◇ 한국개발연구원(KDI)에서는 단행본 {아래로부터의 정부개혁: 세계 9대 베스 트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다}의 출간을 기념하여 [지방자치단체의 생산 성 제고방안]이라는 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴.

◇ 이계식 선임연구위원과 황성현, 박진, 고영선 박사가 공동 집필한 토론자 료를 통해 KDI는 지방정부 생산성 제고방안으로 다음을 제시.

① 지자체별로 행정서비스 목표를 체계화한 [지방민원행정에 관한 헌장]을 제정·운영하여 시민만족도를 증진하고 사무처리기간을 단축.
② 추가적인 사업소화를 추진하고 사업소에 경쟁·자율·책임에 입각한 새 로운 경영체제를 도입.
③ 민간위탁 대상업무를 확대하고 민간기업뿐 아니라 지방정부 담당부서도 경쟁입찰에 참여시킴.
④ 일용직을 양성화하는 한편 인건비 총액한도제를 실시하고 지자체 내의 기 관별 정원총수 제한을 폐지하며 실적급을 확대.
⑤ 지자체의 예산회계연도를 중앙정부와 3개월의 시차를 두도록 조정하고 예산체계의 통합·단순화와 특별회계·기금의 정비를 유도.
⑥ 중기적으로 조세청이나 광역지방세청 설립과 같은 세정조직의 대단위 통 합방안을 추진.
⑦ 지자체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 '지방자치평가단'을 국무총리 실에 설치하고 지방감사의 효율성 및 전문성을 제고하기 위해 계층감사제도 도입, 지방감사조정위원회 설치 등 여러가지 대안 강구.

<첨부> 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용

토 론 회 개 요

○ 주 제 : 지방자치단체의 생산성 제고방안
○ 일 시 : 1997. 9. 9 (화), 14:00～17:00
○ 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실
○ 사 회 : 김동건 서울대 교수
○ 주제발표 : 고영선 KDI 연구위원
○ 토 론 자 (가나다 순) :
  · 김관용 구미시장
  · 김병섭 서울대 교수
  · 김흥식 장성군수
  · 이계민 한국경제 논설위원
  · 이상만 국회의원
  · 임성일 한국지방행정연구원 연구기획부장
  · 임인배 국회의원
  · 조성한 한국행정연구원 정책연구부장
  · 황성돈 한국외국대 교수

주제발표 주요내용

Ⅰ. 問題의 提起

○ 지방정부는 중앙정부에 비해 규모가 작고 주민들과의 거리도 가까움.

- 이에 따라 주민들이 직접 영향력을 미칠 수 있는 여지가 크고 지역특성 에 맞는 책임감 있고 고객지향적인 행정서비스의 공급이 가능함.

- 사회가 복잡다기화되면서 중앙정부가 만족시킬 수 없는 다양한 지역적 수요가 증가하고 있는 점을 감안할 때, 지방자치의 역할은 앞으로 더욱 중요해질 것으로 판단됨.

○ 우리보다 지방자치의 역사가 오래된 서구 선진국의 경우에는 지방정부 단 위로 다양한 개혁노력이 진행되어 왔음.

- 특히 1970년대 및 80년대에 들어와 전반적으로 경제여건이 악화되면서 행정 효율화 및 주민참여 증대 등을 위한 노력이 눈에 띄게 나타나고 있음.

- 이러한 '아래로부터의 개혁'은 종종 중앙정부의 정부개혁을 유발하였음.

* KDI에서는 세계 각국의 지방정부 개혁사례를 모아 "아래로부 터의 정부개혁: 세계 9대 베스트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다"라는 제목의 책자를 발간.

○ 그러나 우리나라의 경우 아직 과도기적인 여러 문제점이 완전히 해결되 지 못한 상태임.

○ 이하에서는 선진국에서 추진되어 온 지방정부 개혁사례를 참조하여 우리 나라 지방자치제도의 정착과 발전을 위한 대안을 제시하고자 함.

Ⅱ. 地方政府改革의 基本課題

○ 중앙과 지방을 막론하고 정부개혁의 목적은 정부가 "꼭 해야 할 일 "을 "가장 효율적인 방법으로" 수행하도록 제도 및 관행을 바꾸는 데 있음.

