 재정과 행정력의 지원을 받아 가시적인 성과를 이뤄가고 있는 반면 민간단체들은 건별로 허가를 받고 모금액의 사용에 대하여 엄격한 규제를 받고 있어 그 활동이 위축되고 있다. 이는 모집단체들과 연결매체가 민간의 단체중심인 미국과 대조를 이룬다.
본 연구의 설문조사결과에 따르면, 구체적이고 실질적인 기부금 쓰임새를 제시하고 민간단체가 개인에게 접근할 수 있는 기회를 확대하며, 보다 평등하고 합리적인 기부환경을 만드는 것이 기부활성화의 조건이 될 수 있을 것으로 보인다. 이를 위해 첫째, 민간자선단체들의 활동을 불법화시키고 위축시키는 사전허가제를 완화하고 대신 사후 감독을 강화하는 규제책을 마련하는 방향으로 전환할 필요가 있다. 둘째, 연결매체를 다양화하고 시민들이 받아들이는 범위 내에서 공동모금회와 개별모금기관과의 차별사항 - 특히 모집비용 허용한도와 조세혜택 차이 - 을 조정해가야 한다. 셋째, 민간단체들이 정부나 기업의 시설과 인프라를 활용할 수 있도록 적극적으로 협조하고 배려하는 것이 필요하다.

취약계층에 대한 기업의 사회공헌 활동을 증가시키기 위한 기본적인 방안은 다음과 같다. 기업의 경우 취약계층이 늘어나게 되면 그만큼 기업을 둘러싼 사회 환경이 열악해지기 때문에 취약계층을 위한 지원사업을 사회적 투자(social investment)라는 인식을 갖도록 해야 한다. 정부의 경우 기업의 기부 및 사회공헌활동을 정부의 대리역할로서 인식하는 것이 중요하다. 이러한 관점에서 국가 및 지자체의 예산 수립과 집행과정에서 이를 반영하여야 할 필요가 있다. 언론은 이러한 기업의 기부활동에 대해 적극적으로 홍보에 기여해야 할 것이다.

'취약계층 보호정책의 방향과 과제' 연구보고서　(2004-01)