KDI 교육 정책토론회

■ 주제 : 질적 심화기의 초·중등교육 발전전망과 과제
  ■ 일시 : 2001년 3월 7일 수요일 10:00~17:00
  ■ 장소 : 한국개발연구원 대회의실

< 진행 순서 >

개회 및 기조연설 (10:00 - 10:10)

기조 연설 : 이진순 한국개발연구원 원장

제1주제: 지역 및 학교 중심의 교육행·재정제도 (10:10 - 12:30)

사 회: 박세일 (서울대학교 교수)
주제발표: 우천식 (KDI 연구위원)
  박정수 (서울시립대학 교수)
토 론 자: 김평수 (교육인적자원부 교육자치지원국장)
  정해방 (기획예산처 사회예산심의관)
  윤건영 (연세대학교 교수)
  전제상 (한국 교원단체 총연합회 선임연구원)
  최현섭 (교육개혁 시민운동연대 공동대표)

제2주제: 자율과 책임의 학교제도 (14:30 - 17:00)

사 회: 배무기 (교육인적자원정책위원회 위원장)
주제발표: 우천식, 이영 (KDI 연구위원)
토 론 자: 이상갑 (교육인적자원부 학교정책실장)
  김영주 (기획예산처 재정기획국장)
  김진성 (구정고등학교 교장)
  박경량 (참교육 전국 학부모회 부회장)
  서정화 (홍익대학교 교수)
  이봉호 (매일경제신문 지식부 차장)

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[요약]

1. 문제의 제기

□	입시위주 교육, 사교육 등 초·중등교육 현실에 대한 위기 의식은 높으나, 문제해결 전망이 불투명한 가운데 교실붕괴, 조기유학 증가 등 공교육기관의 존립기반을 위협하는 위험한 상황이 전개.

• 반면, 선진국들간에 '수월성', '다양성', 그리고 이를 위한 '학교 자율 혁신' 노력에 초점을 맞춘 교육개혁 노력이 가속화되는 추세여서, 현재 국내 상황에 대한 일대 국면전환 노력이 시급.

□	우리의 교육문제는 학교제도·정책은 물론 과거 교육의 양적 확대기에 고착된 교육행·재정체제상의 구조적 요인들이 복합적으로 작용하여 발생한, 시스템 실패 (system failure)적인 성격이 강함.

• 그만큼 교육행정기관 주도의 부분적인 대응으로는 문제해결이 어려우며, 학부모, 교원, 관련 부처/기관 모두가 문제 해결 과정에 참여하고 기존의 이해관계를 조정하며, 그 결과에 대해 함께 책임을 지는 새로운 '집단적 문제해결' 방식이 요구.

□	공교육 투자재원 확충 및 효율화를 위한 포괄적인 구조개혁 노력을 일관되게 추진할 경우, 문제해결의 가능성은 충분하며 이러한 구조개혁을 위한 기초여건도 부분적으로 성숙.

• '분권화', '자율화'라는 정책의 기본방향에 대한 공감대가 존재하고 학교운영위원회 등 민주적 학교제도의 핵심 요소도 정착 과정에 있으며, 최근에는 교육재정 증액, 교육부총리제의 신설 등 전향적인 방향의 정책환경 변화가 있었음.
• 교육행·재정제도, 학교제도·정책 전반을 포괄하는 시스템적 개혁을 지향하되, 주요 정책 개혁 과제와 일정에 대한 충분한 공론화 과정을 거쳐 단계적이고 유연하게 접근하는 것이 중요.

2. 주요 정책 과제

가. 자율과 책임의 학교제도·정책 정립

□	학교운영에 관한 포괄적이고 획일적인 통제를 골간으로 하는 현 학교제도는 수월성, 다양성을 위한 학교의 자발적 혁신노력을 원천적으로 봉쇄.

• 또한 형평성 측면에 있어서도, 정규교육 기회의 형평성을 지나치게 강조하는 가운데, 오히려 사교육비 부담능력에 따라 대학진학 기회와 성과가 차등화되는 파행적 결과를 초래.
   * 대학 진학 기회 자체는 소득계층간에 큰 차이가 없으나, 상위 대학 진학 기회는 부유층 자녀에 편향되어 있는 것으로 조사.
• 평준화 정책의 요체는 학교선택권 제약 못지 않게, 학교의 투입, 과정, 성과 요소 전체에 대한 상급 교육행정기관의 획일적인 통제에 있으며, 이것이 학교제도·정책 개선의 핵심 과제.

□	계획 중인 학교회계제도를 차질 없이 시행하고, 교과편성 및 통상적인 학사업무에 대한 '학교책임경영'이 가능하도록 관련 법규 정비.

