2006년 12월
한국개발연구원 원장 현 정 택

• 국가 비전은 한 국가의 글로벌 경쟁력 개선과 장기적 구조개혁을 주창하기 위한 주요한 수단이자, 미래의 공동 목표에 관한 이익집단 간의 합의를 도모하고 정책의 연속성을 확보하기 위한 주요한 과정이 되고 있음.

• 국가 비전은 단기 실행계획과 장기 목표 간의 가교 역할을 하는데 필수적이며, 단기 실행계획 간의 연속성을 통해 달성될 수 있음.
  
• 비전의 생명력은 각국이 처한 상황과 주요한 도전요인에 대한 이해당사자들 간의 합의, 조정에 좌우되며, 개혁의 목표에 대한 합의가 필수적
  
• 다양한 이해당사자들의 관심을 적절하게 중재하고 균형을 잡아나가는 것이 개혁의 연속성을 유지하는데 필수적

• 특히 사회적 대화는 우선순위 설정과 정책 및 혁신의 조정을 위해서 필수적인 과정임.
  
• 사회적 타협을 이뤄내기 위해서는 협상능력이 약한 이해당사자들을 배려하여 대등한 참여기회를 보장하는 것이 신뢰 구축에 중요함.
  
• 개혁의 결과로 나타나는 사회적 갈등 관리나 단기적 피해에 대한 보상을 위한 별도의 독립적 제도가 필요
  
• 대부분의 혁신은 민간부분에서 창출되며, 이는 국가경쟁력의 근간임. 비전을 개발하고 실행하는데 민간의 주도적 역할을 도모할 수 있는 강력한 유인체계가 필요하며, 민간과 공적영역 간의 파트너십이 중요함.
  
• 특히 아시아 지역은 비효율적 정부관료, 세금규제, 정치적 불안정성, 지식노동자의 부족, 엄격한 노동규제 등으로 인해 기업환경이 매우 제한적.

• 따라서 정부는 국회, 시민사회 간의 대화를 유도하고, 독립적인 포럼 개최 등 조직화에 핵심적인 역할을 담당해야 함.
• 시민사회조직의 참여로 이뤄진 협약은 더 구속력이 있으며, 실행가능함. 또한 공적인 정통성을 수립할 수 있고, 정치적 개혁의 원동력이 됨.
  

• 국가예산의 심의?조정하는 국회의 승인을 통해 정부 실행과제의 실천력 제고
  
• 비전의 실행을 촉진하고 점검하는 의회 내 공식기구는 비전의 실행과제에 대한 평가, 조정 역할 및 공공기관의 책무성 증진에 기여

• 국회와 시민사회의 감시는 정부 정책집행의 투명성을 강화하고 안정성을 강화하는데 기여
  
• 명시적인 목표 설정과 투명한 정부 보고에 대한 감시와 평가는 비전의 신빙성과 실행력을 강화함.

• 많은 성공한 국가들은 내적 변환과정을 주도한 비전을 갖고 있으며, 비전은 안정적이고 장기적 발전의 필수 요건으로 작용함.

• 1801년 이후 영국식민지 시기에는 대영제국의 세계지배 전략과 맥을 같이 하였음. 그러나 여러 가지 이유로 북미지역으로의 대규모의 이주가 이어져 장기비전은 실패에 이름.
  
• 1920부터 1960대 초반까지 새로운 장기 비전으로 독립과 자급자족을 내세웠다가,
  
• 1980년대부터 수출주도형 산업화 진흥에 중점을 둔 세계화를 채택한 신세대 정책입안자가 중심이 되어, 특히 미국의 기업의 유치 전략이 주력했으나, 별다른 성과를 거두지 못했음.
  
• 그러나 1980년대 후반 노?사?정을 비롯한 각계각층 간의 ‘사회적 협약(social contract)’를 달성하면서, ‘켈트의 호랑이(Celtic Tiger)’로 불리며 단기간에 경쟁력 있는 국가로 성장

• 21세기 초 아일랜드는 혁신을 통한 경쟁력 강화에 주력하는 전략을 채택. 핵심적인 혁신 요소는 지식과 교육에 있으며, 이를 위해 R&D 투자를 강화함.
  
• 아일랜드의 장기 비전은 혁신을 통해서 세계적 경쟁력을 유지하는 것이며, 이는 유년부터 노년까지를 포괄하는 생애주기에 따른 사회?경제적 정책 의제들을 더 확대하는 것이기도 함.

