이번엔 'LH 비리' 늪…공공기관 개혁은 왜 실패하는가 　 　 박진 KDI국제정책대학원 교수 　 　 [Big Picture] 　 공공기관 부채는 국민 세금 39곳 작년기준 빚 총 521조 공공 내세워 비효율 방치 문재인정부 출범 이후 공공기관 기능 통폐합 전무 　 무자격 낙하산 인사 판쳐 청와대가 기관장 낙점 정치권 입김 휘둘리기 일쑤 　 인사때 민간위원 힘 실어줘 능력없는 임원 해임 쉽게 부적격자 걸러낼 장치 마련을 　 　 [사진 제공 = 게티이미지뱅크] ▲출처-매일경제 　 한국토지주택공사(LH)가 국민을 실망시키고 정부에 대한 신뢰마저 추락시키고 있다. 그렇다고 우리의 공공기관이 일을 못하는 것은 아니다. 인천국제공항공사는 국제공항협의회(ACI)의 서비스 평가에서 12년 연속 세계 1위였으며 한국전력은 정전시간 등 전기의 질에서 세계 최고 수준이다. 과연 공공기관의 핵심 문제는 무엇이고, 어떻게 고쳐야 할 것인가. 　 1. 빚더미 공룡이 된 공공기관 　 공공기관의 문제를 보여주는 계기판은 부채(負債)다. 공공기관 중 부채가 많은 39개 기관을 보면 2020년 기준 521조6000억원에 달한다. 문제는 공공기관 부채가 2013년 이후 감소 추세에 있다가 2018년 이후 다시 증가로 돌아섰다는 점이다. 기획재정부에 의하면 주요 39개 공공기관의 2024년 부채 규모는 615조8000억원에 달할 전망이다. 그러나 이보다 더 나빠질 가능성이 크다. 실제로 2020년 전망은 2019년 전망보다 더 나빠졌다(그래픽 참조). 대부분의 공공기관 부채는 일반정부 부채 통계에서 빠져 있다. 그러나 공공기관 부채도 결국 미래 세대의 부담이다. 　 왜 부채가 커지고 있을까? 먼저 공공기관의 인건비 총액은 2020년 기준 대략 30조원쯤 된다. 부채 규모에 비하면 적지만 방만한 인건비는 호봉제로 자동 늘어나면서 매년 적자에 기여한다. 공공기관의 평균 연봉은 2019년 기준으로 6779만원이니 500대 대기업의 연봉 평균(7920만원)에 비하면 낮은 편이다. 문제는 인력 규모다. 국회예산정책처에 의하면 공공기관의 2020년 임직원 현원은 39만8000명으로 2015년 29만4000명에서 10만4000명이 늘었다. 2015년 인력 규모도 방만하다고 생각했는데 그 이후 35%가 더 늘어난 셈이다. 공기업 경영평가에서 55점이 부여된 경영관리 부문에는 16개 세부 항목이 있는데, 이 중 `일자리 창출`은 7점으로 가장 큰 비중을 차지한다. 이를 평가 대상에서 빼야 한다. 직원을 많이 뽑을수록 기관 평가가 좋아져 성과급을 더 받는다는 것은 납득하기 어렵다. 　 그러나 부채의 핵심 원인은 사업비다. 공공기관의 기능은 계속 확대돼 왔다. 힘이 커지다 보니 부정투기 같은 문제도 발생하는 것이다. 각종 투자 사업, 기업 지원, 임대주택 등 정부가 공공기관에 대행시키는 사업이 늘고 있다. 이런 사업은 수익성이 낮아 공공기관이 싫어할 것 같지만 그렇지 않다. 공공기관은 발주예산이 늘고 승진이 빨라져 반긴다. 부채가 쌓여도 임직원이 크게 손해 볼 일은 없다. 물론 필요한 일은 해야 하지만 공공기관이 하다 보면 파산 위험이 없다 보니 과도하게 추진하는 경향이 생긴다. 그 결과 한국석유공사, 한국광물자원공사, 대한석탄공사는 이미 자본잠식 상태다. 　 한편 수익성이 있어 공공기관이 찾아 벌이는 사업도 있다. 이는 공공기관의 복리후생비 혹은 다른 사업의 재원이 된다. 민간이 할 일을 공공 부문이 수행하면 창의와 경쟁 대신 공공 부문의 독점이 자리를 잡는다. 공공기관은 가격을 낮게 해 당장은 국민의 지지를 얻겠지만 이는 부채로 남아 결국 후대의 주머니를 털게 된다. 서울시장 선거에도 민간 영역을 침해하는 공약이 많다는 보도가 있었다(2021년 3월 29일 매경 A1면). 모든 기업을 국가가 운영하는 나라의 모습이 궁금하다면 눈을 들어 북한을 보면 된다. 　 공공기관의 민간시장 잠식도 주무 부처의 동조로 유지된다. 심지어 예산당국도 공공기관의 시장 잠식을 방치한다. LH가 분양주택 사업을 그만두면 임대주택 사업 예산을 더 줘야 하고, 관광공사가 카지노를 그만두면 관광 진흥 예산을 늘려야 하기 때문이다. 그러나 필요한 공익 사업에는 정당하게 예산을 지원해야 정부나 공공기관이나 책임성을 갖게 된다. 공공기관 개혁의 핵심은 공공기관의 기능을 줄이는 것이다. 그러나 이는 주무 부처의 일을 줄이는 일이기도 하다. 공공기관 개혁이 어려운 이유다. 　 　 2. 경쟁 대신 독점 자리 잡아 　 사진설명한국토지주택공사(LH) 직원들의 3기 신도시 땅 투기 의혹에서 시작된 국민의 `부동산 분노`가 연일 거세지고 있다. 사진은 3월 7일 정부서울청사에서 열린 부동산 관계장관회의를 마치고 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관(맨 오른쪽)이 국민에게 사죄 인사를 하고 있는 모습. [이충우 기자] ▲출처-매일경제 　 공공기관의 기능이 과도하게 된 것은 정부 기능의 대행자로서 경쟁이 없기 때문이다. 물론 공공기관의 독점 수행이 불가피한 분야도 있다. 그러나 공공기관이 그 불가피성을 입증해야 한다. 대기업의 계열사 일감 몰아주기가 문제가 되는 것처럼 원칙적으로 정부도 공공기관에 일감을 몰아줘선 안 된다. 공공기관 개혁의 핵심 수단은 경쟁이다. 수익성 높은 사업이라면 민간과 공공기관을 공정 경쟁시켜야 한다. 아예 공공기관은 해당 사업을 그만두게 하고 민간 기업 간에 경쟁시키는 방안을 우선 검토해야 한다. 최소한 코레일과 SRT처럼 공기업 간 경쟁이라도 시켜야 한다. 　 수익성이 낮은 사업에서도 얼마든지 민간을 활용할 수 있다. 바우처와 최저보조금 입찰제가 그 수단이다. 공공기관이 서비스를 제공하기보다는 국민에게 바우처를 지급해 직접 시장에서 서비스를 구매토록 하자. 예컨대 LH에 임대주택을 전담시킬 것이 아니라 민간기업의 임대주택에 입주하는 저소득층에게 주택바우처로 임대료를 지원하면 된다. 그러면 민간 공급자 간 경쟁이 도입돼 소비자의 선택권이 생기고 복지체감도는 높아지는 반면 정부의 재정 부담은 줄어든다. 또 저소득층을 한군데 모아 살게 하는 방식에 비해 자연스러운 소셜믹스를 달성하는 효과도 있다. 주택바우처 제도는 이미 도입돼 있으나 활성화돼 있지 않다. 이를 대폭 확대하는 것이 LH 개혁의 핵심이다. LH는 수혜자 자격을 확인하고 민간 공급자를 인증하는 역할로 변모하면 된다. 한편 최저보조금 입찰제는 가장 낮은 보조금을 요구하는 기업에 일감을 주는 방식이다. 단, 이 경우 지나친 저가 입찰로 서비스의 질이 훼손되지 않도록 주의해야 한다. 공공기관운영법(공운법) 제14조는 공공기관에 대한 기능 조정을 `해야 한다`고 규정하고 있다. 그러나 현 정부 출범 이후 공공기관에 대한 기능 조정은 거의 없었다. 정부는 이참에 LH만이 아니라 다른 공공기관에 대한 기능 조정에도 나서기를 바란다. 　 　 3. 꼬리 무는 비리 끊어내려면 　 공공기관에 대한 행정부의 통제가 가장 심한 나라가 대한민국이다. 공공기관은 인력, 조직, 보수를 변화시킬 때 모두 정부의 사전 허가를 받아야 한다. 임원 임명에는 사장보다 주무 부처의 입김이 더 센 경우가 많다. 공기업 평가에 일자리 창출, 상생·협력 및 지역발전 등 소위 사회적 가치 구현에 24%의 가중치를 두는 것도 행정부 통제의 한 단면이다. 공공기관의 자율적 운영을 보장해야 한다는 공운법 제3조가 무색하다. 　 개발도상국 공기업은 정치권과 결탁해 행정부 통제를 두려워하지 않는다. 선진국에서는 사전적으로는 이사회를 통해, 사후적으로는 평가를 통해 공공기관을 통제한다. 이것이 답이다. 우리의 공공기관 경영평가는 세계적으로 가장 발전돼 있다. 그럼에도 불구하고 일일이 사전 통제하다 보면 정부와 공공기관이 공동 책임을 갖게 돼 평가 결과에 대한 준엄한 문책이 어려워진다. 최근 평가 결과로 인한 임원 해임 건의가 전무한데 이것이 더 늘어야 한다. 이제는 공공기관에 자율성을 주고 평가 결과를 더 준엄하게 적용하는 방식으로 전환해야 한다. 투자자의 감시가 작동하는 상장 공기업에 먼저 이러한 자율 관리 방식을 적용하는 것은 어떨까 한다. 기재부는 사전 통제에 전력을 낭비할 것이 아니라 공공기관 기능 점검에 더 힘을 써야 한다. 　 공공기관이 자율성을 가지면 LH의 부정투기 같은 일이 더 빈발하지 않을까 우려될 수 있다. 그러나 부정투기를 막겠다고 사전 통제를 강화하는 것은 도둑이 무서워 밤을 새우는 것과 같다. 도둑을 포착하는 감시카메라와 엄벌이 답이다. 즉 부정투기는 사전 정보를 접하는 인사와 그 가족에 대해 토지거래 신고제를 도입하고 사후적으로 엄벌하는 관행을 세워 대처할 일이다. 공공기관의 자율을 확대하려면 이사회 역할을 강화해야 한다. 공공기관 이사회는 공공기관 집행부를 견제하는 한편, 내외부의 압박을 받는 집행부를 도와야 한다. 그러자면 먼저 이사회 구성을 전원 외부 비상임으로 바꿔야 한다. 사장과 본부장 등 집행부는 이사회에 출석해 논의에 참여토록 하면 된다. 지금 공기업 이사회에는 내부의 상임이사와 외부의 비상임이사가 수적 균형을 이룬다. 그러나 비상임이사들은 정보도 부족하고 의견도 서로 갈린다. 이래서는 공공기관을 제대로 견제할 수 없다. 이사회가 전원 비상임이사로만 구성된 사례는 항만공사다. 　 아울러 정부이사제를 부활하자. 정부이사제는 1990년대 말 공기업 자율성 확대를 취지로 폐지됐으나 자율성이 아니라 정부의 비공식 개입을 확대하는 결과를 초래했다. 지금도 이사회 안건은 사전에 정부와 조율한 후 상정된다. 공공기관의 대주주에 해당하는 정부의 개입은 당연 존중돼야 한다. 그러나 그러한 개입은 이사회를 통해 공식적으로 표출돼야 한다. 그래야 정부가 4대강 사업, 해외자원 개발과 같은 일을 시작할 때 책임감을 느끼게 된다. 　 　 4. 개혁의 완성은 인사개혁 　 공공기관 관련 제도를 아무리 고쳐도 인사를 잘못하면 허사다. 어떻게 부적격 낙하산을 막을 수 있을까. 지금의 문제점은 누구도 부적격자를 막으려 하지 않는다는 점이다. 현재 기관장, 감사 임명에는 임원추천위원회(임추위)와 공공기관운영위원회(공운위)가 관여한다. 임추위를 구성하는 공공기관 비상임이사와 공운위를 구성하는 민간위원에게 부적격자를 걸러낼 유인을 줘야 한다. 　 임명 후 부적격 여부를 객관적으로 판정하는 수단이 우리에겐 있는데, 바로 공공기관 평가제도다. 평가 결과가 나빠 해임 건의를 받는 임원을 부적격자로 정의하자. 이런 점에서 임원에 대한 해임 건의가 더 자주 나와야 한다. 해임 건의된 임원을 통과시킨 사람은 책임을 지도록 해야 한다. 부적격자에게 합격 표를 던진 임추위와 공운위 위원에게 책임을 물어 위원직을 박탈하자. 그러자면 공운위 인사소위는 정부위원은 빼고 민간위원으로만 구성해야 한다. 무자격자 통과에 부담을 느낀 민간위원들이 청와대의 낙점을 거부하는 관행이 나오면 청와대도 부적격자를 보내기 부담스러워질 것이다. 　 특히 감사직에는 회계에 대한 전문성이 필수적이다. 공공기관 감사의 자격 요건을 명시한 공운법 개정안이 올해부터 시행됐으나 이것이 너무 느슨해 여전히 무자격 낙하산 인사가 많다는 보도가 있었다(2021년 3월 22일 매경 A1면). 감사의 자격 요건을 규정한 법률에는 `그 밖에… 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람`을 포함하고 있으나 이 조항을 삭제할 필요가 있다. 공공기관 개혁의 시작이 기능 조정이라면 끝은 인사 개혁이다. 　 　 [박진 KDI국제정책대학원 교수] ▲출처-매일경제 　 　

▲출처-매일경제 성공하는 정부를 위한 십계명 韓정부 신뢰도 42 28개국중 17위 그쳐 5년 단임제 대통령 단기간에 성과내려 공무원만 들들 볶아 유능한 정부 근간은 평가·협력·혁신인데 韓, 모든 분야 `취약` "과연 우리는 정부에 대한민국의 미래를 맡길 수 있는가?" 정부가 유능하다고 믿으면 이 같은 질문은 성립하지 않는다. 무능하다는 믿음이 지배적이기 때문에 가능하다. 실제로 우리 사회에서 정부에 대한 신뢰는 무너진 지 오래다. 다국적 PR회사 에델만의 신뢰도지수(Edelman Trust Barometer·2022)를 보면 한국의 정부신뢰수준은 42, 조사대상 28개국 중 17위다. 게다가 한국 정부는 윤리성과 역량 모두에서 함량 미달이라는 평가를 받았다. 에델만의 2019년 조사에서 한국 기업은 윤리성은 부족하나 역량은 높다는 평가를 받았지만, 정부는 윤리성과 역량 모두에서 부정적이었다. 정치가 행정을 망치고 있다 정부에 대한 실망감이 이처럼 깊어진 데는 한국의 정치제도가 가장 큰 영향을 미쳤다. 5년 단임제가 핵심이다. 단기간에 공약을 이행해서 성과를 내야 하는 집권세력은 결국 공무원들에게 의존할 수밖에 없다. 그래서 가장 먼저 공직자들을 단속한다. 공무원에게 영혼이 없다는 질책은 사실은 영혼은 광야에 버리고 기계적으로 집권세력이 원하는 일을 하라는 주문이다. 합리적 정책 대안을 제시하거나, 정치권의 무모한 요구가 있더라도 반론을 제기하지 말라는 것이다. 이런 일이 매 5년 반복되다 보니, 국가 발전의 대들보라는 자부심으로 무장했던 관료정신은 이제 박물관 속의 유물로 전락했다. 정치권이 관심을 갖지 않으면 국민의 애로에도 관심을 갖지 않는다. 국민이 고달픈 사정을 아무리 호소해도 관료들은 '무시하거나 회피하거나 집단적으로 망각하는' 사이클을 무한 반복한다. 정부가 실패하는 이유 ▲출처-매일경제 그렇다면 정치라는 외풍을 제거한다면 정부가 제대로 기능할 것인가? 결코 긍정적인 대답을 내놓을 수 없는 게 현실이다. 하라는 일만 하다 보니 정작 해야 할 일에 대한 행정역량이 퇴보한 것이다. 유능한 정부의 근간은 평가와 협력, 혁신의 조화다. 그러나 한국 행정부는 그 어느 것 하나 제대로 하는 게 없다. 정부업무평가를 포함해 107개에 달하는 개별평가제도가 있지만 그 평가의 결과, 국민들이 서비스에 얼마나 만족하는지는 알 수 없다. 정부업무평가는 독일식으로 바꿔야 한다. 독일에서는 통계청이 주관해서 일반 국민과 기업인을 상대로 정부서비스 만족도에 대한 대규모 조사를 정기적으로 실시한다. 33개 부처(위원회 포함)가 협업하지 못하니, 한국에는 갈라파고스섬이 33개나 있는 셈이다. 혁신의 뿌리는 현실이다. 현실에 기반하지 않은 대안은 정부 행정력과 국민 세금 낭비의 원천이다. 지난 15년간 209조원을 쏟아부은 저출산 대책과 사업화성공률이 20%에 불과한 과학기술정책에서 우리는 어떠한 혁신도 보지 못하고 있다. 정부는 곧 규제다. 규제가 없으면 정부도 없다. 그렇기 때문에 정부의 상시적 업무는 규제를 현실에 맞춰, 혹은 미래에 대비해서 꾸준히 정비하는 것이다. 대통령이 나서서 규제개혁 장관회의를 해야 규제를 개선하는 게 아니라, 공무원이라면 자기가 담당하고 있는 규제를 상시적으로 개선한다는 자세를 갖춰야 한다. 그러나 지난 20여 년간 규제개혁은 어쩌다 관심 있는 대통령의 홍보 이벤트로 전락했을 뿐이다. 규제개혁을 위해서는 기업에 대한 공무원들의 사시(斜視)와 불신의 장막도 걷어내야 한다. 우리나라에서 공무원의 기업에 대한 불신 수준은 매우 높다. 직업별 기업반감지수 조사에 따르면 호감지수보다 반감지수가 높은 유일한 직군이 공무원이다. 기업의 성장과 이윤 추구 동기가 모이면 일자리와 경제성장이라는 결과가 나온다. 자유시장경제 체제는 시장 경쟁에 의한 사익 추구 행위가 모여 공익을 창출한다는 믿음을 기초로 한다. 그러나 한국의 공직자들에게 기업은 훈육하고 규율하고 감시해야 하는 사회의 암적 존재다. 필요할 때만 이용하면 그만이다. 그래서 대통령이 기업인을 만나도 기업의 민원은 해결되지 않고, 숙제만 쌓이는 게 현실이다. 경제협력개발기구(OECD) 5대 규제모범국과 비교하면 한국은 기업경영, 시장진입, 소매가격에 대한 규제가 지나치게 강함을 알 수 있다. 기업의 나쁜 짓을 매의 눈으로 살펴야 하기 때문이다. 유능한 정부 10대 실천과제 ① 행정의 목소리에 귀를 기울여라 정치가 뜨거운 곳이라면, 행정은 차가운 곳이다. 사람들은 뜨거운 가슴의 정치가 세상을 바꿀 수 있다 생각하지만, 세상을 바꾸는 힘은 차가운 머리다. 세상에 정치적 결정만으로 되는 일은 하나도 없다. 원자력 발전을 할까 말까, 연금개혁을 할까 말까를 결정하는 것은 정치이지만, 이것이 실현 가능한 것인지를 따져 치밀한 자료를 준비하고, 혹시라도 원자력 발전을 그만둔다고 결정한다면 에너지 수급계획은 어떻게 되어야 하고, 수력·화력·신재생에너지 등 다른 에너지 정책은 어떻게 수정되어야 하는지를 고민하는 것이 행정이다. 그리고 이런 고민에 유능하고, 똑똑한 정부일수록 사회는 안정성 속에 지속가능 성장을 이뤄낼 수 있다. 그래서 행정의 영역을 무시하는 정치는 실패할 수밖에 없다. ② 정치에서 자유로운 독립기구를 두자 유능한 정부를 위해서는 정부 내에서도 정권, 정치에서 자유로운 기구를 두어야 한다. 미국의 경우 공정거래, 조달, 환경보호, 원자력, 증권거래, 국가과학재단, CIA 등 대통령 소속 정당의 정강정책과 무관하게 고유의 국가 기능을 수행해야 하는 조직의 경우 초당적(bipartisan) 위원회(commission 혹은 board) 지배하에 독립적으로 업무를 수행하도록 하고 있다. 대통령의 권한 행사가 제한되는 이런 조직이 34개나 된다. 우리나라도 외관은 비슷한, 예를 들어 선거관리위원회나 공정거래위원회 등이 있으나, 미국처럼 독립적인 운영의 관점에서는 부족한 점이 적지 않다. 위원회 자리를 여·야당이 나누어 임명하는 것으로는 대통령이 이들 기구에 대한 영향력을 제어할 수 없음을 이들 기관의 역사가 잘 증명하고 있다. ③ 국정과제, 정부업무평가와 연계시키지 말자 정권이 바뀔 때마다 국정과제를 만들어 정부부처에 요구하는 톱다운 방식도 개선해야 한다. 국정과제가 필요 없다는 게 아니라, 국정과제 달성의 방법을 바꾸라는 말이다. 대통령 국정과제에 정부업무평가를 연계시켜 정부 모든 부처가 제 기능은 제쳐둔 채 이에 매달릴 것을 요구하는 일을 중단해야 할 것이다. 부처마다 정권의 색깔과 무관하게 수행해야 하는 고유의 미션이 있기 때문이다. 국정과제의 달성은 대통령 비서실의 책무이지 부처의 책무가 아니다. 특히 공약은 모두 실현하려 하지 말고, 실현 가능성이 없거나 부작용이 크다면 국민에게 사과하고 버려야 한다. 지난 5년, 적폐청산, 탈원전, 사회적 가치, 부동산이라는 국정과제가 일으킨 극심한 국정 혼란을 반면교사로 삼아야 한다. ④ 정부 각 부처 미션을 명확히 하자 유능한 정부에서는 부처의 미션이 명확하다. 서로 상충되는 미션이나 목표를 수행하지 않는다. 한국의 공정거래위원회처럼 시장을 보호하는 부처인지, 중소기업을 보호하는 부처인지 헷갈리게 하지 않는다. 