ㅋ◇ 한국개발연구원에서는 21세기 국가과제 중 {재정지출구조의 개혁}에 대한 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴 ◇ 주제발표자(KDI 黃晟鉉 연구위원)는 다음의 재정정책방향을 제시 ？ 재정지출의 부문별 우선순위 조정에 있어 SOC, 교육, 사회복지부문의 우 선순위가 강조될 필요가 있으며, 상대적으로 일반공공행정비와 농림분야 등의 일 부 경제사업비 분야에서 조정 요인이 많은 것으로 판단됨. ？ 지출구조개혁은 재정운영방식의 개선과 지출체제의 정비를 통해 뒷받침 되어야 함. 재정운영의 신축성 제고를 위한 제도개선과 정부회계제도의 개선, 그리 고 많은 문제점을 안고 있는 기금제도의 획기적 개선이 이루어져야 함. ？ SOC 확충을 위한 민자유치제도는 보다 많은 사업자들이 경쟁에 참여할 수 있도록 투자환경을 조성하고 더 많은 민간의 창의성이 발휘될 수 있도록 정부가 수익성 유인을 적절하게 고안하는 방향으로 보완되어야 함. · 민자유치에 앞서서 각종 관리공단 등 공공부문의 비효율성을 제거하기 위한 내부노력이 선행되어야 할 것임. ？ 기여형 사회보험제도에 편중되어 있는 복지재정 지출구조를 전환하여 사 회적 취약계층에 대한 지원을 증가시키고, 사회보험제도 관리운영상의 낭비요인 을 제거하는 노력을 강화해야 함. ？ 중·장기적으로 지방자치단체는 지방교육비에대한 일차적인 책임을 져야 할 것이며, 지방주민에 의한 교육자치가 이루어질 수 있도록 지방교육재정과 지방 재정 사이의 연계를 강화해야 할 것임. ？ 방위예산구조의 조정을 위해서는 각종 경상경비에 대한 영점기준의 검토 작업과 더불어 기술집약형 전력구조를 지향하는 구조조정 노력이 이루어져야 할 것 이고, 군의 자원관리기능을 대폭 강화해야 할 것임. ？ 농림부문에 대한 재정지출 비중은 1980년대의 4～6% 수준에서 최근에는 10% 수준으로 증대됨. 향후 농업투융자는 당위론에 근거한 사업추진방식에서 벗 어나 경제적 효율성을 기준으로 사업의 완급을 조절하고 사업목표의 적정성, 지원 방식의 개선 등을 검토할 필요가 있음. ？ 공무원 인건비의 경우 인건비 개념에 복리후생비 등 각종 수당과 업무추 진비의 일부를 포함하여 적정성을 평가하고, 인력규모의 축소 조정과 병행하여 처 우개선을 유도할 필요가 있음. · 앞으로 사무자동화 및 정보화, 그리고 규제완화 추세를 감안하여 공사, 공단, 협회 등 광의의 공공부문을 포함하여 단계적인 인력규모 축소를 추진해야 함. ？ 예산운영의 경직성 완화를 위해 1996년부터 시행중인 경상경비한도제를 보다 신축성있게 운영하여 부서의 장에게 재량권을 부여하는 [총괄경상비]제도를 확대시켜 나갈 필요가 있음. ？ 일정 규모이상의 사업에 대해서는 [계속비] 및 [국고채무부담행위]에 따른 예산편성을 적극 적용하여 예산의 안정적 편성을 강화해야 함. ？ 금융기관적 성격의 일부기금과 소규모 사업자 단체의 기금 등 몇몇 예외 적인 경우를 제외하고는 대부분의 기타기금들이 공공기금으로 재분류되어기금관리 기본법 체계로 흡수되어야함. ？ 예산체계의 통합·단순화와 기금예산운영의 투명성 제고를 위해 유사한 목적과 기능을 갖는 기금이 통폐합되어야 함. ？ 오류 및 부정적발 가능성에 있어서 결정적인 약점을 지니는 단식부기 대 신 정부회계의 특성에 맞도록 수정된 복식부기의 도입이 이루어져야 함. 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용 재정지출구조의 개혁 정 책 토 론 회▶ 일 시: 1997년 8월 26일(화) 오후 3시 ▶ 장 소: 한국개발연구원(KDI) 대회의실 ▶ 사 회: 차동세 KDI 원장 ▶ 주제발표: 황성현 KDI 연구위원 ▶ 토 론 자: 강응선 매일경제 논설위원 김동건 서울대 교수 김태일 전경련 이사 박종구 아주대 교수 박태규 연세대 교수 엄기웅 상공회의소 이사 유일호 한국조세연구원 부원장 윤종규 삼일회계법인 상무 이병완 한국일보 논설위원 주제발표 주요내용 Ⅰ. 問題의 提起 - 현재 우리 경제가 당면하고 있는 '고비용-저효율'의 구조적인 문제를 해결 하기 위해서는 SOC, 교육, 과학기술, 환경분야 등에 대한 재정투자를 지속적으로 확대해서 우리 경제의 성장잠재력을 근본적으로 배양해 나가야 함. · 또한 국민소득 수준 향상에 걸맞은 복지체계를 확립하고 국민 삶의 질 을 높이기 위한 재정의 역할도 확충되어야 함. - 그러나 향후 저성장시대를 맞이하여 세수 증가에는 한계가 있으며, 건전재 정기조를 유지하면서 긴요한 재정수요를 충족시키기 위해서는 가용재원의 생산성을 극대화하기 위한 재정지출구조의 개혁노력이 중요함. - 우리의 경우 그동안 건전재정기조를 유지하는 과정에서 불가피하게 국민의 삶의 질 향상이나 국가경쟁력 강화와 같은 재정본연의 기능이 제대로 수행되지 못 한 측면이 강함. - 그러나 이러한 측면외에도 세출예산구조를 경제사회환경의 변화에 적합하 도록 개선하고 재정운영방식을 효율화하려는 노력이 부족했던 점도 재정본연의 기 능이 충분히 수행되지 못했던 이유중의 하나로 지적될 수 있음. · 선진국에 비해 상대적으로 비생산적인 재정운영방식이나 낙후된 제도가 지속되는 등 한정된 예산을 효율적으로 사용하려는 노력도 충분하지 못하였음. - 재정지출구조의 개혁에 있어서 SOC 확충, 복지재정 기능의 강화, 교육예 산 운영의 효율화, 방위비 예산의 효율성·투명성 제고, 농어촌 투융자의 효율화, 인건비 예산운영의 개선, 지방화 시대에 걸맞은 지방재정조정제도의 개선 등 부문 별 재정운영의 개선이 시급한 과제임. - 재정운영방식의 개선과 예산·회계제도의 개혁을 추진함으로써 이러한 재 정지출구조의 개혁을 제도적으로 뒷받침해야 할 것이며, 이하에서는 우리나라 재 정지출구조의 개혁과 예산회계제도의 개선과제를 제시하고자 함. Ⅱ. 中期 財政政策基調의 設定 - 향후 국제경제질서는 지역내 협조와 지역간 경쟁이 공존하는 방향으로 꾸 준히 재편될 것이며, 경제력을 바탕으로 한 격심한 국제경쟁 속에서 광의의 '시장 실패' 영역에서 국제경쟁력의 제고를 위한 정부의 역할이 보다 중요하게 요구될 것임. - 향후 경상성장률이 저하됨에 따라 세수증대에 한계가 있을 것으로 예상되 지만, 중기적인 조세부담률 제고 노력은 꾸준히 이루어져야 할 것임. · 누진적 세부담하에서 세수의 소득탄성치는 1을 상회하게 되며, 음성·탈루 소득에 대한 과세 및 재산과세의 강화, 근로자와 사업소득자간 세부담의 형평성 제 고, 세정의 합리화 등을 통해서 세수를 증대시키기 위한 노력을 강화해야 할 것임. - 조세부담률 제고와 재정규모 확대의 전제조건은 정부의 생산성 제고를 위 한 개혁 추진임. 인건비 등 각종 경상경비와 일부 비효율적인 사업지출을 최소화 하고, 여기서 확보된 재원과 추가적인 재정자원을 SOC확충이나 교육부문, 그리고 사회복지증진 등을 위한 투자사업에 최대한 활용해야 할 것임. · 정부기구와 인력의 축소, 경상운영비의 절감, 일부 사업의 우선순위 조정 이 이루어지더라도 막대한 재원이 소요되는 SOC나 국민의 삶의 질 향상을 위한 재정역할 증대를 위해서는 어느 정도의 재정규모 확대가 불가피한 것으로 판단됨. - 그러나 재정규모 확대가 기본적으로 조세부담률 제고와 지출의 생산성 증 대에 의해 이루어지게 함으로써 중기적인 건전재정기조는 유지되어야 할 것임. · 안정적인 거시경제운영과 통일에 대비한 재정능력 확보 차원에서 건전재 정기조를 유지하는 것이 중요한 과제임. - 부문별 우선순위 조정에 있어 SOC, 교육, 사회보장 및 복지부문의 우선순 위가 강조될 필요가 있는 것으로 보이며, 상대적으로 일반공공행정비와 농림분야 등의 일부 경제사업비 분야에서 조정 요인이 많은 것으로 판단됨. · 동일부문 내에서도 일부 정치적 논리에 의해 충분한 검토 없이 추진된 사업에 대한 재검토가 이루어져야 할 것임. - 이러한 지출구조개혁은 재정운영방식의 개선과 지출체제의 정비를 통해 뒷 받침되어야 함. 재정운영의 신축성 제고를 위한 제도개선과 정부회계제도의 개선, 그리고 많은 문제점을 안고 있는 기금제도의 획기적 개선이 이루어져야 함. Ⅲ. 部門別 政政運營에 대한 評價와 改善方向 1. SOC 擴充을 위한 財政의 役割提高와 民資誘致制度의 改善 - 사회간접자본 투자를 위한 재원의 확충은 우선적으로 조세부담의 증대를 통해 이루어져야 함. · 조세부담의 증대는 세목의 신설보다는 음성·탈루소득에 대한 과세포착률 제고 및 비과세 감면 축소에 의한 과세대상 확대 등 기존세목의 재원조달기능을 보 강하는 방향으로 정책이 추진되어야 하며, 유류관련 세율의 인상도 검토되어야 할 것임. · 아울러 고속도로 통행료, 공항 이착륙료 등의 현실화를 통한 세외수입 증 대가 요구됨. 또한 각종 공공여유자금의 활용제고 등 다양한 방법의 재원확보노력 도 강화되어야 함. - 민자유치제도에 대한 향후 보완방향은 더 많은 사업자들이 경쟁에 참여할 수 있도록 투자환경을 조성하고 더 많은 창의성이 발휘될 수 있도록 정부가 수익성 유인을 적절하게 고안하는 것임. - 현행의 민자유치제도에서 보완해야 할 구체적인 내용으로는 ① 적절한 민 자유치 대상사업의 선정, ② 사업자간의 경쟁촉진, ③ 민간창의성을 극대화하는 수익성유인의 고안, ④ 수익성유인의 신축적 적용, ⑤ 사업자의 재원조달확충 등 5 가지로 정리될 수 있음. - 사회간접자본 투자확충을 위해 민자를 유치할 경우 시장과 정부의 실패 양자를 비교하여야 함. 특히 외형상의 재정수지에 집착해서 공공성이 큰 사회간 접자본 투자를 민자사업으로 시행하고 시행업자에 대한 특혜시비에 휘말리게 되는 우를 범해서는 안될 것임. · 민간에 의한 효율성 개념의 실체를 보다 면밀히 살펴보고 이상의 제도개 선이 이루어져야 함. 사업이 먼저 정해지고 자금의 source 만을 민간으로 하는 민자유치제도는 별 의미가 없음. · 민자유치에 앞서서 각종 관리공단 등 공공부문의 비효율성을 제거하기 위한 내부노력이 선행되어야 할 것임. 2. 福祉財政機能의 效率化 - 성장과 복지를 조화시킬 수 있는 생산적 복지모형의 모색과 함께 복지투자 확충, 우선순위 조정 및 복지지출의 생산성 증대를 위한 방안들이 시급히 검토되어 야 할 시점임. - 향후 기여형 사회보험제도에 편중되어 있는 지출구조를 전환하여 사회적 취약계층에 대한 지원을 증가시킴으로써 최저생계비 보장이라는 국민의 기초적 재 정수요를 충족시키는 것이 중요한 과제임. · 이와 관련하여 지방의 특성을 고려한 보다 신축적인 복지행정서비스를 제공할 수 있도록 포괄보조금 제도 도입 등을 통해 지방정부의 재량이 확대되는 방 향으로 제도를 개선할 필요가 있음. - 그리고 사회보험제도의 관리운영상의 낭비요인을 제거하는 노력을 강화함 으로써 효율적인 사회보험관리체제를 구축해야 할 것임. · 2010년이후 고갈될 위기에 처한 사회보험의 수급부담구조의 불균형을 해 소하기 위해서는 보험료율의 점진적 상향조정 및 연금수급 개시연령의 상향조정 등 수급부담구조의 적정화 노력이 필요함. 3. 敎育部門 豫算運營의 效率化 - 교육투자의 우선순위 설정에 있어, 우선 세계화·정보화에 따라 인력이 국 가와 기업의 경쟁력을 좌우하고 있는 실정에 비추어 직업기술교육에 대한 우선순위 가 제고되어야 함. - 교육비 지출의 효율성을 제고하기 위해서는 지방자치단체, 교육자치단체 및 각급 학교의 효율성 제고 노력을 유인하기 위하여 교육비 지원에 있어서 인센티브 제도를 도입하고, 지역간, 학교간 경쟁의 토대가 형성되도록 지방자치단체, 교육 자치단체 및 학교의 재량권을 확대하여야 함. - 장기적으로 지방자치단체는 지방교육비에 대한 일차적인 책임을 져야 할 것이며, 이를 위해서는 지방정부의 재정기반을 확충하기 위한 제도 개선이 필요함. · 교육전문가에 의한 교육자치가 아니라 지방주민에 의한 교육자치가 이루 어 질 수 있도록 지방교육재정과 지방재정 사이의 연계를 강화해야 할 것임. 4. 防衛費 豫算運營의 效率性·透明性 提高 - 방위예산은 투자비 성격의 방위력 개선비(전력정비비)와 경상비 성격의 운 영유지비로 구분되며, 방위력 개선비의 비중은 1988년의 39.0%를 정점으로 해서 이 후 점차 감소하여 1995년 예산에서는 29.1%까지 하락하였음. · 운영유지비의 경우에는 방위력 개선 투자수준과 연계하여 각 항목별로 영 점기준에서 재평가될 필요가 있으며 전체 방위비에서 차지하는 적정배분율을 유지 하기 위한 구조조정노력이 요구됨. - 방위예산구조의 조정을 위해서는 각종 경상경비에 대한 영점기준의 검토 작업과 더불어 인력과 장비의 대체, 인력구조의 조정 등을 통해 기술집약형 전력 구조를 지향하는 보다 근본적인 구조조정 노력이 이루어져야 할 것임. - 향후 군조직 운영에 있어서도 경영효율성의 개념이 도입되어야 하며 행정 분야 등에 있어서의 전문인력의 활용 및 사무자동화, 그리고 군수조달제도의 개선 등 예산 및 조직운용상의 효율화 노력이 가시화되어야 할 것임. - 국방예산 운영에 있어 예산집행의 투명성을 제고하는 것이 중요한 과제이 며, 이를 위해 부대별 예산집행에 대한 관리시스템을 구축하는 것이 시급히 이루어 져야 함. · 군수·예산분야의 전문인력 양성과 관련조직의 개편이 이루어져야 하고, 기준화·표준화 및 전산화를 위한 노력이 강화되어야 함. 5. 農業投融資의 效率化 - 농림수산부문은 산업화의 진전에 따라 국민경제에서 차지하는 비중이 크게 낮아지고 농어민 수가 급격히 줄어드는 급속한 구조조정과정에서 단기간에 농수산 부문에 대한 투자가 급격히 늘어나면서 방대한 규모의 투자의 효과성에 대한 의문 이 제기되고 있음. · 농림어업 생산액의 對 GDP 비중은 1970년의 26.6%에서 1995년에는 6.6%로 감소함. 농림부문에 대한 재정지출 비중은 1980년대에 4-6% 수준에서 최 근에는 10% 수준으로 증대됨. - 농어민 수의 전체 인구에 대한 비중은 1980년의 30.6%에서 1995년에 11.7% 로 줄었고 절대인구수도 649만명이 감소했음. 그러나 동기간중 농어업 관련 공무 원 정원(농림수산부, 농촌진흥청, 산림청, 수산청)은 오히려 1,429명이 늘어 났음. · 농협 등 관련 조직도 비대화되어 있다는 주장이 그동안 제기되어 왔던 만큼 농어업 관련 정부조직 및 단체의 기구나 인력을 축소해 나가는 개혁노력이 시 급히 요구되고 있음. - 향후 농업투융자는 당위론에 근거한 사업추진방식에서 벗어나 경제적 효 율성을 기준으로 사업의 완급을 조절하고 사업목표의 적정성, 지원방식의 개선 등을 검토할 필요가 있음. · 목표사업량의 무리한 달성을 위한 신규사업의 확대보다는 이미 시행중 인 사업의 조기완공이나 앞으로 시행될 사업의 질적인 향상을 추구하도록 해야 함. - 이를 위해, 우선 영농주체의 사업선택이 정부의 지원조건에 의해 좌우되는 것을 방지하고 합리적으로 이루어질 수 있도록 지원조건을 단순화는 방안이 고려 되어야 함. - 보조금지원은 기반시설 및 공동이용시설 등에 한정시키고, 농가의 개별사업 에 대한 보조금은 융자 중심으로 전환시켜야 함. - 이와 같은 농업투융자 사업의 효율화를 통해 구조조정과정에 있는 우리농 업의 경쟁력을 제고하고 특히 경쟁력이 있는 부문에 집중지원함으로써 농민에게 실질적으로 이익이 돌아가는 재정투융자구조로 전환해야 할 것임. 6. 人件費 豫算運營의 效率化 - 공무원 인건비의 경우 인건비 개념에 복리후생비 등 각종 수당과 업무추 진비의 일부를 포함하여 적정성을 평가하고, 인력규모의 축소 조정과 병행하여 처 우개선을 유도할 필요가 있음. - 앞으로 사무자동화 및 정보화, 그리고 규제완화 추세를 감안하여 공공부문 전체 및 각 부처별 인력규모의 적정성 검토와 적정배분 논의를 본격화 할 필요가 있음. · 공사, 공단, 협회 등 광의의 공공부문을 포함하여 단계적인 인력규모 축 소를 추진해야 함. 이들 부문의 경우 인건비 총액과 인력규모의 파악 자체가 어려 운 실정이며, 일반적으로 정부부문보다 비효율 문제가 심각한 것으로 보임. · 공무원 정원관리의 실효성 확보를 위하여 총정원관리법(가칭)의 제정 등 법제화 방안을 검토할 필요가 있음. · 광의의 공공부문의 인력·예산운용 등에 대한 중앙정부 차원의 제도적 통 제기구를 구성하는 과제를 검토하고, 각종 공공단체의 경영성과에 대한 평가시스템 을 도입해야 할 것임. Ⅳ. 財政運營方式과 豫算會計制度의 改革 1. 財政運營方式의 改善 가. 豫算運營의 伸縮性 提高 - 예산운용의 경직성 완화를 위해 1996년부터 시행중인 경상경비한도제를 보 다 신축성 있게 운영하여 부서의 장에게 재량권을 부여하는 [총괄경상비]제도를 확 대시켜 나갈 필요가 있음. 나. 財政의 景氣調節機能 强化 - 재정기능의 정상화 과정은 재정규모의 증대를 수반하며, 재정지출규모의 증 대가 거시경제적 안정에 부합되도록 하기 위해서는 특별회계, 기금을 포함하는 통 합예산 중심의 예산운영을 통해 통합재정수지가 안정적으로 관리되어야 함. · 예산의 편성·심의·집행과정에서 특별회계, 기금부문의 운용내역과 일반 회계와의 연관성 등이 종합적으로 검토되어야 함. · 한편 통합예산관리의 강화에 있어서 최근 그 규모가 급격히 증대되고 있 는 지방재정부문을 포함시키는 작업이 시급히 이루어져야 함. 다. 長期大型事業 執行의 改善 - 일정 규모 이상의 사업에 대해서는 [계속비] 및 [국고채무부담행위]에 따른 예산편성을 적극 적용하여 예산의 안정적 편성을 강화하여야 함. - 그리고 사업의 우선순위를 합리적이고도 객관적으로 평가할 수 있는 비용 편익분석 기법의 도입이 필요함. 라. 政策金融의 整備와 財政移管 - 최근 금융개혁과 관련하여 이러한 정책금융을 재정으로 이관하는 것을 재 정여력이 허용하는 범위내에서 보다 적극적으로 조기에 추진할 필요가 있다는 주장 이 제기되고 있음. · 아울러 현재 정부의 대중앙은행 차입금(97.4현재 24,115억원)의 조기상환 도 병행추진할 필요가 있다는 주장이 제기됨. - 그동안 재정과 금융 기능의 미분리로인해 야기된 문제의 해결과 통화신용 정책의 효율성 제고 차원에서 정책금융의 정비문제가 재정여력의 범위내에서 검토 되어야 하며, 또한 한은의 이익잉여금의 정립문제도 이와 병행하여 검토되어야 할 것임. 2. 豫算會計制度의 改革 가. 基金制度의 改革 - 현재 공공기금과 기타기금의 구분은 매우 자의적이고 비합리적으로 이루어 져 있음. - 금융기관적 성격의 일부기금과 소규모 사업자 단체의 기금 등 몇몇 예외적 인 경우를 제외하고는 대부분의 기타기금들을 공공기금으로 재분류하여 기금관리기 본법 체계로 흡수해야함. 공공기금화해야 할 기금 : ① 법률구조기금, ② 사학진흥기금, ③ 국민체육진흥기금, ④ 문화예술진흥기 금, ⑤ 축산발전기금, ⑥ 발전소주변지역지원기금, ⑦ 중기창업·진흥기금, ⑧ 중기 공제사업기금, ⑨ 교통안전기금, ⑩ 기능장려기금, ⑪ 중기근로자복지진흥기금, ⑫ 국제교류기금, ⑬ 참전군인 등 지원기금, ⑭ 도로교통안전협회기금, ⑮ 새마을국민 기금, 사립학교교원연금기금, 한국장학기금, 공무원연금기금, 한국과학재단기금 - 예산체계의 통합·단순화와 기금예산운영의 투명성 제고를 위해 유사기능 을 가진 기금의 통폐합이 이루어져야 함. · 유사기금의 통폐합을 통해 중복지원을 방지하고, 기금관리비의 절감을 도 모하며, 자금지원의 효율성과 투명성을 제고해야 할 것임. - 이러한 목적 달성을 위해 유사한 목적과 기능을 갖는 기금의 경우 최대한 통폐합한다는 원칙을 적용할 경우, 다음의 통폐합 방안이 검토되어야 함. 기금 통폐합 방안 (예시) ① [국민체육진흥기금]과 [청소년육성기금]의 통폐합 ② 농림수산업 지원관련 각종기금의 정비 · 각종 농림수산관련 자금을 일관되게 관리하는 종합관리부서를 신설함과 동시에 각 부서 및 산하조직을 정비 · 장기적으로는 투자와 보조사업을 농특회계로 일원화시키고, 기금은 융자 사업만을 담당 ③ [산업기반기금]과 [중소기업창업 및 진흥기금]의 통폐합 ④ [도서관 및 독서진흥기금]과 [문화예술진흥기금]의 통폐합 ⑤ [보훈기금], [순국선열·애국지사사업기금], [참전군인 등 지원기금]의 통폐 합 ⑥ [직업훈련촉진기금], [고용보험기금], [기능장려기금]의 통폐합 ⑦ [산업재해예방기금]과 [산업재해보상보험기금]의 통폐합 ⑧ [교통안전기금]과 [도로교통안전협회기금]의 정비 - [공공자금관리기금]의 운용을 통해 기금관리를 효율화하기 위해서는 각 기 금의 여유자금 규모를 객관적으로 산정할 수 있는 제도적 장치 필요 - 기금부문과 예산운용의 연계를 강화하고 중복투자 등을 방지하기 위해서는 예산편성과정과 기금운용계획의 협의과정이 동시에 상호연계하여 진행되어야 함. - 현행 [기금관리기본법]에서 각 기금의 주요항목 지출금액의 독자적인 변 경한도를 1/2로 정한 것은 축소되어야 함. 나. 政府會計制度의 改善 - 오류 및 부정적발 가능성에 있어서 결정적인 약점을 지니는 단식부기 대 신 정부회계의 특성에 맞도록 수정된 복식부기의 도입이 이루어져야 함. - 또한 일부 사업수행 성격의 특별회계에서부터 기업회계방식을 도입 - 정부회계 결산의 시기를 앞당기고 예산집행에 대한 성과분석을 보다 체계 적으로 실시하여 그 결과를 다음 연도 예산편성 과정에 반영시키는 체제가 정비되 어야 하며, 이를 위한 조직 및 예산과정상의 개선이 요구됨.

