지방자치단체 예산제도가 기존의 기능별·품목별 예산제도에서 프로그램 예산제도로 전환되어야 할 필요성은 제도개혁 차원에서 찾을 수 있다. 이는 지방자치단체를 포함한 공공부문의 성과관리를 강화하고 이를 통해 우리 경제사회제도를 선진화시키고자 하는 것이다. 사실 새로운 제도의..

Ⅰ. 사업평가의 의미 □사업평가(program evaluation)는 예산사업, 규제정책 등 각종 사업(project 또는 program)과 정책(policy)에 대한 과학적이고 체계적인 분석과 평가를 통해 정책적인 관점에서 유용한 정보를 생산해내는 작업을 의미. 사업..

제1장 서 론 현재 내국세수와 지방세수에 기계적으로 연동되어 있는 지방교육재정 총량 산정방식의 문제점은 오랜 기간 지적되어 왔고 개선방안도 제안된 바 있다. 그러나 시도교육청 및 초중고 교육공급자들은 내국세수와 지방세수에 연동된 재원 마련 방식을 교육계의 기득권쯤으로 ..

▲출처-서울경제 [이슈 리포트] 공공기관 개혁 어떻게 할 것인가 민간과 경쟁 늘려야 자발적인 개혁 가능 전기 등 억눌렀던 공공요금 현실화 필요 사업기능조정 통해 불필요한 인원 줄여야 철밥통 양산 논란 호봉제도 개편도 시급 기관장 공모제 없애고 장관추천제 도입을 기재부가 도맡아 온 관리체계도 분산 필요 비효율적인 경영평가 체계·지표 수정하고 '거수기 이사회' 대수술해 경영진 견제를 ▲출처-서울경제 공공기관 개혁이 화두다. 공공기관의 문제는 무엇이며 어떻게 해결해야 할까. 사실 우리 공공기관의 성과는 다른 나라에 비해 우수하다. 문제는 비용이 과다하다는 점이다. 부채가 그 결과다. 2021년 말 기준 전체 공공기관의 부채 규모는 583조 원이고 자본 대비 평균 부채비율은 151%다. 민간기업의 경우 부채비율이 200% 이상이면 위험 상태로 간주되는데 이에 해당하는 공공기관이 10여 개나 된다. 공공기관 부채는 결국 후대의 부담으로 남는다. 어떻게 부채를 해결하고 공공기관을 효율화할 수 있을까. 부채 감축 위한 공공기관 개혁 공공기관은 정부에 매우 편리한 존재다. 정책 사업을 재정으로 하려면 기획재정부와 국회를 거쳐야 하는데 공공기관에 맡기면 부채로 재원을 조달할 수 있다. 부처는 별 부담 없이 사업을 벌인다. 공공기관은 정부가 시켜 꾼 돈이니 굳이 절약하지 않는다. 부채가 좀 부담스럽지만 정부 탓을 하면 된다. 발주 사업이 늘어 영향력이 커지는 즐거움도 있다. 정부와 공공기관이 동시에 헤퍼지는 것이다. 이에 대해 황순주 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 2019년 현행 암묵적 정부 보증을 보증 수수료로 공식화하는 제도를 제안한다. 근본적으로는 정부가 과도한 정책 사업을 자제해야 하며 공공기관의 기능 조정이 필요하다. 공공기관이 민간 몫인 이윤을 차지하거나 기업 옥석 가리기 등 시장에 개입하는 일이 비일비재하다. 공공기관이 스스로 개혁하도록 만드는 방법은 경쟁을 붙이는 것이다. 예컨대 임대주택은 한국토지주택공사(LH)가 전담할 것이 아니라 바우처 확대로 민간기업에 길을 열어야 한다. 요금도 부채의 한 요인이다. 정부는 그간 요금을 억눌러왔다. 수도·철도·도로·전기 등 공공요금의 원가 보상률은 대체로 80~90%에 머무른다. 적자가 날 수밖에 없다. 그러나 낮은 공공요금은 부채만이 아니라 자원 낭비를 초래한다. 개문(開門) 냉방, 전기장판 등이 우리나라에 유독 많은 것은 낮은 전기요금 때문이다. 공공요금은 원가 수준으로 올려줘야 한다. 이때 공공기관이 경영 효율화로 원가를 더 낮출 여지가 있는지 정부가 검증해야 한다. 비용 절감 여지가 있는 기관에는 자구 노력을 요구하되 최선을 다한 기관의 공공요금은 올려주는 것이다. 사실 공공기관 인력은 민간에 비해 대체로 과도하다. 사람을 뽑으면 노조원이 생기고 보직도 늘어난다. 문재인 정부는 정규직화를 추진하면서 사람을 더 뽑으면 경영평가 점수를 올려줬다. 그 바람에 최근 5년간 공공기관 임직원은 35% 증가했다. 향후 직무 분석을 통해 공공기관의 적정 인원을 산정하자. 그리고 기능 조정에 의해 사업이 줄면 그만큼 적정 인원을 줄이자. 현원이 적정 인원을 초과하면 경영평가에서 감점 사항으로 하면서 점진적 감축을 유도하기를 권한다. 인력 조정보다 시급한 것은 임금체계 개편이다. 공공기관은 대체로 호봉제를 따르고 있는데 이는 노동비용 상승, 자기 개발 노력 약화 등 많은 문제를 야기한다. 우리의 연공급 비중은 전 세계적으로 가장 높다. 1년 차 대비 30년 차 연봉 비율이 유럽연합(EU) 15개국은 평균 1.65배인데 우리는 2.87배이다. 박근혜·문재인 정부 모두 임금체계 개편을 추진했으나 실패했다. 이번 정부는 호봉제 폐지를 꼭 이뤘으면 한다. 호봉제 요소를 탈색하는 정도에 따라 기관별 임금 상승률을 차등화할 것을 제안한다. 공공기관 관리 방식을 개선해야 부적격 기관장은 노조에 약점 잡혀 개혁을 추진하지 못한다. 