공정한 경쟁을 보장하는 업무를 하면서 동시에 대기업에 대해서는 불공정거래 감시가 아니라 기업경영, 투자활동 자체를 감시한다. 경쟁을 주창한다고 하면서 경쟁을 파괴한다. 이처럼 부처의 미션이 헷갈리면 정책에 혼선이 생기고 앞뒤가 맞지 않는 모순적인 일이 벌어진다. ⑤ 정치로부터 조직설계와 인사 자율성 보장을 정치가 행정부나 공공기관의 조직과 인사권에 공식적으로든 비공식적으로든 개입해서도 안 된다. 행정부 각 부처에 인사권과 조직설계의 자율성을 보장해야 한다. 지금처럼 행정안전부가 조직에 대한 세세한 내용까지를 따지는 구조를 쇄신해야 한다. 부처의 미션과 전략적 목표를 세웠다면 어떤 조직과 어떤 인력으로 이를 수행할 것인지는 부처의 책임자에게 맡기는 게 옳다. 실국과라는 초록동색의 조직구조는 구시대의 유물이다. 영국에서는 행정조직 장의 이름에 기업식 이름, Chief Executive라는 말을 쓰기도 한다. ⑥ 정책 전문가는 민간에 더 많다 공무원은 자기 업무에 대해 이해도가 높아야 한다. 문제는 공무원이 아무리 특정 분야에 대한 지식 수준이 높다고 하더라도, 그보다 더 나은 전문지식을 갖춘 사람이 민간에 더 많이 존재한다는 것이다. 금융지식의 구루는 민간에 있지, 금융위원회에 있는 것이 아니고, 대학정책의 전문가도 민간에 더 많다. 공무원에게 언제나 민간의 전문성을 활용할 수 있는 채널을 다양하게 만들어 주어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. ⑦ 학습·네트워크 역량과 균형감각 갖춘 공무원 오늘날 공무원에게는 자기 업무 분야에 대해 민간의 다양한, 혹은 상충되는 전문 의견을 충분히 수렴할 수 있는 네트워크 역량, 그리고 이를 학습할 수 있는 학습능력이 요구된다. 그러려면 필요한 것이 바로, 현재의 순환보직 구조를 혁파하는 것이다. 공직 내에서도 특정한 분야에서 5년, 10년을 머무를 수 있게 해야 한다. 기간에 비례해 네트워크도 확장되고, 일에 대한 전문성도 높아간다. 자기 분야에 대한 자부심도 확실해진다. 사실 이런 학습 능력이 뛰어난, 민간 네트워크를 갖고 있는 공무원 한 명은 수십 명의 책상만 지키며, 그때그때 주어지는 일 처리에만 바쁜 공무원보다 사회문제 해결에 훨씬 뛰어나다. ⑧ 컨트롤타워 NO, 국무회의에서 끝장토론하자 정부부처의 협업을 촉진하기 위해 컨트롤타워를 만들어야 한다는 지적이 많다. 그러나 대한민국 정부에 컨트롤타워는 이미 차고도 넘친다. 다만 작동하지 않고 있을 뿐이다. 과학기술, 교육 등 새로운 컨트롤타워보다는 기존의 국무회의를 통과의례로 운영하지 말고, 부처의 이견과 이해관계를 조율하는 실질적인 장치로 삼아야 한다. 부처 간 이견이 있는 안건도 국무회의에서 끝장토론할 수 있어야 하고, 필요하면 정무장관보다 주요 분야 정책장관을 두어 국무위원으로 임명해야 한다. 디지털전환, 인구정책 등이 대상이 될 수 있다. ⑨ 정부 운영부터 디지털로 전환하라 정부는 기업의 디지털 전환을 지원하는 데 돈을 쓸 것이 아니라 스스로를 디지털로 전환하는 데 자원을 우선 투입해야 한다. 디지털 기술을 활용할 경우, 복잡한 정부규제로 인한 민간의 애로를 획기적으로 해소할 수 있다. 인공지능(AI)과 머신러닝을 활용할 경우, 국민의 진정한 여론도 대규모로 수집해서 정책의 현실성을 높일 수 있다. 프랑스는 디지털공화국법을 만들면서 연인원 2만명의 국민, 이해관계자 의견을 디지털로 수렴했다. 기업의 각종 보고의무도 자동화가 가능하다. 정부의 디지털 전환은 이제까지 말로만 논의돼 왔던 '더 작고, 일은 더 잘하는' 정부를 실천할 수 있는 지름길을 제공한다. 디지털 정부에서 정부 각 부처는 모두에게 공통적인 5개의 기능을 통해 서로 연결돼 있다. 서비스전달, 조직운영, 정책과 의사결정, 인재운용, 규제와 집행이 그것이다. 이 모든 기능이 디지털 혁신의 대상이다. ⑩ 제대로 된 지역균형, 지방도 경쟁해야 한다 우리나라 243개 지방자치단체는 지역균형의 대상이자, 구조조정의 대상이다. 광역시마다 구의회, 구청장이 반드시 필요한 것인지, 각종 지역제한 조례는 어디까지 인정해야 할 것인지 진지하게 토론해야 한다. 지역균형은 평균적 분산이 아닌 지역 다극 체제로의 재편을 통해서 확보할 수 있다. 지금까지 이루어져 온 국가 주도의 분산과 분권전략에서 탈피해서 지역, 지방정부도 서로 경쟁하면서 스스로 경쟁력을 갖도록 해야 한다. 243개 지자체를 섬처럼 만들어 각자 자기 지역의 이해만 대표하고, 지역 내에서 정치권력이 행정을 압도하면서도 제대로 된 감사조차 이루어지지 않는 현재의 시스템은, 진정한 지역균형과 지방분권을 위해서도 반드시 개선되어야 한다. ※ 이 기사는 필자가 이혁우, 옥동석, 이민창, 배원기, 김진국 교수와 함께 저술한 '정부사용매뉴얼: 국민에 이로운 정부 만들기'의 핵심 내용을 정리한 것임. 강영철 KDI 국제정책대학원 초빙교수

2005년 국가예산과 정책목표 중장기 정책우선순위와 재정운영방향 문 형 표 · 고 영 선 (KDI 선임연구위원) 편 제1부 총 론 제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제 　　고영선 KDI 선임연구위원(958-4096) 제2부 사회부문 제2장 고용안정서비스 발전방향 　　유경준 KDI 연구위원(자율연구기간), 김주섭 KLI 연구위원　　 제3장 임대주택공급 활성화 방안 　　정의철 건국대 교수(450-4069) 제4장 재활진료정상화와 산재보험재정 　　윤희숙 KDI 부연구위원(958-4689) 제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향 　　차문중 KDI 선임연구위원(958-4204,) 제3부 경제부문 제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제 　　강동수 KDI 연구위원(958-4076) 제7장 우리나라 직접지불제도에 대한 검토 　　설광언 KDI 선임연구위원(958-4092,), 사공용 서강대　　교수 제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안 　　노기성 KDI 선임연구위원(958-4151,), 배득종 연세　　대 교수 제1부 총 론 제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제 문 형 표 · 고 영 선 (KDI 선임연구원) 편 □ 분배와 성장 사이의 상대적 우선순위에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는 중 이러한 논의에서 흔히 성장과 분배는 상충되는 목표로 간주되나, 실제로 이들은 상당 부분 동시에 추구될 수 있는 목표 □ 분배와 성장의 선순환을 위해서는 사회적 이동성 제고를 위한 육아·교육·노동정책을 강화 국민연금·건강보험·주택정책 등의 분배효과를 제고하고 부작용을 최소화 공급자 중심에서 수요자 중심으로 방향을 전환하고 대상계층을 명확히 설정 □ 육아정책 보육시설에 대한 지원을 축소하고 저소득층에 대한 직접적 지원을 강화 보육료 상한, 영리법인 시장진입 금지 등의 규제 철폐 및 시설인증 강화 □ 중등 및 고등교육 저소득층에 대한 학자금 지원을 확대 중등교육에서는 전반적인 자율화와 함께 예산지원을 공립학교에 집중하고, 고등교육에서는 대학교에 대한 직접지원을 축소 □ 적극적 노동시장정책 정확히 수요를 파악하고 이에 신축적이고 유연하게 부응할 수 있는 체제를 구축하는 데 노력을 경주 특히 직업훈련과 고용서비스에 있어 민간자원의 활용을 극대화 □ 국민연금 광범위한 사각지대와 국민부담 및 국민저축 등에 미치는 영향을 고려하여 국민연금의 과도한 급여수준을 하향조정하는 제도개선 단행 빈곤노인들에 대한 공적부조 강화 □ 건강보험 직장가입자와 지역가입자를 불문하고 저소득층에 대해 재정지원을 집중하는 한편, 고소득 지역가입자에게는 재정지원을 축소 또는 중단 건강보험재정을 사후적으로 포괄지원하는 방식에서 사전적으로 저소득층에 국한하여 보험료를 지원하는 방식으로 전환 □ 주택정책 중상위 소득계층을 대상으로 하는 중형평수의 국민임대주택 건설 및 국민주택기금 융자는 축소·중단 저소득층에 대한 임대료 지원 강화 및 융자기간 대폭 연장 등 추진 □ 중소기업 신용보증 고액·장기보증을 줄여나가고 창업초기의 영세기업에 대한 지원을 강화하는 한편 전반적으로 공적 신용보증의 규모를 축소 □ 재정정책의 방향 소득파악체계를 정비하여 저소득층에 혜택이 집중될 수 있는 기반 마련 성과관리를 대폭 강화하며, 특히 사업평가(program evaluation)를 도입 복지지출의 추세적 증가를 감안하여 재정건전성 유지에 각별한 노력 경주 제2부 사회부문 제2장 고용안정서비스 발전방향 유 경 준 KDI 연구위원 · 김 주 섭 KLI 연구위원 □ 우리나라의 취약한 고용안정서비스기능을 향상시켜야 할 필요성에 대해서는 누구나 동의하고 있으나, 장·단기적으로 정부와 민간의 역할분담을 어떻게 하여야 할 것인가는 여전히 쟁점으로 남아 있음. 우리나라 공공고용안정기관은 97년 외환위기이후 급격히 확대되었으며, 대량실업 상황에서 충분한 준비도 없이 설립된 고용안정센터가 선진국에서와 같은 기능과 역할을 할 것이라고 기대하는 것은 무리 민간의 고용서비스기능 역시 매우 취약하며, 파견업체의 파견업무, 헤드헌터 등 고급인력시장 또는 파출부 등 특정부분에만 어느 정도 작동하고 있으나, 공공의 비효율을 보완할 만큼의 독자적인 기능은 매우 취약한 상황 □ 고용안정센터의 현황분석을 통하여 다음과 같은 문제점이 도출되었음. 첫째, 고용안정센터에서 수행되는 업무들의 비중을 분석한 결과, 공공고용안정기관의 고유업무인 취업지원업무의 비중은 매우 낮은 반면, 행정업무의 비중은 상대적으로 높은 것으로 분석됨. 둘째, 장기실업자, 고령자, 청소년 등 에 대한 심층상담을 비롯하여 구직자 개인별 취업지원 및 알선서비스가 제공되지 못하고 있는 것으로 분석됨. 셋째, 고용안정센터의 취업률이 저조하다는 점 넷째, 2000～02년 중 구직자 1인당 고용안정센터에 등록된 일자리 수는 증가하였지만, 취업률과 충족률은 하락한 것으로 나타남. 다섯째, 고용안정센터는 지역고용서비스의 허브(hub)기능을 담당하여야 함에도 불구하고 정체성 및 역할 정립이 부족 여섯째, 직원 1명이 담당하는 경제활동인구 수가 2004년 7월 7,351명 으로 고용안정센터의 인력부족이 문제인 것으로 분석됨. 일곱째, 행정 및 관리업무를 담당하는 공무원과 민간인 직업상담원 간의 문화적 갈등뿐 아니라, 직원에 대한 교육훈련도 미흡하여 전문성 향상에 애로 □ 파견근로업, 직업정보제공업, 직업소개업 등 민간고용안정기관의 경우에도 전문성 부족과 사업의 영세성으로 인한 서비스 부실의 문제점이 지적됨 □ 외국의 고용지원서비스는 크게 두 가지로 분류됨 유럽의 국가들을 중심으로 공공고용지원서비스가 중심이 되고 민간부문이 일부를 보완하는 체계 호주, 캐나다, 미국 등 공공서비스는 최소화하고 민간부문이 주도적인 역할을 하는 체계로 구분 □ 고용안정센터의 개선방향은 다음과 같이 요약 첫째, 고용안정센터와 유관기관의 연계를 강화하여 고용안정센터가 지역노동시장의 고용서비스 중추(hub)기관으로 자리매김 둘째, 적정규모의 직업상담원을 확보·유지하여야 하며, 이들에게 적정대우를 보장 셋째, 일선 고용안정센터에 대한 평가제도를 개선함으로써 자율적 운영체계를 구축 이 외에도 구인정보 수집을 위한 마케팅 강화, 센터서비스에 대한 홍보 강화, 고용서비스영역의 다양화 및 원스톱 서비스 구축 등 고용지원서비스의 선진화가 필요 제3장 임대주택공급 활성화방안 정 의 철 건국대학교 교수 □ 우리나라의 대표적인 저소득층 주택정책수단은 공공임대주택 건설 및 공급 프로그램임. 정부는 2012년까지 국민임대주택 100만호와 10년 장기임대주택 50만호 등 총 150만호의 장기적 임대주택 공급을 계획, 추진중 이를 위해 재정 및 국민주택기금 등 공공자금이 60조원 이상 투입될 예정이며 장기공공임대주택의 비율을 15%까지 높일 계획 이러한 노력은 정부재정이 투입되는 국민임대주택을 중심으로 추진되고 있는데 공급계획의 실현성, 규모별 재정투입의 적정성, 정책대상계층 부담의 적정성 등의 측면에서 검토해야 할 쟁점들이 존재 □ 2004년 말 기준으로 임대주택의 재고가 전체 주택재고의 8.9%밖에 되지 않고 이 중 10년 이상 장기적으로 임대가 가능한 임대주택의 재고는 4.3%에 불과 그러므로 임대주택의 재고가 일정수준에 도달할 때까지 임대주택의 공급은 당분간 지속적으로 추진될 필요 그러나 정책대상계층이 어느 지역에 거주하기를 원하고 어떠한 유형의 주택을 원하며, 주택규모는 어떠한지에 대해 세밀한 분석을 거친 수요자 중심적 임대주택공급이 필요 또한 현행 국민임대주택의 규모별 배분비율과 재정지원비율을 조정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있으며, 임대주택공급으로 얻는 입주자편익 배분의 형평성을 제고하기 위해서 입주자부담 산정방식의 조정이 필요 □ 한편 현재 공공임대주택과 간접지원제도 간의 형평성이 유지되지 않고 있는 것도 개선되어야 할 것임. 공공임대주택 입주자의 편익이 전세자금융자나 주거급여 등 간접지원에 따른 편익보다 상대적으로 높아 동일 계층 간 수평적 형평성에 문제 따라서 간접지원의 규모를 단계적으로 현실화할 필요 □ 민간부문 임대주택공급 활성화를 위해서는 규모의 경제를 실현할 수 있고 장기간 자금운용이 가능한 사업주체가 민간부문을 주도해야 할 필요 연·기금, 보험회사, REITs 등 안정적 운용수익을 선호하는 사업주체가 임대주택사업에 참여할 수 있는 방안을 모색 제4장 재활진료정상화와 산재보험재정 윤 희 숙 KDI 부연구위원 □ 산재보험은 사업주와 근로자의 위험분산과 사회안전망의 역할을 수행하는 제도이나, 제도의 질적측면에 심각한 문제를 노정하고 있음. 제도 도입 후 적용 확대와 보상위주의 운영으로 요양관리, 재활서비스, 급여체계 등에서 문제점이 심화 특히 요양장기화 등으로 지출규모가 증가하여 산업보험재정이 위협받고 있으며, 이는 재해근로자의 치료와 재활, 직업복귀가 원활하지 못하다는 근본적인 문제와 맞물려 있음. 결국 재해근로자의 사회적, 경제적, 신체적 원상복귀라는 목적에도 부응하지 못하면서, 산업보험재정의 누수 등으로 재정의 압박을 가중하고 있는 형편 □ 노동력의 상실과 산업보험재정의 누수를 방지하고, 사회의 극빈층으로 전락할 위험을 가진 재해근로자를 보호하기 위해서는 재활과정의 정상화가 시급 재해 치료 후의 장애율이 다른나라보다 월등히 높게 나타나고 있는 것은 재해근로자 재활과정의 문제점이 산재환자의 정상적인 생활로의 복귀를 막는 가장 큰 걸림돌이라는 것을 보여줌. 재활진료 미비로 인한 요양장기화 등 재정 누수현상을 감안할 때, 추계결과 재활진료정상화를 위한 보험지출 증가가 재정누수의 감소를 유발하여 산업보험재정에 추가적 부담을 주지 않을 것으로 예측됨. 장애자로 살아갈 재해근로자의 고통과 친지의 삶의 질 등 계측이 용이하지 않은 부분을 고려하지 않은 채 산업보험재정의 금전적인 측면만을 고려했을 때에도, 재활진료 정상화를 통한 진료과정의 개선이 가져오는 긍정적인 효과가 큰 것으로 평가됨. 제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향 차 문 중 KDI 선임연구위원 □ 재원의‘효과적 활용’이 단순히 투자의 효율성을 의미할 뿐 아니라, 형평성이나 지역균형발전 등의 정책적 고려까지 포괄하고 있고, 이 두 개념이 한정된 재원을 놓고 다분히 경쟁적이라는 점에서 문화사업 재정투자의 우선순위를 정하는 어려움 상존 문화시설 및 프로그램 등은 일반적인 재화와는 다른 특징을 지니고 있어, 사회 전체의 효율성이 시장기제에 의해 확보되지 못하는 경우 발생 문화 및 관광산업이 차세대 성장동력으로 부상하고 있고, 문화향수 소외계층의 배려라는 정책적 고려가 더해져, 문화분야에 대한 관심과 기대가 점증 □ 문화의 신성장동력화, 소외계층의 문화향수 기회 확대, 지역균형발전 등의 다양한 정책목표가 개발되고, 서로 이질적인 여러 부문이‘문화’라는 틀 안에 존재하고 있어 책정된 예산의 효과적 활용 역시 쉽지 않음. 예산 자체를 증가시키는 노력 못지않게, 한정된 재원을 최적 활용하는 방안이 모색되어야 함. 문화분야의 한정된 재원의 최적 활용을 위해서는 투자사업의 선택과 집중이 필요하고, 이를 위해서는 (ⅰ) 계속사업이나 신규사업 중 민간이 담당해야 하는 부분을 추려내고, (ⅱ) 환경의 변화에 따라 공공재적 성격이나 외부효과가 감소한 부분에 대한 정부지원을 재고하여야 함. □ 재정 투자 결정을 위해서는 투자사업에 대한 경제적 타당성, 정책적 타당성에 대한 평가, 주체의 결정, 시기의 조절, 사업추진의 구체적 계획 등이 고려되어야 함. 대규모 투자를 필요로 하는 사업의 경제적 타당성 평가 방법은 이미 많은 성과를 이루었으나, 정책적 타당성 평가는 객관화하거나 수치화하기 어려움. 특정 사업에 대한 타당성 평가에 기반을 두고, 서로 다른 사업 간의 투자의 시급성 내지 우선순위를 평가하는 엄밀하고 객관적인 방법도 더욱 개발되어야 함. 사전 평가뿐 아니고, 면밀한 성과평가를 통해 집행이 부진하거나 비효율적인 사업 등은 사업규모를 과감히 축소하든지 중단하는 것이 필요 □ 정책적 고려사항인 형평성을 고려하되 경제적 효율성을 심하게 훼손하지 않고 재정 투자를 시행하기 위해서는 지방문화사업의 경우 사업의 계획, 집행 등에서 지자체가 이니셔티브를 쥐고, 지역적 문화향수시설의 고려시 행정적 구분보다는 생활권역을 고려한 지리적 구분을 중시하고, 지역 문화사업에 재정투자를 할 경우 단순히 기반시설에만 투자를 집중하지 말고, 프로그램, 인적자원 양성 등에 균형 잡힌 투자를 계획하며, 재정투자의 부담은 결국 전 국민에게 전가되므로 사업의 타당성에 대한 전 국민적 협의 또는 공감대를 도출할 필요가 있음. 제3부 경제부문 제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제 강 동 수 KDI 연구위원 □ 최근 국내외에서 경제의 고도성장에 지대한 역할을 수행하였던 신용보증제도에 대한 개편의 필요성이 제기 IMF와 OECD 등 국제기구는 우리나라 신용보증의 규모가 국제적인 관점에서 지나치게 크고 운영방식이 비시장친화적이라고 비판 국내에서도 재정경제부, 기획예산처, 중소기업청 등 유관기관이 신용보증제도의 효율성 및 효과성을 제고하기 위한 방안을 모색 □ 중소기업 금융의 불완전성을 보완하려는 방향으로 신용보증제도를 개편할 필요 중소기업의 경우 정보의 비대칭성과 단위당 높은 거래비용으로 인하여 금융기관이 사회적으로 적정 수준의 신용을 공급하지 않는 문제점이 발생하는데 이를 보완하려는 정책이 신용보증제도임. 