기후변화로 인한 위기의식이 지속적으로 증대되는 가운데, 이에 대한 대응을 위해 전 세계적으로 온실가스 감축에 대한 요구가 증가하며 감축목표를 상향하고 있다. EU, 미국, 일본 등 많은 국가들이 탄소중립을 선언하였고 2030년 감축목표를 상향하였다. 우리나라 역시 2050년 탄소중립을 선언하였고, 중간 목표인 2030년 감축목표(NDC)의 상향을 발표하였다. 이와 함께 탄소국경조정에 대한 논의 역시 본격화되며, 탄소가격제도의 정비와 개선에 대한 압력으로 작용하고 있다.

우리나라의 기존 에너지환경 세제는 부문별연료별로 불균형하고 외부비용의 반영이 미흡하다는 지적을 받고 있다. 이와 함께 세수 활용의 경직성에 대한 문제와 현재 에너지세제 체계를 근본적으로 개선해야 할 필요성 역시 지속적으로 제기되고 있다. 이에 따라 기존의 에너지환경 세제와 탄소가격제도를 개선하는 방안에 대한 논의가 본격화되고 있다. 특히 탄소세를 신설함으로써 온실가스 배출의 외부비용을 세율에 탄력적으로 반영하고, 자율적으로 제도를 설계하며, 마련된 재원을 유연하게 활용하는 방안이 모색되고 있다.

본 보고서는 탄소세를 도입할 때 고려해야 할 주요 쟁점들을 중심으로 도입 방안에 대해 연구한다.

탄소세와 함께 탄소가격제도로 분류되는 배출권거래제가 국내에서 이미 운영 중이기 때문에, 본 연구에서는 탄소세 과세의 범위와 세율을 결정할 때 배출권거래제와의 정책 조합을 고려하였다. 단기적으로는 배출권 대상과 할당량이 정해진 상황에서 탄소세 대상과 세율을 결정하는 경우를 고려하였고, 중장기적으로는 배출권 대상과 할당량, 탄소세를 종합적으로 판단하여 결정하는 상황을 상정하였다. 이러한 상황에서 복수의 탄소가격제도에 대한 최적 탄소가격정책을 분석하기 위해 부분균형 이론모형을 구축하였다. 해당 모형은 사회적 후생을 극대화하기 위해 탄소가격정책을 결정하는 정부와, 각자의 이익을 최대화하기 위해 화석연료와 친환경에너지의 투입량을 결정하는 개별 의사결정자들로 구성된다.

배출권거래제와의 정책 조합을 고려하여 탄소세의 과세 범위를 정하는 데 있어서 주요 쟁점 중 하나는 배출권거래제에 참가하는 대상들에 대한 탄소세 부과 여부이다. 본 보고서는 배출권 참가자에 대한 탄소세 부과는 배출권가격의 하락으로 인해 그 효과가 모두 상쇄되고 추가적인 감축을 유도하지 못하며, 배출권가격의 하락과 배출권 시장의 거래규모 축소로 이어질 수 있다는 점을 보이고 있다. 탄소세와 배출권거래제를 병행하는 상당수의 국가들 역시 배출권거래제 대상에 대해 탄소세를 면제하거나 환급하고 있다. 배출권거래제가 이미 운영 중인 상황에서 탄소세를 추가로 도입하는 국내의 경우에도, 배출권거래제 참가자들에 대해서는 탄소세를 면제환급하여 탄소세와 배출권거래제의 대상을 구분하는 방식의 정책 조합이 적절해 보인다.

배출권 할당량에 따른 적정 배출권가격의 기댓값과 적정 탄소세율의 변화를 살펴보면, 탄소세율과 배출권가격의 기댓값은 최적의 상황에서 같아진다. 따라서 탄소세 도입 시에는 이미 외부비용과 감축비용을 반영하여 형성되고 있는 배출권가격을 이용하여 탄소세율을 설정할 수 있다. 다만, 일정 기간의 세율 계획을 제시하여 가격의 불확실성을 감소시킴으로써 탄소세의 가격 시그널 기능을 강화하는 방안을 제시한다. 한편, 배출권거래제가 그 기능을 제대로 발휘하고 있지 못하다면, 배출권거래제의 총 할당량과 유무상 할당 비율을 조절하거나 시장안정화 제도를 개선하는 방안이 바람직해 보인다. 추가적으로 감축비용을 기준으로 하는 산업별부문별 차등화는 적절하지 않으나, 탄소세 부과에 따른 산업경쟁력 약화나 소득역진성과 같이 추가적인 비용 부담이 있는 산업 및 경제 부문에 대해서는 차등화를 고려할 수 있다고 제시한다.

본 보고서는 탄소세 세수의 활용방안과 적절한 정보 제공을 통한 수용성의 변화 가능성을 분석하기 위해 설문실험을 수행하였다. 세수 활용방안은 기존의 세금을 감면하는 방안, 균등배분으로 가계를 지원하는 방안, 녹색산업에 투자하는 방안으로 구분하여 분석하였다. 수용성을 제고하기 위한 정보는 탄소세의 경제적 가치를 강조한 정보와 환경적 가치를 강조한 정보로 구분되어 제공되었다.

전체 표본에서 세수 활용방안의 효과에 대한 분석 결과를 살펴보면, 균등배분 방안이 전반적인 수용성을 낮추는 것으로 나타났다. 구체적으로 기후변화에 대한 인식 정도를 기준으로 구분하여 살펴보면, 기후변화에 대해 심각하게 인식하지 않은 경우에는 세금감면이 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 것으로 나타났다. 반면, 기후변화에 대해 매우 심각하게 인식한 경우에는 녹색투자 방안을 제외한 다른 세수 활용방안들에서 모두 부정적인 효과를 보였다.