- 정부개혁이 필요하다는 주장의 근저에는 정부가 해야 할 일을 하지 않 거나 하지 말아야 할 일을 하고 있으며, 또한 일을 수행함에 있어 많은 비효율성 을 발생시키고 있다는 인식이 깔려 있음.

○ 먼저 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하지 않고 있는 이유는 정 부가 추구해야 할 목표가 명확하지 않기 때문인 것으로 보이는바, 이러한 상황은 責任性(accountability)의 결여라는 말로 표현할 수 있음.

- 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하도록 만들기 위해서는 정부 의 책임을 명확히 규정하고 그 책무를 완수하였는지를 제대로 평가해야 함.

○ 한편 정부가 "효율적으로" 일하지 않고 있는 이유는 정부부문이 기본적으로 독점적인 성격을 가지고 있기 때문으로 보임.

- 정부부문을 대체하여 공공서비스를 제공할 경쟁상대가 없기 때문에 정부 부문은 보다 비용효과적으로 임무를 수행할 유인이 작음.

- 이에 더하여 책임의 미정립으로 인한 각종 미시적 통제(micromanage- ment)의 누증도 하부조직의 자율성을 침해하여 효율적인 조직운영을 저해.

○ 따라서 정부개혁의 목표는 첫째, 책임의 명확한 규정과 사후 실적평가를 통 한 책임성의 강화, 둘째, 경쟁촉진과 자율확대를 통한 효율성의 제고로 요약될 수 있음.

- 이를 위한 구체적 방안은 고객주의 행정의 강화, 기능 및 조직의 개편, 인사 및 보수제도의 개선, 예산제도의 개선, 세무행정의 개편, 회계 및 조달제도의 개선, 평가 및 감사체제의 개편 등임.

Ⅲ. 地方政府改革의 戰略

1. 顧客主義 行政의 强化

○ 우리나라의 공공행정은 대체로 서비스 공급자 위주로 그 기준이 설정되는 관료주의적 행태를 크게 벗어나지 못함.

○ 현행 [행정규제 및 민원사무기본법]은 민원사무처리에 관한 기본적 사항을 규정하고 있지만, 중앙 차원의 획일적인 지침들이 경직적으로 운용되고 있음.

- 민원사무처리기준표 상의 처리기간은 실제 소요기간보다 훨씬 길게 제시 되어 있고, 설정기준이 개선되는 변화를 찾기 어려움.

- 동법 시행령 제15조 규정에도 불구하고 각 지자체별로 차별화된 민원사 무처리기준의 설정은 시행되지 않고 있음.

○ 따라서 영국의 市民憲章(부록 1 참조)과 같이 고객주의 공공서비스를 강조 하고, 체계적이고 명시적인 행정서비스 목표를 제시하는 각 지자체별 [지방민원행 정에 관한 ○○시·군·구 헌장](이하 가칭 민원행정헌장)의 제정을 추진

- [민원행정헌장]에서는 각 지자체별로 기존의 각종 민원 행정서비스 기준 들을 점검하여 현실화하고, 이를 체계화하여 공표·홍보하며, 향후 이들 목표를 어 떻게 개선해 나갈지에 대한 계획을 제시.

○ 지자체의 경영실적에 대한 상설 평가기구 신설시 행정서비스 만족도에 대 한 시민의 설문·면접조사를 평가항목에 반영.

- 우수기관에 대해 영국의 차터 마크(Charter Mark)와 같은 포상제와 일정 한 재정적 유인(특별교부금의 활용 등)을 제공.

2. 機能·組織 改編

○ 현재 지방정부조직에 있어서 정책입안기능과 집행기능이 혼재되어 있어 효 율성과 책임성이 저하.

- 사회복지, 환경·위생, 문화·체육, 관광 등의 분야에서 현재 전국적으로 941개(정원 34,709명)의 지방사업소가 존재하나 기존의 지방정부조직과 동일한 구 태의연한 형태로 운영.

○ 이러한 상황을 개선하기 위해서는 먼저 추가적인 사업소화를 추진할 필요 가 있음.

- 지방업무 집행업무의 경우 별도의 사업소 형태로 전환하고, 수도관리 등 현장업무의 경우 현장사업소 위주로 인원을 재배치.

* 이 경우 본청인원의 30～40%가 재배치 대상이 될 것으로 예상됨.

○ 사업소에는 자율과 책임에 입각한 새로운 경영체제를 도입.

- 인사·보수제도의 탄력적 운용방안과 새로운 예산·회계·조달제도를 사 업소 조직에서부터 도입.

