먼저 대학은 질적으로 동일한 교육서비스를 제공하고 더 높은 교육서비스를 위해서는 비용이 소요된다고 하자. 각 대학의 교육서비스 이외의 다른 조건들은 모두 동일하다고 하자. 등록금은 동일하게 규제되어 있고, 대학들은 등록금수입 이외의 수입이 없다고 하자. 이러한 조건에서 정원규제가 있는 경우의 교육서비스 수준은 학생공급이 총정원보다 많은 경우에는 기준 수준의 교육서비스만 제공된다. 기준교육서비스 수준은 대학 졸업에 필요한 시간비용과 금전적 비용 등을 고려하여 고등학교 졸업과 대학 졸업 간에 무차별하게 만드는 교육서비스 수준을 의미한다. 반면, 학생공급이 총정원보다 적은 경우에는 기준 수준보다 높은 교육서비스가 제공될 수 있지만 정원을 채우지 못하는 대학이 존재할 때에만 그러하고 그 대학이 폐교하는 순간 다시 기준 수준으로 돌아가게 된다. 정원규제가 존재하는 경우에는 기본적으로 기준 수준의 교육서비스가 지배적이라는 것이다. 예외적으로 총정원을 하회하는 학생공급이 있을 경우에 일부 대학의 교육서비스가 높아지는 것을 경험할 수 있지만 정원을 채우지 못하는 대학이 퇴출되면 다시 기준 수준으로 돌아가게 된다는 것이다.

정원규제가 없는 경우에는 대학은 정원 1명을 늘릴 때 발생하는 한계수입과 늘어난 1명의 학생에게 목표하는 수준의 교육서비스를 제공하는 데 필요한 한계비용이 동일한 수준에서 정원을 정할 것이다. 대학들이 등록금수입 이외의 수입이 없다면 한계수입구조는 모든 대학이 동일할 것이다. 하지만 비용구조는 행정조직, 지배구조, 유인구조 등의 효율화에 따라 약간씩 차이가 있을 수 있다. 이에 따라 대학마다 자율적 정원도 달라질 수 있다. 비용구조의 효율화 정도에 따라 정원이 달라질 수 있고 이에 따라 확보된 추가적 재원은 교육서비스의 수준을 높이는 데에 사용된다. 대학은 비영리법인으로 확보된 운영수익을 누가 가져갈 수 없고 교육서비스 제고를 위해 사용될 수밖에 없기 때문이다. 여기서 가장 비효율적인 대학의 교육서비스 수준은 정원규제의 교육서비스 수준인 기준 수준보다 높을 것이다. 뿐만 아니라 정원규제의 경우보다 많은 학생들이 보다 높은 수준의 교육서비스를 향유할 수 있다. 더 나아가 대학들은 가장 효율적인 대학을 벤치마크해서 비용구조를 더욱 효율화하려는 유인이 있고 이들의 경쟁압력에 따라 가장 효율적인 대학도 더욱 효율화하려는 유인이 있는 것이다. 이와 같은 대학의 정원 자율화에 따른 효율화와 교육서비스 제고의 효과는 학생들이 누리게 된다는 점에 유의할 필요가 있다. 정원규제의 경우에는 기준 수준의 교육서비스만을 받고 있었지만 정원 자율화의 경우에는 보다 많은 학생들이 보다 나은 교육서비스를 받을 수 있다는 것이다.

이상의 정원규제와 정원 자율화의 효과에 관한 논의는 수도권의 정원규제와 비수도권의 정원 자율화에 적용해 볼 수 있다. 한국 수도권의 경우에는 비수도권에 대비해 입지프리미엄이라는 특수성이 있다. 학생들은 수도권으로 진학하고 싶어 하기 때문에 수도권 대학들의 경쟁률은 비수도권 대학들에 비해 현저히 높다. 뿐만 아니라 입학시험의 성적순에 따른 대학랭킹도 수도권 대학들이 높다. 따라서 수도권 대학들은 비수도권 대학들에 비해 훨씬 높은 수준의 학생들을 받을 수 있음에 이견이 없을 것이다. 하지만 앞선 정원규제와 정원 자율화에 대한 논의에 따르면 수도권 정원규제의 현실은 수도권 대학의 교육수준을 전반적으로 낮추고 있을 가능성을 함의한다. 수도권의 입지프리미엄으로 인한 높은 학생 수준에도 불구하고 정원규제의 효과가 비수도권 대학에 비해 수도권 대학의 낮은 성과로 이어질지는 매우 흥미로운 실증의 문제가 된다.