따라서 신용보증제도는 정보비대칭성 문제가 특별히 심각한 창업기업이나 혁신형 기업의 지원에 초점을 둘 필요 반면 금융기관과 장기간 거래를 통하여 정보의 비대칭성이 해소되었거나 규모가 커서 거래비용이 상대적으로 낮은 장기 및 고액보증기업에 대한 보증을 축소 영세기업이나 소상공인에 대해서는 경제정책 이외에 사회정책적 효과를 감안하여 보증제도를 운영 □ 신용보증제도 개선방안의 핵심은 고비용 구조의 시정 현재 우리나라의 신용보증제도는 규모가 크다는 문제가 있으나, 단기간에 보증규모를 축소할 경우 중소기업은 물론 금융기관에도 큰 혼란이 발생할 수 있으므로 신중하게 접근할 필요 대신 부분보증비율 인하, 보증수수료율 인상 및 차별화 등을 통하여 보증제도를 시장친화적으로 운영함으로써 신용보증제도에 내재한 고비용 구조를 시정하고 나아가서 금융시장의 왜곡을 최소화할 필요 □ 신용보증제도 개편에 따른 문제점을 완화하기 위한 보완책 마련 제도개편의 일정을 사전적으로 공표하여 중소기업이 새로운 체제에 사전적으로 적응할 수 있는 기회 부여 기존 장기보증기업에 대해서는 한시적으로 보증을 연장하고 3~5년에 걸쳐 보증부대출 원리금의 분할상환을 유도 제7장 우리나라 직접지불제도에 대한 검토 사 공 용 서강대학교 교수 · 설 광 언 KDI 선임연구위원 □ 현재 우리나라에서 시행하고자 하는 다양한 직접지불제도는 효율성과 형평성에 문제를 안고 있는 경우가 있고, 직불제 간 혹은 여타 농업정책들과 서로 상충되는 면도 존재 따라서 새로운 직불제를 단기간에 확대하거나, 시범단계에 있는 직불제를 그 결과와 파급영향에 대한 엄격한 검증 없이 서둘러 확대하는 것은 가급적 지양 할 필요 □ 특히 소득보전직불제의 목표가격을 3년 후에 조정할 때 국회동의를 받도록 한 것은 쌀 목표가격의 하락에 걸림돌이 될 우려 소득보전직불제의 목표가격은 전체 생산량의 농가수취가격을 결정하는 것이 되기 때문에 하향경직성이 높고 농민단체의 반대도 강해질 가능성 농민단체가 요구하는 강도가 높으면 높을수록 국회동의과정에서 정부의 목표가격 하락이 용이치 못할 우려 관세화 유예기간은 장기적으로 관세화에 대비하여 쌀의 국내외 가격 차이를 줄여가는 준비기간이 되어야 하지만 국회동의제도는 과거의 행태로 보아 이를 어렵게 하여 쌀의 경쟁력 강화를 지연시킬 가능성 □ 더욱 중요한 것은 한국 농업이 성장하기 위해서는 시장의 신호가 전달되어 농업생산자원의 재배분이 일어나야 하는데, 시장신호와는 반대로 생산자원의 배분이 일어나게 될 것이라는 점 즉, 농업의 핵심자원인 젊고 유능한 인력들이 소득을 보장해 주는 안전한 쌀 농업에 더욱 더 천착하게 될 것이고, 시장변화와는 상관없이 쌀 중심의 농업구조가 고착화될 것이라는 점 그 결과 시장신호에 대응할 수 있는 품목에는 젊고 유능한 인력이 부족하여 시장이 요구하는 농업 발전방향과는 정반대 방향으로 자원배분이 이루어지게 될 가능성 제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안 노 기 성 KDI 선임연구위원 · 배 득 종 연세대학교 교수 □ 국가균형발전특별회계는 2004년에 신설된 국가균형발전특별법을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 만들어짐. 2005년부터 시행된 이 특별회계의 가장 큰 특징은 균형발전을 재정적으로 지원하되, 지방자치단체가 스스로 수립한 지역발전계획에 따라 지역사업 예산을 패키지 방식으로 편성·지원하는 계획지향의 시스템을 마련하는 것임(plan-oriented). 이는 지방이 성장과 혁신의 주체가 되기 위해 필요한 재정운용방식임. □ 국가균형발전특별회계는 낙후지역개발, 재해예방, 그리고 지역산업진흥, 지역혁신 고양 등 여러 사업을 포함하는 회계 지원대상 사업들의 성격이 이처럼 다르기 때문에 재원배분 원칙 역시 자율, 균형, 경쟁으로 3원화 되어 있음. 지역개발계정의 지자체 자율편성대상사업은 "시도별 Top-Down 방식"으로 재원이 배분되고, 같은 계정의 직접사업대상사업은 예산처가 내역편성을 하며, 지역혁신계정은 "부처별 Top-Down 방식"으로 배분 □ 재원배분 방식은 상이하지만, 국가균형발전특별회계는 기본적으로 패키지 방식의 포괄보조금의 성격을 지닌 회계 따라서 가능한 한 지방자치단체의 재정자율성을 향상시키는 방향으로 예산을 편성하고, 집행되고 있음. □ 이 제도는 자치단체들이 지역발전의 주체가 되도록 지원 예산편성 단계에서도 지역이 정한 특성화 우선순위를 반영하도록 하고, 예산은 안정적으로 집행할 수 있게 하여야 할 것임. □ 지방의 자율성 증대에 상응하여 책임성 강화 노력이 증대되어야 함. 이를 위해 균특회계 사업에 대한 사전·사후평가를 크게 강화할 필요가 있음. 그리고 시범적으로라도 창의성을 발휘한 성공사례를 조속히 개발할 필요가 있음. '2005년 국가예산과 정책목표: 중장기 정책우선순위와 재정운영방향' 연구보고서　(2006-03)

민자사업 및 자율평가 관련 국제회의 개최 A Joint Conference of the World Bank and Korea Development Institute onImproving the Public Expenditure Management System: Public-Private Partnerships and Program Review (재정지출관리체계의 개선: 사회기반시설 민간투자제도와 재정사업 자율평가제도) - 일시: 2005년 12월 7일(수) ～ 8일(목) 09:30-17:00- 장소: 한국개발연구원(KDI) 대회의실(7일) 및 중회의실(8일) 1. 개최취지 □ 정부는 2005년에 BTL 방식의 민간투자사업과 함께 재정사업 자율평가제도를 도입하였음. BTL 방식의 사업분야는 학교, 군주거시설, 하수관거, 대학기숙사, 일반철도 등 다양하며 향후 그 규모가 더욱 확대될 계획－ BTL 방식에서는 정부와 사업자 사이에 서비스의 質에 대한 보다 정밀한 계약이 요구되는 등 기존의 민간투자사업과는 다른 여러 가지 과제가 제기됨. 재정사업 자율평가제도는 성과를 중심으로 예산심의를 체계화하기 위한 것으로서 3년에 한 번씩 모든 사업에 대한 평가가 이루어질 계획－ 심의기준을 명확화하고 평가와 예산의 연계를 강화하는 등 자율평가제도를 지속적으로 발전시키기 위한 노력이 필요 □ 한국개발연구원(KDI)과 기획예산처는 BTL 방식 민간투자사업의 효율적 시행과 재정사업 자율평가제도의 성공적 정착을 위한 과제를 논의하기 위하여, □ 세계은행(World Bank)과 공동으로 “재정지출관리체계의 개선: 사회기반시설 민간투자제도와 재정사업 자율평가제도(Improving the Public Expenditure Management System: Public-Private Partnerships and Program Review)”라는 제목의 국제회의를 개최함. □ 본 국제회의를 통해 향후에도 지속적으로 각국의 경험과 지식을 공유할 수 있는 기반이 마련될 것으로 기대됨. 2. 참가대상 □ 이번 국제회의에는 세계은행의 전문가(Timothy C. Irwin 및 Bill Dorotinsky)와 미국·영국·호주·덴마크의 고위공무원들, 그리고 터키 등 여러 개발도상국가의 관계자들이 참석 3. 주요내용 □ 첫째 날에는 ｢BTL 제도 정착 및 개선방안｣이라는 주제 하에 BTL과 관련한 각국의 경험을 살펴보고 BTL 방식 민간투자사업의 효율적 시행을 위한 방안을 제시하고자 함. 해외 BTL 제도 시행사례(최석준, 한국개발연구원)－ 정부 회계처리 기준, BTL 사업 종사자에 대한 신분보장 및 신원조회 문제, 정부 지급금 지불방식, 높은 입찰비용 등에 대한 선진국의 대처방식을 검토－ 선진국 경험을 통해 볼 때 정부부담 규모의 공개, BTL 종사자 신분보장 방침 마련, 단일형 지급제(unitary payment)의 도입, 사업종류별 위험배분 방침 및 표준계약서 마련 등이 필요 호주의 BTL 방식 민자사업 사례연구(Jason Loos, 호주)－ BTL과 같은 임대방식 민자사업의 추진에 있어 적정사업 발굴, 시장 테스트 실시, 사전 프로젝트 계획 철저, 투입과 성과요구수준서 작성 상세화, 평가기준의 사전 제시 등이 중요－ 또한 적정 위험을 민간에 전가할 수 있어야 하며, 민간사업자와 협상에 임하기 전에 협상조건을 사전에 확정하고 정부의 협상전문가를 배양하는 것이 중요 영국의 BTL 방식 민자사업 사례 및 정책(Ben King, 영국)－ 영국에서는 이미 660여개 민자사업이 완료되었고 현재 450여개 사업이 진행 중인데, 민자사업 가운데 개별사업의 위험에 따라 약 57%는 정부부채(on-balance)로, 약 43%는 정부부채가 아닌 것(off-balance)으로 처리－ BTL과 같은 임대방식의 장기고정가격 계약에 대해 value for money를 실현하고 있으며, 사업분야는 교육(학교 등), 국방(훈련, 주택, 병영막사, 중장비구입 등), 환경(쓰레기처리 등) 등 다양함. 한국에서의 BTL 제도 및 정책과제(김재형, 한국개발연구원)－ BTL 사업이 성공하기 위해서는 수요가 안정적인 사업을 중심으로 대상사업을 잘 선정해야 하며, 엄격한 적격성 검토, 부속시설사업 활성화, 성과요구수준서 구체화, 적정수준의 정부지급금 페널티 적용 등이 필요－ BTL 사업의 회계처리에 관해서는 영국, 호주, EU 등의 사례를 바탕으로 표준회계처리지침이 마련될 필요 □ 둘째 날에는 ｢성과와 예산의 연계｣라는 주제 하에 예산사업검토(program review)와 관련한 각국의 경험을 살펴보고 우리나라 재정사업 자율평가제도의 성공적 정착을 위한 방안을 제시하고자 함. 성과와 예산의 연계: 현황과 도전요인(Bill Dorotinsky, 세계은행)－ 전세계 많은 나라에서 성과관리를 시행하고 있으며 예산편성에 성과정보를 활용하고 있으나 성과목표의 달성여부를 예산·인사·보수 등에 직접 연계시키는 경우는 많지 않음.－ 누가 어떠한 목적으로 성과정보를 활용할 것인지를 미리 생각하여 성과관리체계를 설계해야만 그 효과가 높아짐. 한국의 재정사업 자율평가제도(박노욱, 한국조세연구원)－ 2005년의 경우 아직 성과목표·지표가 설정되지 않아 구체적으로 성과를 판별하기 어려운 경우가 많았음.－ 재정사업 자율평가제도의 성공적 정착을 위해서는 꾸준한 성과정보체계의 개발, 예산구조 개선 및 회계체계 구비, 입법부의 이해와 참여 촉진, 여타 성과관리제도들과의 정합성 제고, 성과와 예산의 직접적 연계 지양 등이 필요 미국의 PART 제도(Robert Sandoli, 미국 관리예산처)－ 관리예산처(OMB)는 2002년 PART(Program Assessment Rating Tool)을 도입한 이래 2005년까지 총 821개의 사업을 PART에 따라 심의하여 예산편성 및 사업체계 개선 등에 심의결과를 반영－ 초기에는 성과가 제대로 측정되지 않았으나 현재에는 많은 개선이 이루어져 성과 중 심의예산 및 사업운영이 확산되고 있는 중 한국의 공공기관 평가제도(유한욱, 한국개발연구원)－ 산하기관 및 공기업 등 공공기관 경영평가의 현황과 문제점을 고찰－ 향후 평가의 객관성 제고(정량지표 강화 및 외부전문가로 구성된 평가단의 적극적 활용), 평가의 집중력 향상(기관의 자율활동보다는 핵심전략목표 달성여부에 중점), 기관의 책임성 제고(평가결과의 환류 강화)가 필요 국제회의 세부일정 ※ 자료생산부서 － 김 재 형 (한국개발연구원 공공투자관리센터 민간투자지원실장) ☎ 958-4153 － 고 영 선 (한국개발연구원 재정⋅사회개발연구부 선임연구위원) ☎ 958-4096 2005년 12월 7일 (수요일) 09:30 ~ 10:00 등록및네트워킹 10:00 ~ 10:30 개회개회사 : 현정택 (한국개발연구원원장)기조연설 : 변재진 (기획예산처 재정전략실장) 10:30 ~ 10:45 휴식 주제1: BTL 제도정착및개선방안 10:45 ~ 12:30 제I-1 세션.국가별 경험사회 : 티모시 어윈 (세계은행)발표 : 최석준 (한국개발연구원 공공투자관리센터 연구위원) 　　　　“해외 BTL제도 시행사례” 　　　제이슨 루스 (호주)　　　　“호주의 BTL 방식 민자사업 사례연구” 토론 : 박동규 (한양대학교)　　　함정림 (세계은행) 12:30 ~ 14:00 오찬: 현정택 한국개발연구원 원장 주최 14:00 ~ 15:30 제 I-2 세션.정책제안사회 : 전홍택 (한국개발연구원 공공투자관리센터 소장)발표 : 벤 킹 (영국)　　　　“영국의 BTL 방식 민자사업 사례 및 정책” 　　　　김재형 (KDI 공공투자관리센터 민간투자지원실장)　　　　“한국에서의 BTL제도 및 정책과제” 　　　　티모시 어윈 (세계은행)　　　　“민자사업의 재정비용 및 장기지불계약 위험 추정방안” 15:30 ~ 15:45 휴 식 15:45 ~ 17:00 패널토론 및 정리사회 : 전홍택 (한국개발연구원 공공투자관리센터 소장)토론 : 안일환 (민간투자제도팀장, 기획예산처)　　　신성환 (홍익대학교 교수)　　　제이슨 루스 (호주) 19:00 ~ 21:00 환영만찬 : 변재진 기획예산처 재정전략실장주최 신라 호텔 (루비룸) 2005년 12월 8일 (목요일) 09:00 ~ 09:30 등록및네트워킹 주제2: 성과와예산의연계 09:30 ~ 11:00 제2-1 세션. 개 요사회 : 유일호 (KDI 국제정책대학원 교수)발표 : 윌리엄 도로틴스키 (세계은행) 　　　　“성과와 예산의 연계: 세계적 추이” 　　　박노욱 (한국조세연구원 재정분석센터 재정제도팀장)　　　　“한국의 재정사업자율평가제도” 토론 : 하산 굴 (터키)　　　윤희숙 (한국개발연구원 재정사회개발연구부 연구위원) 11:00 ~ 11:10 휴식 11:10 ~ 12:40 제 2-2 세션.미국과 호주의 경험사회 : 토마스 브뢰크 요르겐센 (덴마크, 재무부)발표 : 로버트 산돌리 (행정관리예산국, 미국) 　　　　“미국의 PART제도” 　　　아더 케밀러리(재무부, 호주)　　　　“호주의 성과관리제도” 토론 : 홍동호 (성과관리제도팀장, 기획예산처)　　　고영선 (한국개발연구원 공공투자관리센터 재정성과평가실장) 12:40 ~ 14:10 오 찬 14:10 ~ 15:40 제 2-3 세션.덴마크와 한국의 경험사회 : 아더 케밀러리(재무부, 호주)발표 : 토마스 브뢰크 요르겐센 (덴마크, 재무부) 　　　　“덴마크의 성과관리제도” 　　　유한욱 (한국개발연구원 재정사회개발연구부 부연구위원) 　　　　“한국의 공공기관 평가제도” 토론 : 산야 프라수스(재무부, 라오스)　　　로버트 산돌리 (행정관리예산국, 미국) 15:40 ~ 15:50 휴식 15:50 ~ 16:50 패널토론. 성과와 예산의 연계:도전과 기회사회 : 윌리엄 도로틴스키 (세계은행)토론 : 로버트 산돌리 (행정관리예산국, 미국)　　　아더 케밀러리(재무부, 호주)　　　토마스 브뢰크 요르겐센 (덴마크, 재무부)　　　고영선 (한국개발연구원 공공투자관리센터 재정성과평가실장)　　　윤희숙 (한국개발연구원 재정사회개발연구부 연구위원)　　　하산 굴 (재무부, 터키) 16:50 ~ 17:00 정리 및 폐회

[포럼]공공기관 평가는 선진화 첩경이다현오석 KDI 원장공공기관의 2008년도 경영 실적에 대한 평가 결과가 19일 발표됐다. 정부에서는 공공기관의 책임경영 체제를 확립하고 경영 효율성을 제고하기 위해 1984년 이래 해마다 공공기관에 대한 평가를 실시해오고 있다.공공기관이란 정부는 아니지만 정부로부터 업무를 위탁 받아 공적인 기능을 수행하는 기관이다. 현재 정부가 관리하는 공공기관의 수는 297개, 지난해 이들의 예산 총액은 338조원로서 국내총생산(GDP)의 3분의 1에 해당하며 종사자는 25만명이 넘는다. 추경을 제외한 올해 국가 예산이 284조원이며 중앙정부의 일반공무원이 13만명이라는 점을 감안할 때 공공기관이 국민경제에서 차지하는 중요성은 새삼 강조할 필요가 없다.더욱이 최근 공공기관의 비중이 계속 높아지는 추세로, 지난 정부의 5년 동안 공공기관 종사자는 공사로 전환된 철도공사 3만명을 포함하면 7만여명이 증가하고 예산도 88조원이나 늘었다. 그러나 이러한 공공기관의 중요성에도 불구하고 생산성은 낮은 반면, 임금은 과다한 것으로 꾸준히 지적돼 왔다. 지난 정부 5년간 대형 공공기관의 1인당 부가가치는 연평균 1.8% 증가했으나 1인당 인건비는 6.6% 증가한 것으로 나타나고 있다. 아울러 과도한 복리후생비는 공공기관의 일반화한 현상이다.그러면 어떻게 이들 공공기관이 보다 적은 비용으로 고품질의 서비스를 국민에게 제공하게 할 수 있는가? 민간 기업은 소비자의 선택에 의해 임금과 고용, 나아가 기업의 흥망이 결정된다. 그러나 공공기관은 다르다. 고용은 보장되며 예산 사정에 따라 임금이 결정된다. 더구나 망할 가능성은 거의 없다. 이처럼 경쟁이 없는 상황에서 공공기관 스스로 효율화와 서비스 개선에 노력하기를 기대하기는 어렵다.이런 구조적 제약 아래서 가장 효과적인 방법은 우선 공공기관을 객관적으로 평가하는 것이다. 평가란 받는 입장에선 누구에게나 달가운 일이 아니다. 학생들이 싫어한다고 시험을 없앨 수 없듯이 평가에 대한 부담을 이유로 평가제도의 의미를 축소해서는 안 될 것이다.이번 평가는 종전과 달리 기능 중심의 평가 방식에서 과정별 평가 방식으로 전환해 평가지표를 주요사업·경영관리로 구분해 평가하던 것을 계획·집행·성과 등 과정별로 구분해 평가하고, 기관장 경영계획서 평가를 별도의 평가단에서 실시하는 등 과거에 비해 평가의 실효성을 높이고자 하는 노력을 기울인 점을 제도 개편에서도 읽을 수 있다.그런 만큼 이번 평가 결과가 책임 경영과 신상필벌(信賞必罰)의 원칙에 대한 인식을 새로이하는 계기가 돼야 할 것이다. 경영평가제 도입 이래 기관장 해임 건의 및 경고 조치 폭이 전례 없이 넓은 점이 주목된다. 기획재정부는 92개 기관장 중 ‘미흡’ 평점을 받은 1개 공기업과 3개 준정부기관의 장을 해임건의하고 ‘보통’ 평점을 받은 64개 기관장 가운데 5개 공기업과 10개 준정부기관 및 2개 기타 공공기관의 장 등 17명을 경고조치했다.공공기관은 국가가 주도하는 대(對) 국민 서비스 기관이다. 그 기관장의 4분의 1이 레드 혹은 옐로카드로 제재 받았다는 사실은 ‘신의 직장’을 ‘국민의 직장’으로 전환하기 위한 정부의 강한 의지를 반영한 것으로 볼 수 있다.평가란 피평가자의 불만에서 자유로울 수 없는 법이다. 물론 완벽한 평가란 존재할 수 없으므로 평가 과정의 객관성과 투명성 제고는 평가 체제의 확립을 위해 지속돼야 할 것이다. 그러나 보다 중요한 것은 평가 결과에 따라 공공기관이 변해야 한다는 점이다. 공공기관의 선진화는 바로 공공기관의 장을 비롯한 공공기관 직원 모두의 책임이며 국민은 언제나 주시하고 있다는 점을 명심해야 한다.