현재 기관장은 임원추천위원회의 공모 및 복수 선정을 거쳐 공공기관운영위원회 심의 후 대통령이 임명하도록 돼 있다. 무늬만 공모제지 사실상 내정이 대세이다. 낙하산 자체는 문제가 아니다. 문제는 내정을 공모제로 포장해 대통령실이 책임 없이 부적격 낙하산을 보낸다는 것이다. 절차에 3~4개월이 소요되는 불필요한 공모제를 폐지하자. 그 대신 장관이 책임지고 기관장 후보를 공운위에 단수 추천하게 하자. 물론 대통령실에서 아무개를 추천하라고 장관에게 연락할 것이다. 그래도 장관이 공식 추천한다면 대통령실도 부적격자를 밀어넣기 미안할 것이다. 임명 이후 그 기관장이 경영평가 결과 해임 건의를 받게 되면 해당 기관장 임명에 찬성표를 던졌던 민간 공운위원은 해촉하자. 공운위원에게 정부의 협조 요청을 거부할 명분을 줘야 한다. 기관장 임기는 현행 3년+1년+1년으로 돼 있는데 이를 2.5년+2.5년으로 해 대통령 임기와 맞추는 것이 좋겠다. 아울러 감사 자격을 규정한 공운법 30조의 ‘그 밖에…대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람’은 부적격 인사에게 문을 여는 조항이니 삭제하기를 권한다. 현재 공공기관 관리는 기재부가 도맡고 있다. 공공기관의 증원 요청, 예산 협의는 물론이요, 사고가 터지면 기재부도 관리 소홀로 뭇매를 맞는다. 기재부는 사전 통제는 주무 부처와 기관별 이사회에 넘겨주고 경영평가를 통한 사후 관리로 전환해야 한다. 그리고 기재부가 직접 관리하는 기관 수를 줄이고 주무 부처의 관리 대상을 확대하는 것이 좋겠다. 대신 기재부는 공공기관 기능 조정 등 주무 부처가 못 하는 일에 초점을 맞춰야 한다. 한편 공공기관 지정은 확대하기를 권한다. 많은 사실상의 공공기관이 관리의 사각지대에 숨어 있다. 추가 지정된 공공기관을 주무 부처 관리 대상으로 하면 큰 저항은 없을 것이다. 기재부 관리의 핵심 수단인 경영평가는 공공기관의 성과 제고에 많은 기여를 했다. 그러나 이를 준비하는 공공기관의 부담이 너무 크다. 매년 하는 경영평가는 계량 평가만 시행하고 비계량 평가는 기관장 임기 만료 직전에 기관별 평가단을 꾸려 시행하자. 평가 지표도 계량 지표 비중 상향, 일자리 창출 지표 폐지, 재무 건전성 지표 강화 등 개편이 필요하다. 아울러 경영 효율화 노력을 지표로 추가하기를 권한다. 호봉제 폐지, 기능 조정 등 스스로 개혁에 나서는 기관에는 보상이 있어야 한다. 끝으로 공공기관의 자율성도 확대돼야 한다. 기관별 이사회를 강화해 자율적으로 경영진을 견제하도록 하자. 그러기 위해서는 이사회를 전원 비상임이사로 구성하는 것이 좋겠다. 사장과 본부장 등 내부 경영진은 이사회에 참여해 발언하면 된다. 현재 항만위원회가 이러한 구조이다. 또한 정부이사를 부활시켜야 한다. 지금도 이사회 안건은 기재부, 주무 부처와 협의를 마친 후 상정된다. 아예 이사회에 출석해 발언하도록 해야 정부의 개입이 공식화되고, 그래야 개입이 축소된다. 상장 공기업에 대해서는 더 높은 자율권을 부여하는 방안도 고려할 만하다. 공공기관 개혁을 넘어서 공공기관 개혁은 그 자체로도 중요하지만 다른 개혁의 단초가 돼야 한다. 사실 공공기관 개혁을 파다 보면 결국 정부 개혁이 필요해진다. 예컨대 호봉제 폐지는 공공기관만이 아니라 공무원에게도 적용돼야 한다. 공공기관의 기능 조정은 결국 정부의 기능 조정으로 연결된다. 그러나 정부 개혁도 종착역은 아니다. 경제위기 직후 김대중 전 대통령이 공공기관 및 정부 개혁으로 솔선수범한 후 노동·금융·기업 개혁에 착수한 것을 기억하시는가. 소위 IMF 경제위기 이후 25년이 흘렀다. 전반적인 국가 개혁이 필요한 시점이 됐다. 박진 KDI 국제정책대학원 교수

KDI 교육 정책토론회 ■ 주제 : 질적 심화기의 초·중등교육 발전전망과 과제 ■ 일시 : 2001년 3월 7일 수요일 10:00~17:00 ■ 장소 : 한국개발연구원 대회의실 개회 및 기조연설 (10:00 - 10:10) 기조 연설 : 이진순 한국개발연구원 원장 제1주제: 지역 및 학교 중심의 교육행·재정제도 (10:10 - 12:30) 사 회: 박세일 (서울대학교 교수)주제발표: 우천식 (KDI 연구위원) 박정수 (서울시립대학 교수)토 론 자: 김평수 (교육인적자원부 교육자치지원국장) 정해방 (기획예산처 사회예산심의관) 윤건영 (연세대학교 교수) 전제상 (한국 교원단체 총연합회 선임연구원) 최현섭 (교육개혁 시민운동연대 공동대표) 제2주제: 자율과 책임의 학교제도 (14:30 - 17:00) 사 회: 배무기 (교육인적자원정책위원회 위원장) 주제발표: 우천식, 이영 (KDI 연구위원)토 론 자: 이상갑 (교육인적자원부 학교정책실장) 김영주 (기획예산처 재정기획국장) 김진성 (구정고등학교 교장) 박경량 (참교육 전국 학부모회 부회장) 서정화 (홍익대학교 교수) 이봉호 (매일경제신문 지식부 차장) [요약] 1. 