정보 제공은 종류에 상관없이 단기적으로 수용성을 개선하였다. 또한 정보 제공과 같이 수용성을 제고하기 위한 노력 이후에도 세수 활용방안에 따른 수용성의 차이는 유지되는 것으로 나타났다. 따라서 탄소세의 도입 단계에서 세수 활용방안에 따른 수용성의 차이가 사전적으로 반영되어 설계될 필요가 있다는 점을 시사한다. 추가적으로 세수 활용방안과 정보 제공은 서로 간에 정합성을 가질 때 수용성 변화의 효과가 더욱 증가하는 것으로 나타났다.

In response to increasing awareness surrounding climate change, efforts have been made across the globe to reduce greenhouse gas emissions and to adjust for higher NDC (nationally determined criterion). EU, United States, Japan and many other countries have declared carbon neutrality goals and submitted higher 2030 NDCs. South Korea has also declared carbon neutrality by 2050 and is currently in discussion to raise the 2030 NDC. In concurrence, discussions concerning the Carbon Border Adjustment Mechanism have arose and are applying pressure to adjust and improve the current carbon pricing mechanism.

Korea's current energy tax system has been criticized for being unbalanced across different industrial sectors and fuel types, and for failing to account for enough external cost. Hence, discussions have been ongoing concerning how to improve the existing energy tax system and the carbon pricing mechanism. Implementation of the carbon tax has been sought as an effective way to apply external cost to the tax rate while allowing flexible usage of the tax revenue to fund various policies.

This study addresses key issues of concern surrounding the carbon tax when the carbon tax will be implemented. In addition to the carbon tax, ETS (emission trading system)―another type of carbon pricing mechanism―is already in force in South Korea. Hence, this report has considered how the ETS may be combined in the process of choosing the carbon tax rate and the range of which the tax will be applied. The short run considers selecting the tax payer and the tax rate while having fixed the ETS participant and the allowance amount. The medium-long run holistically considers ETS participant, allowance amount, and the carbon tax rate in the decision-making process. We developed a theoretical model to analyze the optimal carbon pricing policy in this setup with multiple carbon pricing mechanisms. This model includes a government that seeks to adjust carbon pricing policy to maximize social welfare, and individuals that adjust fossil fuel and renewable energy usage to maximize their profits.

One key issue that arises in choosing the range of the carbon tax―while considering how to combine the ETS and the carbon tax―is whether to apply the tax to ETS participants. In this study, the effects of applying carbon tax to ETS participants were first, a decrease in allowance price that offsets the effect of applying the carbon tax―hence failing to make additional emission reduction―and second, a reduced emission trading market size. Considering that countries that have both ETS and carbon tax in force mostly exempt ETS participants from carbon tax or provide full refund, it is reasonable to separate carbon tax participants from ETS participants.

In addition, looking at the adequate ETS allowance price―based on ETS allowance amount―shows that the carbon tax rate and the expected price of ETS allowance becomes equal in optimal situation. Therefore, when implementing the carbon tax, we may adjust the carbon tax rate based on the ETS allowance price which already takes into account the external environmental cost and emission reduction cost. Here, we propose providing a tax rate plan for a certain period to reduce price uncertainty, thereby reinforcing the price signal of the carbon tax. On the other hand, if the ETS in place is not fully functioning, then the ETS total allowance amount and the ratio of freely-allocated allowance to auctioned allowance may be adjusted or the ETS itself may need to be improvised. Additionally, differentiating carbon tax with respect to industry and fuel type―based on emission reduction cost―does not appear appropriate in general. However, we do propose differentiating carbon tax to industries and fuel usages that may be subject to additional costs such as reduced competitiveness or regressive tax.

In this research, a survey experiment was conducted to analyze ways to use carbon tax revenue and changes in reception after receiving appropriate information. Analysis was performed on tax revenue usages including reduction of existing taxes, lump-sum transfers to households, and investments into green projects. To improve reception, information provided included details of carbon tax with emphasis on either its economic value or its environmental value.

The analysis of tax revenue usage shows that in the full sample, lump-sum transfer method appears to reduce reception in general. Categorizing based on perception of climate change shows that reduction of existing taxes may have positive effect on reception when individual does not perceive climage change as a serious issue. On the other hand, when individual perceives climate change as a serious issue, tax revenue usages other than investments into green projects showed negative effects on reception.

Providing information improved reception in the short run regardless of information type. Also, differences in reception remained constant even after efforts to improve reception such as providing information. This implies that in the stages of designing and implementing the carbon tax, differences in reception based on tax revenue usage should be taken into account. Additionally, tax revenue usage and providing information further improves reception when their implications are consistent.

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 탄소세 도입의 필요성
　제1절 온실가스 감축의 필요성 증가
　제2절 에너지세제의 개선 필요성
　제3절 탄소세 신설의 장점
　제4절 탄소세와 배출권거래제

제3장 과세의 범위와 세율
　제1절 배출권거래제와의 정책 조합
　제2절 모 형
　제3절 부분균형 분석

제4장 세수 활용방안과 사회적 수용성
　제1절 탄소세 도입에 대한 일반적인 우려
　제2절 세수 활용방안의 구분
　제3절 선행연구
　제4절 설문실험의 설계
　제5절 분석 결과

제5장 결론 및 정책 시사점
　제1절 과세의 범위와 세율에 관한 정책적 시사점
　제2절 세수 활용방안과 수용성에 관한 정책적 시사점

참고문헌
부 록
ABSTRACT