□ 재경부와 건교부가 공동 주최하고 KDI (KDI국제정책대학원)와 국토연구원이 공동 주관하는 「OECD-KOREA 지역균형개발정책과 과제」에 관한 워크숍이 3.8(수)-9(목)간 신라호텔 영빈관(루비홀)에서 개최된다. □ 이번 OECD-KOREA 공동 워크숍은 우리나라가 OECD에 가입한 이래 처음으로 지역개발문제를 다루는 기회가 될 것이며, 본 워크숍은 60여명의 국내외 전문가, OECD 대표단, 우리나라 정부 대표, 학계 대표 그리고 주한대사관 대표단들이 모여 심도 있는 토론을 할 것이다. 주목할 만한 것은 지방연구원 및 대학에서 상당수의 전문가가 참여한다는 점이다. □ OECD는 본 워크숍을 통해 우리나라 지역개발에 대한 국가평가의 일환으로서 우리나라 지역경제의 균형 개발정책과 개선책을 모색하고자 한다. □ OECD-KOREA 공동 워크숍에서 발표될 논문의 공통점은 종래 현실에 적절치 못한 하향식 정책에 대한 대안으로 각 지방의 자율성 강화, 지자체의 자립도 제고, 특히 지방의 자구노력 확대 등을 시급한 문제로 삼았다. 김원배, 김용웅 박사 (국토연구원)는 수도권 억제보다는 수도권과 지방이 동시에 성장할 수 있는 효율적인 정책을 모색해야 된다고 주장했다. 즉, 우리가 필요로 하는 정책은 수도권의 성장을 억제하는 정책이 아니라 성장을 관리 할 수 있는 정책이라는 것이다. 대기오염 방지, 교통난 해결, 자연보호, 공공재 제공 확대 등을 통한 삶의 질 향상이 중요한 관심사가 된 것이다. 정희수 박사 (KDI 국제정책대학원)에 따르면 우리나라 지역격차는 90년도에 들어서 다소 개선되었다고 한다. 이는 정부의 지속적인 기반시설 투자, 지방의 자립도 향상 그리고 지역적 산업정책의 효과라고도 볼 수 있다. 그러나 지역균형개발의 효율성은 적확한 지원 대상지역 구별, 각종 대책의 통합, 정부 지자체간의 분명한 역할 분담 그리고 특히 지원 시책의 평가 및 재조정등을 전제로 한다. 이만형 교수(충북대)에 의하면 IMF 위기의 타격은 특히 지방에서 심각했다고 한다. 앞으로 지방의 복지수준 향상을 위해 기존의 성장위주의 정책보다는 삶의 질 향상을 목적으로 하는 정책을 필요로 한다는 것이다. 조명래 교수(단국대)는 지방행정지배구조에 대한 논문에서 가장 적합한 행정지배구조는 정부, 지자체간의 협조, 특히 지방주민의 참여를 적극 독려하는 것이라고 주장했다. □ OECD 전문가들도 국내 발표자들과 유사한 관점으로 의견을 피력했다는데 주목할만하다. OECD 전문가인 Mike Douglass 에 따르면 앞으로의 국가자산은 자연자원보다는 문화적 자산이 더 중요하며 지역경제의 활성화에 필요한 투자는 무엇보다도 교육을 위한 투자라는 것이다. 또한 국경 없는 세계화 시대에서는 도시간 경쟁 및 협조를 적극 추진해야 된다는 것이다. Pezzini는 (TDS-OECD 과장) 앞으로의 계획은 이른바 협상계획이 되어야 하며 공공, 민간부문에서 공동으로 계획 해야 한다고 주장한다. OECD 전문가인 Tamio Hattori 및 Atushi Koresawa도 국내 전문가와 마찬가지로 지역 균형개발은 지자체의 자율성을 전제로 한다고 주장한다. □ 이번 OECD-Korea 워크숍은 우리나라 지역의 균형개발을 위해 중요한 자료와 아이디어를 많이 제공하는 계기가 마련될 것이다. Phone: 02) 3299-1052/1057, Fax: 02)3299-1053, E-mail: yhpark@kdischool.ac.kr 담당자: 정희수 소장 세계 및 도시정책연구소, KDI국제정책대학원대학교 Program 2000년 3월 8일 (수) 13:00-13:20 등록 13:20-14:00 개회식 사회: 박용희 KDI 국제정책대학원대학교, 세계 및 도시정책연구소 부소장 개회사: 이근경 재경부 차관보 조우현 건교부 차관보 Bernard Hugonnier OECD TDS국장 14:00-15:00 1&2 분과: OECD 지역검토작업의 개념적 틀과 OECD 국가의 지역개발 추세 사회: 홍성웅 건설산업연구원장 발표: Mario Pezzini OECD TDS 과장 Patrick Dubarle OECD TDS책임행정위원 토론: 박삼옥 서울대 지리학과 교수 김재형 KDI 박사 15:00-16:50 3 분과: 외환위기의 영향과 지역경제 구조조정 사회: 설광언 KDI 박사 발표: Mike Douglass 하와이대 교수 김원배 국토연구원 박사 지명토론: 주영환 재경부 조정2과장 김경환 서강대 교수 홍기영 단국대 교수 16:50-17:00 휴식 17:00-18:50 4분과: 지역개발정책 - 공간개발 사회: 최상철 서울대 교수 발표: Atsushi Koresawa OECD TDS 행정위원 김용웅 국토연구원 박사 토론: 이재홍 건교부 지역정책과장 권용우 성신여대 교수 김경환 경상대 교수 19:00 만찬 만찬연설 : 국토연구원 김정호 부원장 2000년 3월 9일 (목) 08:30-10:20 5분과: 지역개발정책 - 경제개발 사회: 박수영 선문대교수 발표: Robert Hassink 네덜란드 OECD 전문가 정희수 KDI 국제정책대학원 세계 및 도시정책연구소장; 장준경 KDI 연구위원 지명토론 오성익 예산처 재정협력과장 이우배 경남개발연구원 박사 김창환 부산개발연구원 박사 10:20-12:10 6분과: 지역개발정책 -사회개발 사회자: Mario Pezzini OECD TDS 과장 발표: 이만형 충북대 교수 Tamio Hattori 도시바대 교수 지명토론 송수희 노동부 사무관 오창균 대구경북개발연구원 박사 최진호 아주대 교수 12:10-14:10 점심 오찬연설: 임길진 KDI국제정책대학원장 겸 석좌교수 14:10-16:00 7분과: 지역개발정책 - 행정관리체계 사회: 권원용 시정개발연구원장 발표: 조명래 단국대 교수 Mario Pezzini OECD T DS 과장 지명토론 손영재 행자부 지역경제과 한영주 시정개발연구원 박사 장원 대전대 교수(녹색연합전회장) 16:00-16:20 Break 16:20-18:00 정리분과 공동사회: Bernard Hugonnier OECD TDS 국장 정희수 KDI 국제정책대학원 세계 및 도시정책연구 소장 정리: 폐회사: 이규식 OECD TDS 박사: 1 to 4 분과 김원배 국토연구원 박사: 5 to 7분과 공동사회자 18:20-20:20 만찬 만찬연설 : 이진순 KDI 원장 주요참석자 [한국측] 정희수, Ph.D 공동위원장 (KDI 국제정책대학원대학교, 세계 및 도시정책 연구소장) 김원배, Ph.D 공동위원장 (국토연구원, 선임연구위원) 장준경 연구위원 (KDI 연구위원) 주형환, Ph.D (재정경제부 경제정책국 조정2과장) 이재열사무관 (재정경제부 경제정책국 조정2계장) 이재홍과장 (건설교통부 국토정책국 지역정책과장) 김재정서기관 (건설교통부 국토정책국 지역정책과 ) 박용희, Ph.D (KDI국제정책대학원대학교, 세계 및 도시정책연구소 부소장) 이순자연구위원 (국토연구원 연구위원) [OECD - TDS 측] Bernard Hugonnier (OECD지역개발서비스 :TDS-OECD , 국장) Mario Pezzini (OECD지역개발서비스 :TDS-OECD , 과장) Patrick Dubarle (OECD지역평가부: TDS OECD, 행정책임) Atsushi Koresawa (OECD지역평가부:TDS-OECD, 행정위원) [일반토론자] 황인정 (강원개발연구원장) 김영규 (경남개발연구원 연구위원) Hein de Vries (네덜란드 대사) W.J.Biegstaaten (2등서기관 ) Armando Albarez (멕시코 대사관 참사관 ) Reinhard Buchholz (독일대사관 부대사 ) Janusz Maronowski (폴랜드대사관 부대사) Richard Sacks (미국대사관 1등서기관) Josef Postranecky (체코 지역개발부) Milan Hucej (체코대사관 대사대리) Catherine Clement (프랑스대사관 1등서기관) 김태환 (국토연구원 박사)

사회복지路 달리는 버스…내년엔 운전 이렇게 해라 　 　 박진 KDI국제정책대학원 교수 　 기초생활보장제 치명적 단점 수혜자격 제한, 사각지대 많아 대안으로 떠오른 負의 소득세 재정 부담에 당장 시행 어려워 　 사회보험 전국민에 확대하고 소득에 따라 보험료 납부해야 각 공단으로 흩어져있는 징수 국세청에 일원화해야 효율적 　 돌봄등 사회서비스도 바꿔야 공공기관 무상제공 방식보다 필요한 국민에게 이용권 주는 바우처가 복지체감도 더 높아 　 　 △서울 마포구 서강동 주민센터 종합복지 창구에서 민원인들이 상담을 받고 있다. [매경DB] ▲출처-매일경제 　 양극화 심화, 일자리 감소, 가족관계 약화 등 경제·사회 여건의 급변으로 새로운 사회보장제도 틀을 짜야 하는 시점이다. 자연히 내년 대선을 앞두고 다양한 사회보장 아이디어가 제기되고 있다. 우리는 어떤 사회보장제도를 지향해야 하는가? 사회보장은 크게 저소득층 소득 보장, 위험 대비 사회보험, 돌봄 등 사회서비스로 구성된다. 　 　 1. 저소득층 소득 보장 방안 비교 　 ▲출처-매일경제 　 2014년 서울 송파 세 모녀, 2018년 증평 모녀, 2019년 관악 탈북 모자, 2020년 방배동 모자의 공통점은? 생활고로 모(母)가 사망했다는 점이다. 현재의 국민기초생활보장제도에 사각지대가 있음을 보여준다. 　 기초생활보장제의 생계급여를 받으려면 월소득 인정액이 기준소득보다 낮아야 한다. 기준소득은 중위 소득의 30%인데 올해 1인 기준 대략 55만원, 4인 기준 146만원이다. 기준소득에 미달하는 금액은 정부가 메워준다. 부유한 부양의무자가 있거나 본인의 재산이 많으면 받을 수 없다. 이 제도는 수혜 자격을 제한하므로 재정 부담을 낮추는 장점이 있으나 사각지대가 많다는 치명적 단점이 있다. 정부도 노력하고 있으나 수급자의 신청을 필요로 하는 제도 특성상 사각지대 해소에는 한계가 있다. 　 그래서 신청 없이 받을 수 있는 기본소득과 부의 소득세(Negative Income Tax)가 제안되고 있다. 기본소득은 모든 국민에게 일정 금액을 무조건 지급하는 보편복지 방식이다. 자격을 따지지 않으니 낙인효과가 없고 행정비용은 절감되나 엄청난 예산이 소요된다. 반면 NIT는 소득이 적을수록 지원을 더 해주는 선별복지 방식이다. 기준소득 월 100만원, 보전율 50%를 예로 들자. 소득이 80만원이면 기준소득에 20만원이 모자라므로 그 50%인 10만원을 정부가 보전해주는 방식이다. 소득이 없으면 월 50만원을, 월소득이 100만원 이상이면 0원을 받는다. 저소득층을 폭넓게 지원하는 장점이 있다. 　 기본소득이나 부의 소득세나 문제는 재정 부담이다. 전직 경제관료들이 펴낸 책 '경제정책 어젠다 2022'에서는 성인 월 50만원, 18세 이하 30만원을 보장하는 부의 소득세에 연 170조원이 소요된다고 한다. 기본소득으로 같은 금액을 보장하려면 290조원이 든다고 한다. 올해 국가예산은 558조원이다. 두 방안 모두 복지 등 다른 지출을 대폭 줄여야 가능한데 그 가능성이 의문이다. 방식을 비교하면 표1과 같다. 세 방식의 공통적 문제점은 근로 능력을 따지지 않는다는 점이다. 　 전 국민 기본소득은 재정 부담이 커 도입하기 어려우나 청년기본소득은 고려할 만하다. 취업 준비를 도와 계층 이동을 활성화하므로 효과가 크다. 또 청년층은 대체로 소득이 적어 부자도 받는다는 문제가 상대적으로 작다. 짧은 기간만 줘 재정 부담도 작다. 고교 졸업 후 7년 사이에 청년 기본소득을 5년 동안 지급해보자. 그사이에 취업을 준비하라는 취지다. 정부 발급 클린카드에 입금하면 현금 인출도 안 되고 유흥에는 사용할 수 없다. 내년에 10만원부터 시작해 2028년까지 월 20만원으로 늘려도 연 5조3000억원이면 된다. 　 장기적으론 부의 소득세가 매력적 대안이다. 그러나 이 역시 기존 복지지출을 대폭 감축해야 하므로 즉각 시행은 어렵다. 기초생활보장제를 개편해 점진적으로 부의 소득세로 이행하는 것이 현실적 대안이다. 　 　 2. 기초생활보장제도 개편 방향 　 1단계로 기초생활보장제의 부양의무자 조건을 폐지하자. 정부는 내년까지 부양자 조건을 삭제하면서 고소득·고자산가의 부양의무는 유지할 계획이나 이 역시 없애야 한다. 자산 기준은 당분간 유지하다가 2단계에서 폐지하자. 　 아울러 근로유인형 기초생활보장제를 도입하자. 지금은 기준소득 미달액을 100% 보전해주기 때문에 버는 만큼 정부 지원이 감소한다. 이래선 일할 유인이 약화된다. 보전율을 80% 정도로 낮춰야 한다. 그러면 소득이 10만원 늘 때 정부 지원이 8만원만 감소한다. 표2의 음영에서 보는 것처럼 제도 개선 이전에는 돈을 벌어도 총소득에 변화가 없으나 개선 후에는 늘어나게 되니 근로 의욕이 강화된다. 단 보전율을 낮추면 수급자가 불리해지므로 기준소득을 현행 55만원에서 70만원 정도로 올려야 한다. 　 이러한 근로유인제는 모든 주체에게 유리하므로 도입을 피할 이유가 없다. 표2의 음영 비교에서 보듯이 모든 소득구간에서 수급자의 총소득이 증가한다. 반면 근로 확대로 정부 부담은 줄어들 가능성이 크다. 예컨대 지금 10만원 벌던 사람이 제도 도입 후 20만원을 벌게 되면 표2에서 보듯이 정부 지원은 45만원에서 40만원으로 줄게 된다. 기준소득을 70만원으로 올릴 경우 55만~70만원을 버는 근로자가 신규로 정부 지원을 받게 된다는 점은 재정에 부담이다. 그러나 이 경우 극빈곤층 위의 차상위계층도 보호를 받게 되므로 이들을 위한 근로장려세제(EITC)를 대신 줄이면 된다. 　 2단계로 생계급여 지급을 가구 단위에서 개인 단위로 바꾸고 자산의 소득 환산도 중단하자. 그러면 소득 없는 노인 계층이 모두 기초생활보장제도에 편입되므로 기초연금은 폐지할 수 있다. 대신 근로능력연동제를 추가하자. 근로능력이 있는 젊은이를 국가가 평생 부양하는 것은 옳지 않다. 헌법 제32조는 '모든 국민은 근로의 의무를 진다'고 규정한다. 개인의 나이, 건강, 학력을 감안해 기대소득을 설정하고 실제 소득과 기대소득 중 큰 쪽을 소득인정액으로 삼자. 예컨대 20대 건강한 대졸자의 기대소득을 월 100만원으로 설정하면 실제 소득이 없어도 소득인정액이 100만원이므로, 정부 지급은 0원이 된다. 그러나 근로능력이 있다고 생계급여를 안 주는 것은 가혹하다. 12개월 동안은 실제 소득만을 적용하되 13번째 달부터 기대소득을 적용하면 어떨까. 그러면 20대 청년이 소득 없이 백수로 지낼 경우 1년간은 정부 지원을 받지만 그 이후엔 기대소득이 적용돼 정부 지원이 끊기게 된다. 1년이 지나도 일자리를 얻지 못하는 청년에게는 공공일자리를 제공하면 된다. 2단계 중 기준소득은 더 높이고 보전율은 더 낮춰야 한다. 그러다 기준소득이 면세소득 수준까지 올라가면 근로능력 연동형 부의 소득세로 전환하는 셈이다. 이 과정을 정리하면 표3과 같다. 　 　 3. 전 국민 사회보험과 통합징수 　 사회보험이란 국민연금, 건강보험과 노인장기요양보험, 고용보험, 산재보험을 일컫는다. 이 중 국민연금과 건강보험은 지역가입자로 확대되긴 했으나 고용보험과 산재보험은 여전히 사업주가 있는 노동자가 주요 대상이다. 그러다 보니 택배기사 등 특수고용노동자, 영세 자영업자 등은 배제돼 왔다. 정부도 고용보험에 작년 12월 예술인을 포함했고 올해 특수고용직→내년 플랫폼 종사자→2025년까지 자영업자 순으로 대상자를 확대할 예정이다. 앞으로 모든 사회보험을 전 국민에게 확대해 직장과 무관하게 소득에 따라 보험료를 납부하도록 해야 한다. 그 전제 조건은 보험료 부과를 위한 소득 파악이다. 최근 국세청의 소득 파악 역량이 강화됐는데 추가적으로 월 단위 소득 파악이 가능해져야 한다. 　 보험료 징수 체계도 달라져야 한다. 현재는 국민연금공단, 국민건강보험공단, 근로복지공단(고용보험+산재보험)이 징수와 급여 업무를 각각 수행한다. 고지 업무만 일원화돼 있다. 세 공단의 징수 업무를 국세청으로 이관해 국세청이 모든 사회보험료를 세금처럼 통합징수하는 것이 효율적이다. 이는 각 공단의 반대를 무릅써야 하는 어려운 개혁이나 전 국민 사회보장을 위해 꼭 필요한 변화다. 　 　 4. 바우처 방식으로 사회서비스 　 사회서비스란 정부가 보건, 돌봄 등의 서비스를 제공하는 제도다. 공공기관을 통해 무상 제공하는 방식과 필요한 국민에게 이용권(바우처)을 제공해 시장에서 구매하도록 하는 방식이 있다. 무상 제공은 모든 국민에게 같은 서비스를 제공하는 장점이 있으나 당연히 많은 비용이 소요된다. 공공기관의 독점 공급으로 경쟁이 없어 비용이 더 상승하는 측면도 있다. 무상이므로 수요가 많아져 급한 수요를 가진 국민이 혜택을 보지 못하는 문제도 생긴다. 　 반면 바우처제도는 서비스가 필요한 사람에게 이용권을 주는 선별복지 방식이다. 선별 과정에 관리 비용이 드는 단점이 있으나 국민이 공급자 중 선택할 수 있어 만족도가 향상되고 경쟁으로 서비스 수준도 높아진다. 아울러 바우처제도는 국민의 복지 체감도를 높인다. 무상서비스는 복지로 인식하기 어렵기 때문이다. 바우처제도는 이미 도입돼 있다. 현재 국민행복카드에는 사회서비스는 물론 에너지, 분유 등 다양한 바우처가 입금된다. 무상서비스는 한 번 시행하면 되돌리기 어려운 반면 바우처는 정부가 규모를 조절할 수 있다. 사회보장제도의 전환기에 처한 우리로서는 당연히 바우처를 택해야 한다. 그러나 무료 서비스의 바우처 전환은 어려운 개혁이다. 서비스를 독점 공급하던 공공기관은 할 일이 줄고, 주무부처 공무원은 퇴임 후 갈 곳이 줄기 때문이다. 　 현재의 사회보장제도는 미래에 적합하지 않은 옷이다. 디지털 혁명의 환절기에 걸맞은 옷으로 갈아입어야 한다. 이를 위해 ①기초생활보장제에 근로유인제와 근로역량연동제를 도입하면서 이를 단계적으로 부의 소득세로 전환해 가자. ②사회보험을 전 국민에게 확대하면서 국세청이 보험료를 통합징수하도록 하자. ③ 공공기관이 직접 제공하는 서비스를 바우처로 전환하자. 세 가지 모두 매우 어려운 개혁이다. 그러나 개혁이 쉬웠으면 모든 나라가 선진국이 되었을 것이다. 　 　 [박진 KDI국제정책대학원 교수] ▲출처-매일경제 　