문제의 제기 □ 입시위주 교육, 사교육 등 초·중등교육 현실에 대한 위기 의식은 높으나, 문제해결 전망이 불투명한 가운데 교실붕괴, 조기유학 증가 등 공교육기관의 존립기반을 위협하는 위험한 상황이 전개. 반면, 선진국들간에 '수월성', '다양성', 그리고 이를 위한 '학교 자율 혁신' 노력에 초점을 맞춘 교육개혁 노력이 가속화되는 추세여서, 현재 국내 상황에 대한 일대 국면전환 노력이 시급. □ 우리의 교육문제는 학교제도·정책은 물론 과거 교육의 양적 확대기에 고착된 교육행·재정체제상의 구조적 요인들이 복합적으로 작용하여 발생한, 시스템 실패 (system failure)적인 성격이 강함. 그만큼 교육행정기관 주도의 부분적인 대응으로는 문제해결이 어려우며, 학부모, 교원, 관련 부처/기관 모두가 문제 해결 과정에 참여하고 기존의 이해관계를 조정하며, 그 결과에 대해 함께 책임을 지는 새로운 '집단적 문제해결' 방식이 요구. □ 공교육 투자재원 확충 및 효율화를 위한 포괄적인 구조개혁 노력을 일관되게 추진할 경우, 문제해결의 가능성은 충분하며 이러한 구조개혁을 위한 기초여건도 부분적으로 성숙. '분권화', '자율화'라는 정책의 기본방향에 대한 공감대가 존재하고 학교운영위원회 등 민주적 학교제도의 핵심 요소도 정착 과정에 있으며, 최근에는 교육재정 증액, 교육부총리제의 신설 등 전향적인 방향의 정책환경 변화가 있었음. 교육행·재정제도, 학교제도·정책 전반을 포괄하는 시스템적 개혁을 지향하되, 주요 정책 개혁 과제와 일정에 대한 충분한 공론화 과정을 거쳐 단계적이고 유연하게 접근하는 것이 중요. 2. 주요 정책 과제 가. 자율과 책임의 학교제도·정책 정립 □ 학교운영에 관한 포괄적이고 획일적인 통제를 골간으로 하는 현 학교제도는 수월성, 다양성을 위한 학교의 자발적 혁신노력을 원천적으로 봉쇄. 또한 형평성 측면에 있어서도, 정규교육 기회의 형평성을 지나치게 강조하는 가운데, 오히려 사교육비 부담능력에 따라 대학진학 기회와 성과가 차등화되는 파행적 결과를 초래. * 대학 진학 기회 자체는 소득계층간에 큰 차이가 없으나, 상위 대학 진학 기회는 부유층 자녀에 편향되어 있는 것으로 조사. 평준화 정책의 요체는 학교선택권 제약 못지 않게, 학교의 투입, 과정, 성과 요소 전체에 대한 상급 교육행정기관의 획일적인 통제에 있으며, 이것이 학교제도·정책 개선의 핵심 과제. □ 계획 중인 학교회계제도를 차질 없이 시행하고, 교과편성 및 통상적인 학사업무에 대한 '학교책임경영'이 가능하도록 관련 법규 정비. 일차적으로 단위학교 장의 권한과 책임에 관한 규정을 보강하고, 지역교육청 및 학교장으로의 권한 위임이나 이양을 확대. 교과과정, 교과서 등 핵심 소프트웨어에 대한 학교의 자율권 확대가 특히 중요하며, 실질적인 규제완화 성과를 위해 교육규제완화위원회, 교육과정심의회 등의 기능과 그 중립성을 강화. 또한 정착단계에 있는 학교운영위원회의 기능과 위상을 강화하는 동시에 학교 및 지역교육청에 대한 상급행정기관의 효과적인 감독과 지원을 위해 평가제도를 정비. □ 학교책임경영제도, 수요자주도의 학교 혁신의 필수적 요소라 할 수 있는 '정보공개'의 조기 정착을 위해 관련 법규를 정비하고, 학부모의 수요가 높고 시행이 용이한 항목부터 단계적으로 확대 실시. 현재는 학교운영 및 성과에 관한 일체의 정보(예·결산, 성적분포 및 교원 인적사항, 학교지원률, 학교운영위원회 운영 내용 등)가 일반에게 공개되지 않아, 학교문제에 대한 교육수요자의 적극적인 관심과 참여, 이해를 유도하는 데 결정적인 한계. * 미국, 영국, 네덜란드 등 대다수 선진국들은 학교책무성보고 양식 등을 통해 정보공개 의무화 단, 새로운 제도에 대한 불안 요인을 감안하여, 自願 학교에 대한 시범 시행을 거쳐 단계적으로 대상 학교를 확대하고, 성적, 교원 인적사항 등 민감한 항목은 자율 공개를 원칙으로 시행. □ 2002년 시행 예정인 '자립형 사학제도'를 확대적으로 도입하고 현행 특목고, 특성화학교 제도를 자율학교체제로 전면 재정비하여 다양한 교육수요에 부응하는 학교간 차별화 경쟁을 유도. 단, 자립형 사학제도의 정착을 위해서는 '장학금/학자금 지원제도' 정비 등, 귀족학교 출현을 방지하기 위한 안전장치를 마련하고 이에 대해 다수 학부모의 신뢰를 확충하는 것이 선결과제임. 새로운 교육시장 환경에 학부모, 교직자 모두가 익숙해지고, 단위학교의 자율책임경영 및 차별화 경쟁 능력이 확보되며, '학교평가제도', '장학금제도' 등 핵심 인프라가 정비되고 난 이후에, 일반 공·사립학교에 대해서도 점차 학교선택권을 확대. 학교간 학력차 반영을 금지하는 현행 대입 내신제도는 학교제도의 개선 일정과 상관없이, 즉각 개선될 필요 * 고교간 학력차 반영 여부 및 방식은 대학 자율로 결정하게 하고, '정보공개'를 이러한 자율전형제도 정착의 촉매로 활용. 나. 지역과 학교 중심의 교육행·재정제도 구축 □ 일선 학교 중심의 다양한 교육혁신을 위해서는 이를 효과적으로 지원·유도할 수 있는 새로운 교육행·재정체제가 필요. 