노인연령을 현재와 같이 65세로 유지할 경우, 2054년 이후 우리나라의 노인인구 부양부담은 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 보일 것으로 전망된다.

그러나 인구부양 부담이 본격적으로 증가할 것으로 예상되는 2025년부터, 건강상태 개선속도를 감안하여 10년에 1세 정도의 속도로 노인연령을 지속적으로 상향 조정하면, 2100년에 노인연령은 73세가 되고 우리나라의 생산연령인구 대비 노인인구의 비율은 60%가 되어 현행 65세 기준 대비 36%p 낮아질 것으로 전망된다.

노인연령 상향 조정의 폭과 시기는 고령 취약계층의 건강상태 개선속도를 감안하여 신중히 결정해야 하며, 민간의 기대 형성과 행태 변화 그리고 사회적 제도의 조정기간을 고려하여 노인연령 상향 조정 계획을 충분한 기간 동안 사전 예고 하고, 노인연령 상향에 따른 정책적 보완사항을 마련해야 한다.


I. 문제 제기

우리나라의 기대수명은 2001년에 OECD 평 균을 넘어섰으며, 세계 최고 수준인 일본과 유사 한 수준이다(2021년 기준 83.7세). 반면, 합계출 산율은 빠르게 감소하여 1984년부터는 OECD 평균보다 낮아졌으며, 2003년 이후로는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이다. 최근에는 홍콩 등과 함께 전 세계에서 가장 낮은 출산율을 기록하고 있다(2021년 기준 0.8명). 이와 같은 ‘기대 수명의 증가’와 ‘합계출산율의 감소’는 전체 인 구규모가 감소하고 노인인구 비율이 증가하는 인구구조의 변화를 초래한다.
 

우리나라는 OECD 국가 중 가장 젊은 나라였으나, 이제는 가장 늙은 나라로 변화하는 과정에 있다. 우리나라의 노인부양률은 향후 30~40 년간 주요국 중 가장 빠르게 증가하여 향후 전 세계에서 가장 높은 노인인구 비율을 보일 것으로 전망된다. 우리나라의 노인부양률은 1980년 대까지는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이었으나, 2027년부터 OECD 평균을 초과하여 2054년 이후에는 OECD 국가 중 가장 높아질 것으 로 전망된다. 한편, 노인인구와 함께 유소년인구까지 고려한 총부양률은 출산율 저하 추세로 인해 1980년대 초반부터 OECD 국가 중 가장 낮 은 수준이었으며, 2025년까지는 이러한 수준을 유지할 것으로 전망된다.

2022년 현재 우리나라의 전체 인구 중 생산연령인구의 비율은 주요국에 비해 가장 높은 수준을 유지하고 있어 아직까지는 인구부담이 현실화하지 않은 상태이다. 그러나 총부양률도 2034년부터 OECD 평균을 넘어서고, 2058년부터는 100%를 넘어서기 시 작하여 OECD 국가 중 최고 수준을 보일 것으로 전망된다. 총부양률이 100%를 넘어선다는 것은 노인과 유소년을 포함한 피부양인구에 비해 생산연령인구가 부족하다는 의미인바, 건강상태의 충분한 개선과 노동시장 참여 가능성 확보를 전제로 한 노인 개념의 재검토가 불가피하다.

본고에서는 아직 주요국에 비해 낮은 수준을 보이고 있으나 인구구조의 급속한 고령화로 인해 향후 급증할 것으로 예상되는 고령 관련 지출 의 효율화 방안과 관련하여, 노인연령 상향 조정의 가능성과 유의사항 그리고 기대효과에 관해 살펴본다.



II. 노인복지사업 연령 기준의 현황

노인복지사업의 연령 기준은 정책사업의 목적, 연령별 건강상태 등 정책대상의 특성 그리고 재정사업의 소요 예산과 재원 등을 종합적으로 고려하여 정해진다. 사업별로 다소의 차이가 있으나, 현재는 65세 이상이 주된 기준으로 활용되고 있다. 주요 노인복지사업의 2022년 기준 수급연령을 살펴보면 50세에서 75세까지 다양한 연령이 활용되고 있는데, 49개 주요 복지사업 중 49%인 24개 사업이 65세 이상의 연령 기 준을, 29%인 14개 사업이 60세 이상의 연령 기준을 적용하고 있다.

이는 많은 노인복지사업 관련 법률 및 사업계획에서 1981년에 제정된 노인복지법상 노인 기준을 준용했기 때문으로 보인다. 노인복지법상 노인연령 기준은 65세인데, 1981년에 제정된 이후 조정 없이 약 40년간 유지되고 있다. 2000년대 들어 제정된 노인장기요양보험, 주거약자, 교통약자 관련 법률에서도 노인복지법 노인연령 기준을 준용하여 65세 이상을 노인 혹은 고령자로 정의하고 있다.