• 일차적으로 단위학교 장의 권한과 책임에 관한 규정을 보강하고, 지역교육청 및 학교장으로의 권한 위임이나 이양을 확대.
• 교과과정, 교과서 등 핵심 소프트웨어에 대한 학교의 자율권 확대가 특히 중요하며, 실질적인 규제완화 성과를 위해 교육규제완화위원회, 교육과정심의회 등의 기능과 그 중립성을 강화.
• 또한 정착단계에 있는 학교운영위원회의 기능과 위상을 강화하는 동시에 학교 및 지역교육청에 대한 상급행정기관의 효과적인 감독과 지원을 위해 평가제도를 정비.

□	학교책임경영제도, 수요자주도의 학교 혁신의 필수적 요소라 할 수 있는 '정보공개'의 조기 정착을 위해 관련 법규를 정비하고, 학부모의 수요가 높고 시행이 용이한 항목부터 단계적으로 확대 실시.

• 현재는 학교운영 및 성과에 관한 일체의 정보(예·결산, 성적분포 및 교원 인적사항, 학교지원률, 학교운영위원회 운영 내용 등)가 일반에게 공개되지 않아, 학교문제에 대한 교육수요자의 적극적인 관심과 참여, 이해를 유도하는 데 결정적인 한계.
   * 미국, 영국, 네덜란드 등 대다수 선진국들은 학교책무성보고 양식 등을 통해 정보공개 의무화
• 단, 새로운 제도에 대한 불안 요인을 감안하여, 自願 학교에 대한 시범 시행을 거쳐 단계적으로 대상 학교를 확대하고, 성적, 교원 인적사항 등 민감한 항목은 자율 공개를 원칙으로 시행.

□	2002년 시행 예정인 '자립형 사학제도'를 확대적으로 도입하고 현행 특목고, 특성화학교 제도를 자율학교체제로 전면 재정비하여 다양한 교육수요에 부응하는 학교간 차별화 경쟁을 유도.

• 단, 자립형 사학제도의 정착을 위해서는 '장학금/학자금 지원제도' 정비 등, 귀족학교 출현을 방지하기 위한 안전장치를 마련하고 이에 대해 다수 학부모의 신뢰를 확충하는 것이 선결과제임.
• 새로운 교육시장 환경에 학부모, 교직자 모두가 익숙해지고, 단위학교의 자율책임경영 및 차별화 경쟁 능력이 확보되며, '학교평가제도', '장학금제도' 등 핵심 인프라가 정비되고 난 이후에, 일반 공·사립학교에 대해서도 점차 학교선택권을 확대.
• 학교간 학력차 반영을 금지하는 현행 대입 내신제도는 학교제도의 개선 일정과 상관없이, 즉각 개선될 필요
   * 고교간 학력차 반영 여부 및 방식은 대학 자율로 결정하게 하고, '정보공개'를 이러한 자율전형제도 정착의 촉매로 활용.

나. 지역과 학교 중심의 교육행·재정제도 구축

□	일선 학교 중심의 다양한 교육혁신을 위해서는 이를 효과적으로 지원·유도할 수 있는 새로운 교육행·재정체제가 필요.

• 지방교육에 관한 일반자치단체의 역할이 미약한 현행 지방교육자치제도하에서는, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 커다란 행·재정적 비효율 요인이 잠복해 있으며, 지역 내 교육에 대한 일반자치단체의 투자 유인이 미미하여 지역 교육재원 확충을 구조적으로 저해.
• 중앙집중적 재원조달 구조하에, 지역의 책임 있는 재원 조달과 활용을 기대하는 데 한계가 있으며, 교육양여금, 교육교부금, 국고보조금 제도들간의 중복성이 높고 배분기준의 객관성이 낮아 재원낭비 요소가 큼.
   * 1999년 현재 지자체의 총 교육투자는 1.1조로서 지자체 전체예산 50.1조의 2.3%(최저 0.2%, 최고 6.3%)에 불과하며, 지방교육재정의 84% 이상이 중앙정부로부터의 양여금, 교부금형태에 의존.
• 최근의 교육세 개편(지방세분 교육세의 지방교육세 전환)을 지역 자율과 책임의 교육분권화 모형 정착의 전기로 삼아, 교육행·재정구조에 관한 일련의 개혁 작업을 단계적으로 추진.

□	지방교육자치제도의 개편은 광역시·도 단위에서 교육자치와 일반자치의 연계를 강화하는 방향으로 다음과 같이 단계적으로 추진.

단계	내용
1단계 (협의체 구성)	· 협의체 구성. 설비투자행정 협의   - 교육감과 시도지사간의 협의회 구성   (실무위원회 설치 구성; 설비행정에 관한 협의 의무화)
2단계 (지배구조 개편)	· 지배구조 재편   - 교육위원회의 심의의결기능을 지방의회로 일원화   - 현행처럼 주민 선출, 독립적 지위의 교육청 유지   - 별도 교육특별회계 존속
3단계 (재정 연계, 통합)	· 부분적 재정통합 (프랑스형)   - 교육설비투자 예산 분리 ↔ 일반지자체로 통합
	· 완전 재정통합 (미국 주 광역형) - 경상운영예산 등 기타 예산 일반지방재정에 통합   - 독립적 집행기구로서 교육청 존치

□	재구조화의 부작용에 대한 우려를 불식하고 교육행정기관과 지자체와의 상호 이해·협력기반을 구축하기 위해서는 지방교육재원의 안정적 확충을 보장하기 위한 중앙정부 차원의 노력이 특히 중요.