[목차] Ⅰ. 現 經濟狀況에 대한 認識 Ⅱ. 構造調整의 目標와 推進戰略 Ⅲ. 部門別 對策 1. 金融構造調整 2. 企業構造調整 3. 失業 및 貧困對策 4. 構造調整을 위한 財政支援 Ⅳ. 向後 巨視經濟의 모습 Ⅰ. 現 經濟狀況에 대한 認識 □ 국가부도위기를 일시적으로 극복하고, 개혁을 위한 기초여건을 정비하였음 · 노·사·정 대타협과 외채만기협상의 타결 · 자본시장·부동산시장·M&A시장등의 획기적 개방 · 금융감독 및 기업지배구조 관련제도의 정비 □ 그러나 실질적인 구조조정은 여전히 미흡한 상황이며, 대외신인도 역시 불안한 상태 를 지속 · 기아, 한보등 부실기업의 정리지연과 부실기업에 대한 협조융자 남발등 근원적 해결 노력을 회피· 부실금융기관의 정리가 지체되어 금융불안이 증폭되고 있고, 한국의 신용등급도 여 전히 투자부적격상태를 벗어나지 못하고 있음 □ 구조조정이 지연되고 기업의 연쇄부도가 계속될 경우 98년말을 전후하여 전체 금융 기관의 부실채권규모가 100조원(GDP의 25%)에 이를 전망. □ 금융산업의 구조조정과 자본충실화가 지연되면 99년에는 금융권의 총여신이 97년의 절반수준으로 급감하여 심각한 신용경색이 발생 · 97년말 은행의 자기자본은 25조원이었으나, 98년중에는 대손상각 및 충당금 설정으 로 10조원 수준으로 감소하게 되어 여신급감이 불가피· 비은행금융기관 또한 부실누증으로 여신감축· 금리인하를 위해 진력하더라도 초고금리 상태가 지속되어, 2년 이내에 대기업의 자 본이 완전잠식되는 등 산업기반 와해 ⇒ 금융위기, 기업위기, 외환위기 재연 가능 □ 반면, 신속한 금융·기업구조조정에 성공할 경우 금융기능정상화 및 대외신인도의 회복으로 이자율과 환율이 안정되어 2000년부터 5~6%의 안정적 성장이 가능 Ⅱ. 構造調整의 目標와 推進戰略 □ 구조조정의 목표는 현 위기상황의 조속한 극복과 시장경제 체제의 기틀을 마련하는 것임 □ 금융 및 기업부문의 구조조정을 핵심 내용으로 하는 종합 정책패키지를 마련하고 이를 재정부문의 지원아래 신속히 추진 · 금융·기업부문의 구조조정이 여타 부문의 구조조정을 선도하도록 하며, 부문간 상 호연계성을 중시하는 종합 정책패키지를 수립· 사회안전망(social safety net)의 구축으로 구조조정에 대한 사회적 불안감을 최소화 · 구조조정 과정에서 시장경제 원칙을 최대한 준수하고 정부의 인위적 개입이나 직접 적인 지시를 최소화 □ 이와 함께 경제구조조정이 우리의 유일한 활로라는 점에 관한 국민들의 이해 증진 과 과도기적 고통 감내를 위한 국민 공감대 형성에 노력 □ 궁극적으로는 구조조정을 통하여 시장경제체제의 기틀을 마련함으로써 한국경제의 재도약 기반을 구축 Ⅲ. 部門別 對策 1. 金融構造調整 1.1. 構造調整의 優先順位 □ 금융신용질서의 회복이 최우선 과제임. · 금융산업 구조조정에 정책적 노력을 우선적으로 집중하되 부도가 발생하였거나 회 생가능성이 희박한 부실기업은 조기에 정리* 금융산업은 적기시정조치제도에 의거 구조조정을 추진하고 기업의 구조조정은 채 권금융기관이 주도하여야 함.* 금융기관이 거래기업의 도산을 감내할 만큼 자본충실도가 제고되어야 적극적인 여신심사기능을 기대할 수 있음. □ 은행의 정상화를 우선 추진한 후 비은행금융기관을 본격 정리하되, 금융교란을 초 래하는 부실 비은행은 즉시 정리 · 순차적으로 정리하면 정리대상 비은행금융기관의 공백을 은행이 메울 수 있어 금융경색 완화· 비은행금융기관은 대주주가 구조조정을 주도할 수 있는 반면 은행의 정상화를 위 해서는 정부의 적극적인 역할이 필요함. 1.2. 基本戰略 · 신속하고 과감한 개혁으로 금융시장 조기 정상화· 적자생존을 추구하는 시장기능을 통해 구조조정을 본격화· 공적지원을 자구노력과 연계하여 자발적인 구조조정 촉진 · 경영진, 직원, 주주의 자기책임원칙을 확립하여 사태의 재발방지· 선진국에서 확립된 방식을 활용하여 국제기준의 시장경제원칙 준수 ⇒ 금융의 국제경쟁력 강화를 통한 전략산업화 1.3. 推進方案 1.3.1. 銀行 構造調整 □ 은행의 증자가 위기극복의 관건이므로 증자여건 개선에 주력 · 협조융자기업에 대한 여신, 은행보유채권 중 리스채 등 부실징후채권에 대해서도 충 당금을 설정케하여 재무현황을 투명화 · 대손상각 및 충당금 설정이후 자기자본이 납입자본에 미달하는 은행에 대해 감자를 명령하여 유상증자 참여 인센티브 제고 * 주주의 자기책임원칙을 강조하고 구조조정비용 분담 · 경영합리화 계획서를 징구하여 인원 및 지점의 감축 등 강도높은 자구노력을 촉구 함으로써 은행의 수익전망 개선 · 부실채권정리기금을 통해 은행의 부실채권을 1차적으로 인수 · 자구노력의 결과 경영정상화가 예상되는 은행에 대해 정부가 증자에 참여하여 민간 의 참여 선도 □ 은행의 자기자본규모를 40조원 이상으로 증액 필요 · 은행의 자본금이 충분하여야 주도적으로 부실기업을 정리할 수 있어 자금시장의 조기정상화가 가능하며 비은행의 위축에도 대비 · 정부가 채권발행 등을 통해 10조원을 건전한 은행의 증자에 투입함으로써, 20조원의 개인, 기관, 외국인 투자가의 참여 유도 * 예금보험공사내에 공적자금으로 [은행투자기금]을 설립하여 은행증자에 투입하는 방안 검토 * 노르웨이, 핀랜드, 스웨덴은 정부가 은행투자기금 등을 통해 은행증자에 참여 · 외국인의 자본참여시 정부가 일정비율을 투자하는 방안 추진 □ 은행간 합병을 통해 증자여건을 개선하고 대외신인도 제고 · 합병은행이 선도은행화되는 전망이 형성되면 대폭적 증자 가능 * 경영혁신과 국제경쟁력 강화를 주도할 수 있는 경영진 구축 · 대형은행간 합병과 합병은행의 대폭적 증자는 국제투자가에 의해 본격적인 개혁과 금융정상화의 신호로 받아들여질 것임. □ 은행간 합병의 촉진 방안 · 4월중 은행의 경영합리화 계획 심사시 적기시정조치제도에 의거하여 BIS비율 일 정수준(4%) 이하인 부실은행에 합병을 명령하고 일정기간 경과후 이행되지 아니하면 가교 은행으로 전환 · 정부가 대주주인 은행을 합병하는 방안 병행 추진 · 지급보장예금의 금리상한을 설정하여 공신력위주로 은행개편 · 합병은행에 대해 인센티브 제공 * 정부출자 및 연기금의 후순위채권 매입 확대 * 성업공사가 합병은행의 부실채권을 적극적으로 매입 □ 은행소유 및 지배구조의 개혁 · 부실은행의 감자 및 피합병 등은 은행에 대한 주주의 감시를 강화시켜 선진국형 은 행지배체제 형성의 계기를 마련 * 선진국 대형은행에 대주주가 존재하는 경우는 없으나, 경영진이 경영성과에 대해 책임을 지는 관행이 확립되어 있으며, 주주의 요청에 따라 합병 등이 추진되고 있음. · 주주의 감시기능이 원활하게 작용될 수 있도록 은행의 경영성과를 투명하게 공시 하는 한편 재무건전성이 악화된 경우 경영진이 퇴진하는 관행 정립 · 경영혁신을 유도하기 위해 외국인의 은행임원 임용제한을 폐지하고, 5대재벌도 한 은행에 한정하여 사외이사를 파견할 수 있게 하여 소유제한 범위내에서 주주권을 행사할 수 있도록 허용 · 재무건전성 등 적격성심사 기준을 충족하는 경우 4% 이상의 은행소유를 허용하되, 대주주에 대한 편중여신 규제를 강화 □ 제일·서울은행의 대외매각을 신속하게 실시 · 대외신인도가 제고되어 해외차입금리를 낮출 수 있다면 저가로 매각하여도 국민경 제적으로 이익 · 선매각 한 다음 부실자산의 규모가 대손충당금을 상회하면 추가대손의 80~90%를 매도자인 한국정부가 부담하는 방안(loss sharing) 적극 검토 · 국제투자은행을 간사기관으로 선정하여 섭외 및 거래조건 조정 1.3.2. 非銀行 構造調整 □ 비은행 금융기관 구조조정의 기본방향 · 정리대상 비은행 금융기관의 공백을 은행이 대체할 수 있도록 기발표한 바대로 98. 9월부터 본격 추진 * 부도회피를 위해 무차별적으로 여신을 회수하는 경우 즉시 영업정지 · 부실채권 정리기금을 통해 적정가격으로 부실채권 인수 · 업무단절과 정리부담의 최소화를 위해 청산보다는 합병, 자산부채 인수방식 (P&A), 가교금융기관(bridge bank)방식 등을 활용 □ 증권회사의 구조조정 · 재무건전성이 극히 악화된 소수의 증권사는 대기업 계열사임. · 자기자본관리제도에 의거 구조조정 대상기관을 선정하고 경영정상화 계획서를 징구 하여 98. 9월말까지 적기시정조치 시행 * 자기자본관리제도 : 현금화할 수 있는 자산규모가 부채규모와 예상되는 손실위험 보다 항시 크도록 규제하는 제도로 세계적으로 시행되고 있음. · 회생가능성이 희박한 경우 고려·동서증권의 예에 따라 영업을 정지한 후 고객예탁 금을 지급하고(부족분은 증권투자자 보호기금이 보전) 일정기간 동안 인수자가 없으면 청산 □ 생명보험회사의 구조조정 · 다수 중소형 보험사의 책임준비금이 2조원 이상 부족 · 기존의 건전감독제도(책임준비금 1% 이상의 지급여력제도)를 지속적으로 추진하여 강도높은 자구노력 촉구 * 부실이 심화된 3개 생명보험사는 가교보험사를 설립하여 조속히 정리하고 3자인 수시에는 보험보증기금이 평가손실의 일부를 보전 * 여타의 생명보험사에 대해서는 일정기간 자구노력을 이행토록 촉구하고, 이후 동 일한 절차에 따라 정리 · 원활한 인수·합병여건을 조성하기 위해 5대재벌 생보산업진입(2002년 예정)을 즉시 허용 □ 보증보험회사의 구조조정 · 양 보증보험사는 98년 1월말 현재 1.1조원 이상 자본잠식상태이며 앞으로 더욱 악화 될 전망 · 가교보험사에 양 보증사의 자산·부채를 인수시키고 영업 지속 · 자산·부채의 실사후 전액 감자를 실시하고 부(-)의 자본금 부분에 대해서는 보험 보증기금으로 지원한 다음 국내외 민간자본의 출자를 통해 가교보험사를 민영화하되 인수희 망자가 없으면 청산 * 기존 보증업무중 손해보험성 업무는 손보사에게 허용하여 다원화 □ 투자신탁회사의 구조조정 · 거액의 자본잠식상태에 있으나 중기적으로 부실규모의 축소가능 · 투신사에 대해서는 BIS비율과 같은 국제적인 규제기준이 없어 신용경색의 상황에서 거의 유일하게 정상적으로 자금중개 * 투자신탁회사의 수신규모는 90조원을 상회하고 있으며 이를 대체할 수 있는 자금 중개수단이 미비한 상황이므로 투신사의 공신력에 의문이 제기되어 인출사태가 확산되는 경 우 신용질서 붕괴 우려 · 부실투신사의 고객자산은 수익증권별 기준가격으로 반환하여 투자자를 보호하고 금 융기관의 여신은 대손처리하며, 부족분은 투신사가 투자신탁보호기금을 출연하여 충당 □ 여신전문금융회사의 구조조정 · 리스, 카드, 할부금융 등 여신전문금융회사는 수신을 받지 않아 예금자 보호가 불필 요하므로 부실화된 경우 채권금융기관의 자율적 판단에 따라 제3자에 인수시키거나 청산 · 리스사의 대주주는 모두 은행이므로 모은행이 자산을 인수하고 청산하는 방안도 추 진(모은행이 인수하기 어려운 리스사를 모아 가교리스사를 설립하여 인수자를 물색하거나 청산하는 방안도 검토) * 리스물건의 법률적 소유주는 리스회사이므로 청산시 고객이 사용중인 기계설비가 경매될 수 있어 부실리스사의 자산인수가 선행될 필요 * 모회사의 리스자산인수를 용이하게 하기 위해 리스업을 은행의 부수업무로 허용 (선진국에서도 은행의 리스겸업을 허용) 1.4. 構造調整의 費用推定 및 財源調達方案 1.4.1. 金融構造調整의 費用推定 □ 금융산업의 구조조정비용은 지금부터 발생할 비용이 아니라 이미 발생한 비용이며 구조조정을 지연시키면 기하급수적으로 늘어남. □ 부실채권 정리비용 : 매각손실 및 이자비용 약 30조원 · 100조원의 부실채권 가운데 매각대상채권은 50조원 남짓으로 추정되며 평균 55%의 가격으로 매입할 경우 27.6조원 소요(기투입된 7조 5,522억원을 포함하면 35.2조원) · 부실채권을 매각한 대금으로 다시 98년이후 추가발생한 부실채권을 한차례 더 인수, 매각하는 것으로 상정하고 각각 20%의 매각손실율을 가정하면 총매각손실은 약 14조원 · 연율 10%의 이자지급시 5년간 이자비용 약 16조원 예상 □ 자산부채인수 또는 청산시 대지급 : 98, 99년 각 5조원 계상 · 5년간 이자비용 9조 7,500억원 · 기금이 충분하면 시장심리가 안정되어 소요규모가 축소될 수 있으며, 대지급이 발생 하지 않으면 비용부담이 없으므로 충분하게 설정 □ 은행증자 소요재원 : 10조원 · 연율 15%의 이자지급시 5년간 이자비용 7조 4,250억원 · 은행의 경영이 정상화되면 주식시장도 회복될 것이며 정부는 수익전망이 양호한 은 행에 출자하므로 추후에 회수 가능 □ 총비용 : 5년간 이자비용 포함 약 67조원(은행증자분 제외시 약 50조원) · GDP대비 총공적자금 지출은 기시행분을 포함하여 9.0%(이자비용 제외)로 주요국보 다 다소높은 수준(은행증자분 제외시 5.3~5.4%로 주요국과 비슷) 1.4.2. 財源調達方案 □ 주로 채권발행을 통해 조달 · 한국은행 차입, 예금보험기금에의 금융기관 출연방식 활용 및 예금보험료의 인상도 활용 · 부실채권 정리기금채권으로 지급하거나 예금보험공사채권을 출자하므로 채권시장에 서의 구축효과(crowding out effect)는 거의 없음. □ 매년 7조원을 재정에서 투입하면 10년내 원리금 상환 가능 1.5. 構造調整 後續課題 □ 금융산업의 경쟁력 제고 · 금융기관의 퇴출을 원활하게 하여 상업적인 영리기관화 · 금융기관의 설립요건 완화 및 기준의 투명성 확보 · 금융산업의 효율적 개편을 위해 금융지주회사제도 도입 □ 금융시장의 효율성 제고 · 신용정보관리제도, 신용등급평가제도 및 신용보증제도 개선 · CP와 회사채를 무보증으로 전환하고 신탁위험의 투자가 부담원칙을 확립하여 위험 과 신용에 따라 차등화되는 이자율체계 확립 · 다양하게 발행된 국채를 만기별로 표준화하여 거래를 활성화함으로써 기간별 이자 율의 기준지표 제공 · 집중예탁을 통해 증권무권화제도 정착 □ 중앙은행 및 금융감독제도의 선진화 · 간접규제에 의한 통화관리방식 정착 · 건전감독기능의 효율적 확립 · 금융유관기관의 효율성 제고 · 중앙은행과 금융감독당국과의 유기적 협조체제 구축 2. 企業構造調整 ▣ 부실기업의 신속한 정리▣ M&A 및 외국인투자 활성화 ▣ 지배구조 개선 및 경영투명성 제고 2.1. 不實企業整理 □「팔리는 기업은 모두 판다」는 원칙을 확립 · 기아는 주식감자후 신주발행을 통하여 6개월이내에 투명한 절차에 따라 최고가 제 시자에게 매각 · 고용조정 등 내부문제는 인수기업에게 전권을 부여하고, 인수기업에게 재원조달의 자구노력 요구 · 한보는 미완성구역을 포함하여 낮은 인수가격을 감수하더라도 금년내에 국내외 매 각 추진 □ 금융기관의 도덕적 해이(Moral Hazard) 방지 · 협조융자기업에 대한 대출에 대해 일정비율(예:10%)의 대손충당금 적립을 의무화(' 자산건전성 분류기준' 개선) · 현재 '크기' 중심인 협조융자의 기준을 '경제성'으로 전환하고, 자구노력과 지원을 연계시켜 대출금을 분할 지급 · 현재의 일회적인 재무구조개선협정은, 향후 은행의 주도하에 대출조건 및 사용처 등 이 명시된 기업과의 대출약정서(debt covenant)를 지속적으로 체결, 보완해 나가도록 유도 □ 법정관리 및 화의기업의 재건가능성을 증대 · 회사정리계획 및 화의안에 기업의 구조조정안을 포함시킴 · 부실대기업은 계열사를 총괄하는 통합 채권자협의회를 구성 · 법정관리 및 화의기업이 우대금리이상의 이자를 지급하더라도 위험성을 반영하는 대손충당금 설정(예:10%)을 의무화 · 법정관리 및 화의기업의 신속한 경영정상화를 위해 해고회피노력, 해고대상에 대한 60일 사전통고 의무 등을 완화 · 회사정리·화의·파산·청산(상법)의 통합작업에 착수하여 유연하고 신속한 단일 기 업퇴출제도 정립 · 현재의 채권변제순서 ① 임금 ② 세금 ③ 담보채권 ④ 무담보채권을 ② 담보채권 ③ 세금의 순으로 개정 □ 상호지급보증의 해소 노력 · 기업과 금융기관이 상호협상을 통하여 계열사간 채무보증을 해소할 수 있도록 공정 위와 금감위의 협력체제 강화 · 궁극적으로 채무보증은 금융개혁과 회계투명성으로 해결해야 하며, 주주와 채권금융 기관이 자기책임하에 인정하는 채무보증은 허용될 필요 2.2. M&A 및 外國人投資의 活性化 □ 구조조정 촉진을 위한 노동시장 유연화 · 현재 M&A에 있어서의 고용승계의무가 명확히 규정되어 있지 않아 혼란을 가 져오고 있으므로 이를 명시적으로 완화 □ 공정거래법상 기업결합 규제제도를 개선 · 기본방향은 시장의 독과점화를 방지하면서도 기업구조조정을 촉진하는 것 · 점유율이 높은 대기업이라도, 다른 인수자가 없을 경우 부실기업을 인수할 수 있게 하는 「파탄기업원칙」(failing firm doctrin)을 도입 · 독점생산라인의 분할 등 기업결합으로 인한 독과점 증대를 완화시키는 '조건부 기업 결합 승인제도' 도입 □ 외국인 M&A 허용 및 유치 · 방위산업 및 국가기간산업의 외국인 M&A에 대한 재경부장관의 승인권을 폐지 하고 완전신고제를 원칙으로 함 · 단, 방위산업에서 외국인 M&A를 제한할 필요가 있는 경우는 전면불허업종과 허용요건이 필요한 업종을 구분 명시 · 외국인투자 일괄대행기구(현재의 KOTRA를 활용)에 민간전문가를 채용하고 투자유 치실적에 따른 연봉제 및 성과급제 도입 · 고도기술업종 지정제도를 폐지하고, 대신 고용 또는 기술이전효과가 큰 사업에 대해 조세·임대료 감면 또는 훈련·기술개발 보조금 제공 2.3. 企業支配構造 改善 및 經營透明性 提高 □ 이사회 기능의 정상화 · 지배대주주 및 경영진이 의도적으로 회사와 주주에게 입힌 손해에 대한 상법상의 손해배상 및 배임죄 강화 · 증권선물위원회 혹은 상장회사협의회가 사외이사의 직무규범(code of best practice) 을 마련하여 주주의 활용 유도 · 상장기업의 경우 사외감사와 감사소위원회의 설치 의무화 · 재무구조가 불량한 상장기업의 경우에는 채권금융기관이 사외이사를 파견하도록 제 도화 □ 구조조정 촉진을 위한 자사주 및 지주회사제도의 개선 · 기업이 경영구조를 자유롭게 선택할 수 있도록 지주회사 허용의 법률적 검토작업 착수 · 상장기업의 자사주 취득을 원칙적으로 금지하되 일정한 예외(종업원지주제도·스 톡옵션 등)를 인정하고, 주식의 취득재원·보유·처분에 관한 규정을 확립 □ 투명한 회계정보의 제공 · [기업회계기준]작성의 독립성을 제고하기 위하여, 회계사, 학계, 증선위, 상장협 등으 로 구성된 기구를 설치하고(증선위에서 근거규정 마련) 민간주도로 작성 · 경영평가등급이 낮은 금융기관과 신용평가등급이 낮은 기업은 외부감사인 지정대상 에 포함 · 과거 감독기관별로 운용했던 은행, 보험, 증권의 업종별 회계기준을 통일 · 금감원 및 공인회계사회의 감사보고서 우선감리대상으로 '재무상태와 경영성과가 나 쁜 회사'를 선정하도록 제도화 · 금감위에 내부자거래와 시세조정행위의 수사권한 부여 3. 