지방교육에 관한 일반자치단체의 역할이 미약한 현행 지방교육자치제도하에서는, 교육자치와 일반자치의 분리에 따른 커다란 행·재정적 비효율 요인이 잠복해 있으며, 지역 내 교육에 대한 일반자치단체의 투자 유인이 미미하여 지역 교육재원 확충을 구조적으로 저해. 중앙집중적 재원조달 구조하에, 지역의 책임 있는 재원 조달과 활용을 기대하는 데 한계가 있으며, 교육양여금, 교육교부금, 국고보조금 제도들간의 중복성이 높고 배분기준의 객관성이 낮아 재원낭비 요소가 큼. * 1999년 현재 지자체의 총 교육투자는 1.1조로서 지자체 전체예산 50.1조의 2.3%(최저 0.2%, 최고 6.3%)에 불과하며, 지방교육재정의 84% 이상이 중앙정부로부터의 양여금, 교부금형태에 의존. 최근의 교육세 개편(지방세분 교육세의 지방교육세 전환)을 지역 자율과 책임의 교육분권화 모형 정착의 전기로 삼아, 교육행·재정구조에 관한 일련의 개혁 작업을 단계적으로 추진. □ 지방교육자치제도의 개편은 광역시·도 단위에서 교육자치와 일반자치의 연계를 강화하는 방향으로 다음과 같이 단계적으로 추진. 단계 내용 1단계(협의체 구성) · 협의체 구성. 설비투자행정 협의 - 교육감과 시도지사간의 협의회 구성 (실무위원회 설치 구성; 설비행정에 관한 협의 의무화) 2단계(지배구조 개편) · 지배구조 재편 - 교육위원회의 심의의결기능을 지방의회로 일원화 - 현행처럼 주민 선출, 독립적 지위의 교육청 유지 - 별도 교육특별회계 존속 3단계 (재정 연계, 통합) · 부분적 재정통합 (프랑스형) - 교육설비투자 예산 분리 ↔ 일반지자체로 통합 · 완전 재정통합 (미국 주 광역형)- 경상운영예산 등 기타 예산 일반지방재정에 통합 - 독립적 집행기구로서 교육청 존치 □ 재구조화의 부작용에 대한 우려를 불식하고 교육행정기관과 지자체와의 상호 이해·협력기반을 구축하기 위해서는 지방교육재원의 안정적 확충을 보장하기 위한 중앙정부 차원의 노력이 특히 중요. 지자체의 교육전입금 규모를 늘릴 수 있도록 관련 법령을 정비하는 한편, 의결기능 일원화의 연계강화 단계(2단계)에 맞추어 국세분 교육세로 조달되는 교육양여금을 일반지방교부금으로 통합하고, 교육설비투자 목적의 기준재정수요로 반영하여 운영. 간접세 비중이 높은 현재의 '(신설)지방교육세' 제도를 당분간 유지하다가, 일반지자체의 교육재원 분담 기능이 제고되는 것과 병행하여 '보유재산 및 소득'에 대한 지역의 자율과세권을 확대하고 3단계 재정통합 단계로의 이행을 준비. 이러한 과정에서, 교육세 개편 등에 따른 지역간 교육재정수입 격차를 보정하면서도 지방의 자발적 교육투자를 유도할 수 있도록, 현행 교육재정배분제도의 문제점을 지속적으로 보완. □ 시·군·구 기초단위의 교육자치기능 강화 문제는 광역교육자치 재구조화 및 학교제도 개혁의 일정과 성과를 감안하여 신중히 접근. 당분간은 중앙 및 광역의 교육행정권한을 지역교육청으로 분산(위임/이양 확대)한다는 차원에서 접근하고, 필요시 지방교육청의 조직과 위상을 강화하되 행·재정적 비용을 최소화하는 방식으로 추진(교육장 선출 및 자문기구 성격의 기초교육위원회 신설). 기초 지역의회의 분과위원회 형식으로서 교육위원회 설치 등 보다 본격적인 기초교육자치 강화 여부는 학교책임경영제도의 시행 성과 등을 고려하여 판단. □ 이상의 정책과제들을 개략적인 일정과 함께 종합적으로 제시하면 아래와 같음. □ 주요 정책과제 및 추진 일정 종합 2001년 2002～2004년 2005년 이후 교육재정구조개선 · 지방교육세 협의체계 구축 · 양여금→교부금· 교육목적세 개편 · 교육교부금 → 지방교부금 교육자치재구조화 · 시도지사·교육감 협의회 구성 · 광역: 의결기능 일원화· 기초: 자문기구 교육위원회 · 광역: 재정통합 (· 기초: 지방의회 분과위원회) 교육기능재 배 분 · 수직적 재배분 (중앙→교육청·학교) · 수평적 재배분 (교육청→자치단체) 단위학교제도개선 · 교육과정 자율화 · 교과서제도 개선· 학교정보 공개· 책임경영제 도입 · 학교유형 다양화 (자율학교 확대)· 학교선택권 일부인정 (자립형사립고 도입) · 학교선택권 전면 확대· 등록금 자율화 3. 추진전략 □ 시스템적 교육개혁은 대대적인 사회적 이해관계의 재편을 수반하며, 다양한 이해관계자들간의 의견수렴 내지 합의형성이 없이는 불가능함. 교육개혁의 궁극적 '수혜자'이자 현장 '추진주체'이라고 할 학부모 및 다수 교원들의 이해와 지지, 그리고 시스템의 주요 요소를 관장하고 향후 시스템 개편작업을 집행·지원해 갈 정부기관들간의 유기적 협력이 필수적. 또한 이해관계가 첨예하게 대립될 수 있는 핵심 개혁과제에 대해 전문가들의 논증을 거친 '정통적 논리'를 확충하는 것도 합의형성을 촉진하고, 개혁의 지속성과 일관성을 유지하는 데 필수적인 과제.