◇ 한국개발연구원에서는 21세기 국가과제 중 {정부의 역할과 기능 재정립} 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴.

◇ 주제발표자(KDI 고영선 박사)는 정부생산성 제고방안으로 다음을 제시.

① 정부개혁은 개방화, 자율화 추세에 맞추어 시장기능을 활성화하기 위한 정책결정 및 집행과정의 개선에 중점을 두어야 함.
· 사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 규제완화, 직접적 시장개입 지양, 기업과 은행에 대한 암묵적 보험 철폐, 독과점과 담합행위 규제 등.
② 각 부처가 수행하고 있는 기능에 대한 전면적 재검토와 함께 정책집행기 능의 지방자치단체로의 이양, 민영화, 민간위탁, 공기업화, 사업부서화 등을 적극 추 진.
③ 사업부서나 공기업의 장을 선임함에 있어 업무성과를 명시적으로 반영하 는 계약제를 도입하는 한편 인사, 예산, 조직운영 등에 있어 자율권을 대폭 확대.
④ 산출예산제도와 복식부기 회계방식을 도입하여 명확한 비용측정이 가능토 록 함.
⑤ 정부부문과 민간부문 사이의 직업이동성을 제약하는 폐쇄적 인사제도와 경쟁억제적인 유인체계를 개편.
· 신분보장제도의 완화, 행정고시제도의 개선, 실적급 비중의 확대.
⑥ 중앙-지방간 기능 및 재정배분의 합리성 제고.

<첨부> 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용

토 론 회 개 요

○ 주 제 : 정부의 역할과 기능 재정립
○ 일 시 : 1997. 8. 22 (금), 14:00～17:00
○ 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실
○ 사 회 : 차동세 (KDI 원장)
○ 주제발표 : 고영선 (KDI 연구위원)
○ 토 론 자 (가나다 순)
  · 박시룡 (매일경제신문 논설위원)
  · 박재완 (성균관대 교수, 행정학)
  · 윤건영 (연세대 교수, 경제학)
  · 원윤희 (서울시립대 교수, 경제학)
  · 이규황 (삼성경제연구소 부사장)
  · 이용환 (전국경제인연합회 이사)
  · 임성일 (한국지방행정연구원 연구기획부장)
  · 장현준 (중앙일보 논설위원)
  · 진미경 (아주대 교수, 정치학)

주제발표 주요내용

Ⅰ. 課題의 主眼點

○ 정부가 원하든 원치 않든 개방화·자율화는 이제 피할 수 없는 선택이 되 어가고 있음.

- 국가가 방대한 행정기구를 기반으로 민간의 경제활동 곳곳에 침투하여 간섭하는 체제는 그 자체의 무게로 인해 무너져 내릴 수밖에 없다는 사실이 분명해 졌기 때문임.

- 더욱이 최근에는 정보통신기술의 급속한 발전과 경제구조의 복잡다기화 에 따라 정부의 통제능력이 급속히 약화되고 있음.

○ 이러한 환경변화에도 불구하고 우리나라에서는 아직까지도 민간부문에 대 한 정부의 통제가 과도한 수준에 있는 것으로 평가됨.

- 정부가 민간을 이끌고 보호해야 하며 할 수 있다는 수직적 관념이 정치 인, 언론인, 공무원, 기업인, 근로자 등 국민 모든 계층에 광범위하게 퍼져 있음.

○ 우리 경제의 선진화와 지속적인 성장을 보장하기 위해서는 정부의 역할과 기능을 시급히 재정립하고 새로운 경제정책 운영방식을 모색할 필요.

- 현재 각 경제부처가 수행하고 있는 기능을 서비스 개념에 충실하도록 수 요자 중심으로 개편.

- 官에 의한 독점체제에서 탈피하여 민영화, 민간위탁 등을 통해 경쟁요소 를 도입.

- 중앙정부(국가)와 지방정부(지방자치단체)간의 기능 및 재원을 재조정하 고 지방정부의 역할도 강화.

Ⅱ. 政府의 經濟的 役割에 대한 認識의 變化

○ 전통적으로 정부의 경제적 역할은 기본적인 법과 제도의 구축, 미시적인 자 원배분의 조정, 거시경제의 안정화, 그리고 소득의 재분배로 대별되어 왔음.

○ 그러나 80년대를 거치면서 정부의 제반 역할과 능력에 대해 의문이 제기되 고 있음.