본 연구에서는 대학의 대표적인 성과지표인 취업률과 대표적인 투입지표인 전임교원 강의전담비율에 대해 “비수도권 대학의 취업률이 평균적으로 수도권 대학의 취업률보다 높을 것이다.”와 “비수도권 대학의 전임교원 강의전담비율이 평균적으로 수도권 대학의 전임교원 강의전담비율보다 높을 것이다.”라는 가설을 실증자료를 통하여 검증하였다. 이러한 결과는 대학에 대한 인위적인 정원규제나 구조조정은 비효율을 가져온다는 것이다. 효율적인 대학시장구조를 위한 조정은 대학의 성과(예컨대 학과별 취업률, 학과별 평균임금, 학과별 졸업생의 취업업체 및 진로 등)와 운영 결과의 투명한 공시를 전제로 자율적인 정원조정의 준시장적 경쟁을 통한 경쟁력 없는 대학의 퇴출이라는 것이다.

University restructuring being pursued by the government led by President Park contains a differentiated reduction in admission capacity based on results of university evaluation by the government. It is doubtful however that the evaluation could actually lead to the outcome the government intends. Regardless of the strictness of evaluation, it would be not at all easy to force out a university unless its illegality is clear and certain. The Ministry of Education, not immune from political pressure, is most likely to conclude almost all universities are average in quality. If this is the case, the restructuring policy means an average cut in admission capacity at all universities, implying that even inefficient ones will continue to provide education services. This could be a problem. To put it another way, any evaluation lacking market assessment based on students’ choices―assuming all students are provided with accurate information―would have nothing but ‘average in quality.’ This might lead to a delay in the restructuring process eventually, a possibility that should not be taken lightly.

In this regard, the government policy of differentiated fiscal support for admission capacity reduction is highly likely to bring out more inefficiency and, ironically, a delay in restructuring, the objective itself. Universities in Korea have been heavily dependent on non-tuition revenue sources, particularly fiscal support, in order to sustain their financial stability. Those with low student recruitment rate and hence enough room for capacity reduction might be little impacted by the policy and even could enjoy the continued benefit of government support while they satisfy the requirement of capacity reduction. This is no different from allowing the prolongation of the life of less chosen universities―which should be rightly forced out―by supporting them with fiscal support. On the other hand, those with high student recruitment rate are going to experience a decrease in their finances due to the reduced admission capacity when they comply with the government’s requirements. Capacity reduction at universities with high admission competition would deliver inefficiency, as it cuts down opportunities of students and reduces university finances, leading to scaling down investment in education and eventually to downgrading the quality of education service for registered students.

Inefficiency resulting from above policy measure is unavoidable in any combination of any type of admission capacity reduction and accompanying fiscal support. This is because the policy demands a deliberate cut in admission capacity at universities which by nature aim to provide better education service to more students: this can be made possible only by expanding admission capacity. Such inefficiency, combined by the weakening of university competitiveness, might act to wane the competitiveness of Korea entering the era of an increasingly knowledge-based economy. In this sense, the government’s policy measure for university restructuring needs to be revised.

Then, what would be a desirable method for university restructuring? Ideally, one is to force out a university that is found to be incompetent in a quasi-market competition―through autonomous adjustment of admission capacity―provided, of course, that the university, as non-profit juristic person, publicly share every transparent, accurate information on its achievements (graduates’ employment rate, average wage, company they work for and their career path) and management performance. Less chosen universities, meaning having consistently low student recruitment rate, should be forced out, and to that end, a guideline with explicit criteria and process needs to be developed. More specifically, for restructuring private universities, the guideline shall contain following measures.