2. 핀란드

• 특히 전지구적 도전요인 관점에서 미래지향적인 국가 전략의 방법론이 무엇인지를 시사해 줄 수 있음.

• 대의민주주의 하에서 현대 미래연구의 이론적 전제가 사회?정치적 활동보다 우세함. 미래연구는 최소 20년의 관점에서 접근하는데 비해, 정치는 최대 4년의 의원임기에 좌우되기 때문
  
• 미래적 사고는 다각적인 시스템에 입각한 관점을 채택하는 게 중요한 반면, 사회적 계획이나 의사결정은 부문별 사고가 지배적임.
  
• 따라서 미래연구를 통해 가속화되는 변화, 예측할 수 없는 변화에 대해 끊임없이 논의해야 함.
  
• 그러나 정치적 이해관계나 실제 생활의 복잡함으로 인해 큰 그림을 그리기 어렵고 시민(피선거인)에게 쉽고 단순하게 접근하는 경향 존재한다고 지적

3. 일본

• 일본의 21세기 비전은 “새로운 역동의 시대: 밀착된 연대 그리고 폭넓은 기회”로 다가올 2030년까지의 일본정부의 장기 정책방향의 지침으로 마련
  
• 비전 작업의 배경은 저출산?고령화로 인한 인구 감소, 성장잠재력 저하에 있음.
  

• 인구 감소를 대비한 생산성 중심의 경제성장
  
• 개방된 경제를 통한 가장 세계화된 사회로 이행
  
• 일본국민의 삶의 질을 보장하기 위해 작고 효율적인 정부
  

• 일본은 2030년까지 실질GDP 성장률은 1.5%, 1인당 실질GDP 성장률은 2% 정도로 예측
  
• 산업구조 변화: 비제조업의 비중이 더욱 커질 것이며, 특히 고용분담율은 2030년에 이르러, 제조업이 8.7%(2000년에는 20.4%), 비제조업이 91.3%에 이를 것으로 추정
  
• 평균 기대수명이 84세로 늘어나고, 건강수명은 80세로, 그 격차가 4년으로 좁혀짐.
  
  * 2002년 평균기대수명 81.8세, 건강수명은 75세
  

• 동아시아의 정치·경제의 선도적인 위치에 올라 와 있는 한국은 개인주의 문화, 세대간의 격차, 경제적인 이해관계 상충의 증가 등으로 사회적인 갈등 조정의 필요성이 증대되고 있음.



• 선진국들의 경험을 토대로 구축된 갈등 조정 모형을 통해 한국이 직면하고 있는 지배구조와 관련된 갈등조정을 실천하는데 있어서 시사점을 도출해 낼 수 있음.

• 위계구조로 이루어진 전통적인 통치(government) 개념 대신 동등한 위치에서 다양한 이해관계를 가진 비 정부조직들이 협력관계를 구축하여 사회문제를 해결하는 지배구조(governance) 개념이 등장함. 이는 이른바 수평적인 사회현상이 시민사회에 등장했다고 볼 수 있음. 즉 대중의 협력적인 관계 구축을 통한 문제해결(collaborative public management)이 중요시됨.

• 중재와 조정을 통한 대안적인 혹은 합당한 분쟁 조정의 모색



• 대화와 상호 존중을 통한 합의점 모색을 위한 참여 민주주의

• 정책의 결정과정은 하나의 흐름으로 이해 될 수 있음.



• 상부단계에서는 입법 혹은 준 입법절차에 해당. 참여 민주주의가 작용. 문제점모색과 우선순위에 따른 해결점 모색과정을 통해 정책 초안을 마련.



• 중간단계에서는 정책 도입 단계. 참여민주주의와 대안적 갈등조정 모두 작용. 협상과 중재 과정을 통해 도입 정책에 대한 합의점을 도출.



• 하부단계에서는 정책 실행 단계. 사법 혹은 준 사법 절차에 해당. 정책입안 추진과 시민단체들과 대중들의 의견 수렴 등을 통한 대안적인 갈등 조정을 모색하는 단계. 법적 구속력을 가짐.

• 시대 환경에 따라 갈등 조정의 기술 또한 변화와 발달을 거듭함.



• 점차적으로 국가의 지배구조 과정이 모든 갈등 조정 단계에 유기적으로 연결되고 있음.



• 현대의 사회 평형적인 구조는 갈등사항에 대한 합의점 도출을 위해 구축된 협동관계를 통해 시민들의 의견이 반영될 수 있는 장을 마련.