○ 특히 미시적 자원배분 조정에 대해서는, 시장이 실패한다고 하여 정부가 개 입해서 더 나은 결과를 낳을 것이라고 말할 수 없다는 사실이 알려지게 되었음.

- 이는 무엇보다도 정부개입이 시장실패보다 더 큰 정부실패(government failure)를 초래할 수 있기 때문인데, 정부실패를 초래하는 요인은 공공부문의 책임 성 결여, 내재적 비효율성, 정보부족 등 세가지임.

- 또한 사유재산권이 확립되어 있는 경우 시장은 외부경제효과의 내부화를 통해 종종 스스로 자신의 실패를 교정하는 방법을 고안해 내므로 굳이 정부가 개입 하지 않아도 됨(Coase Theorem).

- 기술진보 및 시장확대의 결과 자연독점이 사라지고 있으며(예; 통신산 업) 많은 공공재가 비공공재로 전환되고 있음(예; 공중파방송, 치안). 또 공공재라 하더라도 그 공급을 민간이 담당하는 경우(예; 사회복지서비스)가 증가하고 있음.

- WTO 등을 통한 국가간 정책조율의 확대는 정부가 자의적이고 재량적인 방법으로 시장에 개입할 여지를 상당 부분 축소시키고 있음.

- 이러한 인식변화에 따라 선진 각국은 80년대 이후 금융 등 서비스산업을 중심으로 경제자유화와 규제완화를 꾸준히 추진해 오고 있으며, 이를 뒷받침하기 위해 정부조직 및 기능도 재조정.

○ 그러나 이처럼 경제자유화가 진행되는 가운데에서도 정부가 반드시 수행 해야 할 기능은 강화시켜야 한다는 인식이 확산.

- 사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 부패척결 등 기본적인 법·제도적 틀의 완비는 투자유인을 증대하고 경제성장을 가속화하기 위한 필수요 소로 꼽힘.

- 경쟁을 창달하기 위해 대외개방을 확대하고 공정한 경기의 규칙을 수 립·집행하는 일은 더욱 강화되어야 함.

* 이러한 경쟁여건의 제고는 은행여신에 기초한 재벌의 과도한 사업팽 창을 억제하고, 기업의 연구개발과 인적투자를 촉진하며, 물가를 안정시키고, 협동 적인 노사 분위기를 유도하는 지름길.

Ⅲ. 主要 先進國의 政府改革 事例

○ 미국은 전통적으로 시장가격기구에 대한 신뢰와 경쟁원리의 철저한 적용 을 바탕으로 세계 최강의 경제력을 유지해 왔음.

- 미국 정부는 80년대 이후 규제완화에 많은 노력을 기울여 왔으며 93년 에 취임한 클린턴 행정부는 연방정부의 생산성제고를 위한 노력을 가시화.

- 지방정부 차원에서는 이미 70년대부터 민간위탁 등 대체적 서비스공급 (Alternative Service Delivery: ASD)이 도입되기 시작.

○ 영국에서는 79년에 집권한 보수당이 강경한 대노조 정책을 실시하는 한편 공기업 민영화, 규제완화, 재정지출 삭감, 조직개편 등을 추진.

- 80～94년간 중앙부처 공무원의 25%를 감축.

- 정책조정기능과 구분되는 행정집행기능을 사업소 형태의 부처내 별도조 직(Next Steps Agency)으로 개편하여 사업소장에게는 인력, 보수, 예산 등 경영상 의 자율권을 보장하는 대신 엄격한 경영책임을 부과.

- 보다 고객지향적인 공공서비스의 제공을 위해 시민헌장(Citizen's Charter)제도를 실시하는 한편 교육, 의료, 공공주택 등 사회복지분야에는 시장경제 원리를 도입하여 예산절감과 공공서비스의 질적 향상을 도모.

- 지방정부에 대해서도 강제경쟁입찰제도, 교부금 체감제도 등 중앙 주도의 개혁안을 추진.

○ 뉴질랜드는 80년대 중반 이후 대폭적인 규제완화와 정부개혁을 추진.

- 규제완화의 결과 뉴질랜드는 80년대 초반 선진국 가운데 가장 규제가 심했던 나라에서 80년대 후반에는 가장 규제가 적은 나라로 탈바꿈.