- 사업소장은 점진적으로 계약직으로 대체하고 공개경쟁 임용과정을 통하 여 선임.

○ 이와 함께 민간위탁을 활성화할 필요.

- 현재 민간위탁은 일부 블루컬러 업무에서만 실시되고 있으나 화이트컬러 업무에까지 대상을 점진적으로 확산.

○ 또한 민간부문과 지방정부 부서와의 경쟁을 강화.

- 현재 민간위탁 경쟁입찰에서는 민간업자끼리만 경쟁하고 있으나 민간· 정부부문간의 경쟁을 유도하기 위해 민간기업과 지방정부 담당부서를 같이 경쟁입 찰제도에 참여시킬 필요.

- 경쟁입찰 대상업무는 모든 지방부서업무에 대해서 이른바 시장성 테스트 에 준하는 엄밀한 분석과정을 거쳐 선정.

* 외국의 사례: 영국의 강제경쟁입찰제도, 미국 Phoenix市, Indianapolis市.

- 민간에 의한 서비스 공급시 공공성을 유지할 수 있도록 적절한 관리 및 평가체계 구축하고, 민간에 업무가 낙찰될 경우 잉여 행정인력 처리에 대한 적절한 방안을 강구.

3. 人事·報酬制度의 改善

○ 각 지자체의 현정원은 총정원 산식에 의한 정원을 초과하고 있는 경우가 대부분인데,정원을 초과할 때에는 내무부 장관의 승인을 받게 되어 있어 지자체의 자율성이 제약되며 시간 및 인력상의 행정비용 소요.

- 일용직이 많아 실제 공무원 규모는 통계상의 공무원 규모를 크게 초과 (A市의 경우 현정원 479명 외에도 일용직이 150명).

○ 따라서 총정원 산식을 개선한 후, 이 산식에 의거하여 인건비를 책정하고 그 한도 내에서는 자유롭게 정원을 운영하는 자율권을 부여(인건비 총액 한도제).

- 절감된 인건비 예산은 특별성과급으로 활용.

- 일용직 양성화를 위해 280일 이하의 일용직에 대한 급여지출도 모두 인 건비 내에서 지급하도록 내무부 지침을 강화.

○ 한편 그 기능이 약화되고 있는 읍면동에 대한 인력배치를 보다 탄력적으로 운영하기 위하여 관리기관별 정원총수 제한을 모든 지자체에서 폐지.

- 현재 기초단체의 洞에서 市로의 정원이동은 도지사 승인 사항.

- 정원총수 제한을 폐지할 경우 정원을 시본청으로 이동시킬 수 있게 되 므로 읍면동에 대한 지방정부의 자체적인 기능정비가 가속화하고 사업소의 민간위 탁도 촉진될 것으로 기대.

○ 1996년부터 시행되고 있는 특별상여수당제도(실적급)를 강화.

- 현재 특별상여수당의 지급대상을 당해 계급 또는 등급별 인원의 10%로 제한하고 있어 생산성 향상의 충분한 유인을 제공하지 못함.

○ 특별상여수당의 지급대상을 계급 또는 등급에 상관없이 전체 직원의 30% 이내로 확대하고 팀이나 과 단위로도 상여금을 지급할 수 있도록 허용.

- 특별상여수당 총액만을 제한(예; 본봉총액의 22.5%)하고, 이를 각 대상자 에게 어떻게 배분할지는 자치단체장이 자유롭게 결정할 수 있도록 허용.

- 근무성적평정 결과 상위 50%만이 심사대상이 될 수 있도록 한 규정을 폐지하고, 총평점에서 차지하는 근무성적평정의 비중을 현재의 50% 이상에서 10% 이상으로 축소하는 등 지자체의 자율권을 확대.

4. 豫算制度의 改善

○ 현재 중앙정부와 지방자치단체의 예산회계연도가 동일하여 보조금, 양여금 예산 등이 확정되지 않은 상태에서 예산편성이 비효율적으로 이루어짐.

- 중앙정부 예산 확정후 추경편성이 정례화되어 행정력 낭비.

○ 따라서 지방지치단체의 예산회계연도를 4월 1일에서 다음 연도 3월 31일 로 하여 중앙정부의 회계연도와 3개월의 시차를 두도록 조정.