1991년 지방자치제 재실시 이후 지난 10여 년간 지방자치단체의 재정역할 및 규모는 빠른 속도로 확대되어 왔다. 지난 1990년대 동안 지방재정규모(일반회계기준)는 연평균 30% 이상의 빠른 증가를 보였으며, 이와 함께 중앙의 재정기능도 상당수 지방으로 이전되어 왔다. 또한 지역개발세(1991)·주행세(2000)의 신설, 탄력세율 및 세외수입 확충 등의 자주재원 발굴과 함께, 2000년에는 지방교부세율 인상(내국세의 13.27%→15%) 등으로 지방세입도 크게 확충되었다. 이러한 지자체로의 기능이전 및 자율성의 확대로 지역특성에 맞는 행정서비스가 질적으로 향상되었다는 평가가 있는 반면, 재정운영상의 책임성·투명성 부족으로 인한 부작용도 함께 제기되고 있는 실정이다. 즉, 선심성·낭비성 예산집행과 지방재정의 부채증가 등으로 재정난이 가중되는 사례가 빈번히 발생하고, 또한 각종 지역이기주의에 편승한 무분별한 지역개발에 따른 국토훼손의 위험성도 제기되고 있는 것도 사실이다. 또한 세입측면의 경우 아직도 중앙의존도가 높은 수준인 반면, 재정건전화 및 자주재원 확대를 위한 자체적 노력은 미흡한 실정이다. 지자체의 재정자립도는 2000년 기준으로 평균 60%에 미달하고 있으며, 이러한 의존적인 재정상황은 재정책임의식을 약화시키는 요인이 되고 있다. 또한 중앙의 지방재정조정제도상의 징세유인 부족으로 인해 자주재원을 확보하기 위한 노력이 부족한 실정인 바, 지자체의 자주재원 확충을 위한 유인체계 강화방안의 강구가 필요한 상황이다.지방분권화의 궁극적 목표가 공공서비스 제공에 있어서의 재원배분의 효율성을 극대화하는데 있음에 비추어, 이러한 원칙 하에 중앙-지자체간 효율적 재원배분과 적정역할분담을 위한 계획수립이 시급히 요구되고 있는 실정이다. 이와 함께 지자체의 자율성과 책임성을 동시에 향상시키기 위한 적정한 재정기능의 재정립방안의 수립과 함께, 지방재정지출의 효율성을 제고하기 위한 재정운영상의 개선과제를 도출할 필요가 있을 것이다. 또한 지방이전재원 배분과정의 합리성 제고를 위해 보다 투명하고 객관적인 기준 및 원칙을 제시하고, 지자체의 자주재원 확보노력을 강화하기 위한 인센티브 체계의 구축이 필요하다. 아울러 지자체간 소득 및 재정력 격차를 완화하기 위한 지방재정조정제도의 형평성 제고방안도 마련될 필요가 있을 것이다.본 연구에서는 지방분권화의 성공적 추진방안을 도출함에 있어 크게 여섯 분야로 나누어 살펴보았다. 지역균형발전 측면에서 첫째, 지역간 형평성 제고를 위한 재정분권화 방안 둘째, 중앙정부와 지방정부간 세출사무의 조정방향, 재원 배분과 관련해서 셋째, 국세와 지방세의 합리적 세원 재배분 방안 넷째, 지방교부세 제도의 개선방안 다섯째, 지방채 발행제도 효율화 방안, 마지막으로 지방재정의 투명성과 책임성을 제고하기 위한 방안에 대하여 고찰해 보았다. 지역 간 형평성과 재정분권화(Regional Inequality and Fiscal Decentralization in Korea: Evaluation and Policy Implications) 문 형 표 본 연구에서는 분권화가 추진되어온 지난 10 여 년 동안 우리나라의 지역간 형평성이 어떻게 변화해 왔으며, 재정부문이 지역간 형평성에 어떠한 영향을 주었는가를 실증적으로 분석해 보았다. 또한 연구결과를 토대로 향후 분권화 추진 방향에 대한 정책적 시사점을 제시해 보고자 하였다.본 연구에서 도출된 연구결과를 요약하면 아래와 같다. 첫째, 90년대 중반이후 1인당 지역총생산(GRDP)을 기준으로 살펴본 지역생산능력의 지역간 격차는 점진적으로 늘어나고 있는 반면, 1인당 지역 민간소비를 기준으로 본 지역간 생활수준 격차는 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 우리나라의 지역간 1인당 소득(GRDP 및 소비수준) 격차는 국제비교상 매우 양호한 수준으로 평가되며, 지역간 소득격차 보다는 수도권 등 대도시지역의 인구 및 경제력의 집중현상이 보다 심각한 사회갈등요인으로 작용하고 있는 것으로 판단된다. 셋째, 90년대 중반이후 1인당 지방재정지출 수준은 낙후지역일수록 높게 나타나고 있으며, 이러한 지방재정의 재분배적 기능은 점진적으로 강화되고 있는 것으로 나타났다. 넷째, 이러한 지방재정의 지역형평성에 대한 긍정적 영향은 주로 지방재정조정제도에 기인하고 있으며, 이 중 특히 지방교부금의 역할이 가장 높은 것으로 평가된다.또한 이러한 연구결과의 향후 분권화 추진에 대한 정책적 시사점은 다음과 같이 요약된다. 첫째, 지역균형발전을 위해서는 인구 및 경제력의 지리적 집중을 완화하는 것이 가장 중요한 과제이며, 이를 위해서는 상대적 낙후지역의 삶의 질 개선을 위해 교육, 환경, 복지 등 사회개발 투자의 확충에 정책우선순위가 주어져야 할 것이다. 둘째, 지방재정의 지역간 형평성제고 효과는 지방재정조정제도의 역할에 기인하고 있는 바, 향후 지방의 재정능력 확충시 지방세의 확대보다 지방이전재원의 확충을 우선적으로 고려할 필요가 있을 것이다. 끝으로, 국고보조금 및 지방양여금의 일부 재원을 지방교부금으로 전환할 경우, 지방재정운용의 자율성을 제고함과 동시에 지역간 형평제고에도 긍정적인 영향이 기대되어진다. 중앙정부와 지방정부 간 세출사무 조정방향(Expenditure Assignment in Korea: Does It Spur Regional Concentration?) 김 정 훈 재정분권과 국가균형발전은 신정부에서 추진하고 있는 중요한 개혁과제이다. 그러나 정치적 논쟁에서는 물론이고, 학술적 논의에서도 이러한 정책의 본질이 무엇인가가 분명하게 인식되지 않은 채 다양한 정책 방안들이 제시되고 있다. 문제의 핵심은 과연 재정분권과 지역균형발전이 상호 보완적으로 이루어질 수 있는가에 있다. 이에 대하여 본 논문에서는 우리나라의 중앙과 지방간 기능배분이 수도권으로의 인구집중을 크게 유발하는 재정적 유인을 내재하고 있다는 점을 주장하였다. 이는 일본, 영국, 스페인 등과는 달리 세출 부담이 인구와 비례하는 공공서비스, 즉 교육, 경찰, 복지정책 등의 책임을 지방정부가 지지 않고 있기 때문이다. 따라서 양 정책의 일관성과 성공을 위하여 세출부담과 재정력의 연계성을 한층 강화하는 것이 필요하다. 현재 중앙정부가 담당하고 있는 기초적인 공공서비스 기능을 필요재원과 함께 지방으로 이양할 경우 재정분권과 국가균형발전의 두가지 목표에 긍정적인 효과를 기대할 수 있을 것이다. 국세와 지방세의 합리적 세원 재배분(Intergovernmental Allocation of Tax Bases in Korea) 허 석 균 중앙·지방정부 간의 기능배분에 상응하는 지방정부로의 재원이양을 통해 지방자치단체의 자율성 확대를 추진하고, 지방재정 운영에 대한 평가시스템 구축으로 행정의 책임성·투명성을 증대하는 것이 성공적인 지방분권의 관건이다. 본 연구에서는 지방재정의 자율성 확보를 위한 방편으로 국세·지방세간의 세원 조정의 문제를 실증적으로 분석해 보았다.대략적으로 중앙 대 지방의 80 대 20의 세수와 45대 55 지출 구조로 특징지어지는 지방재정의 상황은 지역간 경제력 격차에 따른 국세 및 지방세 세수의 수도권 편중, 탄력세율제의 유명무실화 및 지방세와 지방정부세출 간의 불분명한 관계에 따른 지자체의 재정자립의지박약 등의 문제를 노출하고 있다.이러한 현실을 감안하여 국세·지방세의 세원배분이 중앙·지방정부간의 기능배분과 일치하며, 지역간 형평성을 제고하고, 수익자부담원칙에 부합하도록 추진되어야 한다는 전제하에 다음과 같은 결론에 도달하였다. 구체적으로는첫째, 지방소득세는 응익과세의 관점에서 볼 때 타당하며 현행 주민세 소득할이 그 역할을 수행하고 있다. 다만 세수의 지역편차가 큰 점을 감안하여 주민세 중 비근로소득에 대한 과세를 중앙정부로 이양하는 방안을 검토할 만하다.둘째, 일반소비세는 상대적으로 작은 지역간 편중으로 인해 지방세원으로 적절하며, 도입방식에 있어서는 지역간 형평성을 보장하는 판매지 부과원칙이 준수 되어야 한다.셋째, 취득·등록세는 지역간 편차가 심하므로 중앙으로의 이전이 불가피하며, 재산세·종합토지세의 과세베이스를 중앙과 지방정부 간에 나누어 갖는 형태의 이원적 세제를 검토할 만 하다넷째, 교통세의 지방세로의 이전은 10조원이 넘는 교통세규모와 전국적으로 고른 분포양상을 고려할 때 지방소비세제 도입의 대안으로 고려할 만하다.다섯째, 위의 대안들이 개별적으로 고려되어 일방적 세원이전의 형태로 입안되기 보다는, 세원 교환의 차원에서 종합적으로 고려되어야 지역간 경제력 격차의 문제를 피해갈 수 있을 것이다.이와 더불어 세정효율개선을 위해 조세관련 데이터베이스와 지가관련 과표의 통합관리 및 세무종사자들의 전문성 제고 등이 필요하다. 지방교부세제도의 현황과 개선방안(Local Share Tax in Korea) 김 용 성 성공적인 재정분권은 합리적인 세원배분과 함께 효율적인 재정 지원제도에 의해 결정된다고 해도 과언이 아니다. 본 연구는 우리나라의 지방재정 지원제도 중 교부세를 중심으로 그 현황과 개선방안을 살펴보았다. 특히 군(郡)의 경우 지방교부세가 전체 재정수입에서 차지하는 비중이매우 높고, 또한 대부분의 군(郡)이 지방교부세를 수령하고 있는 현실에 감안하여, 군(郡) 단위의 재정문제에 초점을 두고 실증적 분석을 시도하였다.현행 교부세법에 의하면 지방교부세는 재정 형평화 기능과 더불어 지방정부의 기본적인 행정수요를 위한 재정지원을 목적으로 하고 있다. 우선 교부세의 형평화 기능을 살펴보기 위해 각 군(郡)의 순 재정편익(net fiscal benefits)을 계산하여 본 결과 현행 제도는 재정 형평화 기능을 일정수준 수행하고 있는 것으로 나타났다. 다만, 기본적인 행정수요를 파악하는데 있어 현행 교부세의 배분 공식은 보정의 복잡성, 필요이상 세분화된 수요측정항목 등이 문제점으로 지적되고 있다. 더불어 기준재정수요의 산정에 있어서 지방정부의 통제 하에 있는 변수를 사용하는데 따른 역인센티브의 문제가 존재하고 있으며, 매년 기준재정수요액의 변화폭도 지나치게 크게 나타나 시계열상으로 불안정적인 문제점을 내포하고 있다.이에 따라 본 연구는 지방재정여건의 이질성을 고려하면서 동시에 배분공식의 개선을 시도하였다. 첫째, 지방교부세가 지방정부의 기본적인 행정수요에 필요한 재원을 지원한다는 점에서 안정성과 예측가능성은 매우 중요한 조건이 된다. 이를 위해, 현재 기준재정수요 산정 시 사용하는 횡단면적 분석기법에서 패널데이터를 통한 시계열상의 변화를 동시에 고려할 경우 기준재정수요액의 시계열상의 예측성이 높아질 수 있음을 보였으며 더불어 안정성도 향상되는 것을 확인할 수 있었다. 둘째, 지방재정의 건전성의 측면에서 재원의 이전의 결과로 지방 재정규율의 이완이나, 도덕적 해이(moral hazard)가 발생하는 것을 방지하는 것이 중요하다. 이를 위하여 현재 사용 중인 지방공무원수, 읍면동 행정단위 수 등 지방정부의 통제 하에 있는 변수를 기준재정수요 산정에서 가급적 배제하고, 그 대안으로 인구, 면적, 부양비율, 근접한 광역 도시까지의 지리적 거리 등의 사용을 제안하였다. 물론 이러한 변수들이 지방재정 수요를 완벽하게 반영할 수는 없으나 적어도 이러한 변수들은 지방정부의 재정수요와 어느 정도 밀접한 관계를 가지고 있을 뿐 아니라, 인위적인 변경이 불가능한 측면이 있어 지방정부의 도덕적 해이를 방지하면서 공식을 단순화하고 이전재원의 안정성을 제고할 수 있는 방안으로 고려될 수 있을 것이다. 지방채발행제도의 효율화 방안(Reforming the Local Debt Issuance System) 강 문 수 현재 지방채발행제도는 중앙정부의 사전승인이 필요한 기채승인제도로 되어 있다. 지방자치단체는 필요시 행정자치부 장관의 승인범위 안에서 지방채를 발행할 수 있도록 되어 있다.지방자치단체의 지방채 발행예산규모는 2001년 이후 감소하여 2002년에는 3조 8,557억원을 기록하였다. 지방채 발행이 지방자치단체의 세입에서 차지하는 비중은 1990년대에는 약 6~10% 수준을 기록하였으나 2000년 이후 낮아지기 시작하여 2002년에는 4% 수준으로 하락하였다. 지방채 잔액의 규모는 2002년 6월 현재 약 17.6조원 수준을 기록하고 있다.기채승인제도는 지방자치단체의 소극적인 재정운영을 초래하는 것으로 지적되고 있다. 현재와 같이 지방재정이 위축된 상황에서 지방채 승인제도는 지방정부의 재정탄력성을 저하시키는 요인으로 작용할 우려가 있다. 금융시장에서 소화되는 지방채의 발행도 실세금리 이하의 첨가소화방식이 주로 이용되고 있어 지방채의 상품성 및 유동성이 결여되어 있으며 이에 따라 지방채 시장이 활성화되지 못하고 있다. 2003년 3월중 금융시장에서의 채권별 거래실적중 지방채의 거래비중을 살펴보면 0.4% 에 불과한 실정이다. 1. 단기적 개선방안현재 지방세원과 지방세율 결정에 있어 지방자치단체의 자율성이 미흡하고 지방세수의 확충이 충분하지 않은 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정운영의 건전성을 유지하면서 재정자주권을 높이는 한편 신용도가 낮은 지방자치단체의 과다한 지방채 발행을 억제할 수 있는 지방채 발행한도제를 도입하는 것이 바람직하다. 중앙정부는 지방자치단체에 대한 지방재정분석·진단 결과 및 지자체의 재정사정과 신용능력 등을 감안하여 지자체별로 지방채 발행한도를 설정하는 것이 바람직하다. 지자체는 그 한도 내에서 자유롭게 지방채를 발행할 수 있게 됨으로써 지자체의 자율과 재정운용상 탄력성이 제고될 수 있을 것이다.지방자치단체가 자본시장에서 지방채 발행을 통하여 원활하게 자금을 조달하기 위해서는 미국 등 선진국에서와 같이 지방채의 이자소득세 감면을 허용함으로써 지방채 투자자의 세후 수익률을 올려주는 등 금융상품으로서 지방채의 경쟁력을 보완해주는 것이 바람직하다. 이를 통하여 연금기금과 각종 정부관련기금 등 기관투자가의 지방채 시장참여가 촉진될 수 있을 것으로 기대된다.현재 우리나라의 채권시장 여건을 감안하면 빠른 시일 내에 지방채시장이 활성화되기는 어려울 것으로 예상된다. 미국 이외의 대부분의 선진국은 지방정부의 부채방식 재원조달 (debt financing)을 위한 주요 수단으로서 “지방개발기금 (municipal development fund)"을 운영하고 있다. 한편 지방채 허가제도를 채택하고 있는 일본의 경우 지방채 자금의 안정적 확보를 위하여 1957년 정부가 자본금 전액을 출자하여 공영기업금융공고를 설립하였다.이와 같은 외국 사례들을 참고로 하여 우리나라도 중앙정부가 설정한 발행한도 범위 내에서 지방정부가 발행하는 지방채의 상당 부분을 소화해 줄 “지역개발공동기금”(가칭)을 설립하는 방안을 검토해볼 필요가 있다. 각 지방자치단체는 시·도별로 조성되는 지역개발기금 중에서 일부 자금을 “지역개발공동기금”에 출연하고 중앙정부도 일부 자금을 동 기금에 출연함으로써 지방자치단체가 공동으로 활용할 수 있는 방안을 검토해볼 필요가 있다. 2. 중장기적 개선방안향후 지방정부의 과세자율권이 보장되고 지방정부의 재정책임성이 상당한 정도 보장될 수 있는 경우 재정지출의 효율성을 제고하기 위하여 시장규율에 입각한 중장기적 개선방안을 모색하는 것이 바람직하다. 우선 중앙정부(행정자치부)의 지자체에 대한 지방재정분석 결과 영역별 및 지표종합에서 일정한 수준 이상의 등급(예: 우수 등급)을 받은 지자체에 대해서는 자체의 신용에 의해서 자본시장에서 지방채를 발행할 수 있도록 하고 동 지자체의 지방채에 대한 신용평가제를 도입할 필요가 있다. 또한 지방채시장에 대한 국민연금기금 등 각종 연금기금을 비롯한 기관투자가의 자발적인 참여를 통한 매각을 유도하기 위해서는 지방채 발행금리를 시장금리로 책정하고 공모방식에 의해 지방채를 매각하는 것이 바람직하다.중장기적으로 지방채시장의 발전을 뒷받침하기 위해서는 미국의 지방채 규정제정위원회 (Municipal Securities Rulemaking Board, MSRB)와 같이 지방채 발행과 관련된 제반 사항을 자율적으로 규제할 수 있는 기능을 가진 자율규제기관 (SRO)을 설립·운용하는 것이 바람직하다. 지방채자율규제기관은 정보공시에 초점을 맞춤으로써 지방채 발행자와 투자자들로 하여금 관련 규정과 절차 및 지방채종류 등을 탄력적으로 결정·채택할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 지방재정의 투명성과 책임성 제고방안(Promoting Transparency and Accountability of Local Public Finance in Korea) 유 일 호 지방자치가 다시 시작된 지 12년, 민선단체장의 서울과 함께 본격적 지방자치가 시작된 지 8년이 지났다. 짧은 역사에 비해 일찍 정착단계에 들어선 것이 사실이지만 지방재정의 책임성과 투명성 측면에서는 아직도 많은 개선의 여지가 남아있다. 본 연구는 이러한 인식하에 우리나라 지방재정의 책임성과 투명성을 제고하기 위한 방안들을 제사하고 있다.그 방안으로는 첫째, 성과주의 예산제도의 조속한 도입을 들 수 있다. 이는 지방공공재가 중앙 공공재에 비해 성과측정이 용이한 측면이 있기 때문인데, 이를 위해서는 성과지표의 개발, 성과 분석기법의 개발 등이 요구된다. 아울러 복식부기 도입 등 정부회계제도의 개혁도 수반되어야 한다. 둘째, 지방에 대한 감사제도의 전면적 개혁이 있어야 한다. 이를 위해서는 중복감사의 여지를 축소하고 감사도 성과평가 위주로 전환해야 한다. 아울러 정보기술을 이용한 시민감시, 시민참여도 확대할 필요가 있다. 셋째, 지방세의 과세 자주권 확대, 지방소비세의 신설 등 지방자주재원 확보방안을 마련함으로써 지방정부의 책임성을 제고 시켜야 한다. 아울러 지방채 발행의 적절한 통제가 필요한데 지방재정의 평가를 제도화하고 구속력 있는 지방 중기재정계획을 도입해야 한다. 넷째, 지방재정조정제도의 정비가 요구된다. 이를 위해 그 불투명성이 비판 받고 있는 특별교부세의 폐지와 기준재정 수요액의 산정방식의 단순화가 필요하다. '2003년도 국가예산과 정책목표: 지방재정의 현안과제와 대응방안' 연구보고서　(2003-03)