* 미국의 교육개혁 좌표인 'Goals 2000'은 소위 "연구기반형 개혁 (Research-based Reform)"을 모토로 하여, 전문가들간의 장기간의 논증을 거친 8개 주요 연구결과에 기초. 개혁의 잠재적 불이익 집단의 적법한 요구를 최대한 수용·보상하고 변화에 대한 충분한 준비·이행 기간을 두며, 향후 교육재정 증액분의 상당분을 이러한 보상을 위한 재원으로 활용. □ 초기 공론화부터 과제의 집행, 평가, 보완에 이르는 개혁의 전 과정을 통해 외부 상황에 대해 유연하게 대응하면서도 개혁의 기본 방향은 일관되게 유지해 나갈 수 있는, 효과적이고도 강력한 추진기구가 필요. '교육인적자원정책위원회'의 기능을 과거 '교육개혁위원회'의 수준으로 강화하여, '교육인적자원부' 및 '인적자원개발회의'와의 공조하에 향후 교육개혁 과제를 확정하고 시행해 나갈 수 있도록 함. '인적자원정책위원회'나 '인적자원개발회의'의 운영에 있어, 실업계 인사의 참여 폭을 확대하고, 국제기구 등 외부의 전문성을 적극 활용.

2005년 국가예산과 정책목표 중장기 정책우선순위와 재정운영방향 문 형 표 · 고 영 선 (KDI 선임연구위원) 편 제1부 총 론 제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제 　　고영선 KDI 선임연구위원(958-4096) 제2부 사회부문 제2장 고용안정서비스 발전방향 　　유경준 KDI 연구위원(자율연구기간), 김주섭 KLI 연구위원　　 제3장 임대주택공급 활성화 방안 　　정의철 건국대 교수(450-4069) 제4장 재활진료정상화와 산재보험재정 　　윤희숙 KDI 부연구위원(958-4689) 제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향 　　차문중 KDI 선임연구위원(958-4204,) 제3부 경제부문 제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제 　　강동수 KDI 연구위원(958-4076) 제7장 우리나라 직접지불제도에 대한 검토 　　설광언 KDI 선임연구위원(958-4092,), 사공용 서강대　　교수 제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안 　　노기성 KDI 선임연구위원(958-4151,), 배득종 연세　　대 교수 제1부 총 론 제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제 문 형 표 · 고 영 선 (KDI 선임연구원) 편 □ 분배와 성장 사이의 상대적 우선순위에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는 중 이러한 논의에서 흔히 성장과 분배는 상충되는 목표로 간주되나, 실제로 이들은 상당 부분 동시에 추구될 수 있는 목표 □ 분배와 성장의 선순환을 위해서는 사회적 이동성 제고를 위한 육아·교육·노동정책을 강화 국민연금·건강보험·주택정책 등의 분배효과를 제고하고 부작용을 최소화 공급자 중심에서 수요자 중심으로 방향을 전환하고 대상계층을 명확히 설정 □ 육아정책 보육시설에 대한 지원을 축소하고 저소득층에 대한 직접적 지원을 강화 보육료 상한, 영리법인 시장진입 금지 등의 규제 철폐 및 시설인증 강화 □ 중등 및 고등교육 저소득층에 대한 학자금 지원을 확대 중등교육에서는 전반적인 자율화와 함께 예산지원을 공립학교에 집중하고, 고등교육에서는 대학교에 대한 직접지원을 축소 □ 적극적 노동시장정책 정확히 수요를 파악하고 이에 신축적이고 유연하게 부응할 수 있는 체제를 구축하는 데 노력을 경주 특히 직업훈련과 고용서비스에 있어 민간자원의 활용을 극대화 □ 국민연금 광범위한 사각지대와 국민부담 및 국민저축 등에 미치는 영향을 고려하여 국민연금의 과도한 급여수준을 하향조정하는 제도개선 단행 빈곤노인들에 대한 공적부조 강화 □ 건강보험 직장가입자와 지역가입자를 불문하고 저소득층에 대해 재정지원을 집중하는 한편, 고소득 지역가입자에게는 재정지원을 축소 또는 중단 건강보험재정을 사후적으로 포괄지원하는 방식에서 사전적으로 저소득층에 국한하여 보험료를 지원하는 방식으로 전환 □ 주택정책 중상위 소득계층을 대상으로 하는 중형평수의 국민임대주택 건설 및 국민주택기금 융자는 축소·중단 저소득층에 대한 임대료 지원 강화 및 융자기간 대폭 연장 등 추진 □ 중소기업 신용보증 고액·장기보증을 줄여나가고 창업초기의 영세기업에 대한 지원을 강화하는 한편 전반적으로 공적 신용보증의 규모를 축소 □ 재정정책의 방향 소득파악체계를 정비하여 저소득층에 혜택이 집중될 수 있는 기반 마련 성과관리를 대폭 강화하며, 특히 사업평가(program evaluation)를 도입 복지지출의 추세적 증가를 감안하여 재정건전성 유지에 각별한 노력 경주 제2부 사회부문 제2장 고용안정서비스 발전방향 유 경 준 KDI 연구위원 · 김 주 섭 KLI 연구위원 □ 우리나라의 취약한 고용안정서비스기능을 향상시켜야 할 필요성에 대해서는 누구나 동의하고 있으나, 장·단기적으로 정부와 민간의 역할분담을 어떻게 하여야 할 것인가는 여전히 쟁점으로 남아 있음. 