• 지자체의 교육전입금 규모를 늘릴 수 있도록 관련 법령을 정비하는 한편, 의결기능 일원화의 연계강화 단계(2단계)에 맞추어 국세분 교육세로 조달되는 교육양여금을 일반지방교부금으로 통합하고, 교육설비투자 목적의 기준재정수요로 반영하여 운영.
• 간접세 비중이 높은 현재의 '(신설)지방교육세' 제도를 당분간 유지하다가, 일반지자체의 교육재원 분담 기능이 제고되는 것과 병행하여 '보유재산 및 소득'에 대한 지역의 자율과세권을 확대하고 3단계 재정통합 단계로의 이행을 준비.
• 이러한 과정에서, 교육세 개편 등에 따른 지역간 교육재정수입 격차를 보정하면서도 지방의 자발적 교육투자를 유도할 수 있도록, 현행 교육재정배분제도의 문제점을 지속적으로 보완.

□	시·군·구 기초단위의 교육자치기능 강화 문제는 광역교육자치 재구조화 및 학교제도 개혁의 일정과 성과를 감안하여 신중히 접근.

• 당분간은 중앙 및 광역의 교육행정권한을 지역교육청으로 분산(위임/이양 확대)한다는 차원에서 접근하고, 필요시 지방교육청의 조직과 위상을 강화하되 행·재정적 비용을 최소화하는 방식으로 추진(교육장 선출 및 자문기구 성격의 기초교육위원회 신설).
• 기초 지역의회의 분과위원회 형식으로서 교육위원회 설치 등 보다 본격적인 기초교육자치 강화 여부는 학교책임경영제도의 시행 성과 등을 고려하여 판단.

□	이상의 정책과제들을 개략적인 일정과 함께 종합적으로 제시하면 아래와 같음.

□ 주요 정책과제 및 추진 일정 종합
		2001년		2002～2004년		2005년 이후
교육재정 구조개선		· 지방교육세   협의체계 구축		· 양여금→교부금 · 교육목적세 개편		· 교육교부금   → 지방교부금
교육자치 재구조화		· 시도지사·교육감   협의회 구성		· 광역: 의결기능 일원화 · 기초: 자문기구   교육위원회		· 광역: 재정통합   (· 기초: 지방의회   분과위원회)
교육기능 재 배 분		· 수직적 재배분   (중앙→교육청·학교)		· 수평적 재배분   (교육청→자치단체)
단위학교 제도개선		· 교육과정 자율화 · 교과서제도 개선 · 학교정보 공개 · 책임경영제 도입		· 학교유형 다양화  (자율학교 확대) · 학교선택권 일부인정  (자립형사립고 도입)		· 학교선택권 전면 확대 · 등록금 자율화

3. 추진전략

□	시스템적 교육개혁은 대대적인 사회적 이해관계의 재편을 수반하며, 다양한 이해관계자들간의 의견수렴 내지 합의형성이 없이는 불가능함.

• 교육개혁의 궁극적 '수혜자'이자 현장 '추진주체'이라고 할 학부모 및 다수 교원들의 이해와 지지, 그리고 시스템의 주요 요소를 관장하고 향후 시스템 개편작업을 집행·지원해 갈 정부기관들간의 유기적 협력이 필수적.
• 또한 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있는 핵심 개혁과제에 대해 전문가들의 논증을 거친 '정통적 논리'를 확충하는 것도 합의형성을 촉진하고, 개혁의 지속성과 일관성을 유지하는 데 필수적인 과제.
  * 미국의 교육개혁 좌표인 'Goals 2000'은 소위 "연구기반형 개혁 (Research-based Reform)"을 모토로 하여, 전문가들간의 장기간의 논증을 거친 8개 주요 연구결과에 기초.
• 개혁의 잠재적 불이익 집단의 적법한 요구를 최대한 수용·보상하고 변화에 대한 충분한 준비·이행 기간을 두며, 향후 교육재정 증액분의 상당분을 이러한 보상을 위한 재원으로 활용.

□	초기 공론화부터 과제의 집행, 평가, 보완에 이르는 개혁의 전 과정을 통해 외부 상황에 대해 유연하게 대응하면서도 개혁의 기본 방향은 일관되게 유지해 나갈 수 있는, 효과적이고도 강력한 추진기구가 필요.

• '교육인적자원정책위원회'의 기능을 과거 '교육개혁위원회'의 수준으로 강화하여, '교육인적자원부' 및 '인적자원개발회의'와의 공조하에 향후 교육개혁 과제를 확정하고 시행해 나갈 수 있도록 함.
• '인적자원정책위원회'나 '인적자원개발회의'의 운영에 있어, 실업계 인사의 참여 폭을 확대하고, 국제기구 등 외부의 전문성을 적극 활용.