　　- 일 자: 2016년 6월 29일(수) 10:00~12:00 　　- 장 소: 프레이저플레이스 남대문호텔 남대문룸 　　- 주 최: KDI국제정책대학원 □ KDI국제정책대학원은 라오스 국립의과대학 교수진의 역량강화를 위해 보건복지부, 한국국제보건의료재단, 서울대학교 의과대학이 공동으로 추진한 ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트’에 관한 성과평가연구를 2011년부터 수행, 6월 29일 최종 보고서를 발간하고 국내 공유세미나를 개최함. ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트 성과평가연구’는 개발원조사업 수행 시 독립적인 평가기관의 실시간 피드백을 통해 사업 내용을 보완, 사업성과를 높이고자 추진되는 ‘실시간 영향평가(Real-time impact evaluation)’를 한국 개발원조사업에 최초로 도입·연구한 사례임. 세미나는 성과평가연구를 총괄한 김태종 KDI국제정책대학원 교수의 개회사를 시작으로 보고서를 집필한 이계우 KDI국제정책대학원 교수와 김정호 아주대학교 교수의 ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트 실시간 영향평가 연구’, ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트와 라오스 국립의대 재학생 학업성취도 분석’에 관한 주제 발표 및 토론으로 진행 □ 성과평가연구를 통해 ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트’를 통해 배출된 라오스 국립의과대학 교수진이 우수한 의대 졸업생 배출에 기여했는지(output) 파악하고, 궁극적으로 향상된 진료역량을 갖춘 의대 졸업생의 의료서비스를 받은 라오스 주민 보건상태 개선 여부(outcome)를 확인함. 교수진 연수가 라오스 국립의과대학 재학생 학업 및 진료 능력 향상에 기여한다는 가설을 세우고 실증분석을 진행한 결과, 서울대학교 의과대학에서 연수를 받은 교수진에게 교육 받은 학생들이 성적이 연수를 받지 않는 교수진에게 교육 받은 학생들의 성적보다 더 많이 향상되었다는 것을 확인 라오스 국립의과대학 재학생의 학업 능력을 객관적으로 측정하기 위해 한국 의학교육평가컨소시엄(MEAC)에서 실시하는 기초의학 및 임상의학 종합평가 시험문항을 라오어로 번역, 현지전문가 검수를 거쳐 최종 평가 문항을 개발했고, 시험을 통해 학생들의 학업 성취도를 비교·분석함. 데이터 수집 기간이 다소 짧았던 연구 특성 상, ‘라오스 이종욱-서울 프로젝트’가 라오스 국립의과대학 재학생들의 성적 향상에는 유의미한 영향을 미친 것을 확인할 수 있었으나 라오스 국민의 보건 상태 개선에 기여했는지 확인하기 위해서는 추가적인 데이터 수집을 통한 후속 연구 필요 □ KDI국제정책대학원은 개발원조사업의 객관적·과학적 평가연구 수행을 통해 ‘실증에 근거한 정책결정(evidence-based policy making)’을 지원하고 개발도상국이 직면하고 있는 문제점에 대한 최상의 해결 방안을 제시할 목적으로 2011년 개발교육·연구실 내 성과평가팀을 신설, 세계은행과 공동으로 개발도상국 대상 개발원조사업 영향평가 연구를 지속적으로 수행 ❖ 첨부 1. 세미나 프로그램 ❖ 첨부 2.‘라오스 이종욱-서울 프로젝트’개요 ❖ 첨부 3.‘미네소타 프로젝트’ 개요 ❖ 첨부 4. 라오스 보건의료 현황 담당자: 서민영 KDI국제정책대학원 성과평가팀장 (044-550-1264, myseo@kdischool.ac.kr) 　　　정영주 KDI국제정책대학원 성과평가팀 선임전문원 (044-550-1214, yj_jung@kdischool.ac.kr)

세계은행의 최근 보고서에 의하면 지역화, 즉 경제적, 정치적 힘이 점차 커져가고 있는 도시, 지방, 그리고 그밖의 하부 국가조직이 21세 기의 가장 중요한 추세중 하나가 될 것이다. 가속화되고 있는 세계경 제의 개방화 추세와 더불어 지역화는 인류발달에 대혁신을 일으키거나 아니면 인류를 혼란과 고통으로 이끌 수 있다고 동 보고서는 주장하고 있다. "1999/2000년 세계개발보고서 : 21세기로 들어서면서" ("World Development Report 1999/2000 : Entring the 21st Century")에 따르 면, 향상된 통신기술, 교통, 무역장벽제거가 지구촌을 더욱 가깝게 할 뿐 아니라 지역사회가 자신들의 장래를 손수 운영하고자 하는 욕구를 부채질하며 실제로 그 방법을 제공하고 있다고 한다. 거세지는 자주정신의 욕구앞에 아프리카, 라틴아메리카, 유럽, 동남아 시아 국가들이 지방에 권력을 이양하고 있으며 그 결과들이 다양하게 나타나고 있다. 개방화는 나라를 전복시킬 수도, 발전시킬 수도 있는 어마어마한 파 도와 같다고 "성공적인 지역화는 지방사회를 구성하는 각 개체가 자신 의 개인적 자치권을 행사하던지 혹은 지역공동사회를 위해 함께 일하 고자 한다던지 하는 자유로운 분위기를 조성한다"는 보고서를 감독한 세계은행의 수석 경제학자이며 수석 부총재인 Joseph Stiglitz는 말하 고 있다. 지역화는 정치에 참여하고자 하는 욕구의 형태로 나타날 수 있다. 1980년대 폴란드와 브라질, 1990년대의 한국, 그리고 오늘날의 인도네 시아의 민주화운동에서 보는 것처럼 지역화는 정치에 참여하고자 하는 욕구의 형태로 나타날 수 있다. 혹은, 카나다, 스페인, 우간다에서 보 는 바와 같이 지방분권으로 이르게 하는 더욱 강력한 지방자치주의 욕 구 형태로 나타날 수도 있다. 지방분권이 제대로 시행되면, 보다 효과적인 지방정부로 만들 수도 있다. 밀실거래의 여지가 적어질 것이며 책임감을 더욱 강조하게 되 고 1960년대와 1980년대 사이에 세계도처에서 볼수 있었던 권위주의로 부터 점차 멀어질 것이라고 동 보고서는 예견하고 있다. 예를 들면, 라틴아메리카의 몇 나라는 교육, 건강, 지방도로, 물공급, 위생과 같은 공공서비스에 대한 책임은 중앙정부가 아닌 半자치단체가 담당하고 있다. 콜롬비아와 아르헨티나에서는 의무교육은 정부의 중 간레벨에 분권화되어 있고 칠레는 시당국에 분권화되어 있다. 상당한 재정이 지방으로 넘어가기도 하는데 브라질, 멕시코, 콜롬비아가 특히 그렇다. 그러나, 지역화는 지방정부에 기반시설과 서비스를 감당할 수 없을 정도의 결과를 불러 올 수도 있다. 만일 지방정부가 차관을 얻어 과 도하게 소비해서 중앙정부로부터 자금지원을 받게되면 지역화는 거시 경제안정기조를 위협할 수 있고 따라서 경제성장을 해칠수도 있다. 극단적으로는, 지역화가 인종분규, 나아가 내전으로까지 확대될 수도 있는 것이다. 개방화는 기회와 위험을 동시에 수반하기도 한다. 넓어진 시장과 기술전파는 고도생산성과 생활수준향상으로 이어질 수 있다. 그러나, 개방화는 또한 불안정하고 바람직스럽지 못한 변화를 가져올 수도 있 다. 즉, 수입품의 홍수로 인한 실업의 공포, 불안정한 외자이동으로 인 한 금융불안정, 그리고 지구환경에 대한 위협 등이다. 개방화와 지역화는 피할수 없다고 동 보고서는 주장한다. 한 나라 가 21세기에 들어서 성공할 수 있는지의 여부는 어떻게 이 두가지 대 세를 잘 다룰수 있느냐에 달려 있다는 것이다. 개방화와 지역화는 오늘날 인간경험의 많은 양상을 변형시키고 있으 며 국가들이 어떻게 효과적으로 이 두가지 대세를 처리하는가에 따라 번영할 수도 비틀거릴 수도 있다고 동 보고서의 작성팀장인 Shahid Yusuf씨는 주장하고 있다. Yusuf씨는 또한 "세계는 점점 좁아지고 있 으며 동시에 복잡해져 가고 있기 때문에 개발에 대한 종합적이고 실용 적인 접근이 그 어느때보다 중요한 이슈가 되고 있다고 말한다. 동 보고서의 전반부는 세계적 협조가 더욱 절실해져가고 있는 세 분 야 즉, 무역, 금융이동, 기후변화와 같은 환경문제에 초점을 맞추고 있 다. 후반부는 지역화의 세가지 중요한 측면을 고려하고 있다. 즉, 지 방분권화, 경제성장축으로서의 도시기능, 그리고 도시를 활성화시키는 측면이다. Yusuf씨는 개방화가 세계를 축소시키고 지역화가 정책환경의 범위 를 배가시키는 만큼 새로운 세기에는 성공적인 개발전략은 그 성과가 보다 빨리 나타날 것이라고 말하고 있다. 마찬가지로, 결함있는 전략 의 후유증은 보다 빨리 그리고 보다 더 고통스러운 모습으로 나타날 것이라고 말한다. 동 보고서의 목적은 실천가능한 접근방법을 밝혀내 며 또한 성공적인 개발전략을 개발해 사용할 수 있도록 나라와 지역사 회를 도와주는데 있다고 Yusuf씨는 말하고 있다. 이것 때문에, 동 보고서는 소위 "4가지 주요한 교훈"이라고 불리는 과거 반세기의 개발경험을 밝히고 있다. 즉, (1) 개발에 필요한 성장을 달성하기 위해서는 거시경제 안정이 필수 적이다. (3) 성장은 그냥 만들어 지는 것이 아니다. 따라서, 개발노력은 인 간의 필요를 다루어야 한다. (3) 어떤 한가지 정책만으로 개발을 독려 할 수는 없다. 종합적인 접근이 필요한 것이다. (4) 일련의 개발전략은 변화하는 환경에 적응하기 쉽도록 사회적으 로 총괄적이면서 유연해야 한다. 동 보고서는 이와 같은 교훈들은 세계은행이 21세기에 계획하는 사 업의 중심을 이루고 있으며, 산적해 있는 개발도전에 대한 주요 방침 이라고 밝히고 있다. 동 보고서는 이와같은 교훈들이 세계은행의 수 혜국들, 즉 최빈국들이면서 지역화와 개방화라는 대세를 다루기가 몹 시 어려울 나라들에게도 역시 중요할 것이라는 사실을 깨우치고 있다. 세계은행의 James D. Wolfensohn 총재는 가난한 나라들의 지역화와 개방화 영향에 관한 동 보고서의 요점은 인류생활에 대한 종합적인 견 해를 갖기 위해서는 단순한 경제성장의 개념을 뛰어 넘는 개발사고의 필요성이 필요하다는 것이다 지금까지 경제논평은 지역화라는 대세에는 훨씬 적은 주의를 둔채 개방화의 시작에만 초점을 맞추어 왔다. 그러나 중요한 것은 지역화, 개방화 모두 경제성장과 같은 종래의 개념에서 벗어나 21세기 개발안 건중심에 인간의 건강, 복지, 교육 기회를 갖다 놓아야 한다는 것이다. 동 보고서는 현재 추계에 따르면, 절대 빈곤에 있는 사람들의 수효 가 꾸준히 늘고 있다는 것이다. 새로운 세기에 접어들면, 대략, 15억 인구가 하루에 1달러정도의 돈으로 목숨을 연명하게 될것인데 이는 1987년의 12억 인구라는 수치에서 증가한 것이다. 2015년까지는 이 러한 절대빈곤자들의 수효가 19억에 이르게 될것으로 동 보고서는 밝 히고 있다. 더욱이, 최근 추세에 의하면, 선진국과 개발도상국가들간의 소득격차 가 증가할 것으로 보인다. 동 보고서는 점점 더 많은 최빈곤 사람들이 도시에서 살게될 것이라 고 한다. 1950년에는 도시에 사는 사람들의 숫자가 선진국이나 개발 도상국이나 3억명 정도로 비슷했었다. 2000년에는 약 20억명이 개발 도상국의 도시에 살것인데, 이는 선진국 도시주민의 두배가량 되는 수 치이다. 이미, 개발도상국들의 많은 도시가 밀어 닥치는 인구에 고전하고 있 는 중이다. 개발도상국 도시거주자의 13%에 해당하는 약 2.2억명의 도시거주자가 현재 깨끗한 물을 마시지 못하고 있고 이 숫자의 두배에 해당하는 숫자가 가장 간단한 형태의 화장실조차 제대로 갖추지 못한 채 살고 있는 것이다. 예를 들면, 방글라데시에서는 60%이상의 도시 거주자가 심각한 주택난과 문화시설 부족을 겪고 있는 것으로 세계은 행은 추산하고 있다. 산업생산라인이 개도국으로 이전됨에 따라 공기오염이 날로 심각해 지고 있다. 개발도상국에 사는 대부분의 어린이들이 마시는 공기가 하루 두갑의 담배를 피우는것만큼 해롭다고 동 보고서는 밝히고 있다. 예를 들어, 델리에서는 5세에서 16세 사이의 아이들 10명중 1명은 기 관지천식을 앓고 있는데 이는 공기오염 때문이라는 것이다. 21세기의 도시는 이와같은 문제로부터 자신들을 보호할 수 있는 사 람들과 그렇지 못한 사람들로 점차 나누이게 될 것이다. 19세기 말의 유럽과 북아메리카에서는 부유한 개인들과 사업단체가 연대하여서 질 병으로부터 자신들을 보호하기 위해 도시전체의 질높은 서비스 향상을 위해 힘을 발휘했었던 것이다. 그러나 의학의 발전, 물의 여과법, 휴대용 발전기, 가정과 사무실 및 자동차의 에어컨에서 보는 것 같은 기술혁신, 그리고 사설경비기관의 출현은 부자들이 이러한 도시문제에서 자신들을 보호할 수 있게 만들 었다. 결과적으로 부자들은 사회 전체를 이롭게 하는 공익문제에 대 해서는 점점 관심이 멀어지게 될 것이라고 동 보고서는 밝히고 있다. 동 보고서는 21세기 개발이슈에 대한 사례연구를 포함시키고 있다. 즉, 무역개방화의 극대화(이집트), 취약한 금융제도 개선(항가리), 금융 자유화의 거시경제운용관리(브라질), 도시생활환경 개선(파키스탄 카라 치), 도·농 시너지효과(탄자니아). 카라치의 사례연구는 어떻게 정부법규의 비현실적인 건축기준이 formal sector housing을 사람들로부터 외면당하게 하고 슬럼화를 재촉 했는지를 보여주고 있다. 1천1백만 인구의 절반이 무허가 주택에 살 고 있고 그중 많은 주거지가 도로부족, 수도부족, 하수도 부족을 겪고 있다는 것이다. 동 보고서는 건축기준의 완화라던지 토지소유권 부여 라던지, 도시기반시설 공급 등을 통해서 이러한 문제에 대처할 수 있 는 전략을 설명하고 있다. 동 보고서는 많은 빈민을 갖고 있는 국가들조차도 건실한 정책과 효 과적인 제도를 통해 국민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 많은 일을 할 수 있다고 주장하고 있다. 예를 들어, 니카라과, 인도, 그리고 그밖 의 몇몇 빈곤국들에서는 도시의 10세대중 9세대는 깨끗하고 안전한 식 수를 공급받고 있는 반면, 소득수준이 비슷한 모잠비크와 캄보디아는 거꾸로 10세대중 1세대만이 안전한 식수를 제공 받고 있다는 것이다. 예년처럼, 세계개발보고서 (World Development Report)는 지구촌의 형편에 대한 많은 새로운 정보를 제공하고 있다. 엄선된 세계개발지 표를 싣고 있는 부록은 경제와 경제성장의 규모와 같은 기본정보를 싣 고 있으며 아동영양실조, 아동사망율, 평균수명, 성인문맹율과 같은 삶 의 질과 관련된 지표도 포함하고 있다. 또한, 건강, 환경, 무역, 금융흐 름(financial flow)과 같은 지표도 포함하고 있다.