우리나라 공공고용안정기관은 97년 외환위기이후 급격히 확대되었으며, 대량실업 상황에서 충분한 준비도 없이 설립된 고용안정센터가 선진국에서와 같은 기능과 역할을 할 것이라고 기대하는 것은 무리 민간의 고용서비스기능 역시 매우 취약하며, 파견업체의 파견업무, 헤드헌터 등 고급인력시장 또는 파출부 등 특정부분에만 어느 정도 작동하고 있으나, 공공의 비효율을 보완할 만큼의 독자적인 기능은 매우 취약한 상황 □ 고용안정센터의 현황분석을 통하여 다음과 같은 문제점이 도출되었음. 첫째, 고용안정센터에서 수행되는 업무들의 비중을 분석한 결과, 공공고용안정기관의 고유업무인 취업지원업무의 비중은 매우 낮은 반면, 행정업무의 비중은 상대적으로 높은 것으로 분석됨. 둘째, 장기실업자, 고령자, 청소년 등 에 대한 심층상담을 비롯하여 구직자 개인별 취업지원 및 알선서비스가 제공되지 못하고 있는 것으로 분석됨. 셋째, 고용안정센터의 취업률이 저조하다는 점 넷째, 2000～02년 중 구직자 1인당 고용안정센터에 등록된 일자리 수는 증가하였지만, 취업률과 충족률은 하락한 것으로 나타남. 다섯째, 고용안정센터는 지역고용서비스의 허브(hub)기능을 담당하여야 함에도 불구하고 정체성 및 역할 정립이 부족 여섯째, 직원 1명이 담당하는 경제활동인구 수가 2004년 7월 7,351명 으로 고용안정센터의 인력부족이 문제인 것으로 분석됨. 일곱째, 행정 및 관리업무를 담당하는 공무원과 민간인 직업상담원 간의 문화적 갈등뿐 아니라, 직원에 대한 교육훈련도 미흡하여 전문성 향상에 애로 □ 파견근로업, 직업정보제공업, 직업소개업 등 민간고용안정기관의 경우에도 전문성 부족과 사업의 영세성으로 인한 서비스 부실의 문제점이 지적됨 □ 외국의 고용지원서비스는 크게 두 가지로 분류됨 유럽의 국가들을 중심으로 공공고용지원서비스가 중심이 되고 민간부문이 일부를 보완하는 체계 호주, 캐나다, 미국 등 공공서비스는 최소화하고 민간부문이 주도적인 역할을 하는 체계로 구분 □ 고용안정센터의 개선방향은 다음과 같이 요약 첫째, 고용안정센터와 유관기관의 연계를 강화하여 고용안정센터가 지역노동시장의 고용서비스 중추(hub)기관으로 자리매김 둘째, 적정규모의 직업상담원을 확보·유지하여야 하며, 이들에게 적정대우를 보장 셋째, 일선 고용안정센터에 대한 평가제도를 개선함으로써 자율적 운영체계를 구축 이 외에도 구인정보 수집을 위한 마케팅 강화, 센터서비스에 대한 홍보 강화, 고용서비스영역의 다양화 및 원스톱 서비스 구축 등 고용지원서비스의 선진화가 필요 제3장 임대주택공급 활성화방안 정 의 철 건국대학교 교수 □ 우리나라의 대표적인 저소득층 주택정책수단은 공공임대주택 건설 및 공급 프로그램임. 정부는 2012년까지 국민임대주택 100만호와 10년 장기임대주택 50만호 등 총 150만호의 장기적 임대주택 공급을 계획, 추진중 이를 위해 재정 및 국민주택기금 등 공공자금이 60조원 이상 투입될 예정이며 장기공공임대주택의 비율을 15%까지 높일 계획 이러한 노력은 정부재정이 투입되는 국민임대주택을 중심으로 추진되고 있는데 공급계획의 실현성, 규모별 재정투입의 적정성, 정책대상계층 부담의 적정성 등의 측면에서 검토해야 할 쟁점들이 존재 □ 2004년 말 기준으로 임대주택의 재고가 전체 주택재고의 8.9%밖에 되지 않고 이 중 10년 이상 장기적으로 임대가 가능한 임대주택의 재고는 4.3%에 불과 그러므로 임대주택의 재고가 일정수준에 도달할 때까지 임대주택의 공급은 당분간 지속적으로 추진될 필요 그러나 정책대상계층이 어느 지역에 거주하기를 원하고 어떠한 유형의 주택을 원하며, 주택규모는 어떠한지에 대해 세밀한 분석을 거친 수요자 중심적 임대주택공급이 필요 또한 현행 국민임대주택의 규모별 배분비율과 재정지원비율을 조정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있으며, 임대주택공급으로 얻는 입주자편익 배분의 형평성을 제고하기 위해서 입주자부담 산정방식의 조정이 필요 □ 한편 현재 공공임대주택과 간접지원제도 간의 형평성이 유지되지 않고 있는 것도 개선되어야 할 것임. 공공임대주택 입주자의 편익이 전세자금융자나 주거급여 등 간접지원에 따른 편익보다 상대적으로 높아 동일 계층 간 수평적 형평성에 문제 따라서 간접지원의 규모를 단계적으로 현실화할 필요 □ 민간부문 임대주택공급 활성화를 위해서는 규모의 경제를 실현할 수 있고 장기간 자금운용이 가능한 사업주체가 민간부문을 주도해야 할 필요 연·기금, 보험회사, REITs 등 안정적 운용수익을 선호하는 사업주체가 임대주택사업에 참여할 수 있는 방안을 모색 제4장 재활진료정상화와 산재보험재정 윤 희 숙 KDI 부연구위원 □ 산재보험은 사업주와 근로자의 위험분산과 사회안전망의 역할을 수행하는 제도이나, 제도의 질적측면에 심각한 문제를 노정하고 있음. 