III. 노인연령의 조정 추이

19세기 이후 상당 기간 동안 노인 여부를 결정하는 통상적인 연령 기준은 65세였으며, 많은 국가들의 기준이 65세로 수렴 중이나 명시 적ㆍ이론적 근거는 부재한 상황이다. 그러나 제 2차 세계대전 이후 전 세계적인 인구 고령화 추세와 노인 건강상태의 개선은 이러한 관습적인 노인연령 설정방식을 점점 더 부적절하게 만들 고 있다. 이에 따라 주요국들은 기대수명의 증가와 재정 여건을 고려하여 연금수급개시연령(pensionable age)을 늦추고 있다. 또한 노동 시장에서 퇴장하는 시점의 평균연령인 실효은퇴 연령(effective retirement age)은 점진적으로 늘어나는 추세이다.

OECD 국가들의 평균 실효은퇴연령은 평균 연금수급개시연령의 추이와 유사한 U자 형태를 보이며 2000년대 이후 점진적으로 증가하는 추 세를 보인다. 2000년대 이후 연금수급개시연령을 상향 조정한 나라들은 연금수급개시연령 상향 조정과 함께 실효은퇴연령의 상향 조정을 위한 정년 연장 혹은 정년 폐지 등의 제도 개선을 병행하였으며, 이러한 제도 개선 노력과 고령층의 신체적, 경제적 능력의 변화 추이가 결합하여 실효은퇴연령이 증가한 것으로 보인다. 2000년 이후 OECD 평균 실효은퇴연령의 조정 속도는 기대여명의 증가 속도와 대응한 것으로 보이며, 기대은퇴기간은 남성은 20년 이하, 여성은 24년 이하에서 조정되는 모습을 보인다. 우리나라의 경우 실효은퇴연령은 OECD 평균에 비해 높은 수준을 유지하고 있으며, 기대은퇴기간은 남성은 15년, 여성은 20년 내외로 보인다.
 

주요국과 같이 우리나라의 국민연금과 공무 원연금의 수급개시연령은 각각 1998년, 2015년에 연금개혁조치가 단행되며 늦춰졌다. [그림 3]과 같이 2033년까지 점진적으로 65세로 상향 조정될 예정이나, 이후의 연령조정 방식에 관한 논의는 없는 상태이다. 앞에서 언급한 바와 같이 노인복지법상 노인연령 기준은 제정 당시부터 현재까지 65세로 유지되고 있다.

노인연령의 조정 속도가 기대여명의 증가 속도에 미치지 못하여 연금 및 노인복지 수급기간이 빠르게 증가하였으며, 이러한 추세는 향후에 도 지속될 것으로 전망된다. 공무원연금이 도입된 1960년 기준 공무원연금 수급개시연령인 60세의 기대여명은 14.6년이었으나, 2022년 기준 공무원연금 수급개시연령인 61세의 기대여명은 21.4년으로 6.8년 증가하였다. 국민연금이 도입된 1988년 기준 국민연금 수급개시연령인 60세의 기대여명은 18년이었으나, 2022년 기준 국민연금 수급개시연령인 62세의 기대여명은 24년으로 6년 증가하였다. 연령조정이 이루어지지 않은 노인복지법상 노인연령인 65세의 기대여명은 노인복지법 제정 당시인 1981년에는 14.5년이었으나, 2022년 현재 21.4년으로 6.9년 증가하였다.

인구 고령화에 따른 재정의 지속가능성 문제는 공적연금제도에서 가장 심각하게 표출되는데, 주요 선진국들은 기대수명 증가를 반영한 연 금수급개시연령 자동조정장치 등을 도입함으로써 이 문제를 부분적으로 해결해 왔다. 하지만 재정의 지속가능성 문제는 공적연금에만 국한되지 않으므로 노인복지제도 전반의 노인연령을 체계적으로 재검토할 필요가 있다.


IV. 노인연령 조정을 위한 노인연령 추이의 이론적 검토

노인복지사업 관련 비용 부담을 완화하기 위해 장기적 시계에서 질병 및 장애 부담, 성별ㆍ지역별ㆍ소득별 격차를 고려하여 객관적 근거에 바탕을 둔 점진적 상향 조정계획을 마련할 필요가 있 다. 또한 노인연령 상향 조정에 대한 적응이 어려운 취약집단의 피해를 완화할 수 있도록 지원대책을 마련하고 민간의 적응 가능성을 높이기 위해 충분한 기간 동안 사전 예고를 해야 한다. 한 편, 노인연령의 상향 조정은 생산연령인구의 상한을 상향 조정한다는 것을 의미하기에, 고령 노동자의 특성을 감안한 고령자 노동 공급 및 수요 촉진 노력도 지속적으로 동반할 필요가 있다.