새로운 千年(new millenium)의 시작과 함께 보다 장기적인 관점에서 각 분야에서 미래를 조망해보고 이에 대비하는 것은 나름대로 의의가 있는 일이라고 하겠다. 이를 통하여 우리는 경제와 사회의 변화의 속도를 새삼 깨닫게 되고 그 변화의 폭과 깊이를 알게 될 것이다. 21세기는 아마도 20세기 못지 않게 급속하고 근본적인 변화의 세기가 될 것이며 또한 새로운 기회와 함께 새로운 불확실성과 위험도 지속되는 세기가 될 것 으로 예상된다. 이에 따라 변화의 도전을 받아들이고 새로운 경제적, 사회적 및 기술적 환경에 신축적으로 적응하는 것이 매우 중요하다 하겠다. 21세기 우리 경제의 지속적인 균형성장과 번영의 전망은 국가적으로 이러한 기술적, 경제적 및 사회적 변화의 상호작용을 긍정적으로 촉진하는 경제정책과 사회정책을 적극 추진하는데 크게 좌우 된다고 할 수 있다. 향후 수십년간 예상되는 우리나라의 경제적, 사회적 변화의 주요한 결정요인중 하나는 인구의 고령화이다. 인구고령화는 세입기반을 약화시키고 노인부양에 대한 사회적 부담을 증가시켜 재정여건에 악영향을 끼치게 되는 것이 일반적 경향이다. 특히, 우리나라의 경우 고령화가 선진국에 비해 유례없이 급속하게 진전되고 있어, 고령화 대책 마련 및 착수가 재정건전성의 유지 및 우리 경제의 지속적인 성장을 도모하는 데 주요과제가 될 것이다. 급속히 확산되고 있는 정보화 및 지식기반경제화도 재정운영여건을 크게 변화시키는 요인이 될 것이다. 앞으로 10여년후에는 정보통신기술은 거의 모든 인간활동영역에 침투할 것으로 예상되고 있다. 기술의 발전과 경제 및 사회의 발전간의 상호작용은 다양한 일반 국민의 경제활동은 물론 일반 국민과 기업과 정부와의 관계에도 지대한 변화를 초래할 것이다. 기업과 정부내에도 종전의 수직적 통제제도는 쇠퇴하고 대신 수평적 네트워크와 협동적인 팀조직이 보다 활성화되어 구성원들에게 보다 많은 의사결정의 자유와 책임이 주어질 것으로 예상된다. 반면, 경제와 사회의 다양화, 분권화, 네트워크화 및 기술의존도가 심화됨에 따라 관리하기 어려운 심각한 시스템의 실패가 발생할 위험도 커질 수 있다. 산업사회에는 적합하였던 게임의 법칙과 사회적 제도들이 지식기반경제와 사회에 부적합하게 될 수도 있다. 또한 지식기반사회화에 따라 새로운 지식, 정보, 기술의 창출과 습득능력의 배양을 위한 공공재로서의 교육의 역할은 더욱 커지고 있으며, 교육기관의 경쟁력 강화를 보다 효과적으로 지원할 수 있는 교육재정지원체계의 구축도 매우 중요한 과제로 대두되고 있다. 우리 경제의 국제화 심화, 기술발전, 새로운 혁신적 작업모델의 확산 등에 따라 인적자본에 대한 상당한 투자가 필요하게 될 것이다. 사회복지재정의 경우 우리나라의 의료보험, 공적연금 등 사회보장제도는 그 구조적인 문제점으로 인해 장기적인 지속가능성이 크게 위협을 받고 있는 상황으로 앞으로 상당한 개혁이 필요할 것으로 지적되고 있다. 또한 사회보장시스템의 향후 재정적 건전성 확보와 더불어 기존 시스템을 지식기반경제와 미래사회에 적합한 시스템으로 개혁하기 위한 혁신적 접근방법이 아울러 요구되고 있다. 이와 같은 배경 하에 本院의 재정팀은 매년 발간하는 {국가예산과 정책목표}라는 보고서의 주제로서 새로운 천년의 첫해인 2001년에는 정보화·지식기반경제화, 인구고령화 등을 비롯한 다양한 경제사회여건 변화에 따른 재정의 역할을 선정하였다. 本書의 주 내용은 다음과 같다. 安鍾範 교수와 玄鎭權 박사는 정보화사회의 진전에 따른 재정의 투명성 제고와 재정정보의 관리 등 재정운영상의 개선과제에 대해 논의하고 있다. 李榮 박사는 지식기반사회의 도래에 따라 긴요한 과제로 등장한 우리 나라 고등교육기관의 경쟁력 강화에 필요한 교육재정투자의 현황을 살피는 동시에 교육재정의 대응과제를 제시하고 있다. 盧基星 박사와 金東俊 연구원은 산업연관표를 이용하여 우리나라 부가가치세의 탈루규모 및 변화추이를 분석해 보고, 이를 바탕으로 향후 지하경제의 축소 및 안정적인 세수기반의 확충을 위한 대응과제를 살펴보고 있다. 元允喜 교수는 1988년 지방자치법의 전면개정을 통하여 지방자치가 다시 도입된이후 지방재정에서 나타나고 있는 제도적 변화 및 효과와 향후 지방재정의 대응과제를 논의하고 있다. 李惠薰 박사는 인구고령화에 따른 재정적 영향의 분석과 함께 재정의 대응과제를 논의하고 있다. 정보화와 재정의 대응과제 안 종 범 / 현 진 권 정보화 사회로 진전되고 있고 재정건전성 확보가 요청되고 있는 현 시점에서는 재정정보가 체계적으로 관리되고 투명하게 공개되는 것이 중요하다. 그동안 우리나라의 재정정보는 양적으로도 부족할 뿐만 아니라 국제 기준에 미달하고, 일관성이 떨어지는 등 많은 문제점을 갖고 있었다. 이에 따라 재정 정보시스템에 있어 효율성(Efficiency)과 투명성(Transparency) 및 책임성(Responsibility)을 강화하여 수요자 위주의 재정관리체제를 구축·운영함으로써 정부에 대한 국민의 신뢰를 증대시키는 것이 중요한 과제로 제시되고 있다. 또한 국가재정에 경영개념과 경쟁원리를 도입하여 선진재정관리기반을 마련하고 정부 생산성의 획기적인 향상을 도모해야 할 필요성이 제기되고 있다. 특히 IMF의 재정투명성 규약에 의거하여 정부의 역할과 책임을 명확히 하고, 정부의 과거, 현재 및 향후 재정활동에 대한 완전한 정보를 일반에 제공하며, 나아가 예산 준비, 실행 및 보고의 공개로 책임성을 제고시켜야 한다. 아울러 OECD의 지침에 의거하여 재정자료 및 각종 보고서에서 풍부한 정보를 제공하며 신뢰성을 확보하는 것이 중요하다. 재정정보를 창출하는 기초가 되는 회계과목, 즉 거래의 분류는 국제적인 기준과 개념적 정의를 준수할 때 비로소 국가간의 재정운용 상황을 비교할 수 있다(IMF의 GFS지침, 재정투명성(Fiscal Transparency)지침 등). 현재 진행되고 있는 재정정보시스템의 구축은 그 자체적인 추진 일정으로 보았을 때 긍정적으로 평가될 수 있다. 다만 전자정부의 구현의 기본 목표인 투명한 정부의 구현과 마찬가지로, 재정정보시스템 구축의 궁극적인 목표는 투명한 재정정보 공개라는 점에서 시스템 구축이라는 틀 못지 않게 투입(input) 정보의 질적 개선과 정보간 유기적 연계 등과 같은 내용의 중요성도 깊이 인식하여야 한다. 특히, 기존의 다원화된 전자정부 추진체계하에서 재정정보시스템이 보다 일관성 있게 추진될 수 있도록 방향을 정립하고 조정해야 할 것이다. 그리고 수집되고 관리된 재정정보가 고객인 국민과 공공기관들의 요구에 최대한 부응하면서 활용될 수 있어야 한다. 실시간에 수집·처리된 재정정보가 보다 빠른 재정안정화 정책을 수립·시행하는데 도움을 줄 수 있으며, 성과주의 예산제도와 정부의 재무제표 작성과도 연계될 수 있을 것이다. 정보화로 인해 조세행정에 미치는 가장 중요한 영향은 투명성의 확보이다. 아울러 정보기술로 인해 납세자의 납세협력비용과 세무당국의 행정비용을 대폭 절감할 수 있다. 정보기술은 조세행정 운영비용을 최소화하면서 과세기반의 투명성을 확보할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이므로, 대폭적인 투자를 필요로 한다. 정보화로 인한 조세행정 개혁을 성공적으로 달성하기 위해서는 세무당국의 납세자별 소득과 지출정보에 대한 자료 구축이 선행되어야 한다. 이는 정보기술에 대한 투자에 앞서 납세자들의 과세관련 정보는 모두 국세청에 의무적으로 제공되는 체계를 갖추어야 하고, 납세자들의 거래관행이 투명하게 파악될 수 있도록 신용카드 및 직불카드 사용이 활성화되는 환경의 정착이 전제가 되어야 한다. 이에 대한 제도적인 요건은 이미 추진중에 있으므로, 세무당국에서 납세자별 과세관련자료 확보수준은 획기적으로 높아질 것이다. 정보기술의 발전은 하루가 다르게 발전하기 때문에 발전속도에 비례하여 조세행정의 체계도 급격히 변화할 것으로 예상된다. 정보기술의 수준이 높아지게 되면, 개별 납세자는 고유번호를 가지고, 이 계좌를 통해 모든 소득과 지출거래가 이루어질 것이다. 이에 따라 납세자별로 여러 가지 소득과 개별물품에 대한 지출이 세무당국의 전산망에 입력될 것이므로 투명한 과세기반을 토대로 납세가 이루어질 것이다. 정보화를 통해 투명한 과세기반을 완전히 달성한 후에는 추가적인 행정비용이 거의 없어도 조세행정체계를 유지할 수 있으며, 또한 납세협력비용도 대폭 낮아질 수 있을 것이다. 이에 따라 세무당국의 인적자원은 모두 세무조사 업무를 중심으로 구성될 것이고, 세무조사 기능은 더욱 강화될 것이다. 지식기반사회와 교육재정의 대응과제 이 영 대량생산을 기반으로 한 산업사회에서 지식, 기술과 정보가 부가가치를 창출하고 국가의 경쟁력을 결정하는 지식기반사회로 이전함에 따라, 다양성, 수월성, 창의성을 강조하는 초·중등교육체제의 정립과 새로운 지식, 정보, 기술의 창출과 보급에 주도적 역할을 담당하고 있는 고등교육기관의 경쟁력 강화와 역할 재정립이 긴요한 과제로 등장하였다. 이러한 맥락에서 이영 박사는 초·중등교육재정과 고등교육재정의 현황과 추이를 분석하고 향후 교육재정의 발전방향을 제시하고 있다. 고등교육 재정지원현황 분석은 이에 대해서는 체계적인 선행 연구가 없었던 현실을 감안할 때, 그 자체로서 의의가 매우 높다. 2001년 22.6조원에 이르는 우리 나라 초·중등교육재정의 가장 큰 특징은 재원조달과 운영이 매우 중앙집중적으로 이루어지고 있다는 점이다. 2001년 지방세분 교육세의 지방교육세화와 학교단위회계제도의 실시는 하위단위와 학교로의 재정 분권화의 시초를 제공하고 있는데, 향후 이러한 제도들이 실질적인 분권화로 연결될수 있도록 제도와 관행이 지속적으로 개선되어야 한다. 이러한 분권화와 함께 책무성도 증대되어야 하는데, 상위기관에 대한 책무성보다 학생과 학부모들에 대한 책무성이 보다 강조되어야 한다. 학생과 학부모에 대한 책무성 증대를 위해서는 학생과 학부모의 학교선택권과 학교운영위원회의 권한 강화가 필요하다. 대학에 대한 정부재정지원은 2000년 현재 약 3.3조원 규모인 것으로 파악되었는데, 이중 약 70%인 2.4조원이 교육인적자원부로부터, 나머지 0.9조원은 여타 부처와 지방정부로부터 지원되었다. 지원 용도별로 살펴보면, 국공립대학에 대한 경상비, 시설비 지원이 전체지원의 절반을 약간 넘는 1.7조원을 차지하고 있으며, 연구비와 관련지원이 1.6조원을 차지하고 있다. 우리 나라에서는 체계적인 조정없이 여러 부처들이 산발적으로 대학에 대한 재정지원을 행하고 있는 실정이다. 또한, 개인단위 보다 대학과 연구소단위 지원이 주를 이루고 있으며, 정부로부터의 장학금이나 학자금지원 규모는 매우 작다. 고등교육비용 분담에 있어서 학생과 학부모 부담의 비중이 매우 높은 실정인데, 교육과 연구의 외부성을 보정하고 형평성을 도모하기 위해 정부는 향후 연구비와 학자금융자를 중심으로 고등교육기관에 대한 재정지원을 확대시켜야 할 것이다. 물론, 지원규모 확대와 함께 대학의 자율성과 책임성 제고, 공정한 선정과 평가, 투명한 연구비 운용, 대학내 연구유인체제 강화 등의 개선이 이루어져야 한다. 또한 각 부처의 지원영역 체계화, 지원현황의 정례적 취합과 조정을 위해서 대학재정지원에 대한 조정기구를 설립·운영하여야 한다. 지하경제규모의 추정과 정책과제 노 기 성 / 김 동 준 향후 인구고령화 및 잠재성장속도의 둔화 등은 세입기반을 약화시키는 요인으로 작용하게 될 것인 반면, 사회복지 및 교육지출분야에 대한 재정의 역할은 더욱 중요해 질 것이다. 따라서 이러한 경제·사회적 여건 변화속에서 재정건전기조를 지속해 나가기 위해서는 세수기반의 유지·확대를 위한 조세행정적인 노력의 강화가 요구되고 있다. 특히 조세의 탈루 및 탈세는 세입기반을 약화시키는 가장 큰 요인일 뿐 아니라 과세형평성을 저해하여 국민의 자발적인 납세의식을 약화시키는 원인을 제공하기도 한다. 이러한 맥락에서 盧基星 박사는 우리나라 부가가치세의 탈루규모를 산업연관표를 이용하여 추정해 보고, 이러한 지하경제를 축소시키기 위한 정책적 대응과제를 모색하고 있다. 본 연구는 협의의 지하경제규모를 1980년 이후 5년 간격으로 1995년에 이르기까지 추정하고 있다. 그리고 기존의 통화수요함수추정법, 소득지출 추정법과는 달리 우리나라의 세목 중 가장 넓은 과세베이스를 대상으로 하는 부가가치세의 탈루규모를 추정하는 방법을 이용하고 있다. 추정결과 GNP대비 지하경제규모가 1980년 14.85%, 1985년에 19.18%, 1990, 1995년에 각각 13.91%와 14.30%로 나타났다. 본 추정치는 탈세 및 탈루규모를 토대로 추정한 협의의 지하경제규모이므로 최소한의 규모를 나타내는 것으로 해석할 수 있다. 여타 연구결과와 비교해 볼 때 한가지 특이한 점은 지하경제규모가 1980년에는 15% 수준으로 나타나 최근의 14%와 크게 차이나지 않는 반면 1985년에는 1980년보다 4%포인트 높은 것으로 나타났다는 점이다. 이는 1980년의 마이너스(-)성장, 1980년대의 정치적 상황을 고려할 때 그런데로 설명 가능한 추정치라 하겠다. 선진국의 지하경제규모가 후진국에 비해 낮다는 점을 고려해 보면 지하경제규모가 경제가 발전함에 따라 축소된다는 결과와도 합치되는 것이라 하겠다. 지하경제 규모의 감소추세는 우리 경제사회가 지속적으로 발전해왔고 여러 가지 선진 제도의 도입이 꾸준히 이루어져왔으며 신용카드 보급이 급속히 확대된 데 기인하는 것으로 사료된다. 뿐만 아니라, 과거에 비해서는 사회가 더욱 깨끗해지고 있고 투명성이 확대되어온 것에도 크게 연유한다고 하겠다. 그러나 선진국 수준에 이르기 위해서는 지속적인 제도적 개선의 노력이 필요한 바, 무엇보다 각종 규제를 완화하여 지대추구행위의 유인을 줄여줌으로써 지하경제의 확대를 억제할 필요가 있다. 조세제도의 간소화와 단순화, 낮은 수준의 세율 유지, 기업세무회계의 투명화 등도 지속적으로 추진할 필요가 있다. 분권화와 재정의 대응과제 원 윤 희 지방분권화의 의의는 어떠한 종류의 지방공공서비스를 얼마만큼 공급할 것인가 등에 대한 의사결정이 지역주민의 선호에 따라 자율적으로 이루어질 수 있도록 하면서, 동시에 그에 따른 재정적 책임을 부담하도록 함으로써 궁극적으로 자원배분의 효율성을 극대화하도록 한다는 '자율'과 '책임'의 메카니즘에서 찾을 수 있을 것이다. 그 동안의 우리나라 지방자치의 운영성과를 둘러싸고 상반되는 평가 및 개선방안들이 제시되고 있다. 이는 기본적으로 보는 관점에 따라 자율과 책임이라는 지방자치의 양대 축 중에서 어느 한 쪽을 더 강조하고 있기 때문이라고 할 수 있는데, 향후 이 양자가 균형있게 강화될 수 있는 방안들이 모색될 필요가 있다. 본 연구에서 元允喜 교수는 지방자치 도입이후 지방재정 운영상의 변화와 특징을 살펴보고, 지방자치단체의 재정자율권을 강화하고 동시에 재정책임성을 제고할 수 있는 방안을 모색하고 있다. 가장 핵심적으로는 지방세의 조세가격으로서의 역할이 강화되어야 하며, 이를 위해서는 자주재원의 확충과 함께 지방세 세율결정 메카니즘의 개편과 각종 지방재정조정제도 운용과정의 투명성 제고 등이 필요할 것이다. 또한 국고보조금의 포괄화 등을 추진함과 동시에 주기적인 평가 및 각종 인센티브 제도의 확대 등을 포함하는 지방재정조정제도 운영상의 개편도 요청되고 있다. 인구고령화와 재정의 대응과제 이 혜 훈 본 연구에서 李惠薰 박사는 고령화로 인한 각종 경제적 영향을 살펴보고 이러한 영향을 완화하기 위한 재정의 대응과제들을 모색하고 있다. 고령화는 비근로인구 대비 근로인구 비중을 급격하게 하락시킴으로써 경제전체의 총저축을 감소시키고 투자를 위축시키며 경제성장의 둔화를 초래할 가능성이 높다. 또한 노동공급의 축소는 경제성장의 둔화를 가속화할 가능성이 있다. 노동공급의 축소와 경제성장의 둔화는 조세수입과 사회보장기여금을 감소시키는 반면 고령화는 연금과 의료비지출의 급증을 초래하여 재정수지의 악화를 초래할 가능성이 크다. 더욱이 구조적인 결함으로 인하여 재정의 지속가능성이 심각한 위협에 직면해 있는 건강보험과 공적연금제도의 문제점이 고령화로 인해 더욱 심화될 것이 우려된다. 고령화가 진전됨에 따라 2050년경이 되면 2000년에 비해 생산가능연령의 인구비율은 17%p 가량 감소하고, 여성경제활동 참가율의 증가에도 불구하고 취업자수는 약 10% 가량 감소하고. 저축율은 10%p 감소할 것으로 전망된다. 따라서, 2050년경에는 경제성장률이 1%대에 머물 것으로 예상된다. 연금의 경우는 고령화의 진전에 따라 수급자수는 8배 이상 증가하는 반면, 가입자 수는 오히려 17%p 가량 감소할 것으로 예상된다. 정규적인 연금 지출이 발생하지 않는 현 시점에 비해 향후 50년 후에는 연금지출은 23배 가량 증가하는 반면 보험료 수입은 6배 내외에 머물러 연금재정은 급속히 악화될 것으로 예상된다. 시뮬레이션 분석 결과 고령화를 초래하는 직접적인 원인인 출산율 하락과 기대 수명의 연장이 통계청의 전망보다 다소 늦추어 질 경우에는 이러한 연금재정의 악화가 상당부분 완화되는 것으로 나타났다. 의료비지출은 2000년에 비해 50년 후에는 15배 가량 증가하고 노인복지비는 현재의 추세를 유지한다면 약 22배 가량 증가할 것으로 예상된다. 이러한 문제들을 해소함으로써 고령화 시대에도 지속적인 성장 및 재정건전성을 유지하려면 다음과 같은 정책과제들을 추진할 필요가 있다. 우선, 공적연금제도의 경우 급여축소를 통한 수급부담구조의 불균형 해소가 필요하다. 그러나, 직접적이고 명시적인 급여축소는 기득권 계층의 저항으로 인해 용이하지 않으므로, 정부-기업-개인의 다층적인 복지공급주체의 적절한 역할분담을 토대로 한 전체적인 노후소득보장체계의 개편과 병행하여 과다한 급여수준의 적정화를 도모해 나가는 것이 보다 효과적인 방안일 것이다. 즉, 공적연금은 기초보장과 부가보장으로 이원화하여 전자는 모든 국민의 최저생계비 수준을 보장하고 소득재분배의 기능을 담당하는 반면, 후자는 소득비례방식으로 보험수리적 수지균형을 유지하는 확정갹출형으로 운영하는 것이 바람직하다. 그 외 법정퇴직금을 강제가입의 기업연금으로 단계적으로 전환하고 자영업자의 기업연금 가입을 허용하고 개인연금을 활성화하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 그외 연금수급개시연령의 연장을 위한 경과조치기간을 축소함으로써 고령화시대에 근로유인을 강화하고 연금소득의 과세 공제를 완화하여 당초의 과세취지를 강화하는 것이 필요하다. 건강보험의 경우는 연간 22.4% 씩 증가하는 진료비를 효과적으로 억제하기 못할 경우 재정안정화는 요원한데, 진료비 억제를 위한 근본적인 대책은 진료비지불제도의 개혁이다. 진료행위의 횟수와 량에 무관하게 질병의 유형과 증상의 정도에 따라 진료비를 일정액 미리 정하는 방식으로 전환하는 것이 선행되어야 한다. 장기적으로는 총액계약제로 전환해 나가되, 총액계약제 실행을 위한 작업들을 준비하는 과도기에는 입원진료 뿐 아니라 외래진료까지 포괄수가제를 실시하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다.