失業 및 貧困對策 ▣ 구조조정을 통한 고용창출 기반조성이 최우선 과제▣ 직업훈련·취업알선기능의 효율화로 재취업을 촉진 ▣ 사회안전망을 실업상황에 따라 단계적으로 확충 3.1. 基本方向 □ 구조조정과정에서 일시적인 대량실업의 발생은 불가피 · 금년 실업자는 130만명(실업율 6%)에 달하고, 중·장기적으로도 구조적 실업률은 5% 수준으로 상승할 전망 · 따라서 단기적인 실업구제대책(예：뉴딜정책)보다는 고실업시대에 대비한 체계적 인 종합대책의 수립이 필요 □ 실업대책은 민간의 고용창출력 제고를 위한 근본적인 原因治癒에 우선순위를 배정 · 신속한 금융부문 구조조정은 기업의 부도·도산을 예방함으로써 SOC투자 등에 비 해 실업억제효과가 가장 큼 · 이와 함께 정부의 고용안정지원 및 직업훈련·취업알선기능의 실효성을 극대화하 여 효율적인 노동인프라를 구축 · 구조조정과정에서 발생하는 실업자에 대해서는 사회안전망 확충 등 실업상황변화 에 따른 단계적인 생활안정대책을 마련 3.2. 政策課題 □ 기업활동의 활성화로 민간부문 고용창출을 지원 · 신규기업진입에 대한 인·허가절차를 간소화(One-Stop Service) · 벤처·비벤처구분 등 창업지원사업의 불필요한 제한을 완화 · 벤처기업은 정부직접지원보다 2부거래시장 및 연기금 등 기관투자가의 역할 강화 등 벤처캐피탈의 활성화를 통해 육성 · 외국인기업 전용단지의 임대료 감면대상범위(현재 고도기술업종 지정)를 확대하여 외국인 직접투자를 촉진 □ 공공투자사업을 적정한 수준으로 확대하여 고용창출을 도모 · 98년 SOC투자(10兆원, 전년대비 0.1%감소)를 예년 증가수준(92~97 평균 24.3%)에 맞춰 약 2兆원의 증액편성 검토 ※ 반면 경기부양 및 실업구제를 위한 지나친 SOC투자확대는 구조조정에 필요한 재원을 위축시킬 우려 · 조기착공이 가능한 도로사업, 지하철 노선사업, 도시관내 준용하천 정비사업, 일반 화물터미널, 공공임대주택 등에 투자 · 교통세 인상, 조세포착율 제고 및 사용자 부담원칙에 따른 공공요금조정 등으로 필 요재원을 조달 □ 비효율적인 직업훈련·취업알선기능의 실효성 제고 · 직업훈련경비를 근로자에게 직접지원(voucher 제도)하여 사업효과성을 제고하는 방 안 강구 · 공공·민간의 직업훈련기관에 대한 실적평가를 강화하고 취업실적에 따라 차등지원 하는 방안 강구 · 전문대학 수업연한제한(2년)의 철폐, 전문학위제도의 활성화 등을 통해 정규교육기 관의 역할을 강화 · 인력은행 등 정부 취업알선기관에 대한 평가를 강화하고 민간에 이양하는 한편, 민 간의 종합인력업체의 창설을 지원 · 수요자 중심의 전국적 구인정보전산망 확충(구청, 동회 등 활용) □ 기업의 고용안정을 위한 정부지원의 효율성 제고 · 부당해고에 대한 사전적 행정지도를 사후감독으로 전환하여 기업경영의 자율성 침 해를 방지 · 신용보증기금의 남용방지를 위해 부분보증제도의 도입 및 사업성 평가에 따른 보증 수수료의 차별화 방안 등 강구 · 고용유지노력에 대한 정부지원을 융자사업으로 전환하여 지원금의 남용소지를 최소 화 □ 실업자·빈곤층에 대한 사회안전망의 단계적 확충 · 고용보험을 전사업장으로 조속히 확대하고 최소가입기간을 줄여(6→3개월) 수혜범 위를 확대 (의료보험전산망 활용) · 고용보험료율의 인상 및 실업율에 따른 연동조정으로 고용보험의 수지균형을 유지 · 공공근로사업의 범위를 사회봉사활동 및 환경친화사업까지 확대하고, 실업밀집지역 에 대해 집중적으로 실시 · 사회안전망의 미성숙으로 사각지대에 놓인 영세실업자에 대한 생계지원범위(현재 8 만가구)를 실업장기화에 따라 단계적으로 확대 실시 · 지역보험가입 실직자에 대한 의료보호(2종)의 적용, 또는 본인부담율의 한시적 인하, 의료비할인 voucher제도 실시 등으로 의료비 경감방안 강구 · 노점상 등 영세자영업에 대한 규제를 선별적으로 완화 □ 분배악화, 가정해체 등 사회갈등요인의 확산에 대비 · 농산물 유통구조개선, 조세형평성 제고, 공공임대주택 건설 등을 통해 계층간·지역 간 소득분배악화를 방지 · 가정해체로 인한 요보호아동 및 무의탁노인 등의 증가에 대비한 보호대책을 마련 4. 構造調整을 위한 財政支援 ▣ 연간 12~13조원 규모의 구조조정 비용을 충당하기 위한 혁신적 세출삭감 및 세입 증대방안 강구 ▣ 성역 없이 모든 분야의 세출을 영점기준에서 재검토·축소▣ 세제정비와 과감한 공기업 민영화를 통해 세입 증대 □ 금융산업 구조조정에 1차적 지출우선순위 부여 · 경제위기를 탈피하기 위한 근원적 치료로서 금융중개기능의 정상화는 다른 어떤 대 책보다도 총수요확대 및 고용증대의 효과가 높음 * 일본은 근원적 치료를 미루어온 결과 장기불황 지속 · 부실채권정리 및 은행증자는 예금보험기금채권 발행, 정부자산 출자 등으로 충당 하고, 재정은 부실채권 매각손실 및 이자비용만을 부담 · 대지급금은 원금과 이자를 모두 재정이 부담 □ 금융산업 구조조정과 실업 및 빈곤대책에 소요되는 연간 12 ~13조원 규모의 막대 한 재정자금을 조달하기 위한 혁신적 세출삭감 및 세입증대방안 강구 · 금융산업 구조조정에 향후 10년간 매년 6.5조원 소요(첨부 참조) · 실업 및 빈곤대책에 연간 5~6조원 소요 □ 예산편성은 점증주의(incrementalism)에서 벗어나 영점기준(zero-base)에서 성역 없 이 모든 분야를 전면 재검토 · 방위비, 농어촌, 중소기업, 과학기술진흥 및 정보화, 에너지 및 자원 분야를 중점 삭 감하여 연간 6조원 이상의 세출 축소 * 고가장비 구입 연기 등을 통해 일반회계의 21%를 차지하는 14조원 규모의 방위비 를 축소 조정 * 중소기업 분야의 산업기술자금, 중소기업창업진흥기금, 산업기반기금 등 대폭 삭감 * 과학기술 연구개발(R&D) 투자, 국책과제 연구사업, 과학기술연구기관 지원 등 하향 조정 * 석탄산업 구조조정 및 탄광지역개발 지원 등 대폭 삭감 * 지방재정지원을 축소 조정하고 지방소득세 제도를 도입함으로써 지방의 재정책임 성 강화 · 중장기 성장잠재력의 확충과 물류비 감축을 위한 SOC 투자는 계획대로 진행하되, 부문별로 사업타당성을 재점검하여 자원낭비 최소화 · 예산지출의 성과관리를 대폭 강화 □ 민간경제에 대한 직접적 지원과 육성을 목적으로 시행되는 각종 정책의 방향을 전 환하여 제도개선에 초점 · 중소기업을 직접적으로 보호·육성함으로써 중소기업의 경쟁력을 향상시키겠다는 기존의 관념에서 과감히 탈피 * 인력·기술·경영에 관한 정보유통을 촉진하고 중소기업의 진입 및 퇴출을 원활화 하여 경제여건 제고 · 과학기술정책은 기초과학분야에 대한 지원에 초점을 맞추며 실용기술개발은 기업의 자율적 연구개발에 의존 · 교육정책은 재정지출의 증대보다는 제도개선을 통한 교육체제의 개편에 초점 * 중등교육부문의 자립형사학 및 기부금의 확대, 교육서비스의 전과정에 있어 경쟁 메커니즘 도입, 교육행정의 실질적인 자율화·분권화 추진 □ 연간 4~5조원의 추가적 세수 확보 · 각종 비과세·감면제도의 축소·폐지를 통해 매년 3조원 이상의 세수증대 도모 * 98년도 총감면액 규모는 4~5조원으로 추정됨 · 음성·탈루소득의 양성화를 통해 1~2조원의 세수증대 도모 * 97년 음성·탈루소득 추징실적은 973건 2,330억원에 불과 □ 과감한 공기업 민영화로 매년 2조원 이상의 재원을 조달 · 자연독점산업의 규제제도 정비, 주식매각계획 수립, 전문경영체제의 도입 및 강화방 안을 조속히 추진 《첨부》 금융산업 구조조정에 소요되는 재정자금 추계 □ ?년부터 2002년까지 5년간 금융산업 구조조정을 끝마치고, 이를 위해 발행한 각종 채권을 동 기간내에 모두 상환한다고 가정할 때, 향후 5년간의 금융산업 구조조정 비용은 총 67조원에 달할 것으로 추정됨. · 한편 매각손실률이 20%가 아닌 50%로 가정했을 때는 매년 9조원 이상의 재정자금 을 투입해야만 10여년이 지난 후 채권 원리금의 상환이 가능. □ 동 비용을 재정자금의 투입과 예금보험기금채권의 발행을 통해 향후 10년간 분담할 경우 매년 6.5조원 가량의 재정자금 소요 · 매각손실률이 20%가 아닌 50%로 가정했을 때는 매년 9조원 이상 소요 Ⅳ. 向後 巨視經濟의 모습 ▣ 향후 1~2년 동안 경기침체는 불가피 ▣ 구조개혁 노력을 신속하게 추진할 경우 2000년 이후 5%대의 안정적 성장 회복▣ 구조개혁이 지연될 경우 침체국면 장기화 1. 構造調整이 신속히 추진될 경우 □ 成長率은 98년중에 [마이너스], 2000년 이후 5~6% 수준 회복 · 금융산업의 기능이 정상화될 99년까지는 경기침체가 불가피할 것이며, 특히 98년중 에는 금융개혁에 따르는 충격의 여파에 의하여 성장률이 -1% 내외로 크게 저하될 전망. · 그러나 2000년 이후에는 경제활동이 정상화되면서 잠재성장률에 가까운 5~6%의 성장률을 회복할 것으로 전망됨. □ 失業率은 98년에 급증, 2000년 이후 하향안정 · 98~99년에는 극심한 구조조정에 따라 실업증가가 집중되면서 연평균 6~7% 수준 의 실업률을 보일 것으로 예상됨. · 그러나 2000년 이후에는 국내투자가 회복되고 성장률이 상승하면서 실업률이 점차 하락할 전망. □ 經常收支는 흑자지속, 흑자폭은 점차 축소 · 98년에는 250~300억불의 경상수지 흑자(GDP대비 8~10%)를 기록하고 99년 이후 에는 환율안정 및 내수회복에 따라 흑자규모가 점차 적정수준으로 축소될 전망. · 장기투자를 목적으로 하는 민간자본의 자발적 유입이 재개되는 것을 외환위기의 해 소기준으로 볼 때, 99년 중반경에는 대외신인도가 회복되어 외환위기가 극복될 전망. · 흑자지속의 결과 순외채가 점진적으로 감소하여 2001년경에는 순채권국으로 전환될 것으로 예상됨. □ 消費者物價 상승률은 98년에 급등, 99년 이후 급속히 안정 · 98년에는 환율상승의 영향으로 소비자물가도 9% 내외까지 급등할 전망이나, 99년 이후에는 환율을 비롯한 국내 거시경제가 안정되면서 소비자물가 상승률도 3~4% 수준으로 안정될 전망. □ 換率과 利子率은 지속적인 하향 안정 · 대외신뢰도가 회복되어 외환시장이 안정되면서 2000년 이후에는 달러당 1100~1200 원 수준까지 원화가치를 회복하는 한편 이자율도 금융경색 해소와 함께 10% 내외까지 하락 할 가능성. 2. 構造調整이 지연될 경우 □ 成長率은 중장기적으로 2~3% 수준에서 정체 · 구조조정이 지연되는 경우 금융기관의 대출여력이 회복되지 않고 대규모의 기업부 도가 지속되면서 98년 성장률은 -3% 이하로 추락할 가능성을 배제할 수 없으며 2000년 이 후에도 성장률이 2~3% 수준에서 정체될 전망. □ 失業率은 2000년 이후에도 8%를 상회 · 금융불안이 해소되지 않는한 협조융자 및 중소기업 대출만기 연장이 한계에 이르고 대규모의 기업도산이 발생하면서 실업이 증가하여 2000년 이후에도 실업률이 8%를 상회. □ 經常收支 흑자폭이 단기적으로 확대되나 외환시장 불안은 지속 · 구조개혁이 지연될 경우 외채상환 압력이 지속됨에 따라 환율이 크게 상승하여 국내총수요의 "비자발적" 감축을 통한 대규모의 경상수지 흑자를 강요당하는 축소성장의 구조가 형성되는 한편 외화유동성 충격에도 매우 취약한 경제구조가 지속. □ 消費者物價 상승률은 98년에 10% 상회, 그 이후에도 불안정 지속 · 환율불안이 지속되면서 98년에는 소비자물가 상승률이 10%를 상회할 것으로 예상 되며, 99년 이후에도 환율불안이 지속되면서 국내물가도 불안정한 상황이 지속. □ 換率과 利子率의 불안정 지속 · 금융·외환시장이 불안해지면서 환율이 일시적으로 폭등하는 외환위기가 재발할 가능성을 배제할 수 없으며 이자율 또한 불안정한 상태를 지속. '경제위기극복과 구조조정을 위한 종합대책' 연구보고서　(1998-04)

본 내용은 제Ⅰ부, 제Ⅱ부, 제Ⅳ부에 대한 내용 입니다. □ 본 연구의 목적은 우리나라 주택시장의 주요 쟁점을 분석하고 정책적 시사점을 도출하는 데 있음 □ 주택 문제에는 항상 상충되는 견해를 가진 수많은 이해당사자가 존재하고 있고, 이들 사이에 지속되어온 불협화음은 미래에도 상존할 소지가 큼 택지면적이 충분하지 못하고 인구밀도가 높은 우리나라의 경우, 주택은 일반 재화와는 다른 특수한 재화로 간주되는 경향이 있으나, 최근에는 시장 기제, 특히 금리 등 경제 기초 변수의 영향이 강화됨이 확인됨- 본 연구보고서는 주택의 특수성과 일반성을 고려하여, 우리나라 주택 시장의 주요 쟁점과 정책을 개관하고, 수요 및 공급에 영향을 미치는 주요 변수와 정책을 분석하며 정책 방향을 제시함 □ 전체 보고서는 모두 4부로 이루어져 있음 제I부는 과제 전체의 논점을 제기하고, 전체 보고서의 내용을 개괄·요약하며, 주거여건의 추이와 장기주택수요, 그리고 정부의 주택관련 정책을 개관함 제II부는 주택시장에 영향을 미치는 경제 환경을, 정부의 정책과 관련지어 논함 제III부는 주택금융관련 이슈들, 특히 저소득층의 주거 지원 방안을 분석함 제IV부는 택지 공급제도와 재개발 및 재건축 문제를 집중적으로 조명함 ■ 주요 내용 요약 제Ⅰ부 주거여건의 추이, 장기 주거 수요 및 주택관련 정책 개관　- 제1장 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원, 손재영 건국대 교수　- 제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원, 손재영 건국대 교수, 정의철 건국대 교수 □ 우리나라의 주택 보급률은 2002년 100%를 넘어섰으나 자가거주비율은 아직 60%에도 이르지 못함 200만호 건설계획 등에 힘입어 1970년부터 2003년까지 주택 스톡이 약 3배로 증가하였지만 가구 수 역시 빠르게 증가, 주택보급률은 22%p만 증가하고 자가주택 거주율 비율은 불과 4.3%p 밖에 늘지 못했음 □ 주거여건은 지속적으로 개선되었으나 저소득층의 열악한 주거복지 문제는 아직도 존재(저소득층 지원문제는 제III부에서 다시 논의됨) □ 전국적 또는 광역적 차원에서 주택, 특히 아파트의 가격이 장기적으로 너무 빨리 너무 많이 올랐다는 인식을 지지할 근거는 미약함 1985년을 100으로 할 때, 2003년 전국 평균 주택매매가격지수는 191, 전세가격지수는 343으로, 주택매매가격은 연평균 3.7%, 전세가격은 연평균 7.1% 증가 □ 향후 우리나라의 주택 수요는 그 추정 방법에 따라 결과를 달리함 인구 구조를 고려하는 Mankiw-Weil(M-W) 모형을 이용한 경우 주택수요는 향후 연평균 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년부터는 오히려 감소하기 시작 인구구조에 주거비용과 소득을 추가적으로 고려한 수정 M-W 모형에 따르면, 대체적으로 M-W모형에서 예측한 바와 같이 장기적으로 지속적인 감소추세를 보이기보다는 큰 변화없이 작은 범위 내에서 완만한 감소세를 보임- 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다 소득변화에 더 민감하게 반응 □ 우리나라의 부동산관련정책은 규제와 완화 기조가 반복되어 왔음 1980년대 초반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리 부동산은 1997년 경제위기의 원인이 아니었으며, 오히려 위기를 극복하는 중요한 수단이었음 1999년 이후의 부동산 가격 회복은 경제위기 기간 중의 규제완화와 금리 하락에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고받았음 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적으로 차별화되어 다수의 규제가 재도입되고 2003년 10월 특별대책이 수립됨* 택지 공급과 주택 및 도시정비정책에 대한 연구결과는 제9, 10장에 수록 제Ⅱ부 주택시장과 정책환경　- 제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구　　차문중 한국개발연구원 초빙연구위원　- 제4장 주택 및 토지관련 세제의 현황과 이론적 고찰　　허석균 한국개발연구원 부연구위원　- 제5장 주택매매가격·전세가격과 인플레이션　　조동철 한국개발연구원 선임연구위원 □ 주요 변수들이 주택가격에 미치는 영향을 1987년 1/4분기에서 2004년 2/4분기에 걸친 시계열 자료를 통하여 분석한 결과 특기할 만한 결론과 시사점이 도출됨 기초적인 경제 변수, 특히 금리가 주택가격에 큰 영향을 미치고 있으나 GDP나 통화량 등의 영향은 금리만큼 확실하고 전방위적이지는 못함* 주택매매가격 상승에 대한 기대는 강남의 매매가격을 상승시킴* 부동산 경기를 억제 또는 진작시키려는 정책의 효과는 전체적으로 그 의도를 달성하지 못함 전세가격은 모든 부동산(토지, 주택매매가, 전세가) 가격에 영향을 미침 부동산 시장 간의 파급효과는 어느 정도 존재하는데, 특히 강남의 파급효과가 현저함* 강남 주택매매가의 변화는 강북 매매가에 단기적(1분기 정도)으로 강한 영향을 미치지만 강북 매매가의 변화는 강남 매매가에 영향 미치지 못함.