제도 도입 후 적용 확대와 보상위주의 운영으로 요양관리, 재활서비스, 급여체계 등에서 문제점이 심화 특히 요양장기화 등으로 지출규모가 증가하여 산업보험재정이 위협받고 있으며, 이는 재해근로자의 치료와 재활, 직업복귀가 원활하지 못하다는 근본적인 문제와 맞물려 있음. 결국 재해근로자의 사회적, 경제적, 신체적 원상복귀라는 목적에도 부응하지 못하면서, 산업보험재정의 누수 등으로 재정의 압박을 가중하고 있는 형편 □ 노동력의 상실과 산업보험재정의 누수를 방지하고, 사회의 극빈층으로 전락할 위험을 가진 재해근로자를 보호하기 위해서는 재활과정의 정상화가 시급 재해 치료 후의 장애율이 다른나라보다 월등히 높게 나타나고 있는 것은 재해근로자 재활과정의 문제점이 산재환자의 정상적인 생활로의 복귀를 막는 가장 큰 걸림돌이라는 것을 보여줌. 재활진료 미비로 인한 요양장기화 등 재정 누수현상을 감안할 때, 추계결과 재활진료정상화를 위한 보험지출 증가가 재정누수의 감소를 유발하여 산업보험재정에 추가적 부담을 주지 않을 것으로 예측됨. 장애자로 살아갈 재해근로자의 고통과 친지의 삶의 질 등 계측이 용이하지 않은 부분을 고려하지 않은 채 산업보험재정의 금전적인 측면만을 고려했을 때에도, 재활진료 정상화를 통한 진료과정의 개선이 가져오는 긍정적인 효과가 큰 것으로 평가됨. 제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향 차 문 중 KDI 선임연구위원 □ 재원의‘효과적 활용’이 단순히 투자의 효율성을 의미할 뿐 아니라, 형평성이나 지역균형발전 등의 정책적 고려까지 포괄하고 있고, 이 두 개념이 한정된 재원을 놓고 다분히 경쟁적이라는 점에서 문화사업 재정투자의 우선순위를 정하는 어려움 상존 문화시설 및 프로그램 등은 일반적인 재화와는 다른 특징을 지니고 있어, 사회 전체의 효율성이 시장기제에 의해 확보되지 못하는 경우 발생 문화 및 관광산업이 차세대 성장동력으로 부상하고 있고, 문화향수 소외계층의 배려라는 정책적 고려가 더해져, 문화분야에 대한 관심과 기대가 점증 □ 문화의 신성장동력화, 소외계층의 문화향수 기회 확대, 지역균형발전 등의 다양한 정책목표가 개발되고, 서로 이질적인 여러 부문이‘문화’라는 틀 안에 존재하고 있어 책정된 예산의 효과적 활용 역시 쉽지 않음. 예산 자체를 증가시키는 노력 못지않게, 한정된 재원을 최적 활용하는 방안이 모색되어야 함. 문화분야의 한정된 재원의 최적 활용을 위해서는 투자사업의 선택과 집중이 필요하고, 이를 위해서는 (ⅰ) 계속사업이나 신규사업 중 민간이 담당해야 하는 부분을 추려내고, (ⅱ) 환경의 변화에 따라 공공재적 성격이나 외부효과가 감소한 부분에 대한 정부지원을 재고하여야 함. □ 재정 투자 결정을 위해서는 투자사업에 대한 경제적 타당성, 정책적 타당성에 대한 평가, 주체의 결정, 시기의 조절, 사업추진의 구체적 계획 등이 고려되어야 함. 대규모 투자를 필요로 하는 사업의 경제적 타당성 평가 방법은 이미 많은 성과를 이루었으나, 정책적 타당성 평가는 객관화하거나 수치화하기 어려움. 특정 사업에 대한 타당성 평가에 기반을 두고, 서로 다른 사업 간의 투자의 시급성 내지 우선순위를 평가하는 엄밀하고 객관적인 방법도 더욱 개발되어야 함. 사전 평가뿐 아니고, 면밀한 성과평가를 통해 집행이 부진하거나 비효율적인 사업 등은 사업규모를 과감히 축소하든지 중단하는 것이 필요 □ 정책적 고려사항인 형평성을 고려하되 경제적 효율성을 심하게 훼손하지 않고 재정 투자를 시행하기 위해서는 지방문화사업의 경우 사업의 계획, 집행 등에서 지자체가 이니셔티브를 쥐고, 지역적 문화향수시설의 고려시 행정적 구분보다는 생활권역을 고려한 지리적 구분을 중시하고, 지역 문화사업에 재정투자를 할 경우 단순히 기반시설에만 투자를 집중하지 말고, 프로그램, 인적자원 양성 등에 균형 잡힌 투자를 계획하며, 재정투자의 부담은 결국 전 국민에게 전가되므로 사업의 타당성에 대한 전 국민적 협의 또는 공감대를 도출할 필요가 있음. 제3부 경제부문 제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제 강 동 수 KDI 연구위원 □ 최근 국내외에서 경제의 고도성장에 지대한 역할을 수행하였던 신용보증제도에 대한 개편의 필요성이 제기 IMF와 OECD 등 국제기구는 우리나라 신용보증의 규모가 국제적인 관점에서 지나치게 크고 운영방식이 비시장친화적이라고 비판 국내에서도 재정경제부, 기획예산처, 중소기업청 등 유관기관이 신용보증제도의 효율성 및 효과성을 제고하기 위한 방안을 모색 □ 중소기업 금융의 불완전성을 보완하려는 방향으로 신용보증제도를 개편할 필요 중소기업의 경우 정보의 비대칭성과 단위당 높은 거래비용으로 인하여 금융기관이 사회적으로 적정 수준의 신용을 공급하지 않는 문제점이 발생하는데 이를 보완하려는 정책이 신용보증제도임. 