◇ 한국개발연구원(KDI)에서는 단행본 {아래로부터의 정부개혁: 세계 9대 베스 트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다}의 출간을 기념하여 [지방자치단체의 생산 성 제고방안]이라는 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴. ◇ 이계식 선임연구위원과 황성현, 박진, 고영선 박사가 공동 집필한 토론자 료를 통해 KDI는 지방정부 생산성 제고방안으로 다음을 제시. ① 지자체별로 행정서비스 목표를 체계화한 [지방민원행정에 관한 헌장]을 제정·운영하여 시민만족도를 증진하고 사무처리기간을 단축. ② 추가적인 사업소화를 추진하고 사업소에 경쟁·자율·책임에 입각한 새 로운 경영체제를 도입. ③ 민간위탁 대상업무를 확대하고 민간기업뿐 아니라 지방정부 담당부서도 경쟁입찰에 참여시킴. ④ 일용직을 양성화하는 한편 인건비 총액한도제를 실시하고 지자체 내의 기 관별 정원총수 제한을 폐지하며 실적급을 확대. ⑤ 지자체의 예산회계연도를 중앙정부와 3개월의 시차를 두도록 조정하고 예산체계의 통합·단순화와 특별회계·기금의 정비를 유도. ⑥ 중기적으로 조세청이나 광역지방세청 설립과 같은 세정조직의 대단위 통 합방안을 추진. ⑦ 지자체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 '지방자치평가단'을 국무총리 실에 설치하고 지방감사의 효율성 및 전문성을 제고하기 위해 계층감사제도 도입, 지방감사조정위원회 설치 등 여러가지 대안 강구. 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용 토 론 회 개 요 ○ 주 제 : 지방자치단체의 생산성 제고방안 ○ 일 시 : 1997. 9. 9 (화), 14:00～17:00 ○ 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실 ○ 사 회 : 김동건 서울대 교수 ○ 주제발표 : 고영선 KDI 연구위원 ○ 토 론 자 (가나다 순) : · 김관용 구미시장 · 김병섭 서울대 교수 · 김흥식 장성군수 · 이계민 한국경제 논설위원 · 이상만 국회의원 · 임성일 한국지방행정연구원 연구기획부장 · 임인배 국회의원 · 조성한 한국행정연구원 정책연구부장 · 황성돈 한국외국대 교수 주제발표 주요내용 Ⅰ. 問題의 提起 ○ 지방정부는 중앙정부에 비해 규모가 작고 주민들과의 거리도 가까움. - 이에 따라 주민들이 직접 영향력을 미칠 수 있는 여지가 크고 지역특성 에 맞는 책임감 있고 고객지향적인 행정서비스의 공급이 가능함. - 사회가 복잡다기화되면서 중앙정부가 만족시킬 수 없는 다양한 지역적 수요가 증가하고 있는 점을 감안할 때, 지방자치의 역할은 앞으로 더욱 중요해질 것으로 판단됨. ○ 우리보다 지방자치의 역사가 오래된 서구 선진국의 경우에는 지방정부 단 위로 다양한 개혁노력이 진행되어 왔음. - 특히 1970년대 및 80년대에 들어와 전반적으로 경제여건이 악화되면서 행정 효율화 및 주민참여 증대 등을 위한 노력이 눈에 띄게 나타나고 있음. - 이러한 '아래로부터의 개혁'은 종종 중앙정부의 정부개혁을 유발하였음. * KDI에서는 세계 각국의 지방정부 개혁사례를 모아 "아래로부 터의 정부개혁: 세계 9대 베스트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다"라는 제목의 책자를 발간. ○ 그러나 우리나라의 경우 아직 과도기적인 여러 문제점이 완전히 해결되 지 못한 상태임. ○ 이하에서는 선진국에서 추진되어 온 지방정부 개혁사례를 참조하여 우리 나라 지방자치제도의 정착과 발전을 위한 대안을 제시하고자 함. Ⅱ. 地方政府改革의 基本課題 ○ 중앙과 지방을 막론하고 정부개혁의 목적은 정부가 "꼭 해야 할 일 "을 "가장 효율적인 방법으로" 수행하도록 제도 및 관행을 바꾸는 데 있음. - 정부개혁이 필요하다는 주장의 근저에는 정부가 해야 할 일을 하지 않 거나 하지 말아야 할 일을 하고 있으며, 또한 일을 수행함에 있어 많은 비효율성 을 발생시키고 있다는 인식이 깔려 있음. ○ 먼저 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하지 않고 있는 이유는 정 부가 추구해야 할 목표가 명확하지 않기 때문인 것으로 보이는바, 이러한 상황은 責任性(accountability)의 결여라는 말로 표현할 수 있음. - 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하도록 만들기 위해서는 정부 의 책임을 명확히 규정하고 그 책무를 완수하였는지를 제대로 평가해야 함. ○ 한편 정부가 "효율적으로" 일하지 않고 있는 이유는 정부부문이 기본적으로 독점적인 성격을 가지고 있기 때문으로 보임. - 정부부문을 대체하여 공공서비스를 제공할 경쟁상대가 없기 때문에 정부 부문은 보다 비용효과적으로 임무를 수행할 유인이 작음. - 이에 더하여 책임의 미정립으로 인한 각종 미시적 통제(micromanage- ment)의 누증도 하부조직의 자율성을 침해하여 효율적인 조직운영을 저해. ○ 따라서 정부개혁의 목표는 첫째, 책임의 명확한 규정과 사후 실적평가를 통 한 책임성의 강화, 둘째, 경쟁촉진과 자율확대를 통한 효율성의 제고로 요약될 수 있음. - 이를 위한 구체적 방안은 고객주의 행정의 강화, 기능 및 조직의 개편, 인사 및 보수제도의 개선, 예산제도의 개선, 세무행정의 개편, 회계 및 조달제도의 개선, 평가 및 감사체제의 개편 등임. Ⅲ. 地方政府改革의 戰略 1. 顧客主義 行政의 强化 ○ 우리나라의 공공행정은 대체로 서비스 공급자 위주로 그 기준이 설정되는 관료주의적 행태를 크게 벗어나지 못함. ○ 현행 [행정규제 및 민원사무기본법]은 민원사무처리에 관한 기본적 사항을 규정하고 있지만, 중앙 차원의 획일적인 지침들이 경직적으로 운용되고 있음. - 민원사무처리기준표 상의 처리기간은 실제 소요기간보다 훨씬 길게 제시 되어 있고, 설정기준이 개선되는 변화를 찾기 어려움. - 동법 시행령 제15조 규정에도 불구하고 각 지자체별로 차별화된 민원사 무처리기준의 설정은 시행되지 않고 있음. ○ 따라서 영국의 市民憲章(부록 1 참조)과 같이 고객주의 공공서비스를 강조 하고, 체계적이고 명시적인 행정서비스 목표를 제시하는 각 지자체별 [지방민원행 정에 관한 ○○시·군·구 헌장](이하 가칭 민원행정헌장)의 제정을 추진 - [민원행정헌장]에서는 각 지자체별로 기존의 각종 민원 행정서비스 기준 들을 점검하여 현실화하고, 이를 체계화하여 공표·홍보하며, 향후 이들 목표를 어 떻게 개선해 나갈지에 대한 계획을 제시. ○ 지자체의 경영실적에 대한 상설 평가기구 신설시 행정서비스 만족도에 대 한 시민의 설문·면접조사를 평가항목에 반영. - 우수기관에 대해 영국의 차터 마크(Charter Mark)와 같은 포상제와 일정 한 재정적 유인(특별교부금의 활용 등)을 제공. 2. 機能·組織 改編 ○ 현재 지방정부조직에 있어서 정책입안기능과 집행기능이 혼재되어 있어 효 율성과 책임성이 저하. - 사회복지, 환경·위생, 문화·체육, 관광 등의 분야에서 현재 전국적으로 941개(정원 34,709명)의 지방사업소가 존재하나 기존의 지방정부조직과 동일한 구 태의연한 형태로 운영. ○ 이러한 상황을 개선하기 위해서는 먼저 추가적인 사업소화를 추진할 필요 가 있음. - 지방업무 집행업무의 경우 별도의 사업소 형태로 전환하고, 수도관리 등 현장업무의 경우 현장사업소 위주로 인원을 재배치. * 이 경우 본청인원의 30～40%가 재배치 대상이 될 것으로 예상됨. ○ 사업소에는 자율과 책임에 입각한 새로운 경영체제를 도입. - 인사·보수제도의 탄력적 운용방안과 새로운 예산·회계·조달제도를 사 업소 조직에서부터 도입. - 사업소장은 점진적으로 계약직으로 대체하고 공개경쟁 임용과정을 통하 여 선임. ○ 이와 함께 민간위탁을 활성화할 필요. - 현재 민간위탁은 일부 블루컬러 업무에서만 실시되고 있으나 화이트컬러 업무에까지 대상을 점진적으로 확산. ○ 또한 민간부문과 지방정부 부서와의 경쟁을 강화. - 현재 민간위탁 경쟁입찰에서는 민간업자끼리만 경쟁하고 있으나 민간· 정부부문간의 경쟁을 유도하기 위해 민간기업과 지방정부 담당부서를 같이 경쟁입 찰제도에 참여시킬 필요. - 경쟁입찰 대상업무는 모든 지방부서업무에 대해서 이른바 시장성 테스트 에 준하는 엄밀한 분석과정을 거쳐 선정. * 외국의 사례: 영국의 강제경쟁입찰제도, 미국 Phoenix市, Indianapolis市. - 민간에 의한 서비스 공급시 공공성을 유지할 수 있도록 적절한 관리 및 평가체계 구축하고, 민간에 업무가 낙찰될 경우 잉여 행정인력 처리에 대한 적절한 방안을 강구. 3. 人事·報酬制度의 改善 ○ 각 지자체의 현정원은 총정원 산식에 의한 정원을 초과하고 있는 경우가 대부분인데,정원을 초과할 때에는 내무부 장관의 승인을 받게 되어 있어 지자체의 자율성이 제약되며 시간 및 인력상의 행정비용 소요. - 일용직이 많아 실제 공무원 규모는 통계상의 공무원 규모를 크게 초과 (A市의 경우 현정원 479명 외에도 일용직이 150명). ○ 따라서 총정원 산식을 개선한 후, 이 산식에 의거하여 인건비를 책정하고 그 한도 내에서는 자유롭게 정원을 운영하는 자율권을 부여(인건비 총액 한도제). - 절감된 인건비 예산은 특별성과급으로 활용. - 일용직 양성화를 위해 280일 이하의 일용직에 대한 급여지출도 모두 인 건비 내에서 지급하도록 내무부 지침을 강화. ○ 한편 그 기능이 약화되고 있는 읍면동에 대한 인력배치를 보다 탄력적으로 운영하기 위하여 관리기관별 정원총수 제한을 모든 지자체에서 폐지. - 현재 기초단체의 洞에서 市로의 정원이동은 도지사 승인 사항. - 정원총수 제한을 폐지할 경우 정원을 시본청으로 이동시킬 수 있게 되 므로 읍면동에 대한 지방정부의 자체적인 기능정비가 가속화하고 사업소의 민간위 탁도 촉진될 것으로 기대. ○ 1996년부터 시행되고 있는 특별상여수당제도(실적급)를 강화. - 현재 특별상여수당의 지급대상을 당해 계급 또는 등급별 인원의 10%로 제한하고 있어 생산성 향상의 충분한 유인을 제공하지 못함. ○ 특별상여수당의 지급대상을 계급 또는 등급에 상관없이 전체 직원의 30% 이내로 확대하고 팀이나 과 단위로도 상여금을 지급할 수 있도록 허용. - 특별상여수당 총액만을 제한(예; 본봉총액의 22.5%)하고, 이를 각 대상자 에게 어떻게 배분할지는 자치단체장이 자유롭게 결정할 수 있도록 허용. - 근무성적평정 결과 상위 50%만이 심사대상이 될 수 있도록 한 규정을 폐지하고, 총평점에서 차지하는 근무성적평정의 비중을 현재의 50% 이상에서 10% 이상으로 축소하는 등 지자체의 자율권을 확대. 4. 豫算制度의 改善 ○ 현재 중앙정부와 지방자치단체의 예산회계연도가 동일하여 보조금, 양여금 예산 등이 확정되지 않은 상태에서 예산편성이 비효율적으로 이루어짐. - 중앙정부 예산 확정후 추경편성이 정례화되어 행정력 낭비. ○ 따라서 지방지치단체의 예산회계연도를 4월 1일에서 다음 연도 3월 31일 로 하여 중앙정부의 회계연도와 3개월의 시차를 두도록 조정. - 그러나 재정통계와 국민소득계정 등과의 일관성 유지를 위해 연간재정집 행(1월～12월) 실적통계를 별도로 작성(분기별 통계작성의 정례화). ○ 이와 함께 예산운용의 신축성을 제고하기 위해 현행 내무부 예산편성지침 의 성격을 '예산편성요령에 대한 지침서'에서 '예산정책방향에 대한 지침서'로 전 환. - 국가재정여건과 주요시책, 지방재정여건과 과제, 지방예산편성의 기본방 향 부문은 보다 상세화하고 강화해 나가되, 경비별로 세세하게 기술된 예산편성요 령의 제시는 최소화. - 각종 수당, 여비 등에 적용되는 기준단가를 현실화하고 궁극적으로는 이 의 결정에 대한 단체장의 자율권을 확대. ○ 또한 예산비목을 보다 통합·단순화하여 예산편성 및 집행의 탄력성 제고. - 목 내에서 세목 및 세세목 분류를 대폭 단순화하고 세항 및 목에 대한 단체장 예산전용권이 활성화될 수 있도록 감사기준 등을 완화. ○ 난립되어 있는 각종 특별회계·기금을 정비. - 중앙정부의 경우 특별회계·기금을 정비하고 공공여유자금을 통합관리하 도록 제도개편이 추진되고 있으나, 지방자치단체의 경우 체계적인 정비노력이 없고 최근에 기금의 신설이 크게 증가. - 내무부의 예산편성지침 시달시 특별회계·기금 운영에 대한 지침을 대폭 강화하여 일반회계로 운영 가능하거나 통폐합이 가능한 특별회계 및 기금을 보다 구체적으로 제시. * 상수도사업, 하수도사업 특별회계의 통합을 유도하고, 영세민생활안 정기금, 새마을소득사업운영 특별회계 등 소규모 특별회계를 일반회계에 통합하도 록 유도. - 특별회계와 기금의 신설시 내무부 장관과의 사전 협의를 의무화. ○ 재정통계의 투명성 제고를 위해 현재 중앙정부에서만 채택하고 있는 IMF 방식의 통합재정수지방식을 도입. - 현재 우리나라의 지방재정 통계체계의 문제점은 ① 순계기준의 재정통계 체계 미확립, ② 재정수지 개념의 결여, ③ 특별회계·기금을 포괄하는 통합예산개 념의 미사용, ④ 통계체계, 분류방식의 일관성과 통계작성의 시의성 부족 등으로 요 약됨. 5. 稅務行政의 改編 ○ 우리나라 지방세무행정의 문제점은 ① 세무인력의 부족과 전문성 결여, ② 부과와 징수업무의 미분리, ③ 결산 및 확인절차의 불철저, ④ 전산화의 부진, ⑤ 민선자치 이후 징세노력상의 문제 등으로 요약됨. - 특히 민선자치 이후 정치적인 요인에 의해 체납세금 징수를 미온적으로 처리하고 세원조사가 적극적으로 이루어지지 않는 등 징세노력상의 문제가 나타나 고 있음. ○ 따라서 세무인력의 전문성 제고를 위한 제시책을 강구하는 한편 세무인 력을 점진적으로 확충하고 부과업무와 징수업무가 과단위에서 분리될 수 있도록 하 는 조직개편 촉진. - 세무직렬을 6급 이하로만 제한하는 규정을 완화하여 중간관리자 이상에 서도 전문성 유지. - 소득할 주민세 징수와 관련하여 세무서와의 업무협조관계를 강화하고 국 세청의 온라인망 활용 등에 있어 협조체제를 구축. ○ 중기적으로는 조세청 설립이나 광역지방세청 설립을 추진. - 조세청은 국세청을 개편하여 국세·지방세 징수업무를 모두 담당하도록 하고 조세청이 지방세를 징수한 후 지역별로 배분. * 조세청 설립시 ① 징세행정의 효율화, ② 국세행정과 지방세행정의 유 기적 통합성 제고, ③ 지방세 심판청구 기능의 제고, ④ 정보화·전산화의 촉진, ⑤ 지역이기주의와 토착비리의 극복 등을 기대. - 광역지방세청은 광역단위의 지방세 징수사무소로서 광역지자체에는 지방 세 사업소를 설치하고, 시·군·구에는 지방세 사업소 지소를 설치하여 지방세의 부과·징수업무를 담당. * 기초지자체의 세무인력을 분리하여 광역단위에서 통합관리. - 이러한 조직개편은 세무인력의 전문성 제고와 신축적인 인사운영, 전산화 등에 추진할 수 있는 중요한 수단임. 6. 會計·調達制度의 改善 ○ 현행 정부회계는 현금주의와 단식부기제도로 운영되어 현금통제에는 유용 하나 오류 및 부정적발 가능성에 있어서 결정적 약점을 가짐. - 장부조직상의 계수적인 자기검증수단 결여되어 있으며, 전체적인 자산· 부채현황 파악이 곤란. ○ 따라서 지자체에서부터 복식부기 및 발생주의 방식의 회계제도를 도입. - 지자체의 경우에도 순수한 공공성 위주로 운영되는 자산이 상당부분 존 재하나 이러한 자산의 회계처리문제가 중앙정부에 비해 심각하지 않으며, 제도 개 선시 지자체 활동의 기업회계적 측정이 보다 용이. - 전산화 작업과 병행하여 정부회계의 특성에 맞도록 발생주의적 요소를 가미한 수정된 복식부기방식을 시범적으로 도입하고 재무제표를 작성·발표. ○ 조달제도 역시 개선될 필요가 있는바, 현 여건에서 완전한 분산조달제도는 시기상조이므로 현행 중앙조달방식을 유지, 개선하되 분산조달 방식을 부분적으로 확대. - 중앙조달은 낙후된 품질, 수요기관의 요구 반영 미흡, 적기납품의 지체, 복잡한 구입절차 등의 문제를 가지는 반면, 아직은 지자체 조달행정의 전문성과 투 명성이 미흡. ○ 중앙조달 방식을 개선하여 지자체의 수요변화를 파악하는 설문조사를 정례 화하고 용역사에 의한 배달방식을 확대. - 제3자를 위한 단가계약제(수요기관이 직접 계약자에게 납품을 요구하여 물품을 공급받고 납품대금은 조달청에 납부하는 제도)의 확대도 추진. - 수요기관이 직접구매할 수 있는 범위도 상향조정하고, 소액물품에 대한 자체구매 절차를 12단계에서 4단계로 축소. 7. 評價·監査體制의 改編 ○ 언론 등 여러기관에서 지자체의 실적을 평가하려는 시도가 경쟁적으로 이 루어지고 있으나 단기간에 불충분한 인력투입으로 평가의 객관성 및 정확성 결여. ○ 지방자치단체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 가칭 [지방자치평가단]을 국무총리 제4조정관실에 설치. - 지방자치 평가단은 대학교수, 연구원, 공인회계사 등 관련전문가로 구성 하여 매년 한시적(예: 3-6월)으로 운영하며, 평가를 위한 지표내용 및 평가방법은 지방행정연구원과 한국행정연구원이 주관하여 작성. - 현재 국무총리실에 설치된 [지방자치제도발전위원회]를 지방자치평가단 위에 두고 동 위원회는 지방자치평가제도 운영 전반에 관한 지침을 결정하고 최종 적인 평가결과를 심의·조정. - 지방단체에서도 자체평가단을 구성하여 중앙의 평가단과 협력체제를 구 축함으로써 평가제도를 상호협력하여 지속적으로 발전. ○ 감사체제도 정비할 필요. - 현재 감사원, 내무부, 국회, 상급지방단체, 지방의회 등 다양한 기관이 지 방자치단체에 대한 감사를 중복적으로 실시하여 행정력 낭비의 요인이 되고 있으 며, 자치단체 자체감사의 경우 독립성 및 전문성이 결여. ○ 이러한 문제를 해결하기 위해 계층감사제도를 도입하거나 지방감사조정위 원회를 설치하는 등의 방안을 마련. - 계층감사제도란 지방감사의 중복성 완화를 위해 감사가 행정체계의 계층 적 순서에 따라 이루어지도록 하는 것으로서, 감사원, 내무부, 국무총리실 및 중앙 행정기관은 광역단체에 대해서만 감사를 실시하고 기초단체는 광역단체에 의해서만 감사. - 지방감사조정위원회는 중복감사의 폐혜를 줄이기 위해 지방정부 연간 감 사기간을 제한하는 등 지방감사에 대한 총괄조정기능을 수행하며 국무총리실에 설 치됨.

◇ 한국개발연구원에서는 21세기 국가과제 중 {정부의 역할과 기능 재정립} 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴. ◇ 주제발표자(KDI 고영선 박사)는 정부생산성 제고방안으로 다음을 제시. ① 정부개혁은 개방화, 자율화 추세에 맞추어 시장기능을 활성화하기 위한 정책결정 및 집행과정의 개선에 중점을 두어야 함. · 사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 규제완화, 직접적 시장개입 지양, 기업과 은행에 대한 암묵적 보험 철폐, 독과점과 담합행위 규제 등. ② 각 부처가 수행하고 있는 기능에 대한 전면적 재검토와 함께 정책집행기 능의 지방자치단체로의 이양, 민영화, 민간위탁, 공기업화, 사업부서화 등을 적극 추 진. ③ 사업부서나 공기업의 장을 선임함에 있어 업무성과를 명시적으로 반영하 는 계약제를 도입하는 한편 인사, 예산, 조직운영 등에 있어 자율권을 대폭 확대. ④ 산출예산제도와 복식부기 회계방식을 도입하여 명확한 비용측정이 가능토 록 함. ⑤ 정부부문과 민간부문 사이의 직업이동성을 제약하는 폐쇄적 인사제도와 경쟁억제적인 유인체계를 개편. · 신분보장제도의 완화, 행정고시제도의 개선, 실적급 비중의 확대. ⑥ 중앙-지방간 기능 및 재정배분의 합리성 제고. 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용 토 론 회 개 요○ 주 제 : 정부의 역할과 기능 재정립 ○ 일 시 : 1997. 8. 22 (금), 14:00～17:00 ○ 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실 ○ 사 회 : 차동세 (KDI 원장) ○ 주제발표 : 고영선 (KDI 연구위원) ○ 토 론 자 (가나다 순) · 박시룡 (매일경제신문 논설위원) · 박재완 (성균관대 교수, 행정학) · 윤건영 (연세대 교수, 경제학) · 원윤희 (서울시립대 교수, 경제학) · 이규황 (삼성경제연구소 부사장) · 이용환 (전국경제인연합회 이사) · 임성일 (한국지방행정연구원 연구기획부장) · 장현준 (중앙일보 논설위원) · 진미경 (아주대 교수, 정치학) 주제발표 주요내용 Ⅰ. 課題의 主眼點 ○ 정부가 원하든 원치 않든 개방화·자율화는 이제 피할 수 없는 선택이 되 어가고 있음. - 국가가 방대한 행정기구를 기반으로 민간의 경제활동 곳곳에 침투하여 간섭하는 체제는 그 자체의 무게로 인해 무너져 내릴 수밖에 없다는 사실이 분명해 졌기 때문임. - 더욱이 최근에는 정보통신기술의 급속한 발전과 경제구조의 복잡다기화 에 따라 정부의 통제능력이 급속히 약화되고 있음. ○ 이러한 환경변화에도 불구하고 우리나라에서는 아직까지도 민간부문에 대 한 정부의 통제가 과도한 수준에 있는 것으로 평가됨. - 정부가 민간을 이끌고 보호해야 하며 할 수 있다는 수직적 관념이 정치 인, 언론인, 공무원, 기업인, 근로자 등 국민 모든 계층에 광범위하게 퍼져 있음. ○ 우리 경제의 선진화와 지속적인 성장을 보장하기 위해서는 정부의 역할과 기능을 시급히 재정립하고 새로운 경제정책 운영방식을 모색할 필요. - 현재 각 경제부처가 수행하고 있는 기능을 서비스 개념에 충실하도록 수 요자 중심으로 개편. - 官에 의한 독점체제에서 탈피하여 민영화, 민간위탁 등을 통해 경쟁요소 를 도입. - 중앙정부(국가)와 지방정부(지방자치단체)간의 기능 및 재원을 재조정하 고 지방정부의 역할도 강화. Ⅱ. 政府의 經濟的 役割에 대한 認識의 變化 ○ 전통적으로 정부의 경제적 역할은 기본적인 법과 제도의 구축, 미시적인 자 원배분의 조정, 거시경제의 안정화, 그리고 소득의 재분배로 대별되어 왔음. ○ 그러나 80년대를 거치면서 정부의 제반 역할과 능력에 대해 의문이 제기되 고 있음. ○ 특히 미시적 자원배분 조정에 대해서는, 시장이 실패한다고 하여 정부가 개 입해서 더 나은 결과를 낳을 것이라고 말할 수 없다는 사실이 알려지게 되었음. - 이는 무엇보다도 정부개입이 시장실패보다 더 큰 정부실패(government failure)를 초래할 수 있기 때문인데, 정부실패를 초래하는 요인은 공공부문의 책임 성 결여, 내재적 비효율성, 정보부족 등 세가지임. - 또한 사유재산권이 확립되어 있는 경우 시장은 외부경제효과의 내부화를 통해 종종 스스로 자신의 실패를 교정하는 방법을 고안해 내므로 굳이 정부가 개입 하지 않아도 됨(Coase Theorem). - 기술진보 및 시장확대의 결과 자연독점이 사라지고 있으며(예; 통신산 업) 많은 공공재가 비공공재로 전환되고 있음(예; 공중파방송, 치안). 