* 강남 전세가의 변화는 강북 전세가에 단기부터 5분기 이상의 중장기에 걸쳐 영향을 미치고, 강북 전세가는 강남의 전세가에 3분기 이후 영향을 미침* 강남북의 매매가와 전세가는 서울의 지가에 즉각적이고 지속적으로 강한 영향을 미치지만, 지가는 매매가나 전세가에 유의한 영향을 미치지 않음 □ 주택 및 토지 관련 세제의 기본적 개선 방향은 바람직한 것으로 판단 보다 적은 왜곡을 가져오는 보유과세 중심으로, 그리고 거래세의 경우 취득·등록세에서 양도소득세 중심으로 전환하는 것이 바람직* 보유세가 존재하고, 장단기 보유기간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제 하에서는 양도소득세의 강화도 고려할 필요가 있음 자산의 성격에 따라 다른 세율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율을 차별화하는 것은 자산 간 투자의 왜곡을 초래함 □ 전세가격의 급격한 변동은 그 자체로서 거시경제의 안정을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매·전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높음 주택의 매매가격과 전세가격 비교에 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인플레이션율을 들 수 있음* 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락할 경우, 더욱 확대될 수 있음 최근의 낮은 실질이자율과 3% 내외의 인플레이션율이 지속된 것을 고려하면, 전국적으로 전세가격의 1.75배 내외에 이르고 있는 평균 아파트가격에 큰 폭의 거품이 존재한다고 결론 내리기는 쉽지 않음* 그러나 일부 지역의 매매가격이 전세가격의 3배 내외에 이르고 있다는 점은 주택가격에 위험요인이 있을 수 있음을 시사 최근 우리 경제의 낮은 실질이자율은 매매가격과 전세가격의 격차가 큰 폭으로 유지되게 하는 요인 중의 하나로 이해할 수 있음* 통화당국이 중장기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조정하는 것이 매매-전세가격 안정 방법이 될 수 있을 것임 제Ⅳ부 택지공급과 주택 · 도시정비정책의 연구　- 제9장 택지공급체계 개선방안 연구　　손재영 건국대 교수, 이용범　- 제10장 재개발·재건축·주거환경개선 방안 연구　　김정호 KDI 국제정책대학원 교수 □ 우리나라의 주택건설 시장은 전통적으로 주택건설금융과 주택건설을 위한 택지확보가 주된 애로요인임 외환위기 이후 금융적 측면의 애로는 크게 완화되었으나 주택건설을 위한 택지확보는 다양한 어려움을 겪고 있음 □ 토지수급의 불균형과 난개발 문제를 해소하기 위하여 선계획·후개발에 입각한 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 2003년부터 시행되었으나, 이에 따른 새로운 국토이용체계의 시행으로 인하여 사실상 민간부문의 택지개발이 어려워졌음 국토의계획및이용에관한법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편은 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나타내었으나 과도한 규제와 경직적인 운용으로 민간부분의 택지개발이 크게 위축됨 택지공급 확대를 위해 단기적으로 민간택지개발의 활성화를 도모하는 방안이 고려될 필요 있음 중장기적으로는 국토계획법의 시행경험을 축적하면서, 법의 장점을 유지시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 찾아야 함 □ 재개발·재건축·주거환경개선 사업은 지역사회를 와해시키고, 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하였다기보다는 오히려 확산시켰다고 비판받음 기존의 주택·도시정비사업은 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 동원한 고비용의 단기성 민간자본으로 사업을 추진* 고수익에 대한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이루어지게 됨* 이런 현상은 개발비용의 상승을 유도하고, 그 비용은 입주자들에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 초래 정부는 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시및주거환경정비법(도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하고, 다른 한편으로는 재건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책을 발표 그러나 재건축, 재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 인식한다면, 이러한 사업들을 지나치게 부정적으로 간주하는 것은 바람직하지 않음 * 주택·도시정비사업들을 위축시킬 것이 아니라, 운영상의 문제점들을 파악하여 이를 개선하는 데 주력해야 할 필요가 있음 ■ 상세설명 제Ⅰ부 주거여건의 추이, 장기 주거 수요 및 주택관련 정책 개관제1장 주택시장 관련 연구의 논점과 주택정책 및 본 연구 개관제2장 주거 여건의 추이와 장기주거수요 전망 □ 주거여건은 전체적으로 개선되어 왔으나 추후 지속적 개선이 요구됨 주택의 대량건설 및 공급을 가능하게 한 주택정책은 1990년대 이전 시기의 주택부족을 완화했을 뿐 아니라 인구 및 가구 증가에 따른 주택수요를 수용하는데 성공했음 * 주택 보급률은 100%를 넘었고 주택의 평균적 규모도 커졌는데, 이는 주택공급이 아파트 대량건설 위주로 이루어졌기 때문에 가능했음* 그러나, 이로 인해 우리 주거문화가 획일화되어 주택수요의 개성적인 측면이 외면된 바, 향후 다양한 주거형태의 실험, 도입, 확산이 가능한 여건을 장려할 필요가 있음 주택보급율 100% 달성에도 불구하고 아직도 많은 문제점이 상존하고 있음* 농촌지역을 중심으로 빈집이 50만호 이상 존재하는 동시에 수도권 지역에서는 아직도 주택이 부족함* 주택중의 상당수는 물리적, 기능적, 또는 경제적으로 노후화되어 다시 짓거나 대대적인 수리가 필요함* 인구구조나 생활양식, 소득 등이 변함에 따라 주택수요가 동태적으로 변화하여 필요한 주택의 종류와 수요도 변해가고 있음 200만호 건설의 물량이 완공되기 시작한 시점인 1990년대 초 이래 많은 주택을 건설하여 주택 스톡이 1970년의 약 3배에 달했음에도 불구하고 가구 수 역시 빠르게 증가, 주택보급률은 22%p만 증가하고 자가주택 거주율 비율은 불과 4.3%p 밖에 늘지 못했음* 신규건설 공동주택에 대해 무주택자 등을 우대하는 공급규칙이 엄격히 시행되었고, 가구 수의 증가가 빨랐으며, 또 멸실 주택도 많았음을 감안하면 자가 주택비율이 소폭 증가한 것이 정책실패를 의미한다고 보기는 어려움.* 자가 소유 주택을 임대하고 다른 주택을 임차하여 거주하는 경우도 많아, 이 수치 자체가 자가 보유율보다는 낮게 나타날 가능성이 높음* 오히려 주택 대량공급으로 그나마 자가 거주율이 저하될 상황을 막은 것으로 평가 주거비 부담의 경우 주거 형태로는 월세 거주자의 부담이 소득대비 가장 높고 전세가 가장 낮으며, 시계열적으로는 자가, 전세, 월세 모두 주거비 부담이 줄어듬 소득 분위별 주거비 부담은 저소득층이 상대적으로 높아 소득대비 최고 15% 정도에 이름* 근본적인 문제는 저소득층의 상대적 비용부담 뿐 아니고, 저소득층이 주거 공간으로부터 받는 서비스의 질 자체가 낮다는 점임 주거여건은 지속적으로 개선되었으나 주거 안정 및 복지의 문제 아직 존재* 아직도 수세식 화장실이나 목욕시설이 미비한 가구가 2002년 말, 13%나 되는 등 주거여건 개선추세에서 소외된 국민들이 다수 있음* 평균적으로 주택이 커지고 질이 개선되면서 그 가격도 올랐지만, 모든 사람들의 소득이 이를 향유할 수 있을 만큼 늘지 못했음* 소형 주택들을 허물고 중대형 주택들을 짓는 과정에서 저소득층이 거주할 수 있는 주택의 스톡이 줄고 그 가격은 상승하여 이들의 주거복지가 악화되는 경우가 많았음 □ 시계열 자료의 분석을 통해, 주택, 특히 아파트 가격의 상승을 관찰한 결과, 전국적 또는 광역적 차원에서 주택, 특히 아파트의 가격이 장기적으로 너무 빨리 올랐고 너무 많이 올랐다는 인식이 옳지 않음을 확인함 ‘부동산 불패’는 제한된 지역 또는 제한된 시간에만 적용됨: 1985년을 100으로 할 때, 2003년 전국 평균 주택매매가격지수는 191, 전세가격지수는 343으로, 주택매매가격은 이 기간 동안 연평균 3.7%, 전세가격은 연평균 7.1% 증가 규모별로는 매매가격의 경우 소형, 중형, 대형의 순으로, 전세가격의 경우에는 중형, 소형, 대형의 순으로 빠르게 증가함 지역과 시기, 유형에 따라 가격의 매우 빠른 상승이 목격됨 □ 주택시장의 안정화를 위해서는 장기적인 주택수요를 예측하는 것이 중요함을 고려, 본 연구는 두 가지 방법에 의해 2030년까지의 우리나라 주택수요를 전망함 널리 쓰이는 Mankiw-Weil 모형을 이용한 경우 주택수요는 향후 연평균 1.5% 이하의 낮은 증가세를 보이고, 특히 2025년부터는 오히려 감소하기 시작하는 것으로 예측됨* 임차가구의 경우 40~44세에서 주택수요량이 정점에 이르고 이후 감소하며, 자가가구의 경우 45~54세에 정점에 이르고 이후 감소* 결론적으로 M-W 모형에 따르면 향후 우리나라 인구의 노령화가 진행되면서 주택수요는 장기적으로 감소할 수밖에 없을 것으로 전망 그러나 인구구조에 주거비용과 소득을 추가적으로 고려한 수정 M-W 모형에 따르면, 연령구간별 주택수요량의 정점은, 수정되지 않은 M-W 모형에서보다 높은 연령구간에서 발생* 노령화가 진행되면서 나타날 수 있는 주택수요의 변화율은 M-W모형의 추정결과보다 완만한 것으로 확인됨* 즉, 소득과 주거비용의 변화를 고려하면 수정 모형에서의 주택수요 증가율은 M-W모형의 예측 결과보다 높게 나타나고, M-W모형에서의 예측 결과와 같이 장기적으로 지속적인 감소추세를 보이기보다는 장기적으로 지속적인 감소 추세를 보임 (그림 1 참조) [그림 1] 주택수요 증가율 전망 * 예를 들어 수정된 모형에서 현재의 소득증가율과 주거비용증가율이 유지된다고 가정하였을 때 주택수요 증가율은 2005년 1.11%에서 이후 전반적인 감소 추세를 보이고, 2030년의 주택수요 증가율은 약 0.05%로 추정* 장기적으로 주택수요는 주거비용의 변화보다는 소득변화에 더 민감하게 반응하게 될 것으로 전망됨 □ 우리나라의 부동산관련정책은 규제와 완화 기조가 반복되었음(정책 review) 1980년대 초중반에서 1997년까지의 시기는 주택분양가 규제와 공영개발을 양대 축으로 신규주택 건설 및 공급을 통제, 관리하는데 주택정책의 주안점이 있었음* 신규주택의 대량 건설 및 공급을 위해 택지를 공영개발하고 국민주택 규모 주택에 대해 공공부문에서 저금리 자금을 지원* 택지와 자금측면에서 건설원가를 낮추어 주는 대신, 건설업체들이 받을 수 있는 분양가에 대해 규제를 가함 부동산에 대한 오해: 태국 등과는 달리 부동산이 1997년 경제위기의 원인을 제공하지 않았던데 그치지 않고, 위기를 극복하는 중요한 수단이었음* 부동산 및 건설업의 전후방 연관효과가 크므로 이 부문의 활성화를 통해 소득과 고용을 늘리는 한편, 재무적 위기상황에 처한 기업들의 부동산 매각을 원활히 하여 재무구조를 개선하고 은행의 부실대출을 줄이려는 전략이 추진됨* 이 전략에 따라 부동산 및 건설 시장을 지원하는 한편 외국인 투자를 활성화하기 위해서 많은 대책들이 긴박하게 시행됨. 1999년 이후의 부동산 가격 회복은 경제위기 기간 중의 규제완화에 힘입은 바 크며, 규제완화에 의해 가능해진 산업구조의 재편과 영향을 주고받았음* 부동산시장이 대외적으로 개방됨* 주택건설업체들은 사업리스크를 분산시킴: 주택건설업체들은 시공만을 책임지고, 시행사라고 불리는 개발업자들이 토지매입, 상품구성, 금융조달, 마케팅을 담당하며, 금융기관들이 금융을 제공하는 역할분담 구조가 형성* 1998년 초의 부동산 금융 제한 폐지, 그 이후의 MBS(주택저당유동화채권) 및 ABS(자산유동화채권)제도의 도입, REITs(부동산투자신탁)의 도입 등은 부동산시장과 자본시장의 관계를 훨씬 밀접하게 만듦 2000년 이후 주택가격이 급등하고, 특히 가격상승이 지역적으로 차별화되어 많은 국민들이 상대적인 박탈감을 느끼면서 다수의 규제가 재도입되고 2003년 10월의 특별대책이 수립됨 제Ⅱ부 주택시장과 정책환경제3장 주택가격의 결정요인과 정책적 시사점에 대한 연구 □ 주요 변수들이 주택가격에 미치는 영향을 1987년 1/4분기에서 2004년 2/4분기에 걸친 시계열 자료를 통하여 분석한 결과 특기할 결론과 시사점이 도출됨 주요 변수들의 선후행 분석 결과, 주가지수와 총통화 등이 주택전세가, 회사채수익률, GDP 등에 선행하고, 이들은 다시 주택매매가격에 선행함 지역적으로는 강남이 강북이나 전국의 경우보다 추정 오차가 크게 나타나, 주택매매 및 전세가격의 변화가 정형화된 모형으로 예측하기 어려운 부분이 많음을 시사* 기초적인 경제 변수, 특히 금리가 주택가격에 큰 영향을 미치고 있으나 GDP나 통화량 등의 영향은 금리만큼 그 효과가 확실하고 전방위적이지는 못함 * 주택매매가격 상승에 대한 기대는 강남의 매매가격을 상승시키나, 강북의 경우에는 그 효과가 확인되지 않음* 부동산 경기를 억제 또는 진작시키려는 정책의 효과는 대체적으로 그 의도를 달성하지 못함: 실기하였거나 시장주체들에게 신뢰감을 주지 못했을 가능성 주택매매가격이나 전세가격에 대한 각 변수의 파급효과는 부동산의 종류와 지역에 따라 달라짐* 개별 하위 시장에 대한 정확한 이해를 위해서는 신뢰성이 높고 포괄적인 관계 자료를 축적하고, 이를 활용한 계량적 분석이 필수적임 전세가격은 모든 부동산(토지, 주택매매가, 전세가) 가격에 영향 미침* 주택 정책의 가장 큰 줄기가 서민의 주거 안정이고, 전세세입자의 많은 수가 주택을 보유하지 못하고 있어, 전세가격에 대한 정책적 배려는 매매가격의 안정에 대한 배려 이상으로 중요* 전세가격의 충격은 주택매매, 전세, 토지매매 시장에서 그 영향이 크고 지속적이므로 시장의 장기적 안정을 위해서도 전세시장의 안정은 필수적(제5장에서도 논의됨) 주택매매가와 전세가의 지역간 파급 효과가 존재하고 있음* 강남 주택 매매가의 변화는 강북 매매가에 단기적(1분기 정도)으로만 영향을 미치지만 강북 매매가의 변화는 강남 매매가에 영향 미치지 못함* 강남 전세가의 변화는 강북 전세가에 단기부터 5분기 이상의 중장기에 걸쳐 영향을 미치고, 강북 전세가는 강남의 전세가에 3분기 이후 영향을 미침* 강남북 각각의 매매가와 전세가는 서울 전체의 지가에 즉각적이고 지속적으로 강한 영향을 미치지만, 지가는 매매가나 전세가에 영향 미치지 않음* 결론적으로, 강남 주택가격의 상승에 대한 우려 중의 하나인 다른 지역, 다른 시장으로의 파급효과는 통계적으로 뒷받침됨 제4장 주택 및 토지관련 세제의 현황과 이론적 고찰 □ 주택 및 토지 관련 세제의 기본적 개선 방향은 바람직한 것으로 판단 부동산 관련세제의 개편을 경기를 부양한다는 취지에서 논의하던 관습이 사라진 것은 바람직함. 그러나 빠른 속도로 상승하는 주택가격 안정화의 수단으로 논의하는 것 역시 경계해야.* 경기 문제는 본질적으로 부동산 관련세제의 개편만으로 해결될 수 있는 성질의 것들이 아니며 경제전반에 대한 조율을 요하는 것들임* 부동산 관련세제개편의 문제는 경기 조절적 수단, 가격 억제 수단이라기보다는 효율적 조세수입 확보 및 사회적 공평성 제고의 측면에서 다루어져야 함* 부동산 관련세제의 개선을 위해서는 양도소득세, 취득세, 재산세, 등록세, 종합토지세 등 여러 세목의 조세 간 세율 조정 및 세목 신설, 폐지 및 통합에 관한 토의가 주를 이루어야 함 이론적 분석에 따르면 최근의 세제개편의 방향은 기본적으로 바람직함* 보유세는 거래세나 이득세로 인해 나타나는 동결효과를 완화시키는 역할을 하므로, 정부가 취하고 있는 거래세의 완화, 보유세의 강화 방향이 기본적으로 바람직함* 보유세가 존재하고, 장단기 보유기간의 차이에 따른 차별적 소득세율이 적용된다는 전제 하에서는 양도소득세의 강화도 고려할 필요가 있음* 이는 양도소득세의 강화가 주택의 거래를 동결시킬 것이라는 기존의 주장과 배치되지만 이론적으로는 지지되는 부분임* 거래세율의 하향조정은 거래세의 동결효과를 완화시켜 거래빈도가 증가하게 되므로, 거래세수를 증가시킬 가능성도 있음* 자산의 성격에 따라 다른 세율을 설정하거나, 같은 세율이라도 감세 및 면세 조항을 통해 실효 세율을 차별화하는 것은 자산 간 투자의 왜곡을 초래함 자본이득세의 상승은 거래세가 낮은 경우 자산동결효과를 갖고, 거래세가 높은 경우에는 자산동결효과를 완화시키는 등, 특정세목의 조정에 따른 영향은 다른 종류 세목의 변화와 연관시켜 고려해야 함 제5장 주택매매가격·전세가격과 인플레이션 □ 이자율과 인플레이션은 매매가격과 전세가격에 영향이 큰 거시 변수임 전세가격의 급격한 변동은 그 자체로서 거시경제의 안정을 저해하는 요인으로 작용할 수 있음* 전세보증금이 상당 부분 미래의 주택구입을 위해 활용되고 있다는 점을 감안할 때, 주택의 전세가격과 대비한 매매가격의 변동은 무시하기 어려운 규모의 부의 이전효과를 가져올 수 있음* 특히 전세거주자가 상대적으로 저소득 계층이라는 점을 감안할 때, 매매·전세가격 비율의 상승은 분배에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높음 주택의 매매가격과 전세가격 비교에 가장 중요한 일차적인 거시경제 변수로 이자율과 인플레이션율을 들 수 있음* 경제 내에 인플레이션이 존재하는 한 주택의 명목가격이 상승하는 것은 불가피하며, 주택의 명목가격이 상승하는 한 (그리고 그와 같은 명목가격의 상승이 기대되는 한) 매매가격은 전세가격에 비해 높은 수준에서 형성될 수밖에 없음* 이와 같은 매매가격과 전세가격의 격차는 인플레이션율이 동일한 수준에 머물러 있어도 실질이자율이 하락할 경우, 더욱 확대될 수 있음 최근의 낮은 실질이자율과 3% 내외의 인플레이션율이 지속된 것을 고려하면, 전국적으로 전세가격의 1.75배 내외에 이르고 있는 평균 아파트가격에 큰 폭의 거품이 존재한다고 결론 내리기는 쉽지 않음* 아파트 매매/전세가격 비율은 1980년 후반부터 2001년까지 대체적으로 감소하다가 다시 빠르게 상승: 특히 그 변동성이 강남에서 높았고, 최근의 상승추세도 강남이 가장 강함(그림 2 참조)* 일부 지역의 매매가격이 전세가격의 3배 내외에 이르고 있다는 점은 주택가격에 위험요인이 있을 수 있음을 시사 [그림 2] 아파트 매매/전세가격 비율 최근 우리 경제에 나타나고 있는 낮은 수준의 실질이자율은 주택시장의 측면에서도 우려스러운 현상임* 이에 대한 가장 바람직한 해법은 투자가 활성화되면서 실질이자율이 자연스럽게 상승하는 것* 이와 같은 상황이 여의치 않고, 매매·전세가격 비율의 안정이 정책적으로 바람직한 목표라면, 통화당국이 중장기적인 인플레이션율을 안정시키거나 부동산 관련 실효세율을 상향조정하는 것이 방법이 될 수 있을 것임 제Ⅳ부 택지공급과 주택 · 도시정비정책의 연구제9장 택지공급체계 개선방안 연구 □ 우리나라의 주택건설 시장은 전통적으로 주택건설금융과 주택건설을 위한 택지확보가 주된 애로요인임 그러나 외환위기 이후 주택건설에 소위 프로젝트파이낸싱 기법이 보편화되었고, 소비자 금융측면에서도 주택을 담보로 하는 구입자금 대출이 확산됨에 따라 금융적 측면의 애로는 크게 완화되었음 반면 주택건설을 위한 택지확보는 선계획·후개발에 의한 새로운 국토이용체계의 개편, 기존 택지공급체계의 한계 등으로 다양한 어려움을 겪고 있음 □ 토지수급의 불균형과 난개발 문제를 해소하기 위하여 선계획·후개발에 입각한 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 2003년부터 시행 종래에 도시지역과 비도시지역으로 이원화되어 관리되어 왔던 국토이용관리체계를 통합하여 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획의 계획체계를 비도시지역에도 적용하도록 확장* 기반시설연동제, 개발행위허가제, 토지적성평가제도와 같은 환경친화적 국토이용체계를 구축 그러나 새로운 국토이용체계의 시행으로 인하여 사실상 민간부문의 택지개발이 어려워졌음* 관리지역(구준농림지역)에 대한 개발관련 규제가 강화되면서 민간이 택지를 조성하기 위해서는 일정 규모이상이 요구되고, 각종 기반시설 설치에 대한 부담이 증가* 특히 민간택지개발의 감소가 곧바로 주택건설의 감소로 이루어지고 있음* 2012년 주택종합계획의 목표달성에도 많은 차질이 예상 국토의계획및이용에관한법률 제정에 기반을 둔 국토이용체계의 개편은 선계획·후개발에 입각한 토지이용체계를 구축하고 소위 난개발을 억제하는데 긍정적인 효과를 나타내었으나 과도한 규제와 경직적인 운용으로 민간부분의 택지개발이 크게 위축됨* 국민 주거생활의 양적·질적 향상을 위해서는 택지공급 확대를 위한 새로운 개선방안이 모색되어야 함. 