First, it is necessary to develop a voluntary way out for unsustainable universities. Korea’s Private School Act stipulates that “the residual property of a dissolved school juristic person shall revert to the national treasury.” As long as this provision stays in effect, there would be no incentive for the founder or his lineal ascendant to voluntarily liquidate his own school juristic person. The same holds true when the person himself is liable for poor operation and liquidation. In this condition, it is not difficult to anticipate that the Ministry of Education and the school juristic person are going to engage in a long battle of attrition that takes hostage of students and their parents. To minimize the suffering inflicted on them, it is important to develop a voluntary way out for unsustainable universities.

A possible method to that end is to allow the transformation of the school juristic person into a different form of non-profit juristic person, such as scholarship foundation and by granting a return of some portion of property contribution made at the time of establishment to the founder. It is recommended that relevant decisions shall be made by a board of directors under government guidance and be finalized upon government’s post approval. The maximum of granted property shall be the present value of total revenues that may arise during a survivable period if the school juristic person continues to exist.

Second, the guidance should take into account protection of registered students at university that is about to be forced out, for instance, by encouraging nearby national university to accept these students at the exchange of fiscal support. However, there might arise a problem of other applicants or students rushing to underperforming university that are expected to be liquidated shortly, seeking a chance to be transferred to national university. If this happens, the university right above the cut-off line will be the one at risk of being forced out. To prevent that, the university shall be restricted or prohibited recruiting new students and borrowing or offering scholarship once the university is determined to be liquidated.

Also, the region-based capacity regulation and location premium are held account for below-average quality (low employment rate and small number of courses taught by full-time faculty) of education services provided by universities in the Seoul capital area (Seoul, Gyeonggi province, Incheon), compared those in other areas (non-capital area, hereinafter). Setting aside the reason of high competition rate at universities in the capital area (no matter due to location premium or other factors) does not change the fact that students with higher-than-average competence prefer universities in the capital area. These universities, however, by providing lower-than-average quality education, have not given students enough opportunities to achieve their full potential. A balanced regional development is indeed a national policy agenda of great significance, but in the era of the knowledge-based economy calling for more attention to human capital, we cannot help but ask whether the admission capacity regulation on capital area universities is truly desirable in the Korean society.

Lastly, explicit criteria to pick out underperforming universities need be developed. The criteria must clearly describe the scope of recognizable contribution property of school juristic persons so that they would be able to decide on dissolution as soon as possible: incentives are needed to help the board of directors unhesitatingly choose dissolution over lingering to seek out a way for improvement. Without these, school juristic persons might continue to delay the dissolution, costing students and their parents’ huge losses.

To summarize, Korea’s university restructuring policy should be revised according to following principles―deregulation, more accountability on universities, stronger responsiveness and higher transparency. The government should ease various regulations on universities so that they would have more control over admission capacity and tuition fees. In particular, admission capacity regulation on universities in the capital area must be eased, which would eventually help them turn into a university admired by its competitiveness, not by its location premium. It is also necessary to further emphasize the responsibility of universities to contribute to society through improving the ownership structure of universities. Accurate and transparent information on management performance and achievements should be fully disclosed so that students could compare universities with much ease. Any students at disadvantage due to information asymmetry shall be given ample chances to choose based on intuitive, accurate, well-summarized and easily comparable information. Universities should remain readily responsive to not only the choices of students and parents and but also the demands of society: they should be able to provide education services called for by students, parents and society in more efficient ways.

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 한국 대학의 현황
　제1절 성과 현황
　제2절 규제 현황

제3장 문제제기
　제1절 수도권규제와 정원규제
　제2절 정부의 대학구조조정정책
　제3절 선진국의 대학개혁 경험과 한국에의 시사점

제4장 가설 설정
　제1절 정원규제에 따른 균형행동 분석
　제2절 검증가설

제5장 취업률 및 전임교원 강의전담비율 분석
　제1절 실증분석모형
　제2절 기초자료 분석
　제3절 분석 결과

제6장 결론 및 정책제언

참고문헌
부록
ABSTRACT