• 이러한 갈등 조정 모델을 도입하되 한국 고유의 사회·문화 환경에 맞는 갈등 조정 메커니즘을 수립할 필요가 있음.

• 정부 및 정치정당들과 시민사회단체로 이루어진 14개의 단체로 이루어진 합의를 통해 이십년 이상 지속 가능한 미래비전을 구축하기 위한 국가적 프로젝트를 수립함.



• 범국가적 합의는 페루 사회내의 갈등을 조정하고 해결책을 모색하기 위한 다양한 대화 채널들을 확보하고, 더 나아가 페루의 민주주의를 개선하고 공고히 함을 기본 틀로 삼고 있음.

• 첫째, 민주주의와 법에 의한 지배 원칙 천명
• 둘째, 경제적 평등과 사회적 정의의 구축
• 셋째, 국가 경쟁력 확보
• 넷째, 효율적이고 투명한 지방분권적 정치 지배구조

• 남미에서 무역, 투자 및 기술 면 에서 개방된 국가



• 선진민주화와 사회통합 달성. 이는 교육과 고용증대를 통한 빈민 감소와 동반되어야 함.

• 최근 OECD 연구결과는 각 나라의 기술혁신시스템의 성과 차이는 장기 전략의 차이 뿐 아니라 미시적 해당 분야 거버넌스 구조의 차이에서도 상당 부분 기인함을 밝히고 있음.



• 이러한 결과는 우리나라의 기술혁신시스템에 관한 장기전략 수립에 있어서도 중요한 정책적 시사점 제공



• 현재 우리나라의 기술혁신시스템 전략은 국가균형발전전략과 맞물리면서 국가 R&D 예산의 약 40%가 지방 R&D 예산으로 배분되고 있으나, 실제 지방 R&D 예산을 집행하는 주체들을 전체적으로 아우르는 효과적 거버넌스 구조가 결여되어 있어 비효율적인 측면들을 노정하기 시작

• 우리나라의 “사회 신뢰”(일반화된 타인에 대한 신뢰) 또는 공적 제도에 대한 신뢰는 선진국에 비해 현저히 낮으며, 최근 동향에서도 대체로 낮은 수준을 유지
• 기업의 정부에 대한 신뢰, 일반 시민의 정부 및 기업에 대한 신뢰가 충분하지 않음을 의미
• 현재 우리사회에 만연한 현상 중, 사회신뢰가 부족할 때 사회적으로 합의된 절차에 따르기보다는 초단기적이고 비합리적인 의사표시수단을 통하여 집단이기주의를 나타남.

• 정책 수립 및 집행에 있어 공공 갈등이 심할수록, 그 국가 또는 사회의 문제들에 대해 효과적이고 효율적으로 대처하는 능력이 현저하게 떨어짐.



• 한 국가의 거버넌스 시스템의 발전에 대한 장기적인 비전은 한 국가의 공공 갈등 해결 능력의 향상 방법이 핵심 주제가 될 수 있음.

• 첫째, 정부가 공공 갈등 관리 시스템이라는 제도화의 문제에 있어서 어떤 접근 방식을 채택할 것인가.


- 문제는 제도화를 선행시켜서 문제의 해결을 앞당길 것인가, 아니면 급한 제도화로 인해 실패한 갈등해결 사례의 증가로 오히려 반작용으로 작용할 것인가


• 둘째, 증가하고 있는 갈등 관련 전문가들의 활용 문제
- 이들을 어떻게 활용할 것인가? 시장이 형성되어 발전할 것인가?

- 중립적인 전문적 조정자들이 어떻게 운영될 것인가에 대한 논의


• 셋째, 갈등 해결에 있어 어떤 문제의 해결에 역량을 집중할 것인가


- 이념갈등이나 지역갈등, 빈부 갈등 등 한국 사회에 크게 자리잡고 있는 근본적인 갈등의 문제들의 해결에 집중할 것인가 아니면 선택적으로 볼 것인가