- 정부부문에 있어서는 정부조직을 정책입안부서와 정책집행부서로 분리개 편하고 후자를 사업부서화, 공기업화, 또는 민영화.

* 85～94년 기간중 중앙부처 공무원의 53%를 감축.

- 공개채용, 3～5년 계약, 성과급 등을 내용으로 하는 사무차관제도를 도입.

- 예산운용의 효율성과 투명성을 제고하기 위해 산출예산제도 및 발생주의 회계제도를 채택.

○ 그동안 구조개혁 노력이 소홀하여 불황국면이 장기화되었던 일본에서는 지난해 이후 당면상황을 위기로 인식하고 금융·행정·경제구조·재정·사회보장 및 교육의 6대 개혁을 추진중에 있음.

- [하시모토 비전]에 의거하여 부처수를 현행 22개에서 10개 정도로 반감하 고, 지방이관, 규제완화, 민영화 등을 통해 중앙공무원 85만명 중 4만명을 감축하 는 방안을 검토중.

- 규제완화추진계획(95～97년도)을 재개정하여 정보통신, 물류, 금융, 토 지·주택, 고용, 의료·복지 등 각 분야의 규제를 계획적으로 완화·폐지.

Ⅳ. 우리의 狀況點檢과 問題認識

1. 經濟政策運營方式의 問題點

○ 우리나라는 80년대초 경제안정화와 자유화를 시작한 이래 90년대에는 국 제화, 세계화를 적극 추진하고 있으나 아직 만족할 만한 수준으로 경제자유도가 신장되었다고 보기 어려운 실정임.

- 규칙보다는 재량이 선호되고 있으며, 또 대외개방과 규제완화 등 간접 적 수단이 아닌 직접적인 보호·육성·지원을 통해 산업경쟁력을 키우려는 가부장 적 산업정책의 전통이 남아 있음.

- 국민들은 시장의 자율기능과 창조능력을 신뢰하지 못하고 정부가 나서서 거래를 중재하고 문제를 해결해야 할 것으로 생각하고 있으며, 중소기업과 대기업 을 막론하고 정부의존적 행태가 잔존하고 있음.

○ 한편 경쟁을 촉진하고 시장규율(market discipline)을 확립하기 위한 정부 의 노력은 아직 미흡한 수준에 머물고 있음.

- 생산자단체를 통한 담합이 공공연히 행해지고 있고 생산자단체에 대한 독점적 수입권 보장, 외국기업의 국내진출 제한 등으로 시장경쟁이 제한되고 있음.

- 진입 및 퇴출장벽으로 인해 경쟁력 있는 신규기업의 진입과 부실기업의 퇴출이 제약을 받고 있으며 산업구조조정이 지연되고 있음.

2. 行政構造上의 問題點

가. 經濟行政組織과 機能

○ 그동안 정부의 기능변화 요구에 따라 크고 작은 행정구조의 개편이 이루 어져 왔으나 부처간의 수평적 업무조정을 넘어선 과감한 민영화, 민간위 탁(contracting-out), 외주(outsourcing) 등의 수직적 기능조정이 부족하였음.

○ 우리나라 경제행정조직이 보이는 특징 중의 하나는 대부분의 중앙부처가 본부·본청 등 중앙조직 외에 다수의 하부조직을 보유하고 있다는 점임.

- 11개 경제부처 전체로 보아 전체 정원 9만2천명 가운데 본부·본청에 소 속된 공무원은 1만명이고 나머지 8만2천명은 하부조직에서 근무.

○ 각 중앙부처는 또한 많은 수의 산하단체를 거느리고 있음.

- 96년 현재 정부투자기관, 공단, 협회 등 정부산하단체는 261개이며 고용 인원은 28만명, 예산은 101조원에 이르는 것으로 파악됨.

- 정부산하단체는 운영상의 신축성 확보로 효율성의 증진을 가져올 수 있 으나, 역할·책임·자율권 등이 미정립된 상태에서 오히려 더 큰 비효율의 요인이 되고 있음.

- 특히 문제가 되는 것은 정부가 예산외로 운영하는 기금과 관련된 각종단 체임.

- 정부출연 연구기관 역시 매우 복잡한 형태로 운영되고 있음.

나. 運營方式

○ 인사·보수제도에 있어서는 행정고시, 신분보장, 연공서열을 중심으로 한 폐쇄적이고 경직적이며 경쟁억제적인 체계가 고착되어 있으나 이를 고치려는 노력 은 거의 없었음.