택지공급 확대측면에서는 단기적으로 민간택지개발의 활성화를 도모하는 방안이 추진되어야 함* 관리지역내 택지개발사업을 위한 최소면적기준을 기반시설의 확보 등 일정요건 충족시 완화하는 방안을 고려하여야 함* 단기적으로는 택지개발이 가능한 제2종지구단위계획구역의 지정최소면적을 일괄적으로 적용할 것이 아니라 해당 지역의 여건을 고려하여 일정 수준의 기반시설이 확충된 지역이나 확충계획을 수립한 지역, 또한 택지개발과 함께 확충할 경우에는 지정최소면적 이하인 30만㎡이하인 경우에도 지정이 가능하도록 하는 방안의 검토가 필요* 주택가격 또는 택지가격이 일정 폭 이상 상승할 때, 이를 주택 및 택지의 부족을 나타내는 정보로 받아들여 추가적인 택지개발 및 공급을 적극적으로 고려해야 중장기적으로는 국토계획법의 시행경험을 축적하면서, 법의 장점을 유지시키면서도 택지개발의 애로를 경감하는 방안을 찾아야 함* 각종 개별법령에 의하여 중복적으로 지정되어온 용도지역, 지구, 구역의 정비를 통하여 지방정부가 주도적으로 계획적 개발을 추진할 수 있어야 함* 우리나라의 각종 토지이용규제는 해당 부처의 필요에 따라 용도지역·지구를 수시로 신설한 결과 2004년 현재 13개 부처 112개 법률에서 총 289개의 용도지역·지구가 지정되어 있어, 고지가·고비용 경제구조에 따른 국가경쟁력 저하요인으로 지속적인 비판을 받고 있음* 관계부처간의 긴밀한 논의와 합리적인 조정이 필요하며, 이 과정에서 해당 지역의 관리주체인 지방정부의 역할확대가 필요* 개발사업 활성화 측면에서, 택지기능만이 아닌 자족성 확보를 위해 복합기능을 수행할 수 있도록 한 기업도시 건설 등의 추진도 고려할 필요가 있음 제10장 재개발·재건축·주거환경개선 방안 연구 □ 재개발·재건축·주거환경개선 사업은 지역사회를 와해시키고, 저소득층의 주거문제를 근본적으로 해결하였다기보다는 오히려 확산시켰다고 비판받음 * 지나치게 고층·고밀도로 개발되어 도시공간을 왜곡시키고 주거환경을 악화시켰다는 문제점도 지적* 몇 년 후의 재건축을 기대하여 주택관리를 소홀히 함으로써 주택자원의 조기 노후화와 불량화를 초래한 것으로도 인식됨* 주택·도시정비사업의 추진현황과 실적, 문제점, 그리고 최근의 유관제도변화에 대해 기술하고, 이러한 사업들을 보다 실효성있게 계획, 집행하는 방안이 필요 기존의 주택·도시정비사업은 정부의 재정지원은 물론, 제도금융권의 적극적인 참여 없이, 주로 개인이나 개발업자들이 동원한 고비용의 단기성 민간자본으로 사업을 추진* 고수익에 대한 기대가 큰 만큼, 사업이 투기 의존적, 또는 경기 의존적으로 이루어지게 됨* 이런 현상은 개발비용의 상승을 유도하고, 그 비용은 입주자들에게 전가되며, 이는 다시 주택가격과 전세가격의 동반상승을 초래 정부는 이와 같은 문제를 완화하고 저소득층의 주거안정을 실현하기 위해 주택건설촉진법을 없애고 주택법과 도시및주거환경정비법(도정법)을 신설하는 등 유관법령을 개편하고, 다른 한편으로는 재건축, 재개발을 지양하고 대신 주거환경개선사업을 확대하겠다는 정책을 발표 * 도정법은 안전진단을 강화하거나 소형주택의무비율을 상향조정하고 개발이익을 환수하는 등 재건축사업시행절차를 까다롭게 함으로서 재건축활동을 의도적으로 억제하고, 대안으로 리모델링사업을 적극 권장* 그러나 재건축, 재개발사업이 도심에서의 주택난과 택지난을 해결하는 데 유일한 대안임을 인식한다면, 이러한 사업들을 지나치게 부정적으로 간주하는 것은 바람직하지 않음* 서울의 경우 재건축물량이 총 건설물량의 30-45%를 차지할 정도로 주택공급측면에 기여한 바 크며, 이 지역에는 새로 개발 가능한 택지가 거의 고갈되었기 때문에 앞으로 재건축사업에의 의존도는 더욱 커질 것임 주택·도시정비사업들을 위축시킬 것이 아니라, 운영상의 문제점들을 파악하여 이를 개선하는 데 주력해야 할 필요가 있음* 지역개발사업을 추진하는 데 있어 사회개발, 지역경제개발 등을 포괄하는, 일면적이 아닌 다면적 접근으로 일관할 필요가 있음* 미국의 CD기금과 같은 도시주택정비기금(가칭)을 마련할 필요가 있음: 제도권으로부터 민간자본을 유치, 이를 위해 특히 시중은행, 보험회사, 연기금등 다양한 자금원을 발굴해야 할 것* 정부지원은 경쟁적으로 이루어져야 함: 지역 내 자발적인 주민조직이 개발주체가 되고, 정부는 선별적으로 재정 및 기술지원을 하면서, 동시에 장려·후원자의 역할을 해야 함 '주택시장 분석과 정책과제 연구 ' 연구보고서　(2004-12)

“Residential Welfare and Housing Policies:The Experience and Future of Korea“주거안정과 주택정책: 한국의 경험과 미래 　- 일 시 : 2005년 6월 2일 (목) 09:00 ~ 18:00　　　　　　　　 6월 3일 (금) 09:30 ~ 16:00　- 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실 □ 한국개발연구원(KDI)은 주택문제를 우리 경제가 당면한 가장 중요한 도전중의 하나로 인식하고 '주택시장 분석과 정책과제 연구'를 2004년 본원의 대표 연구과제로 선정한 바 있습니다. □ 지난 1년의 연구를 매듭지으면서 해외의 유수한 전문가들을 초빙하여 그 동안의 연구성과를 발표하고, 주택 문제에 대한 선진국의 경험과 그들의 앞선 문제 해결 의식 및 정책으로부터 교훈을 얻는 국제회의를 개최하고자 합니다. □ 이번 국제회의에서는 한국의 주택시장과 관련한 이슈, 부동산 시장의 규제정책, 주거안정과 저소득층 지원정책, 주택금융의 현황과 발전방향에 대한 주제를 포괄하는 총 12편(한국개발연구원 4편, 국내경제학자 3편, 해외경제학자 5편) 의 논문이 발표되며, 이 분야의 전문가 두 명(Professor Wachter, Professor Whitehead)이 각각 한국과 미국의 주택정책과 한국과 유럽의 주택체계를 비교 분석하는 공개강의를 가질 예정입니다. □ 본 국제회의는 우리의 주택 시장의 현황을 진단하며, 시장의 주요 변수, 주택금융, 세제 개편, 저소득층 주거 지원 등 주택 시장 전반에 걸친 주요 과제를 종합적으로 논의하고, 주요 국가들의 경험과 정책성과를 통해 우리 주택 문제에 대한 바람직한 대응방안을 모색하는 기회가 될 것입니다 ※ 문의 : 차문중 KDI 선임연구위원 958-4204 프로그램 순서 2005년 6월 2일(목요일) 09:20 ~ 09:40 개 회환영사 : 김중수 (KDI 원장) 09:40 ~ 10:20 기조연설 “유럽의 주택시스템: 한국과의 비교” 크리스틴 화이트헤드 (런던정경대 교수) 10:40 ~ 12:30 제I세션. 한국의 주택시장 및 관련이슈 　사회 : 김경환 (서강대학교 교수) 　발표 : 차문중 (한국개발연구원 선임연구위원) 　　　　“Current Issues on Housing Prices in Korea” 　　　　허석균 (한국개발연구원 부연구위원) 　　　　“Evaluation of Housing Taxation in Korea” 　　　　이항용․김장렬 (한국개발연구원 부연구위원) 　　　　“A Re-evaluation of Housing Wealth Effect in Korea” 　토론 : 석용 팡 (싱가포르경영대 교수) 　　　　스테펜 맬페찌 (위스콘신대 교수) 　　　　존 퀴글리 (UC 버클리대 교수) 14:00 ~ 15:50 제2세션. 부동산 시장과 규제정책 　사회 : 유일호 (KDI 정책대학원 교수) 　발표 : 석용 팡 (싱가포르경영대 교수) 　　　　“The Creation and Regulation of Housing Markets: Singapore's　　　　experiences and implications for Korea“ 　　　　존 퀴글리 (UC 버클리대 교수) 　　　　“A General Equilibrium Analysis of Land Use Restrictions and 　　　　Residential Welfare” 　　　　김정호 (KDI 정책대학원 교수) 　　　　"Housing Price Hike and Price Stabilization Policy in Korea" 　토론 : 손재영 (건국대학교 교수) 　　　　조 만 (미국 페니메 수석심사역) 　　　　크리스틴 화이트헤드 (런던정경대 교수) 16:10 ~ 18:00 제3세션. 주거안정과 저소득층 주거 지원정책 　사회 : 손재영 (건국대학교 교수) 　발표 : 정의철 (건국대학교 교수) 　　　　"Low Income Housing Policies Korea Evaluations and 　　　　Suggestions" 　　　　김현욱(한국개발연구원 연구위원) 　　　　공저: 박창균, 임경묵(한국개발연구원 부연구위원) 　　　　"Restructuring the Role of the National Housing Fund & Policy　　　　Recommendation" 　　　　스테펜 맬페찌 (위스콘신대 교수) 　　　　"Low Income Housing Markets and Policy: Some International　　　　Perspective" 　토론 : 수잔 왁터 (펜실베니아대 교수) 　　　　버트랑 르노 (르노 컨설팅 대표) 　　　　박신영 (대한주택공사 주택도시연구소 연구위원) 2005년 6월 3일 (금) 09:30 ~ 10:10 공개강의: 수잔 왁터 (펜실베니아대 교수)“Housing and Government Policy in the Global Economy: The Cases of Korea and the US” 10:30 ~ 12:20 제4세션. 주택금융의 현황과 발전방향 　사회 : 김정호 (KDI 정책대학원 교수) 　발표: 김관영 (한양대학교 교수) 　　　　"Korea Housing Finance Corporation's Impact on the Korea Korean　　　　Housing Finance Market" 　　　　타일러 양 (미국 IFE Group 대표) 　　　　"Customizing Mortgage Performance Models: A Case of Mortgage　　　　Curtailment" 　　　　버트랑 르노 (르노 컨설팅 대표) 　　　　"Mortgage Finance in the Post-Liberalization Era: Global Trends and　　　　Their Relevance to Korea" 　토론 : 이중희 (한국주택금융공사 유동화개발부장) 　　　　조 만 (미국 페니메 수석심사역) 　　　　타일러 양 (미국 IFE Group 대표) 14:00 ~ 15:30 패널 토론 사회 : 존 퀴글리 (UC 버클리대 교수) 기조연설 “European Housing Systems: Similarities and Contrasts with Korea” 유럽의 주택시스템: 한국과의 비교 (크리스틴 화이트헤드 런던정경대 교수) 유럽에서 주택은 공공재라는 일반적 합의가 오랫동안 유지되어 왔으나, 아시아에서 주택은 사적 재화로 간주되는 등 지난 수십 년 동안 주택공급에 대해 유럽과 아시아는 서로 다른 견해를 가져왔음 이러한 차이는 주택공급의 메커니즘과 정부개입의 정도에 있어서 근본적인 차이를 야기함- 유럽에는 지방자치단체나 비영리단체가 저소득층을 위해 공급하는 임대부문의 규모가 큼- 지난 30년간 유럽에서는 주택시스템을 재구성하려는 상당한 노력이 있었는데, 이는 주택공급의 효율성을 높이고 민간부문에 이를 확산시키고, 특히 주택 시장에 대한 정부의 개입을 줄이기 위해서임 유럽에서 진행된 주택의 사유화와 시장의 자유화는 금융시장을 발전시키고 주택공급에 소요되는 공적지출을 삭감시키는데 그 목적이 있으며, 이는 주거형태와 거시경제운용에 있어 큰 의미가 있는 노력임 택지조성을 위한 효율적인 메커니즘의 필요성은 유럽과 아시아가 공통적인 견해를 가짐- 한국과 영국은 그린벨트를 포함하여 여러 규제수단을 통한 규제를 강조한다는 점에서 유사함- 영국에서는 이러한 규제가 주택공급뿐만 아니라 경제전체의 경쟁력에 영향을 주고 있다고 인지되어, 뜨거운 정치쟁점이 되고 있음 유럽에서는 다양한 주택의 공급이 꾸준히 증가, 중상층 뿐 아니라 저소득층의 주거안정도 개선되어 왔음 - 특히 평생소득과 평생주택소요의 간극을 매워주는 금융기법의 도입과 발전, 그리고 금융비용의 감소는 이러한 주거 안정에 많은 도움을 주었음- 그러나 특히 급성장지역에서의 주택가격의 상승, 지역간 불균형, 고령화에 수반된 주택문제, 새로운 주택 서비스에 대한 압력 등은 유럽 각국이 풀어나가야 할 과제임 유럽은 한국과 여러 면에서 다르기 때문에 직접적인 비교를 통한 교훈을 얻기는 쉽지 않을 것이지만 그 기본적인 압력과 긴장은 유사함 - 수요의 증가, 개발의 제한에 따른 공급의 제약 그리고 소득 격차의 증가는 많은 국가가 겪고, 풀어나가야 할 문제임- 유럽의 경험은 경제적 번영이, 모든 국민을 위한 적절한 주택 공급을 위한 정부의 개입을 제거하거나 불필요하게 만드는 것은 아니라는 것을 보여줌- 유럽에서도 평등과 효율이라는 두 개념의 대립으로 인해, 주거용 토지의 효과적인 공급은 어려웠던 반면, 적절하게 운용되는 주택금융은 주택시장의 원활한 발전을 도와왔고, 이러한 경험이 한국에 시사하는 바가 클 것으로 기대함. [Session 1] Housing Market and Related Issues in Korea “Current Issues on Housing Price in Korea” 한국 주택가격에 관한 최근 이슈 분석 (차문중 KDI 선임연구위원) 주택은 국민 모두가 누려야 하는 주거 안정의 가장 기본이 되는 단위로, 주택가격의 안정을 위해서는 정부의 시장 개입이 필요하다는 인식과, 주택은 기본적으로 사적 재화이므로 시장 기제가 존중되어야 한다는 믿음은 갈등과 긴장관계를 형성하였고, 주택관련 정책의 타당성과 그 정도에 대한 범국민적 공감대의 형성을 저해하여 왔음 - 시장과 개입에 대한 모든 논의의 기저에는 주택시장과 가격에 대한 정확한 이해가 요구되지만, 이에 대한 연구는 제한적으로 이루어져왔고, 그 결과에 대해서도 논의가 엇갈리는 경우가 많음 - 특히 우리 나라의 주택가격은 1980년대 이후 약 매 10년마다 급격한 가격상승을 경험하였고, 특정 지역의 주택가격 상승이 여타 지역의 가격 상승을 자극하였다는 주장이 있는 등 주택가격이 항상 논의의 중점에 있어, 주택가격의 여러 측면에 대한 보다 많은 연구가 필요함 본 연구는 1987년 제1분기부터 2003년 제 2분기에 걸쳐 우리 나라의 주택가격 형성에 영향을 미친 변수들을 분석하고, 주택가격 변화의 지역간 파급효과 등 주택시장 및 가격과 관련된 중요한 이슈들을 정량적으로 분석하고 정책적 함의를 도출함 - 이 시기 우리 나라의 주택가격 및 전세가격의 변동에 가장 큰 영향을 준 변수는 이자율이었으며, 이자율은 서울의 강남북, 그리고 전국 평균 가격에 모두 장기에 걸쳐 강한 영향을 주는 것으로 나타나, 주택 시장 및 가격과 관련, 가장 주목해야할 정책 변수임을 확인함- 강북의 주택 및 전세가격이 충격을 받아 변화할 경우, 그 영향이 강북 주택 및 전세가격의 경우 7분기 이후 소멸되어가나 강남의 경우에는 10분기 이상 지속되어 강남의 주택가격이 충격에 더 강하고 오래 반응함을 보임 - 주택가격의 기대상승률은 강남 주택가격에 가장 큰 영향을 미치는 변수로, 그 영향이 10분기 이상 계속되는 것으로 밝혀진 반면 강북의 경우 그 효과가 미미함. 강북의 경우 토지가격의 변화가 주택가격의 기대상승률보다 주택가격에 더 큰 영향을 더 오래 미침- 국민총생산의 증가는 전국 주택가격을 상승시키는 효과가 있지만, 서울 지역의 주택가격은 국민총생산의 증가 후 최초 3분기동안 증가한 후 감소하는 패턴을 보임 계량모형에 의한 주택가격 및 전세가격의 예측은 그 정확도가 전국의 경우 가장 높고 강남의 경우 가장 낮아, 이자율, 토지가격, 전세가격, 매매가격, 기대가격 상승률 등으로 이루어진 예측 모형 변수들의 상관관계에 의한 부동산 가격의 전망이 강남의 경우 가장 어려움을 입증하고 있음 본 연구는 또한 특정 지역의 주택가격과 전세가격의 변화가 다른 지역의 가격들에 미치는 영향을 분석함 - 강남의 주택시장이 공식 비공식적으로 많은 견제를 받아온 이유 중의 하나는 이 지역의 가격 변화가 다른 지역의 가격 변화를 유발하는 효과가 크다는 믿음이었는데, 본 연구의 결과는 이러한 믿음이 어느 정도 사실인 것으로 밝힘.