- 그러나 재정통계와 국민소득계정 등과의 일관성 유지를 위해 연간재정집 행(1월～12월) 실적통계를 별도로 작성(분기별 통계작성의 정례화).

○ 이와 함께 예산운용의 신축성을 제고하기 위해 현행 내무부 예산편성지침 의 성격을 '예산편성요령에 대한 지침서'에서 '예산정책방향에 대한 지침서'로 전 환.

- 국가재정여건과 주요시책, 지방재정여건과 과제, 지방예산편성의 기본방 향 부문은 보다 상세화하고 강화해 나가되, 경비별로 세세하게 기술된 예산편성요 령의 제시는 최소화.

- 각종 수당, 여비 등에 적용되는 기준단가를 현실화하고 궁극적으로는 이 의 결정에 대한 단체장의 자율권을 확대.

○ 또한 예산비목을 보다 통합·단순화하여 예산편성 및 집행의 탄력성 제고.

- 목 내에서 세목 및 세세목 분류를 대폭 단순화하고 세항 및 목에 대한 단체장 예산전용권이 활성화될 수 있도록 감사기준 등을 완화.

○ 난립되어 있는 각종 특별회계·기금을 정비.

- 중앙정부의 경우 특별회계·기금을 정비하고 공공여유자금을 통합관리하 도록 제도개편이 추진되고 있으나, 지방자치단체의 경우 체계적인 정비노력이 없고 최근에 기금의 신설이 크게 증가.

- 내무부의 예산편성지침 시달시 특별회계·기금 운영에 대한 지침을 대폭 강화하여 일반회계로 운영 가능하거나 통폐합이 가능한 특별회계 및 기금을 보다 구체적으로 제시.

* 상수도사업, 하수도사업 특별회계의 통합을 유도하고, 영세민생활안 정기금, 새마을소득사업운영 특별회계 등 소규모 특별회계를 일반회계에 통합하도 록 유도.

- 특별회계와 기금의 신설시 내무부 장관과의 사전 협의를 의무화.

○ 재정통계의 투명성 제고를 위해 현재 중앙정부에서만 채택하고 있는 IMF 방식의 통합재정수지방식을 도입.

- 현재 우리나라의 지방재정 통계체계의 문제점은 ① 순계기준의 재정통계 체계 미확립, ② 재정수지 개념의 결여, ③ 특별회계·기금을 포괄하는 통합예산개 념의 미사용, ④ 통계체계, 분류방식의 일관성과 통계작성의 시의성 부족 등으로 요 약됨.

5. 稅務行政의 改編

○ 우리나라 지방세무행정의 문제점은 ① 세무인력의 부족과 전문성 결여, ② 부과와 징수업무의 미분리, ③ 결산 및 확인절차의 불철저, ④ 전산화의 부진, ⑤ 민선자치 이후 징세노력상의 문제 등으로 요약됨.

- 특히 민선자치 이후 정치적인 요인에 의해 체납세금 징수를 미온적으로 처리하고 세원조사가 적극적으로 이루어지지 않는 등 징세노력상의 문제가 나타나 고 있음.

○ 따라서 세무인력의 전문성 제고를 위한 제시책을 강구하는 한편 세무인 력을 점진적으로 확충하고 부과업무와 징수업무가 과단위에서 분리될 수 있도록 하 는 조직개편 촉진.

- 세무직렬을 6급 이하로만 제한하는 규정을 완화하여 중간관리자 이상에 서도 전문성 유지.

- 소득할 주민세 징수와 관련하여 세무서와의 업무협조관계를 강화하고 국 세청의 온라인망 활용 등에 있어 협조체제를 구축.

○ 중기적으로는 조세청 설립이나 광역지방세청 설립을 추진.

- 조세청은 국세청을 개편하여 국세·지방세 징수업무를 모두 담당하도록 하고 조세청이 지방세를 징수한 후 지역별로 배분.

* 조세청 설립시 ① 징세행정의 효율화, ② 국세행정과 지방세행정의 유 기적 통합성 제고, ③ 지방세 심판청구 기능의 제고, ④ 정보화·전산화의 촉진, ⑤ 지역이기주의와 토착비리의 극복 등을 기대.

- 광역지방세청은 광역단위의 지방세 징수사무소로서 광역지자체에는 지방 세 사업소를 설치하고, 시·군·구에는 지방세 사업소 지소를 설치하여 지방세의 부과·징수업무를 담당.