- 현재 보수의 대부분은 연공급이고 실적급은 극히 일부에 불과하여 노력 과 보상간의 연결고리가 미약함.

○ 부서별 업무성과를 명시적으로 평가할 수 있는 체계가 확립되어 있지 않 음.

- 현재 업무성과는 예산설명자료, 결산개요(업적편) 등에 단편적, 부분적으 로 제시되어 있으나 체계화되지 못한 상태.

다. 中央-地方間 機能 및 財源配分

○ 본격적인 지방자치시대가 시작된지 2년여의 시간이 흘렀지만 아직도 중앙- 지방간, 광역-기초단체간 기능 및 재원배분상의 많은 문제점이 해결되지 않고 있 음.

- 특히 기능배분에 있어서는 사무의 중앙집중, 행정기관간 업무중복, 비효 율적 업무배분, 관련법규의 불명확 등이 문제로 대두되고 있음.

Ⅴ. 主要檢討課題

1. 經濟政策運營方式의 改善

○ 현 시점에서 정부는 무엇보다도 경제정책 운영방식을 개선해야 함.

- 미시경제정책에 있어서는 시장기구에 대한 직접적 개입과 간섭을 대폭 축소하고 정책운영방식을 재량주의에서 규칙주의로 전환해야 하며, 또 생산자 중심 의 보호·지원·육성시책을 철폐하고 소비자의 관점에서 정책을 수립·집행해야 함.

- 거시경제정책에 있어서는 물가안정에 보다 많은 노력을 기울이고 외환시장의 가 격기능을 제고하는 한편 건전재정기조를 유지하고 재정지출의 효율화에 노력해야 함.

2. 政府의 役割과 機能 再定立

가. 經濟部處의 役割과 機能 再定立

○ 각 부처가 수행하고 있는 기능에 대한 전면적 재검토와 함께 집행기능의 지방자치단체로의 이양, 민영화, 민간위탁, 공공/민간 경쟁입찰제도, 공기업화, 사 업부서화 등을 적극적으로 추진.

- 사업부서화란 정부조직을 사업소 형태로 전환하는 것을 의미하는데, 사업 소장은 인사 및 재정운영상의 상당한 재량권을 부여받는 대신 질적·양적인 서비스 목표의 달성에 대한 책임을 지게 됨.

- 민간위탁은 일정기간 동안 민간회사에게 서비스 공급을 위임하는 것.

- 공공/민간 경쟁입찰제도(public/private competitive process)란 경쟁입찰 을 통해 서비스 공급자를 선정하되, 공공기관이 민간회사와 동일한 자격으로 입찰 에 참여하도록 하는 것(영국의 강제경쟁입찰제도).

○ 민간위탁이나 공공/민간 경쟁입찰제도를 추진할 때에는 입찰과정을 투명화 하고 유효경쟁을 촉진하며 입찰자들 사이의 담합을 방지함으로써 공정성을 강화해 야 하며, 또한 엄격한 사후관리와 통제를 통해 계약의 성실한 이행을 강제해야 함.

나. 組織運營上의 責任性과 自律性 提高

○ 사업부서화, 공기업화, 민영화를 추진함에 있어 해당 조직의 자율성과 책 임성을 확보할 수 있는 메커니즘을 마련하는 것이 중요.

- 이러한 전제조건이 충족되지 않는다면 담당기구가 국회의 통제로부터 멀 어짐으로써 공공성·책임성이 약화되고 전보다 더 많은 비효율성을 야기할 가능성 이 있음.

○ 사업부서나 공기업의 장을 선임함에 있어 업무성과를 명시적으로 반영하 는 계약제의 도입을 추진해야 함.

- 업무성과를 측정하기 위한 생산성지표는 투입(input) 뿐 아니라 산출 (output), 성과(outcome) 등 결과(result)에 대한 정보도 제공할 수 있도록 설계.

- 산출예산제도와 복식부기 회계방식을 도입하여 명확한 비용측정이 가능 토록 함.

○ 인사, 예산, 조직운영 등에 있어서는 자율권을 대폭 확대해야 함.

- 특히 직원채용, 배치, 승진 등에 관한 관서장의 재량권을 확대하고 예산 의 전·이용에 대한 규제를 완화하는 대신 성과에 기초하여 예산총액을 배정함으 로써 책임경영체제를 구축.