- 보다 실용적인 문제 해결을 통해 사회적 자본을 증가시키고 그에 따라 근본적인 갈등도 완화될 수 있을 것인가에 대한 논의


• 마지막으로, 갈등 해결 방식의 모델에는 여러 유형이 존재할 수 있으나, 어떤 모델을 따라갈 것인가에 대한 논의


- 한국적 모델은 어떤 것이어야 하는가에 대한 연구가 선행 필요

• 첫째, 제도화하기 전에 몇 가지 실험들을 실시할 필요 있음. 그 실험들을 바탕으로 제도화를 실행하는 방법의 긍정적 효과에 대해 논의 활성화



• 둘째, 그 실험들에 현재 증가하는 민간 부분의 갈등 전문가들의 적극 활용
  
  
• 셋째, 보다 실용적인 문제의 갈등 해결에 역량 집중
  
  
• 넷째, 여러 나라의 모델들을 시도와 함께 한국적인 모델을 모색

• 사회적 자본의 핵심은 일반화된 신뢰나 사회적 신뢰에 있으며 이는 효율적인 거래 증진에 기여

• 지식기반 사회로의 이행 : 지식노동자 간의 자발적인 협력, 혁신과 신뢰
  
  
• 성숙한 토론을 기반으로 한 성찰적 민주주의
  
  
• 개별적 욕구에 부응하는 사회적 안전망의 확대
  
  
• 시민사회의 조정과 참여를 통한 지역균형 발전

• 사회적 신뢰 수준이 낮고,



• 공적 제도의 신뢰는 더 낮아지고 있으며,
  
  
• 시민단체의 참여율 저도
  
  
• 가족 및 혈연집단, 지연, 학연 등 연고를 중심을 한 네트워크에 과도한 투자가 집중되면서, 네트워크의 다양성은 낮음

• 가장 신뢰가 높은 사회인 스웨덴은 6.63, 일본은 4.31, 미국은 3.36인데 비해, 우리나라는 2.73에 불과 (2001년 World Value Survey 결과)



• 공적제도 및 기관에 대한 신뢰는 1980년대와 비교해 행정부와 입법부의 하락이 두드러지고, 그 밖의 사법부, 군대, 경찰 등의 공적 기관들의 신뢰는 모두 하락한 것으로 나타남. (World Value Survey 결과 및 서울대학교 사회발전연구소 국민의식조사 각년도 결과)
  
  
• 사회적 참여 수준은 종교 혹은 봉사단체의 참여율도 선진국의 절반 수준이며,자발적 결사체인 환경단체나 문화단체, 정당이나 직능단체와 같은 기능적이고 목표지향적 조직에 대한 참여 수준도 선진국에 비해 크게는 10배 이상 낮음.

• 사회적 신뢰는 불공정하고 기회주의적 행동에 대한 처벌을 허용할 경우, 집단내 상호작용은 빠른 속도로 공영 모드로 수렴할 가능성 존재


* ‘호혜성(reciprocity)’이란 공정하고 선의에 기반을 둔 상대방의 행위에 대해 물질적 손해를 감수하고라도 이에 우호적으로 응대하며, 불공정하거나 기회주의적인 상대방의 행위에 대해 역시 물질적 손해를 감수하고라도 이에 보복하고자 하는 경향

• 일반 시만의 정책 논의의 참여 기회 확대


* 시민 배심원제(citizen's jury), 공론조사(deliberative poll)


• 정책평가 제도 개혁 및 역량 강화
  
  
• 탈세 방지: 세금탈루자에 대한 엄격한 처벌과 대다수 국민들이 공감하는 조세정책 수립



• 님비(NIMBY) 현상에 대한 대책 마련



• 타임뱅크(Time Bank) 및 자원봉사 크레딧 제도를 통한 자발적 참여 유도



• 지역사회 공공도서관 확대 및 도서구입 비용 지원



• 퍼센트법(Percent law)를 통한 시민사회단체 지원


* ‘퍼센트법’이란 소득세 납부액의 일정 한도(대체로 1%) 내에서 납세자가 선택한 NGO, NPO 지원을 가능케 한 제도

• 시민사회의 질이 강조된 관점으로, 자발적 결사체를 통한 교차적, 수평적 및 대면적 상호작용을 통해 형성



• 국가제도의 질이 강조된 관점으로, 공정한 국가제도, 평등한 복지제도, 민주제도를 통해 사회적 신뢰가 형성

• 단체가입자와 비가입자 간의 사회신뢰 수준에는 거의 차이 없음
  
  
• 정부의 청렴성(反부패성), 국가기관의 공정성, 민주제도의 질, 사회의 이타성 수준, 삶의 질은 사회신뢰 형성에 주요한 역할
  
  
• 민주적 거버넌스가 사회 신뢰 형성에 매우 중요한 요인임을 시사