* 기초지자체의 세무인력을 분리하여 광역단위에서 통합관리.

- 이러한 조직개편은 세무인력의 전문성 제고와 신축적인 인사운영, 전산화 등에 추진할 수 있는 중요한 수단임.

6. 會計·調達制度의 改善

○ 현행 정부회계는 현금주의와 단식부기제도로 운영되어 현금통제에는 유용 하나 오류 및 부정적발 가능성에 있어서 결정적 약점을 가짐.

- 장부조직상의 계수적인 자기검증수단 결여되어 있으며, 전체적인 자산· 부채현황 파악이 곤란.

○ 따라서 지자체에서부터 복식부기 및 발생주의 방식의 회계제도를 도입.

- 지자체의 경우에도 순수한 공공성 위주로 운영되는 자산이 상당부분 존 재하나 이러한 자산의 회계처리문제가 중앙정부에 비해 심각하지 않으며, 제도 개 선시 지자체 활동의 기업회계적 측정이 보다 용이.

- 전산화 작업과 병행하여 정부회계의 특성에 맞도록 발생주의적 요소를 가미한 수정된 복식부기방식을 시범적으로 도입하고 재무제표를 작성·발표.

○ 조달제도 역시 개선될 필요가 있는바, 현 여건에서 완전한 분산조달제도는 시기상조이므로 현행 중앙조달방식을 유지, 개선하되 분산조달 방식을 부분적으로 확대.

- 중앙조달은 낙후된 품질, 수요기관의 요구 반영 미흡, 적기납품의 지체, 복잡한 구입절차 등의 문제를 가지는 반면, 아직은 지자체 조달행정의 전문성과 투 명성이 미흡.

○ 중앙조달 방식을 개선하여 지자체의 수요변화를 파악하는 설문조사를 정례 화하고 용역사에 의한 배달방식을 확대.

- 제3자를 위한 단가계약제(수요기관이 직접 계약자에게 납품을 요구하여 물품을 공급받고 납품대금은 조달청에 납부하는 제도)의 확대도 추진.

- 수요기관이 직접구매할 수 있는 범위도 상향조정하고, 소액물품에 대한 자체구매 절차를 12단계에서 4단계로 축소.

7. 評價·監査體制의 改編

○ 언론 등 여러기관에서 지자체의 실적을 평가하려는 시도가 경쟁적으로 이 루어지고 있으나 단기간에 불충분한 인력투입으로 평가의 객관성 및 정확성 결여.

○ 지방자치단체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 가칭 [지방자치평가단]을 국무총리 제4조정관실에 설치.

- 지방자치 평가단은 대학교수, 연구원, 공인회계사 등 관련전문가로 구성 하여 매년 한시적(예: 3-6월)으로 운영하며, 평가를 위한 지표내용 및 평가방법은 지방행정연구원과 한국행정연구원이 주관하여 작성.

- 현재 국무총리실에 설치된 [지방자치제도발전위원회]를 지방자치평가단 위에 두고 동 위원회는 지방자치평가제도 운영 전반에 관한 지침을 결정하고 최종 적인 평가결과를 심의·조정.

- 지방단체에서도 자체평가단을 구성하여 중앙의 평가단과 협력체제를 구 축함으로써 평가제도를 상호협력하여 지속적으로 발전.

○ 감사체제도 정비할 필요.

- 현재 감사원, 내무부, 국회, 상급지방단체, 지방의회 등 다양한 기관이 지 방자치단체에 대한 감사를 중복적으로 실시하여 행정력 낭비의 요인이 되고 있으 며, 자치단체 자체감사의 경우 독립성 및 전문성이 결여.

○ 이러한 문제를 해결하기 위해 계층감사제도를 도입하거나 지방감사조정위 원회를 설치하는 등의 방안을 마련.

- 계층감사제도란 지방감사의 중복성 완화를 위해 감사가 행정체계의 계층 적 순서에 따라 이루어지도록 하는 것으로서, 감사원, 내무부, 국무총리실 및 중앙 행정기관은 광역단체에 대해서만 감사를 실시하고 기초단체는 광역단체에 의해서만 감사.

- 지방감사조정위원회는 중복감사의 폐혜를 줄이기 위해 지방정부 연간 감 사기간을 제한하는 등 지방감사에 대한 총괄조정기능을 수행하며 국무총리실에 설 치됨.