다. 人事 및 報酬制度의 改編

○ 정부부문과 민간부문 사이의 직업이동성을 제약하는 폐쇄적 인사제도와 경쟁억제적인 유인체계를 상당 부분 개편할 필요가 있음.

- 개방형 인사제도의 도입을 위한 중장기 방안으로서 신분보장제도의 완화 와 행정고시제도의 개선을 모색.

- 실적급의 비중을 점진적으로 확대.

라. 中央-地方間 役割 再定立

○ 분권화와 권한이양을 통해 지방정부의 기능을 확대하고 지방에 배치된 국 가기관도 일부 지방에 귀속시키는 방안을 연구할 필요가 있음.

○ 국세·지방세, 광역세·기초세간의 불균형을 시정하는 한편 지방의 징수노 력과 예산절감을 유도하는 방향으로 지방재정조정제도를 개편.

○ 지방정부의 경영효율성을 제고하기 위해 시민헌장(Citizen's Charter)의 제정, 사업부서 확대, 민간위탁의 활성화 및 공공/민간 경쟁입찰제도의 도입 등을 유도.

<참고> 21개 국가과제 가운데 정부의 역할 및 기능과 관련하여 제기된 과제

과제	내용
-세제개혁과 세정의 합리화	-일선 세무서의 세목별 조직을 단계적으로 납세자 중심의 기능별 조직으로 개편 -광역지방자치단체에 지방세 전담조직 마련
-산업수요에 부응하는 효율적 인력개발체계 확립	-인력개발과 관련된 노동부·교육부 등의 조직·기능 재검토 ·직업훈련과 국가기술자격제도는 노동부가 주관하고 교육(직업교육포함)은 교육부에 서 담당하여 산업인력육성관련 정부조직이 이원화되는 문제를 해소 ·공공 직업훈련기관의 단계적 민영화 및 민간자격제도 도입 등
-벤처·중소기업중심의 발전여건 조성	-산업지원 위주로 되어 있는 통상산업부 기능을 수요자 중심으로 개편 ·인력·기술·자금·입지·판로 등 전담기능별 유기적인 서비스체제 구축
-노동시장의 유연성 제고	-공무원 임용제도를 개방형으로 전환 ·민간과의 교류확대, 고위직에서부터 계약직 임용방식 도입, 공무원·교사연금제도 개 선, 차별적 공평주의적 보수체계로의 전환 등
-사회복지체제의 효율화와 노령화시대 대비	-중앙과 지방의 복지행정기능 배분을 단계적으로 추진 ·단순·집행적이며 재정지출부담이 작은 업무는 지방으로 이양 ·지방자치단체의 보조금 사용에 포괄성 부여 -사회보험에 민간보험 역할 증대 -공공기관 소유 복지시설을 민간에 위탁 경영
-환경친화적 발전전략의 추진	-중앙정부와 지방정부로 이원화되어 있는 환경집행기능 조정 ·위임권 회수제도 도입 ·능력있는 지방자치단체에 대해서는 환경집행업무 이양을 지속적으로 확대
-규제완화 등을 통한 토지공급의 원활화	-토지이용규제 권한의 대폭적인 지방 이양 ·주민의사에 부응하여 토지이용계획이 수립되고 필요한 규제가 시행되도록 토지이용 계획 및 토지이용규제권한을 지방자치단체에 대폭 위임 ·토지개발방식의 다양화 및 민간참여 활성화
-물류 및 대도시 교통체계 개선	-건교부, 해양부, 통산부, 농림부 등에 분산·중복되어 있는 물류관련 정책의 효율적인 추진을 위하여 물류정책 조정기구를 설치·운영 -경찰청, 지방자치단체 등으로 다원화되어 있는 교통시설관리 및 운영의 통합화 ·현재 신호체계는 경찰청, 이면도로 관리는 각 구청으로 다원화되어 있는 교통관리 및 운영체계 개선
-물가구조개편과 유통구조개선	-통화신용정책 수행에 있어서의 중앙은행 독립성 제고 -공기업의 민영화 및 행정서비스의 민간위탁을 통한 정부조직의 효율화
-과학기술 및 산업기술혁신 촉진	-과학기술처·통상산업부·정보통신부 등의 기술개발 관련 업무의 통합·조정 -민간주도의 기술혁신체제 구축 및 정부출연 연구기관 기능 전문화