따라서 신용보증제도는 정보비대칭성 문제가 특별히 심각한 창업기업이나 혁신형 기업의 지원에 초점을 둘 필요 반면 금융기관과 장기간 거래를 통하여 정보의 비대칭성이 해소되었거나 규모가 커서 거래비용이 상대적으로 낮은 장기 및 고액보증기업에 대한 보증을 축소 영세기업이나 소상공인에 대해서는 경제정책 이외에 사회정책적 효과를 감안하여 보증제도를 운영 □ 신용보증제도 개선방안의 핵심은 고비용 구조의 시정 현재 우리나라의 신용보증제도는 규모가 크다는 문제가 있으나, 단기간에 보증규모를 축소할 경우 중소기업은 물론 금융기관에도 큰 혼란이 발생할 수 있으므로 신중하게 접근할 필요 대신 부분보증비율 인하, 보증수수료율 인상 및 차별화 등을 통하여 보증제도를 시장친화적으로 운영함으로써 신용보증제도에 내재한 고비용 구조를 시정하고 나아가서 금융시장의 왜곡을 최소화할 필요 □ 신용보증제도 개편에 따른 문제점을 완화하기 위한 보완책 마련 제도개편의 일정을 사전적으로 공표하여 중소기업이 새로운 체제에 사전적으로 적응할 수 있는 기회 부여 기존 장기보증기업에 대해서는 한시적으로 보증을 연장하고 3~5년에 걸쳐 보증부대출 원리금의 분할상환을 유도 제7장 우리나라 직접지불제도에 대한 검토 사 공 용 서강대학교 교수 · 설 광 언 KDI 선임연구위원 □ 현재 우리나라에서 시행하고자 하는 다양한 직접지불제도는 효율성과 형평성에 문제를 안고 있는 경우가 있고, 직불제 간 혹은 여타 농업정책들과 서로 상충되는 면도 존재 따라서 새로운 직불제를 단기간에 확대하거나, 시범단계에 있는 직불제를 그 결과와 파급영향에 대한 엄격한 검증 없이 서둘러 확대하는 것은 가급적 지양 할 필요 □ 특히 소득보전직불제의 목표가격을 3년 후에 조정할 때 국회동의를 받도록 한 것은 쌀 목표가격의 하락에 걸림돌이 될 우려 소득보전직불제의 목표가격은 전체 생산량의 농가수취가격을 결정하는 것이 되기 때문에 하향경직성이 높고 농민단체의 반대도 강해질 가능성 농민단체가 요구하는 강도가 높으면 높을수록 국회동의과정에서 정부의 목표가격 하락이 용이치 못할 우려 관세화 유예기간은 장기적으로 관세화에 대비하여 쌀의 국내외 가격 차이를 줄여가는 준비기간이 되어야 하지만 국회동의제도는 과거의 행태로 보아 이를 어렵게 하여 쌀의 경쟁력 강화를 지연시킬 가능성 □ 더욱 중요한 것은 한국 농업이 성장하기 위해서는 시장의 신호가 전달되어 농업생산자원의 재배분이 일어나야 하는데, 시장신호와는 반대로 생산자원의 배분이 일어나게 될 것이라는 점 즉, 농업의 핵심자원인 젊고 유능한 인력들이 소득을 보장해 주는 안전한 쌀 농업에 더욱 더 천착하게 될 것이고, 시장변화와는 상관없이 쌀 중심의 농업구조가 고착화될 것이라는 점 그 결과 시장신호에 대응할 수 있는 품목에는 젊고 유능한 인력이 부족하여 시장이 요구하는 농업 발전방향과는 정반대 방향으로 자원배분이 이루어지게 될 가능성 제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안 노 기 성 KDI 선임연구위원 · 배 득 종 연세대학교 교수 □ 국가균형발전특별회계는 2004년에 신설된 국가균형발전특별법을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 만들어짐. 2005년부터 시행된 이 특별회계의 가장 큰 특징은 균형발전을 재정적으로 지원하되, 지방자치단체가 스스로 수립한 지역발전계획에 따라 지역사업 예산을 패키지 방식으로 편성·지원하는 계획지향의 시스템을 마련하는 것임(plan-oriented). 이는 지방이 성장과 혁신의 주체가 되기 위해 필요한 재정운용방식임. □ 국가균형발전특별회계는 낙후지역개발, 재해예방, 그리고 지역산업진흥, 지역혁신 고양 등 여러 사업을 포함하는 회계 지원대상 사업들의 성격이 이처럼 다르기 때문에 재원배분 원칙 역시 자율, 균형, 경쟁으로 3원화 되어 있음. 지역개발계정의 지자체 자율편성대상사업은 "시도별 Top-Down 방식"으로 재원이 배분되고, 같은 계정의 직접사업대상사업은 예산처가 내역편성을 하며, 지역혁신계정은 "부처별 Top-Down 방식"으로 배분 □ 재원배분 방식은 상이하지만, 국가균형발전특별회계는 기본적으로 패키지 방식의 포괄보조금의 성격을 지닌 회계 따라서 가능한 한 지방자치단체의 재정자율성을 향상시키는 방향으로 예산을 편성하고, 집행되고 있음. □ 이 제도는 자치단체들이 지역발전의 주체가 되도록 지원 예산편성 단계에서도 지역이 정한 특성화 우선순위를 반영하도록 하고, 예산은 안정적으로 집행할 수 있게 하여야 할 것임. □ 지방의 자율성 증대에 상응하여 책임성 강화 노력이 증대되어야 함. 이를 위해 균특회계 사업에 대한 사전·사후평가를 크게 강화할 필요가 있음. 그리고 시범적으로라도 창의성을 발휘한 성공사례를 조속히 개발할 필요가 있음. '2005년 국가예산과 정책목표: 중장기 정책우선순위와 재정운영방향' 연구보고서　(2006-03)