또 공공재라 하더라도 그 공급을 민간이 담당하는 경우(예; 사회복지서비스)가 증가하고 있음. - WTO 등을 통한 국가간 정책조율의 확대는 정부가 자의적이고 재량적인 방법으로 시장에 개입할 여지를 상당 부분 축소시키고 있음. - 이러한 인식변화에 따라 선진 각국은 80년대 이후 금융 등 서비스산업을 중심으로 경제자유화와 규제완화를 꾸준히 추진해 오고 있으며, 이를 뒷받침하기 위해 정부조직 및 기능도 재조정. ○ 그러나 이처럼 경제자유화가 진행되는 가운데에서도 정부가 반드시 수행 해야 할 기능은 강화시켜야 한다는 인식이 확산. - 사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 부패척결 등 기본적인 법·제도적 틀의 완비는 투자유인을 증대하고 경제성장을 가속화하기 위한 필수요 소로 꼽힘. - 경쟁을 창달하기 위해 대외개방을 확대하고 공정한 경기의 규칙을 수 립·집행하는 일은 더욱 강화되어야 함. * 이러한 경쟁여건의 제고는 은행여신에 기초한 재벌의 과도한 사업팽 창을 억제하고, 기업의 연구개발과 인적투자를 촉진하며, 물가를 안정시키고, 협동 적인 노사 분위기를 유도하는 지름길. Ⅲ. 主要 先進國의 政府改革 事例 ○ 미국은 전통적으로 시장가격기구에 대한 신뢰와 경쟁원리의 철저한 적용 을 바탕으로 세계 최강의 경제력을 유지해 왔음. - 미국 정부는 80년대 이후 규제완화에 많은 노력을 기울여 왔으며 93년 에 취임한 클린턴 행정부는 연방정부의 생산성제고를 위한 노력을 가시화. - 지방정부 차원에서는 이미 70년대부터 민간위탁 등 대체적 서비스공급 (Alternative Service Delivery: ASD)이 도입되기 시작. ○ 영국에서는 79년에 집권한 보수당이 강경한 대노조 정책을 실시하는 한편 공기업 민영화, 규제완화, 재정지출 삭감, 조직개편 등을 추진. - 80～94년간 중앙부처 공무원의 25%를 감축. - 정책조정기능과 구분되는 행정집행기능을 사업소 형태의 부처내 별도조 직(Next Steps Agency)으로 개편하여 사업소장에게는 인력, 보수, 예산 등 경영상 의 자율권을 보장하는 대신 엄격한 경영책임을 부과. - 보다 고객지향적인 공공서비스의 제공을 위해 시민헌장(Citizen's Charter)제도를 실시하는 한편 교육, 의료, 공공주택 등 사회복지분야에는 시장경제 원리를 도입하여 예산절감과 공공서비스의 질적 향상을 도모. - 지방정부에 대해서도 강제경쟁입찰제도, 교부금 체감제도 등 중앙 주도의 개혁안을 추진. ○ 뉴질랜드는 80년대 중반 이후 대폭적인 규제완화와 정부개혁을 추진. - 규제완화의 결과 뉴질랜드는 80년대 초반 선진국 가운데 가장 규제가 심했던 나라에서 80년대 후반에는 가장 규제가 적은 나라로 탈바꿈. - 정부부문에 있어서는 정부조직을 정책입안부서와 정책집행부서로 분리개 편하고 후자를 사업부서화, 공기업화, 또는 민영화. * 85～94년 기간중 중앙부처 공무원의 53%를 감축. - 공개채용, 3～5년 계약, 성과급 등을 내용으로 하는 사무차관제도를 도입. - 예산운용의 효율성과 투명성을 제고하기 위해 산출예산제도 및 발생주의 회계제도를 채택. ○ 그동안 구조개혁 노력이 소홀하여 불황국면이 장기화되었던 일본에서는 지난해 이후 당면상황을 위기로 인식하고 금융·행정·경제구조·재정·사회보장 및 교육의 6대 개혁을 추진중에 있음. - [하시모토 비전]에 의거하여 부처수를 현행 22개에서 10개 정도로 반감하 고, 지방이관, 규제완화, 민영화 등을 통해 중앙공무원 85만명 중 4만명을 감축하 는 방안을 검토중. - 규제완화추진계획(95～97년도)을 재개정하여 정보통신, 물류, 금융, 토 지·주택, 고용, 의료·복지 등 각 분야의 규제를 계획적으로 완화·폐지. Ⅳ. 우리의 狀況點檢과 問題認識 1. 經濟政策運營方式의 問題點 ○ 우리나라는 80년대초 경제안정화와 자유화를 시작한 이래 90년대에는 국 제화, 세계화를 적극 추진하고 있으나 아직 만족할 만한 수준으로 경제자유도가 신장되었다고 보기 어려운 실정임. - 규칙보다는 재량이 선호되고 있으며, 또 대외개방과 규제완화 등 간접 적 수단이 아닌 직접적인 보호·육성·지원을 통해 산업경쟁력을 키우려는 가부장 적 산업정책의 전통이 남아 있음. - 국민들은 시장의 자율기능과 창조능력을 신뢰하지 못하고 정부가 나서서 거래를 중재하고 문제를 해결해야 할 것으로 생각하고 있으며, 중소기업과 대기업 을 막론하고 정부의존적 행태가 잔존하고 있음. ○ 한편 경쟁을 촉진하고 시장규율(market discipline)을 확립하기 위한 정부 의 노력은 아직 미흡한 수준에 머물고 있음. - 생산자단체를 통한 담합이 공공연히 행해지고 있고 생산자단체에 대한 독점적 수입권 보장, 외국기업의 국내진출 제한 등으로 시장경쟁이 제한되고 있음. - 진입 및 퇴출장벽으로 인해 경쟁력 있는 신규기업의 진입과 부실기업의 퇴출이 제약을 받고 있으며 산업구조조정이 지연되고 있음. 2. 行政構造上의 問題點 가. 經濟行政組織과 機能 ○ 그동안 정부의 기능변화 요구에 따라 크고 작은 행정구조의 개편이 이루 어져 왔으나 부처간의 수평적 업무조정을 넘어선 과감한 민영화, 민간위 탁(contracting-out), 외주(outsourcing) 등의 수직적 기능조정이 부족하였음. ○ 우리나라 경제행정조직이 보이는 특징 중의 하나는 대부분의 중앙부처가 본부·본청 등 중앙조직 외에 다수의 하부조직을 보유하고 있다는 점임. - 11개 경제부처 전체로 보아 전체 정원 9만2천명 가운데 본부·본청에 소 속된 공무원은 1만명이고 나머지 8만2천명은 하부조직에서 근무. ○ 각 중앙부처는 또한 많은 수의 산하단체를 거느리고 있음. - 96년 현재 정부투자기관, 공단, 협회 등 정부산하단체는 261개이며 고용 인원은 28만명, 예산은 101조원에 이르는 것으로 파악됨. - 정부산하단체는 운영상의 신축성 확보로 효율성의 증진을 가져올 수 있 으나, 역할·책임·자율권 등이 미정립된 상태에서 오히려 더 큰 비효율의 요인이 되고 있음. - 특히 문제가 되는 것은 정부가 예산외로 운영하는 기금과 관련된 각종단 체임. - 정부출연 연구기관 역시 매우 복잡한 형태로 운영되고 있음. 나. 運營方式 ○ 인사·보수제도에 있어서는 행정고시, 신분보장, 연공서열을 중심으로 한 폐쇄적이고 경직적이며 경쟁억제적인 체계가 고착되어 있으나 이를 고치려는 노력 은 거의 없었음. - 현재 보수의 대부분은 연공급이고 실적급은 극히 일부에 불과하여 노력 과 보상간의 연결고리가 미약함. ○ 부서별 업무성과를 명시적으로 평가할 수 있는 체계가 확립되어 있지 않 음. - 현재 업무성과는 예산설명자료, 결산개요(업적편) 등에 단편적, 부분적으 로 제시되어 있으나 체계화되지 못한 상태. 다. 中央-地方間 機能 및 財源配分 ○ 본격적인 지방자치시대가 시작된지 2년여의 시간이 흘렀지만 아직도 중앙- 지방간, 광역-기초단체간 기능 및 재원배분상의 많은 문제점이 해결되지 않고 있 음. - 특히 기능배분에 있어서는 사무의 중앙집중, 행정기관간 업무중복, 비효 율적 업무배분, 관련법규의 불명확 등이 문제로 대두되고 있음. Ⅴ. 主要檢討課題 1. 經濟政策運營方式의 改善 ○ 현 시점에서 정부는 무엇보다도 경제정책 운영방식을 개선해야 함. - 미시경제정책에 있어서는 시장기구에 대한 직접적 개입과 간섭을 대폭 축소하고 정책운영방식을 재량주의에서 규칙주의로 전환해야 하며, 또 생산자 중심 의 보호·지원·육성시책을 철폐하고 소비자의 관점에서 정책을 수립·집행해야 함. - 거시경제정책에 있어서는 물가안정에 보다 많은 노력을 기울이고 외환시장의 가 격기능을 제고하는 한편 건전재정기조를 유지하고 재정지출의 효율화에 노력해야 함. 2. 政府의 役割과 機能 再定立 가. 經濟部處의 役割과 機能 再定立 ○ 각 부처가 수행하고 있는 기능에 대한 전면적 재검토와 함께 집행기능의 지방자치단체로의 이양, 민영화, 민간위탁, 공공/민간 경쟁입찰제도, 공기업화, 사 업부서화 등을 적극적으로 추진. - 사업부서화란 정부조직을 사업소 형태로 전환하는 것을 의미하는데, 사업 소장은 인사 및 재정운영상의 상당한 재량권을 부여받는 대신 질적·양적인 서비스 목표의 달성에 대한 책임을 지게 됨. - 민간위탁은 일정기간 동안 민간회사에게 서비스 공급을 위임하는 것. - 공공/민간 경쟁입찰제도(public/private competitive process)란 경쟁입찰 을 통해 서비스 공급자를 선정하되, 공공기관이 민간회사와 동일한 자격으로 입찰 에 참여하도록 하는 것(영국의 강제경쟁입찰제도). ○ 민간위탁이나 공공/민간 경쟁입찰제도를 추진할 때에는 입찰과정을 투명화 하고 유효경쟁을 촉진하며 입찰자들 사이의 담합을 방지함으로써 공정성을 강화해 야 하며, 또한 엄격한 사후관리와 통제를 통해 계약의 성실한 이행을 강제해야 함. 나. 組織運營上의 責任性과 自律性 提高 ○ 사업부서화, 공기업화, 민영화를 추진함에 있어 해당 조직의 자율성과 책 임성을 확보할 수 있는 메커니즘을 마련하는 것이 중요. - 이러한 전제조건이 충족되지 않는다면 담당기구가 국회의 통제로부터 멀 어짐으로써 공공성·책임성이 약화되고 전보다 더 많은 비효율성을 야기할 가능성 이 있음. ○ 사업부서나 공기업의 장을 선임함에 있어 업무성과를 명시적으로 반영하 는 계약제의 도입을 추진해야 함. - 업무성과를 측정하기 위한 생산성지표는 투입(input) 뿐 아니라 산출 (output), 성과(outcome) 등 결과(result)에 대한 정보도 제공할 수 있도록 설계. - 산출예산제도와 복식부기 회계방식을 도입하여 명확한 비용측정이 가능 토록 함. ○ 인사, 예산, 조직운영 등에 있어서는 자율권을 대폭 확대해야 함. - 특히 직원채용, 배치, 승진 등에 관한 관서장의 재량권을 확대하고 예산 의 전·이용에 대한 규제를 완화하는 대신 성과에 기초하여 예산총액을 배정함으 로써 책임경영체제를 구축. 다. 人事 및 報酬制度의 改編 ○ 정부부문과 민간부문 사이의 직업이동성을 제약하는 폐쇄적 인사제도와 경쟁억제적인 유인체계를 상당 부분 개편할 필요가 있음. - 개방형 인사제도의 도입을 위한 중장기 방안으로서 신분보장제도의 완화 와 행정고시제도의 개선을 모색. - 실적급의 비중을 점진적으로 확대. 라. 中央-地方間 役割 再定立 ○ 분권화와 권한이양을 통해 지방정부의 기능을 확대하고 지방에 배치된 국 가기관도 일부 지방에 귀속시키는 방안을 연구할 필요가 있음. ○ 국세·지방세, 광역세·기초세간의 불균형을 시정하는 한편 지방의 징수노 력과 예산절감을 유도하는 방향으로 지방재정조정제도를 개편. ○ 지방정부의 경영효율성을 제고하기 위해 시민헌장(Citizen's Charter)의 제정, 사업부서 확대, 민간위탁의 활성화 및 공공/민간 경쟁입찰제도의 도입 등을 유도. 21개 국가과제 가운데 정부의 역할 및 기능과 관련하여 제기된 과제 과제 내용 -세제개혁과 세정의 합리화 -일선 세무서의 세목별 조직을 단계적으로 납세자 중심의 기능별 조직으로 개편 -광역지방자치단체에 지방세 전담조직 마련 -산업수요에 부응하는 효율적 인력개발체계 확립 -인력개발과 관련된 노동부·교육부 등의 조직·기능 재검토 ·직업훈련과 국가기술자격제도는 노동부가 주관하고 교육(직업교육포함)은 교육부에 서 담당하여 산업인력육성관련 정부조직이 이원화되는 문제를 해소 ·공공 직업훈련기관의 단계적 민영화 및 민간자격제도 도입 등 -벤처·중소기업중심의 발전여건 조성 -산업지원 위주로 되어 있는 통상산업부 기능을 수요자 중심으로 개편 ·인력·기술·자금·입지·판로 등 전담기능별 유기적인 서비스체제 구축 -노동시장의 유연성 제고 -공무원 임용제도를 개방형으로 전환 ·민간과의 교류확대, 고위직에서부터 계약직 임용방식 도입, 공무원·교사연금제도 개 선, 차별적 공평주의적 보수체계로의 전환 등 -사회복지체제의 효율화와 노령화시대 대비 -중앙과 지방의 복지행정기능 배분을 단계적으로 추진 ·단순·집행적이며 재정지출부담이 작은 업무는 지방으로 이양 ·지방자치단체의 보조금 사용에 포괄성 부여 -사회보험에 민간보험 역할 증대 -공공기관 소유 복지시설을 민간에 위탁 경영 -환경친화적 발전전략의 추진 -중앙정부와 지방정부로 이원화되어 있는 환경집행기능 조정 ·위임권 회수제도 도입 ·능력있는 지방자치단체에 대해서는 환경집행업무 이양을 지속적으로 확대 -규제완화 등을 통한 토지공급의 원활화 -토지이용규제 권한의 대폭적인 지방 이양 ·주민의사에 부응하여 토지이용계획이 수립되고 필요한 규제가 시행되도록 토지이용 계획 및 토지이용규제권한을 지방자치단체에 대폭 위임 ·토지개발방식의 다양화 및 민간참여 활성화 -물류 및 대도시 교통체계 개선 -건교부, 해양부, 통산부, 농림부 등에 분산·중복되어 있는 물류관련 정책의 효율적인 추진을 위하여 물류정책 조정기구를 설치·운영 -경찰청, 지방자치단체 등으로 다원화되어 있는 교통시설관리 및 운영의 통합화 ·현재 신호체계는 경찰청, 이면도로 관리는 각 구청으로 다원화되어 있는 교통관리 및 운영체계 개선 -물가구조개편과 유통구조개선 -통화신용정책 수행에 있어서의 중앙은행 독립성 제고 -공기업의 민영화 및 행정서비스의 민간위탁을 통한 정부조직의 효율화 -과학기술 및 산업기술혁신 촉진 -과학기술처·통상산업부·정보통신부 등의 기술개발 관련 업무의 통합·조정 -민간주도의 기술혁신체제 구축 및 정부출연 연구기관 기능 전문화

본 내용은 제Ⅰ부, 제Ⅱ부, 제Ⅳ부에 대한 내용 입니다. □ 본 연구의 목적은 우리나라 주택시장의 주요 쟁점을 분석하고 정책적 시사점을 도출하는 데 있음 □ 주택 문제에는 항상 상충되는 견해를 가진 수많은 이해당사자가 존재하고 있고, 이들 사이에 지속되어온 불협화음은 미래에도 상존할 소지가 큼 택지면적이 충분하지 못하고 인구밀도가 높은 우리나라의 경우, 주택은 일반 재화와는 다른 특수한 재화로 간주되는 경향이 있으나, 최근에는 시장 기제, 특히 금리 등 경제 기초 변수의 영향이 강화됨이 확인됨- 본 연구보고서는 주택의 특수성과 일반성을 고려하여, 우리나라 주택 시장의 주요 쟁점과 정책을 개관하고, 수요 및 공급에 영향을 미치는 주요 변수와 정책을 분석하며 정책 방향을 제시함 □ 전체 보고서는 모두 4부로 이루어져 있음 제I부는 과제 전체의 논점을 제기하고, 전체 보고서의 내용을 개괄·요약하며, 주거여건의 추이와 장기주택수요, 그리고 정부의 주택관련 정책을 개관함 제II부는 주택시장에 영향을 미치는 경제 환경을, 정부의 정책과 관련지어 논함 제III부는 주택금융관련 이슈들, 특히 저소득층의 주거 지원 방안을 분석함 제IV부는 택지 공급제도와 재개발 및 재건축 문제를 집중적으로 조명함 ■ 주요 내용 요약 제Ⅰ부 주거여건의 추이, 장기 주거 수요 및 주택관련 정책 개관　- 제1장 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원, 손재영 건국대 교수　- 제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원, 손재영 건국대 교수, 정의철 건국대 교수 □ 우리나라의 주택 보급률은 2002년 100%를 넘어섰으나 자가거주비율은 아직 60%에도 이르지 못함 200만호 건설계획 등에 힘입어 1970년부터 2003년까지 주택 스톡이 약 3배로 증가하였지만 가구 수 역시 빠르게 증가, 주택보급률은 22%p만 증가하고 자가주택 거주율 비율은 불과 4.3%p 밖에 늘지 못했음 □ 주거여건은 지속적으로 개선되었으나 저소득층의 열악한 주거복지 문제는 아직도 존재(저소득층 지원문제는 제III부에서 다시 논의됨) □ 전국적 또는 광역적 차원에서 주택, 특히 아파트의 가격이 장기적으로 너무 빨리 너무 많이 올랐다는 인식을 지지할 근거는 미약함 1985년을 100으로 할 때, 2003년 전국 평균 주택매매가격지수는 191, 전세가격지수는 343으로, 주택매매가격은 연평균 3.7%, 전세가격은 연평균 7.1% 증가 □ 향후 우리나라의 주택 수요는 그 추정 방법에 따라 결과를 달리함 인구 구조를 고려하는 Mankiw-Weil(M-W) 모형을 이용한 경우 주택수요는 향후 연평균 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년부터는 오히려 감소하기 시작 인구구조에 주거비용과 소득을 추가적으로 고려한 수정 M-W 모형에 따르면, 대체적으로 M-W모형에서 예측한 바와 같이 장기적으로 지속적인 감소추세를 보이기보다는 큰 변화없이 작은 범위 내에서 완만한 감소세를 보임- 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다 소득변화에 더 민감하게 반응 □ 우리나라의 부동산관련정책은 규제와 완화 기조가 반복되어 왔음 1980년대 초반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리 부동산은 1997년 경제위기의 원인이 아니었으며, 오히려 위기를 극복하는 중요한 수단이었음 1999년 이후의 부동산 가격 회복은 경제위기 기간 중의 규제완화와 금리 하락에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고받았음 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적으로 차별화되어 다수의 규제가 재도입되고 2003년 10월 특별대책이 수립됨* 택지 공급과 주택 및 도시정비정책에 대한 연구결과는 제9, 10장에 수록 제Ⅱ부 주택시장과 정책환경　- 제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원　- 제4장 주택 및 토지관련 세제의 현황과 이론적 고찰　　허석균 한국개발연구원 부연구위원　- 제5장 주택매매가격·전세가격과 인플레이션　　조동철 한국개발연구원 선임연구위원 □ 주요 변수들이 주택가격에 미치는 영향을 1987년 1/4분기에서 2004년 2/4분기에 걸친 시계열 자료를 통하여 분석한 결과 특기할 만한 결론과 시사점이 도출됨 기초적인 경제 변수, 특히 금리가 주택가격에 큰 영향을 미치고 있으나 GDP나 통화량 등의 영향은 금리만큼 확실하고 전방위적이지는 못함* 주택매매가격 상승에 대한 기대는 강남의 매매가격을 상승시킴* 부동산 경기를 억제 또는 진작시키려는 정책의 효과는 전체적으로 그 의도를 달성하지 못함 전세가격은 모든 부동산(토지, 주택매매가, 전세가) 가격에 영향을 미침 부동산 시장 간의 파급효과는 어느 정도 존재하는데, 특히 강남의 파급효과가 현저함* 강남 주택매매가의 변화는 강북 매매가에 단기적(1분기 정도)으로 강한 영향을 미치지만 강북 매매가의 변화는 강남 매매가에 영향 미치지 못함.* 강남 전세가의 변화는 강북 전세가에 단기부터 5분기 이상의 중장기에 걸쳐 영향을 미치고, 강북 전세가는 강남의 전세가에 3분기 이후 영향을 미침* 강남북의 매매가와 전세가는 서울의 지가에 즉각적이고 지속적으로 강한 영향을 미치지만, 지가는 매매가나 전세가에 유의한 영향을 미치지 않음 □ 주택 및 토지 관련 세제의 기본적 개선 방향은 바람직한 것으로 판단 보다 적은 왜곡을 가져오는 보유과세 중심으로, 그리고 거래세의 경우 취득·등록세에서 양도소득세 중심으로 전환하는 것이 바람직* 보유세가 존재하고, 장단기 보유기간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제 하에서는 양도소득세의 강화도 고려할 필요가 있음 자산의 성격에 따라 다른 세율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율을 차별화하는 것은 자산 간 투자의 왜곡을 초래함 □ 전세가격의 급격한 변동은 그 자체로서 거시경제의 안정을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매·전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높음 주택의 매매가격과 전세가격 비교에 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인플레이션율을 들 수 있음* 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락할 경우, 더욱 확대될 수 있음 최근의 낮은 실질이자율과 3% 내외의 인플레이션율이 지속된 것을 고려하면, 전국적으로 전세가격의 1.75배 내외에 이르고 있는 평균 아파트가격에 큰 폭의 거품이 존재한다고 결론 내리기는 쉽지 않음* 그러나 일부 지역의 매매가격이 전세가격의 3배 내외에 이르고 있다는 점은 주택가격에 위험요인이 있을 수 있음을 시사 최근 우리 경제의 낮은 실질이자율은 매매가격과 전세가격의 격차가 큰 폭으로 유지되게 하는 요인 중의 하나로 이해할 수 있음* 통화당국이 중장기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조정하는 것이 매매-전세가격 안정 방법이 될 수 있을 것임 제Ⅳ부 택지공급과 주택 · 도시정비정책의 연구　- 제9장 택지공급체계 개선방안 연구　　손재영 건국대 교수, 이용범　- 제10장 재개발·재건축·주거환경개선 방안 연구　　김정호 KDI 국제정책대학원 교수 □ 우리나라의 주택건설 시장은 전통적으로 주택건설금융과 주택건설을 위한 택지확보가 주된 애로요인임 외환위기 이후 금융적 측면의 애로는 크게 완화되었으나 주택건설을 위한 택지확보는 다양한 어려움을 겪고 있음 □ 토지수급의 불균형과 난개발 문제를 해소하기 위하여 선계획·후개발에 입각한 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 2003년부터 시행되었으나, 이에 따른 새로운 국토이용체계의 시행으로 인하여 사실상 민간부문의 택지개발이 어려워졌음 국토의계획및이용에관한법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편은 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나타내었으나 과도한 규제와 경직적인 운용으로 민간부분의 택지개발이 크게 위축됨 택지공급 확대를 위해 단기적으로 민간택지개발의 활성화를 도모하는 방안이 고려될 필요 있음 중장기적으로는 국토계획법의 시행경험을 축적하면서, 법의 장점을 유지시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 찾아야 함 □ 재개발·재건축·주거환경개선 사업은 지역사회를 와해시키고, 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하였다기보다는 오히려 확산시켰다고 비판받음 기존의 주택·도시정비사업은 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 동원한 고비용의 단기성 민간자본으로 사업을 추진* 고수익에 대한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이루어지게 됨* 이런 현상은 개발비용의 상승을 유도하고, 그 비용은 입주자들에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 초래 정부는 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시및주거환경정비법(도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하고, 다른 한편으로는 재건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책을 발표 그러나 재건축, 재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 인식한다면, 이러한 사업들을 지나치게 부정적으로 간주하는 것은 바람직하지 않음 * 주택·도시정비사업들을 위축시킬 것이 아니라, 운영상의 문제점들을 파악하여 이를 개선하는 데 주력해야 할 필요가 있음 ■ 상세설명 제Ⅰ부 주거여건의 추이, 장기 주거 수요 및 주택관련 정책 개관제1장 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 □ 주거여건은 전체적으로 개선되어 왔으나 추후 지속적 개선이 요구됨 주택의 대량건설 및 공급을 가능하게 한 주택정책은 1990년대 이전 시기의 주택부족을 완화했을 뿐 아니라 인구 및 가구 증가에 따른 주택수요를 수용하는데 성공했음 * 주택 보급률은 100%를 넘었고 주택의 평균적 규모도 커졌는데, 이는 주택공급이 아파트 대량건설 위주로 이루어졌기 때문에 가능했음* 그러나, 이로 인해 우리 주거문화가 획일화되어 주택수요의 개성적인 측면이 외면된 바, 향후 다양한 주거형태의 실험, 도입, 확산이 가능한 여건을 장려할 필요가 있음 주택보급율 100% 달성에도 불구하고 아직도 많은 문제점이 상존하고 있음* 농촌지역을 중심으로 빈집이 50만호 이상 존재하는 동시에 수도권 지역에서는 아직도 주택이 부족함* 주택중의 상당수는 물리적, 기능적, 또는 경제적으로 노후화되어 다시 짓거나 대대적인 수리가 필요함* 인구구조나 생활양식, 소득 등이 변함에 따라 주택수요가 동태적으로 변화하여 필요한 주택의 종류와 수요도 변해가고 있음 200만호 건설의 물량이 완공되기 시작한 시점인 1990년대 초 이래 많은 주택을 건설하여 주택 스톡이 1970년의 약 3배에 달했음에도 불구하고 가구 수 역시 빠르게 증가, 주택보급률은 22%p만 증가하고 자가주택 거주율 비율은 불과 4.3%p 밖에 늘지 못했음* 신규건설 공동주택에 대해 무주택자 등을 우대하는 공급규칙이 엄격히 시행되었고, 가구 수의 증가가 빨랐으며, 또 멸실 주택도 많았음을 감안하면 자가 주택비율이 소폭 증가한 것이 정책실패를 의미한다고 보기는 어려움.* 자가 소유 주택을 임대하고 다른 주택을 임차하여 거주하는 경우도 많아, 이 수치 자체가 자가 보유율보다는 낮게 나타날 가능성이 높음* 오히려 주택 대량공급으로 그나마 자가 거주율이 저하될 상황을 막은 것으로 평가 주거비 부담의 경우 주거 형태로는 월세 거주자의 부담이 소득대비 가장 높고 전세가 가장 낮으며, 시계열적으로는 자가, 전세, 월세 모두 주거비 부담이 줄어듬 소득 분위별 주거비 부담은 저소득층이 상대적으로 높아 소득대비 최고 15% 정도에 이름* 근본적인 문제는 저소득층의 상대적 비용부담 뿐 아니고, 저소득층이 주거 공간으로부터 받는 서비스의 질 자체가 낮다는 점임 주거여건은 지속적으로 개선되었으나 주거 안정 및 복지의 문제 아직 존재* 아직도 수세식 화장실이나 목욕시설이 미비한 가구가 2002년 말, 13%나 되는 등 주거여건 개선추세에서 소외된 국민들이 다수 있음* 평균적으로 주택이 커지고 질이 개선되면서 그 가격도 올랐지만, 모든 사람들의 소득이 이를 향유할 수 있을 만큼 늘지 못했음* 소형 주택들을 허물고 중대형 주택들을 짓는 과정에서 저소득층이 거주할 수 있는 주택의 스톡이 줄고 그 가격은 상승하여 이들의 주거복지가 악화되는 경우가 많았음 □ 시계열 자료의 분석을 통해, 주택, 특히 아파트 가격의 상승을 관찰한 결과, 전국적 또는 광역적 차원에서 주택, 특히 아파트의 가격이 장기적으로 너무 빨리 올랐고 너무 많이 올랐다는 인식이 옳지 않음을 확인함 ‘부동산 불패’는 제한된 지역 또는 제한된 시간에만 적용됨: 1985년을 100으로 할 때, 2003년 전국 평균 주택매매가격지수는 191, 전세가격지수는 343으로, 주택매매가격은 이 기간 동안 연평균 3.7%, 전세가격은 연평균 7.1% 증가 규모별로는 매매가격의 경우 소형, 중형, 대형의 순으로, 전세가격의 경우에는 중형, 소형, 대형의 순으로 빠르게 증가함 지역과 시기, 유형에 따라 가격의 매우 빠른 상승이 목격됨 □ 주택시장의 안정화를 위해서는 장기적인 주택수요를 예측하는 것이 중요함을 고려, 본 연구는 두 가지 방법에 의해 2030년까지의 우리나라 주택수요를 전망함 널리 쓰이는 Mankiw-Weil 모형을 이용한 경우 주택수요는 향후 연평균 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년부터는 오히려 감소하기 시작하는 것으로 예측됨* 임차가구의 경우 40~44세에서 주택수요량이 정점에 이르고 이후 감소하며, 자가가구의 경우 45~54세에 정점에 이르고 이후 감소* 결론적으로 M-W 모형에 따르면 향후 우리나라 인구의 노령화가 진행되면서 주택수요는 장기적으로 감소할 수밖에 없을 것으로 전망 그러나 인구구조에 주거비용과 소득을 추가적으로 고려한 수정 M-W 모형에 따르면, 연령구간별 주택수요량의 정점은, 수정되지 않은 M-W 모형에서보다 높은 연령구간에서 발생* 노령화가 진행되면서 나타날 수 있는 주택수요의 변화율은 M-W모형의 추정결과보다 완만한 것으로 확인됨* 즉, 소득과 주거비용의 변화를 고려하면 수정 모형에서의 주택수요 증가율은 M-W모형의 예측 결과보다 높게 나타나고, M-W모형에서의 예측 결과와 같이 장기적으로 지속적인 감소추세를 보이기보다는 장기적으로 지속적인 감소 추세를 보임 (그림 1 참조) [그림 1] 주택수요 증가율 전망 * 예를 들어 수정된 모형에서 현재의 소득증가율과 주거비용증가율이 유지된다고 가정하였을 때 주택수요 증가율은 2005년 1.11%에서 이후 전반적인 감소 추세를 보이고, 2030년의 주택수요 증가율은 약 0.05%로 추정* 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다는 소득변화에 더 민감하게 반응하게 될 것으로 전망됨 □ 우리나라의 부동산관련정책은 규제와 완화 기조가 반복되었음(정책 review) 1980년대 초중반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리하는데 주택정책의 주안점이 있었음* 신규주택의 대량 건설 및 공급을 위해 택지를 공영개발하고 국민주택 규모 주택에 대해 공공부문에서 저금리 자금을 지원* 택지와 자금측면에서 건설원가를 낮추어 주는 대신, 건설업체들이 받을 수 있는 분양가에 대해 규제를 가함 부동산에 대한 오해: 태국 등과는 달리 부동산이 1997년 경제위기의 원인을 제공하지 않았던데 그치지 않고, 위기를 극복하는 중요한 수단이었음* 부동산 및 건설업의 전후방 연관효과가 크므로 이 부문의 활성화를 통해 소득과 고용을 늘리는 한편, 재무적 위기상황에 처한 기업들의 부동산 매각을 원활히 하여 재무구조를 개선하고 은행의 부실대출을 줄이려는 전략이 추진됨* 이 전략에 따라 부동산 및 건설 시장을 지원하는 한편 외국인 투자를 활성화하기 위해서 많은 대책들이 긴박하게 시행됨. 1999년 이후의 부동산 가격 회복은 경제위기 기간 중의 규제완화에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고받았음* 부동산시장이 대외적으로 개방됨* 주택건설업체들은 사업리스크를 분산시킴: 주택건설업체들은 시공만을 책임지고, 시행사라고 불리는 개발업자들이 토지매입, 상품구성, 금융조달, 마케팅을 담당하며, 금융기관들이 금융을 제공하는 역할분담 구조가 형성* 1998년 초의 부동산 금융 제한 폐지, 그 이후의 MBS(주택저당유동화채권) 및 ABS(자산유동화채권)제도의 도입, REITs(부동산투자신탁)의 도입 등은 부동산시장과 자본시장의 관계를 훨씬 밀접하게 만듦 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적으로 차별화되어 많은 국민들이 상대적인 박탈감을 느끼면서 다수의 규제가 재도입되고 2003년 10월의 특별대책이 수립됨 제Ⅱ부 주택시장과 정책환경제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 □ 주요 변수들이 주택가격에 미치는 영향을 1987년 1/4분기에서 2004년 2/4분기에 걸친 시계열 자료를 통하여 분석한 결과 특기할 결론과 시사점이 도출됨 주요 변수들의 선후행 분석 결과, 주가지수와 총통화 등이 주택전세가, 회사채수익률, GDP 등에 선행하고, 이들은 다시 주택매매가격에 선행함 지역적으로는 강남이 강북이나 전국의 경우보다 추정 오차가 크게 나타나, 주택매매 및 전세가격의 변화가 정형화된 모형으로 예측하기 어려운 부분이 많음을 시사* 기초적인 경제 변수, 특히 금리가 주택가격에 큰 영향을 미치고 있으나 GDP나 통화량 등의 영향은 금리만큼 그 효과가 확실하고 전방위적이지는 못함 * 주택매매가격 상승에 대한 기대는 강남의 매매가격을 상승시키나, 강북의 경우에는 그 효과가 확인되지 않음* 부동산 경기를 억제 또는 진작시키려는 정책의 효과는 대체적으로 그 의도를 달성하지 못함: 실기하였거나 시장주체들에게 신뢰감을 주지 못했을 가능성 주택매매가격이나 전세가격에 대한 각 변수의 파급효과는 부동산의 종류와 지역에 따라 달라짐* 개별 하위 시장에 대한 정확한 이해를 위해서는 신뢰성이 높고 포괄적인 관계 자료를 축적하고, 이를 활용한 계량적 분석이 필수적임 전세가격은 모든 부동산(토지, 주택매매가, 전세가) 가격에 영향 미침* 주택 정책의 가장 큰 줄기가 서민의 주거 안정이고, 전세세입자의 많은 수가 주택을 보유하지 못하고 있어, 전세가격에 대한 정책적 배려는 매매가격의 안정에 대한 배려 이상으로 중요* 전세가격의 충격은 주택매매, 전세, 토지매매 시장에서 그 영향이 크고 지속적이므로 시장의 장기적 안정을 위해서도 전세시장의 안정은 필수적(제5장에서도 논의됨) 주택매매가와 전세가의 지역간 파급 효과가 존재하고 있음* 강남 주택 매매가의 변화는 강북 매매가에 단기적(1분기 정도)으로만 영향을 미치지만 강북 매매가의 변화는 강남 매매가에 영향 미치지 못함* 강남 전세가의 변화는 강북 전세가에 단기부터 5분기 이상의 중장기에 걸쳐 영향을 미치고, 강북 전세가는 강남의 전세가에 3분기 이후 영향을 미침* 강남북 각각의 매매가와 전세가는 서울 전체의 지가에 즉각적이고 지속적으로 강한 영향을 미치지만, 지가는 매매가나 전세가에 영향 미치지 않음* 결론적으로, 강남 주택가격의 상승에 대한 우려 중의 하나인 다른 지역, 다른 시장으로의 파급효과는 통계적으로 뒷받침됨 제4장 주택 및 토지관련 세제의 현황과 이론적 고찰 □ 주택 및 토지 관련 세제의 기본적 개선 방향은 바람직한 것으로 판단 부동산 관련세제의 개편을 경기를 부양한다는 취지에서 논의하던 관습이 사라진 것은 바람직함. 그러나 빠른 속도로 상승하는 주택가격 안정화의 수단으로 논의하는 것 역시 경계해야.* 경기 문제는 본질적으로 부동산 관련세제의 개편만으로 해결될 수 있는 성질의 것들이 아니며 경제전반에 대한 조율을 요하는 것들임* 부동산 관련세제개편의 문제는 경기 조절적 수단, 가격 억제 수단이라기보다는 효율적 조세수입 확보 및 사회적 공평성 제고의 측면에서 다루어져야 함* 부동산 관련세제의 개선을 위해서는 양도소득세, 취득세, 재산세, 등록세, 종합토지세 등 여러 세목의 조세 간 세율 조정 및 세목 신설, 폐지 및 통합에 관한 토의가 주를 이루어야 함 이론적 분석에 따르면 최근의 세제개편의 방향은 기본적으로 바람직함* 보유세는 거래세나 이득세로 인해 나타나는 동결효과를 완화시키는 역할을 하므로, 정부가 취하고 있는 거래세의 완화, 보유세의 강화 방향이 기본적으로 바람직함* 보유세가 존재하고, 장단기 보유기간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제 하에서는 양도소득세의 강화도 고려할 필요가 있음* 이는 양도소득세의 강화가 주택의 거래를 동결시킬 것이라는 기존의 주장과 배치되지만 이론적으로는 지지되는 부분임* 거래세율의 하향조정은 거래세의 동결효과를 완화시켜 거래빈도가 증가하게 되므로, 거래세수를 증가시킬 가능성도 있음* 자산의 성격에 따라 다른 세율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율을 차별화하는 것은 자산 간 투자의 왜곡을 초래함 자본이득세의 상승은 거래세가 낮은 경우 자산동결효과를 갖고, 거래세가 높은 경우에는 자산동결효과를 완화시키는 등, 특정세목의 조정에 따른 영향은 다른 종류 세목의 변화와 연관시켜 고려해야 함 제5장 주택매매가격·전세가격과 인플레이션 □ 이자율과 인플레이션은 매매가격과 전세가격에 영향이 큰 거시 변수임 전세가격의 급격한 변동은 그 자체로서 거시경제의 안정을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음* 전세보증금이 상당 부분 미래의 주택구입을 위해 활용되고 있다는 점을 감안할 때, 주택의 전세가격과 대비한 매매가격의 변동은 무시하기 어려운 규모의 부의 이전효과를 가져올 수 있음* 특히 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매·전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높음 주택의 매매가격과 전세가격 비교에 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인플레이션율을 들 수 있음* 경제 내에 인플레이션이 존재하는 한 주택의 명목가격이 상승하는 것은 불가피하며, 주택의 명목가격이 상승하는 한 (그리고 그와 같은 명목가격의 상승이 기대되는 한) 매매가격은 전세가격에 비해 높은 수준에서 형성될 수밖에 없음* 이와 같은 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락할 경우, 더욱 확대될 수 있음 최근의 낮은 실질이자율과 3% 내외의 인플레이션율이 지속된 것을 고려하면, 전국적으로 전세가격의 1.75배 내외에 이르고 있는 평균 아파트가격에 큰 폭의 거품이 존재한다고 결론 내리기는 쉽지 않음* 아파트 매매/전세가격 비율은 1980년 후반부터 2001년까지 대체적으로 감소하다가 다시 빠르게 상승: 특히 그 변동성이 강남에서 높았고, 최근의 상승추세도 강남이 가장 강함(그림 2 참조)* 일부 지역의 매매가격이 전세가격의 3배 내외에 이르고 있다는 점은 주택가격에 위험요인이 있을 수 있음을 시사 [그림 2] 아파트 매매/전세가격 비율 최근 우리 경제에 나타나고 있는 낮은 수준의 실질이자율은 주택시장의 측면에서도 우려스러운 현상임* 이에 대한 가장 바람직한 해법은 투자가 활성화되면서 실질이자율이 자연스럽게 상승하는 것* 이와 같은 상황이 여의치 않고, 매매·전세가격 비율의 안정이 정책적으로 바람직한 목표라면, 통화당국이 중장기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조정하는 것이 방법이 될 수 있을 것임 제Ⅳ부 택지공급과 주택 · 도시정비정책의 연구제9장 택지공급체계 개선방안 연구 □ 우리나라의 주택건설 시장은 전통적으로 주택건설금융과 주택건설을 위한 택지확보가 주된 애로요인임 그러나 외환위기 이후 주택건설에 소위 프로젝트파이낸싱 기법이 보편화되었고, 소비자 금융측면에서도 주택을 담보로 하는 구입자금 대출이 확산됨에 따라 금융적 측면의 애로는 크게 완화되었음 반면 주택건설을 위한 택지확보는 선계획·후개발에 의한 새로운 국토이용체계의 개편, 기존 택지공급체계의 한계 등으로 다양한 어려움을 겪고 있음 □ 토지수급의 불균형과 난개발 문제를 해소하기 위하여 선계획·후개발에 입각한 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 2003년부터 시행 종래에 도시지역과 비도시지역으로 이원화되어 관리되어 왔던 국토이용관리체계를 통합하여 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획의 계획체계를 비도시지역에도 적용하도록 확장* 기반시설연동제, 개발행위허가제, 토지적성평가제도와 같은 환경친화적 국토이용체계를 구축 그러나 새로운 국토이용체계의 시행으로 인하여 사실상 민간부문의 택지개발이 어려워졌음* 관리지역(구준농림지역)에 대한 개발관련 규제가 강화되면서 민간이 택지를 조성하기 위해서는 일정 규모이상이 요구되고, 각종 기반시설 설치에 대한 부담이 증가* 특히 민간택지개발의 감소가 곧바로 주택건설의 감소로 이루어지고 있음* 2012년 주택종합계획의 목표달성에도 많은 차질이 예상 국토의계획및이용에관한법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편은 선계획·후개발에 입각한 토지이용체계를 구축하고 소위 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나타내었으나 과도한 규제와 경직적인 운용으로 민간부분의 택지개발이 크게 위축됨* 국민 주거생활의 양적·질적 향상을 위해서는 택지공급 확대를 위한 새로운 개선방안이 모색되어야 함. 택지공급 확대측면에서는 단기적으로 민간택지개발의 활성화를 도모하는 방안이 추진되어야 함* 관리지역내 택지개발사업을 위한 최소면적기준을 기반시설의 확보 등 일정요건 충족시 완화하는 방안을 고려하여야 함* 단기적으로는 택지개발이 가능한 제2종지구단위계획구역의 지정최소면적을 일괄적으로 적용할 것이 아니라 해당 지역의 여건을 고려하여 일정 수준의 기반시설이 확충된 지역이나 확충계획을 수립한 지역, 또한 택지개발과 함께 확충할 경우에는 지정최소면적 이하인 30만㎡이하인 경우에도 지정이 가능하도록 하는 방안의 검토가 필요* 주택가격 또는 택지가격이 일정 폭 이상 상승할 때, 이를 주택 및 택지의 부족을 나타내는 정보로 받아들여 추가적인 택지개발 및 공급을 적극적으로 고려해야 중장기적으로는 국토계획법의 시행경험을 축적하면서, 법의 장점을 유지시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 찾아야 함* 각종 개별법령에 의하여 중복적으로 지정되어온 용도지역, 지구, 구역의 정비를 통하여 지방정부가 주도적으로 계획적 개발을 추진할 수 있어야 함* 우리나라의 각종 토지이용규제는 해당 부처의 필요에 따라 용도지역·지구를 수시로 신설한 결과 2004년 현재 13개 부처 112개 법률에서 총 289개의 용도지역·지구가 지정되어 있어, 고지가·고비용 경제구조에 따른 국가경쟁력 저하요인으로 지속적인 비판을 받고 있음* 관계부처간의 긴밀한 논의와 합리적인 조정이 필요하며, 이 과정에서 해당 지역의 관리주체인 지방정부의 역할확대가 필요* 개발사업 활성화 측면에서, 택지기능만이 아닌 자족성 확보를 위해 복합기능을 수행할 수 있도록 한 기업도시 건설 등의 추진도 고려할 필요가 있음 제10장 재개발·재건축·주거환경개선 방안 연구 □ 재개발·재건축·주거환경개선 사업은 지역사회를 와해시키고, 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하였다기보다는 오히려 확산시켰다고 비판받음 * 지나치게 고층·고밀도로 개발되어 도시공간을 왜곡시키고 주거환경을 악화시켰다는 문제점도 지적* 몇 년 후의 재건축을 기대하여 주택관리를 소홀히 함으로써 주택자원의 조기 노후화와 불량화를 초래한 것으로도 인식됨* 주택·도시정비사업의 추진현황과 실적, 문제점, 그리고 최근의 유관제도변화에 대해 기술하고, 이러한 사업들을 보다 실효성있게 계획, 집행하는 방안이 필요 기존의 주택·도시정비사업은 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 동원한 고비용의 단기성 민간자본으로 사업을 추진* 고수익에 대한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이루어지게 됨* 이런 현상은 개발비용의 상승을 유도하고, 그 비용은 입주자들에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 초래 정부는 이와 같은 문제를 완화하고 저소득층의 주거안정을 실현하기 위해 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시및주거환경정비법(도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하고, 다른 한편으로는 재건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책을 발표 * 도정법은 안전진단을 강화하거나 소형주택의무비율을 상향조정하고 개발이익을 환수하는 등 재건축사업시행절차를 까다롭게 함으로서 재건축활동을 의도적으로 억제하고, 대안으로 리모델링사업을 적극 권장* 그러나 재건축, 재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 인식한다면, 이러한 사업들을 지나치게 부정적으로 간주하는 것은 바람직하지 않음* 서울의 경우 재건축물량이 총 건설물량의 30-45%를 차지할 정도로 주택공급측면에 기여한 바 크며, 이 지역에는 새로 개발 가능한 택지가 거의 고갈되었기 때문에 앞으로 재건축사업에의 의존도는 더욱 커질 것임 주택·도시정비사업들을 위축시킬 것이 아니라, 운영상의 문제점들을 파악하여 이를 개선하는 데 주력해야 할 필요가 있음* 지역개발사업을 추진하는 데 있어 사회개발, 지역경제개발 등을 포괄하는, 일면적이 아닌 다면적 접근으로 일관할 필요가 있음* 미국의 CD기금과 같은 도시주택정비기금(가칭)을 마련할 필요가 있음: 제도권으로부터 민간자본을 유치, 이를 위해 특히 시중은행, 보험회사, 연기금등 다양한 자금원을 발굴해야 할 것* 정부지원은 경쟁적으로 이루어져야 함: 지역 내 자발적인 주민조직이 개발주체가 되고, 정부는 선별적으로 재정 및 기술지원을 하면서, 동시에 장려·후원자의 역할을 해야 함 '주택시장 분석과 정책과제 연구 ' 연구보고서　(2004-12)