- 즉, 강남의 주택가격 변화는 강북 및 전국의 주택가격에 대체적으로 유의하고 장기적인 영향을 미치는 반면 강북의 주택가격 변화는 강남이나 전국의 주택가격 변화에 유의한 영향을 미치지 않음- 전세가격의 경우, 강남의 전세가격 변화는 강북과 전국의 전세가격에 5분기 정도 영향을 미치는 반면, 강북의 전세가격 변화는 전국의 전세가격에 영향을 미치지 못하고, 강남의 전세가격에는 3분기 이후 1,2분기 정도만 잠시 영향을 미침 "Evaluation of Housing Taxation in Korea” 한국의 주택관련 세제의 평가 (허석균 KDI 부연구위원) 본 논문은 최근 가장 중요한 현안문제로 부각된 부동산 관련 세제에 대해 분석함 부동산 관련세제의 개편 논의는 빠른 속도로 상승하는 주택가격을 안정화시키거나 경기를 부양한다는 취지에서 주로 논의되고 있음 - 이와 같은 문제들은 본질적으로 부동산 관련세제의 개편만으로 해결될 수 있는 성질의 것들이 아니며 경제전반에 대한 조율을 요하는 것들임 따라서 부동산 관련세제개편의 문제는 경기 조절적 수단이라기보다는 효율적 조세수입 확보 및 사회적 공평성 제고의 측면에서 다루어져야 할 것임 양도소득세, 재산세, 종합토지세, 취득세, 등록세로 나뉘는 현행 부동산 관련세제는 다음과 같은 문제점을 안고 있음(ⅰ) 국세인 양도소득세의 경우 실거래 가의 파악이 잘 이뤄지지 않고 있을 뿐 아니라, 비과세 혹은 감면 혜택의 범위가 너무 넓다는 취약점을 안고 있음(ⅱ) 거래단계에서 부과되는 지방세인 취득 및 등록세는 지방자치단체의 조세수입에서 차지하는 비중(약 40%)이 너무 크며, 지역간 세원분포의 불균형이 심각하다는 문제를 안고 있음(ⅲ) 보유세로 분류되는 지방세인 재산세와 종합토지세의 경우에는 세율의 지나친 누진성과 과표 현실화가 문제로 제기되고 있음 부동산 관련세제의 개선을 위해서는 무엇보다 이러한 여러 세목의 조세 간 세율 조정 및 세목 신설, 폐지 및 통합에 관한 토의가 주를 이루어야 함 하지만 본원적인 해결을 위해서는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체에 배분되어 있는 각종 부동산 관련 과세권의 재배분을 통한 세수배분의 조정이 효율적인지에 관한 논의도 포함되어야 함 즉, 부동산 관련세제 개편에 관한 논의가 지방재정제도의 개편과도 맞물려 있다는 점에서 부동산 관련세제의 개편 문제를 다차원적으로 살펴보아야 함 “A Re-evaluation of Housing Wealth Effect in Korea” 한국의 주택이 갖는 부의 효과에 대한 재평가 (이항용·김장렬 KDI 부연구위원) 본 논문에서는 한국에서의 주택가격 상승이 소비에 미치는 부의 효과(wealth effect)를 추정함 한국의 주택가격은 꾸준히 상승하여 왔으며, 이러한 가격의 상승은 주택보유자의 자산증가효과를 가져와, 소비에 영향을 미쳤을 것으로 추측할 수 있음 그러나 총소비의 시계열 자료에는 주택보유자와 세입자가 구분없이 포함되어 있어, 이 자를 활용하여 추정한 총소비와 주택부(housing wealth)간 관측되는 상관관계, 즉 주택부가 소비에 미치는 효과는 실제 부의 효과의 크기를 과소 추정할 가능성이 있음 특히 주거서비스 소비 중 대부분을 차지하는 귀속임차료(imputed rents)의 경우 주택보유자가 실제 지출하는 항목이 아님을 고려할 때, 총 소비에서 주거서비스 소비를 제외한 비주거 소비를 이용하여 부의 효과를 측정하는 것이 보다 바람직할 것임 또한 부의 효과를 측정시 주택보유자의 비중을 중요한 변수로 고려할 필요가 있음 시계열 자료를 활용한 추정 결과 주택부는 비주택소비와는 양의 상관관계가, 주택소비와는 음의 상관관계가 있는 것으로 밝혀짐 - 주택 가치의 증가에 따른 주택소비의 감소는, 주택가격의 상승을 통한 부의 축적이 불가능한 세입자들에 귀속되는 것으로 해석됨 구조적 모형을 통해 추정한 결과, 전체 소비중 주택보유자 소비의 비중이 약 65% 정도인 것으로 나타났으며, 이는 주택가격을 통한 부의 효과의 크기가 통상적인 시계열자료 분석의 결과보다 클 가능성을 시사함 [Session 2] Real Estate Market and Regulation Policy “The Creation and Regulation of Housing Markets : Singapore's Experiences and Implications for Korea“ 주택시장의 형성과 규제-싱가포르의 경험과 한국에의 시사점 (석용 팡 싱가포르 경영대 교수) 본 연구는 전후 만성적인 주택부족 문제를 겪었으나 현재는 주택공급의 과잉현상을 겪고 있는 싱가포르 주택시장의 단면을 분석하고, 주택시장에서의 공급과 수요, 가격을 규제하기 위해 싱가포르가 실시한 다양한 정책과 이러한 정책들이 가계와 거시경제에 미치는 경제적 효과를 분석함. - 또한 한국의 주택정책의 특징을 알아보고 싱가포르의 경험을 통해 한국 주택시장의 형성과 규제에 대한 시사점을 도출 주택시장규제에 대한 싱가포르의 경험은 다음의 다섯 가지로 정리되며 이로부터 한국에의 시사점을 찾아볼 수 있음(ⅰ) 주거용 토지와 주택의 공급- 싱가포르는 택지의 이용과 공급을 관할하는 정부토지은행(Government Land Banking)과 토지이용계획을 통해 택지의 공급을 조정함- 정부는 저소득층을 위한 소형평형의 주택을 공급함으로써 소득계층별 주택공급의 배분이 자연스럽게 이루어짐(ⅱ) 주택가격규제와 투기억제조치- 싱가포르에서는 공공주택부문의 투기억제를 위해 임대 혹은 전매 전 최소거주기간을 제한하는 정책을 실시하였으며, 한국과는 달리 직접적 투기억제조치 및 자본이득에 대한 세금환수조치 정책은 지양해 왔음- 인터넷을 이용한 투명한 부동산정보시스템의 확립을 통해 부동산시장의 효율성을 이루어야 함(ⅲ) 공공주택에 대한 수요규제- 전매주택 구매자격 적격성 기준을 영구거주자, 민간주택 소유자뿐만 아니라 독신 가구주에게도 확대 시행할 예정임(ⅳ) 주택금융 완화와 재규제- 최근 한국주택금융시장의 과열은 주택금융시장의 자유화에 기인한 바가 크므로 LTV Ratio(loan-to-value ratio:주택가격대비 대출액 비율)에 대한 적절성 검토가 심도있게 이루어져야 할 필요가 있음(ⅴ) 임대시장- 주택소유에 초점을 맞춘 주택정책 뿐만 아니라 다양한 목적을 위한 임대시장이 효율적으로 작동되도록 주택정책을 실시해야 함 정부에 의한 주택시장에의 개입이 바람직하지 못한 것으로 간주되는 경향이 있으나, 주어진 여건과 국민 정서를 고려할 때, 싱가포르 정부에 의한 대규모 개입은 어느 정도 불가피한 측면이 있으며, 한국의 kwjd도 이와 흡사할 것으러 판단됨- 이 경우 가장 중요한 과제는 정부의 개입이 의도치 않게 주택가격, 효율성, 형평성 등에 영향을 미치는 ‘정부 실패’의 위험을 어떻게 최소화시킬 것인가에 귀결됨 “A General Equilibrium Analysis of Land Use Restrictions and Residential Welfare” 토지이용규제와 주거복지의 일반균형분석 (존 퀴글리 UC버클리대 교수) 본 연구는 도시에서의 효율적인 주택개발을 제약하는 토지이용규제의 일반균형적 함의를 모색하고자 함 만일 유의한 크기의 토지에 규제가 가해진다면 규제대상지역뿐 아니라, 규제대상이 아닌 지역 경제에의 파급효과가 큼- 토지의 지대 상승과 주택 밀집도 증가를 유발하고, 토지 소유자들로 하여금 대체적 경제행위를 하도록 유도함- 이로 인해 토지 전용이 초래되거나, 혹은 규제지역의 중심지역 개발이 증가하거나 소비자 후생을 감소시키는 등 지역경제에 중대한 영향을 미칠 수 있음 본 논문은 다양한 형태의 토지 소유자와 주택소유자 사이의 분배효과를 명시적으로 고려하여, 토지사용에 대한 규제의 경제적인 효과에 대한 신축적인 일반균형모형을 발전시키고 이를 통해 정책적 함의를 도출함 분석 결과, 규제의 가장 유의한 경제적 효과는 규제된 토지 그 자체에서 발생하는 것이 아니고, 규제대상지역의 외부에서 발생한다는 결론을 일반균형분석 모의실험으로부터 도출함. 즉, 규제대상지역 이외의 토지에 대한 지가와 지대가 유의하게 상승하고, 주택 소비자들의 복지수준 또한 이러한 관계에 영향을 받게 됨 - 규제대상토지가 도시 중심에 가까워질수록 규제대상토지의 기회비용은 증가하며, 이 토지의 소유자의 손실은 커질 수밖에 없음. 그러나 이러한 손실은, 규제대상이 아닌 토지의 소유자들이 받는 편익에는 훨씬 미치지 못함 - 그러나 규제가 발생하는 경우의 가장 중요한 분배효과는 그 지역내의 주택소유자가 입는 손실로, 주택소유자는 규제대상토지의 규모나 도시 중심에의 근접성에 관계없이 토지 소유자가 얻는 순편익의 10 배 이상을 상회하는 손실을 입음 토지 규제 정책을 위한 비용-편익 분석은 규제대상토지 소유자들에게 미치는 영향뿐 아니라, 주택가격의 변화와 인근 토지에 대한 수요에 의해 영향을 받는 그 지역의 거주자들의 후생까지 반드시 고려해야 함 “Real Estate Price Hike and Price Stabilization Policy in Korea” 부동산가격상승과 가격안정대책 (김정호 KDI 국제정책대학원 교수) 지난 2001년 이후 지금까지 우리나라에서 가장 심각한 사회경제적 문제의 하나는 주택가격상승임. 특히 서울인 경우 평균주택가격은 가구소득의 11배를 훨씬 넘었으며, 이는 선진국에 비하면 3-4배 높은 수준이며, 더 큰 문제는 정부의 가격안정대책에도 불구하고 주택가격은 지금도 연간 20% 정도씩 계속 오르고 있다는 사실임 주택가격이 너무 오르면 주택을 구입하기가 어려워질 뿐만 아니라, 임금이 상승하고 근로의욕이 떨어지게 되어 궁극적으로는 국가경쟁력을 저하시킴 우리 국민은 물론 정부도 집값상승을 부추기는 주 원인을 주택투기로 인식하고 있으며 정부는 지난 2001년 말부터 엄청나게 많은 투기억제대책을 발표하였음. 이에는 양도소득세와 재산세를 강화하고 재건축을 억제하는 내용도 포함되어 있음 그러나 이러한 조치들이 대부분 일시적으로 가격을 안정시키는 데 기여하지만 장기적인 가격안정효과에 대해서는 다소 회의적임. 또 다른 문제는 주택가격에 버블이 존재하느냐와 만약 존재한다면 우리경제에 어떤 부정적인 영향을 주게 되는가 하는 것임 본 연구의 목적은 투기가 주택가격상승에 얼마나 기여 했는지를 규명하고, 버블의 존재를 입증하며, 나아가 정부정책의 가격안정효과를 검증해 보는데 있음- 우선 투기의 주택가격상승기여도를 측정하기위해 분해분석기법을 적용하였음- 즉 회귀분석결과를 변수별로 분해하여 기여도를 백분율로 나타내는 것임- 버블의 존재는 장기균형접근방법, 시장가치접근법(또는 할인현가방법) 그리고 가격대비소득비율(PIR) 접근방법등 세 가지 방법으로 추정하였음- 분석결과를 정리해 보면;(ⅰ) 강남지역에는 투기수요가 정상수요에 비해 주택가격상승에 훨씬 큰 비율로 기여하고 있음(ⅱ) 주택가격에는 버블이 존재함. 그러나 버블의 크기나 깊이는 어떤 접근방법을 이용했는가에 따라 크게 차이가 남(ⅲ) 버블이 붕괴되면 일본에서와 같이 경제에 큰 타격을 줄 것을 우려하는 사람들이 많은데, 이는 기우에 불과함. 우리나라의 버블은 그 정도가 매우 낮고 일부 지역에 국한되어 있기 때문에 80년대 말, 90년대 초 일본이 경험한 버블의 붕괴와 같은 현상은 우리나라에서는 발생하지 않을 것임(ⅳ) 투기를 완화하는 최선의 방법은 양도소득세나 또는 다른 투기억제조치를 강화하는 것보다는 보다 질서 있고 지속가능한 방법으로 주택공급을 늘리는 것임 [Session 3] Residential Welfare and Low Income Housing Assistance "Low Income Housing Policies Korea Evaluations and Suggestions" 한국의 저소득층 주거지원 정책-평가와 시사점 (정의철 건국대학교 교수) 본 연구에서는 현재의 저소득층 주거지원제도를 체계적으로 검토하고 저소득층 주거현황을 분석하였음. 아울러 외국의 저소득층 주거지원정책의 변화과정을 통해 시사점을 도출한 다음, 현행 저소득층 주거지원제도를 평가하고 향후 과제를 제시함 저소득층 주거지원제도의 유형은 직접공급형태와 간접지원형태로 나눌 수 있음- 직접공급형태는 저소득층 주택공급 확대를 목적으로 하는 것으로 공공임대주택의 공급을 들 수 있으며 간접지원형태는 저소득층의 주거비 경감을 목적으로 하는 것으로 저소득층에 대한 전세자금융자, 주거급여 등이 포함됨 그동안 우리나라의 저소득층 주택정책은 공공임대주택의 확대가 그 근간을 이루어왔고, 이를 위해 택지, 금융, 세제 등의 측면에서 다양한 지원이 제공되었음- 1982년 이후 공급된 주택 중 14.7%가 공공임대주택으로 건설된 것으로 나타남- 1996~2001년 기간 동안 건설된 공공임대주택이 총 주택건설에서 차지하는 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타나고 있으나 1998년 이후부터는 그 비율이 지속적으로 감소하고 있으며 1997년 이후 민간부문의 공공임대주택 건설 기여도 또한 감소추세임- 2003년 현재 우리나라 임대주택 총 재고는 전체 주택재고의 약 8.3%이나 이 중 장기간에 걸쳐 임대가 가능한 공공적 성격의 임대주택의 비율은 전체 주택재고의 2.4%에 불과함 민주택기금을 통한 저소득층에 대한 전세자금융자규모는 그동안 꾸준히 증가함- 저소득 영세민에 대한 전세자금융자와 근로자 및 서민에 대한 전세자금융자액 규모는 2003년 현재 1996년에 비해 약 12배 증가함- 그러나 이러한 지원규모의 증가에도 불구하고 전세자금융자규모는 국민주택기금 전체 운용실적의 18%정도로 나타나고 있음- 또한 국민기초생활보장제도가 확립되면서 간접지원정책의 일환으로 주거비지원이 시행되고 있음. 주거비지원은 주거급여와 생계급여에 포함된 주거비로 구성되며 가구규모에 따라 차등 지급되고 있음 그러나 이러한 다양한 저소득층 주거지원정책에도 불구하고 저소득층의 주거수준은 크게 개선되지 않고 있음. 주거면적, 사용방수, 주택유형 등의 측면에서 저소득층의 주거수준은 매우 낮으며, 연소득 대비 주택가격의 비율이나 소득대비 임대료 이 비율도 높아 외부보조 없이는 적정한 주거생활이 어려운 것으로 나타나고 있음 특히 2000년 현재 최저주거기준 미달가구는 전체가구의 23%인 330만 가구에 이르고 있으며, 전체가구의 8%인 112만 가구(1인 가구를 제외하면 73만 가구)가 단칸방에 거주하고 있음. 또한 2001년 이후 주택가격의 상승에 따라 저소득층의 주거비부담이 가중되고 있으며 주택자산의 불평등 정도는 소득 불평등 정도보다 더욱 심각한 상태임 공공임대주택 공급정책에 대해서는 정책의 연속성 및 체계성의 결여, 단기위주의 공공임대주택 공급으로 인한 재고 확충의 부족 등이 주요 문제점으로 지적되고 있음. - 이는 정책대상계층의 명확화가 이루어지지 않은 정책의 필연적인 결과로, 이로 인해 정책대상가구와 수혜자가 일치되지 못하였고, 지원기준이 지역특성 및 가구의 지불능력과 연결되지 않아 편익배분의 비형평성도 존재하고 있는 것으로 나타났으며 공공임대주택에 대한 재고관리 노력도 매우 부족하였음 한편 간접지원정책인 영세민 전세자금 융자제도 및 근로자렐?适領?전세자금융자제도 등은 국민주택기금 운용규모에서 차지하는 비중이 매우 적은 것으로 나타났음- 국민주택기금이 서민주거안정을 위한 공공주택금융인 점을 고려할 때 재검토되어야 할 점임 - 현행 국민기초생활보장제도는 저소득층의 주거안정측면에서 주거급여를 신설, 도입함으로써 기존의 생활보호제도에 비해 진일보한 측면이 있으나 주거급여에 의해 실질적으로 최저주거비가 보장되지 못하고 있으며 지역별, 가구특성별 욕구수준에 따라 주거급여를 차등지원하지 못하고 있음 현 정부의 저소득층 주택정책은 과거 정부에 비해 상당히 개선되었음. 주택법의 제정과 이에 따른 장기주택계획의 수립 및 최저주거기준제도의 도입, 소득계층별로 차별화된 주거복지 지원방안, 장기임대주택 재고 확충 노력 등은 저소득층 주택정책이 과거와 같이 시혜적 차원을 넘어서 본격적인 주거복지정책으로의 전환을 의미함 그러나 최저주거기준 미달 가구 해소에 대한 구체적인 실행 계획, 장기공공임대주택 건설의 실현가능성 등은 보다 구체적으로 검토되어야 할 문제임. 또한 공공임대주택 프로그램의 통합과 지불능력에 기초한 입주대상자 선정 및 임대료 산정 등 기존 프로그램이 가지고 있는 문제를 극복하는 것도 필요함 공공임대주택의 재고가 절대적으로 부족한 상황에서 당분간 공공임대주택 재고의 확충에 치중해야 하겠지만 주거급여의 현실화에 대한 노력도 병행될 필요가 있으며 장기적으로 생계급여와 분리하여 최저주거기준 및 소득수준과 연계함으로써 지역간, 계층간 형평성을 달성할 수 있도록 해야 할 것임 "Restructuring the Role of the National Housing Fund & Policy Recommendation" 국민주택기금의 역할재정립과 정책제언 (김현욱 KDI 연구위원)(공저: 박창균, 임경묵 KDI 부연구위원) 본 연구는 최근 주택시장의 구조변화와 주택금융시장의 환경변화에 대응하여, 국민주택기금이 제공하고 있는 각종 대출 프로그램의 성과를 평가해보고, 이와 관련한 기금운용방식의 개선방안을 제안한 것임 수요자 대출 프로그램의 평가와 사업자 대출 승인 업체, 주변 환경변화를 감안할 때, 향후 국민주택기금이 각 부문에서 지향해야 할 역할은 다음과 같이 정리됨 주택건설에 대한 금융지원은 임대주택 건설에 대한 지원을 중심으로 재편되어야 할 것임 국민주택기금의 주택구입에 대한 금융지원은 저소득층 및 소외계층에 대한 주택금융 접근성(accessibility) 제고에 역량을 집중하여야 할 것임 주택수요자에 대한 대출프로그램의 개선을 위해서는 대출심사기준의 변화를 통해 기금관리업무의 효율성 제고를 도모하는 것이 바람직할 것임 특히 지원계층을 주택수요자의 소득과 자산 등을 포함한 부(wealth)를 기준으로 구분하고, 단기적으로는 대출 신청자의 기본급이 아닌 가구원수를 고려한 가구 전체의 총소득이 지원의 기준이 되어야 할 것임 주택 공급자 대출 프로그램의 개선을 위해서는 중형임대주택건설에 대한 지원조건의 조정 필요가 있으며 대출의 사후 관리를 위한 체계적 시스템의 구축이 필요 "Low Income Housing Markets and Policy: Some International Perspective" 저소득층을 위한 주택공급-국제경험을 통한 교훈 (스테펜 멜페찌 위스콘신대 교수) 본 논문은 다양한 국가들의 저소득층 주거지원정책의 발전과정을 살펴보고, 이러한 정책들을 평가하고 시사점을 도출함. 또한 다양한 국가에서 시행되고 있는 저소득층을 위한 주택공급측면의 각종 정책적 대안들을 성과 중심으로 평가함 저소득층에 대한 주택 정책은 크게 공급측면의 정책과 수요측면의 정책으로 나누어 볼 수 있음 - 공급측면의 프로그램 :　ㅁ 보조금이 특정 주택단위에 관련되어 있는 것이며, 정부가 직접 주택을 판매하는 경우가 여기에 해당함　ㅁ 최근 들어 공급측면의 프로그램은 공공부문과 민간부문이 복잡하게 연관되는 양상을 보이고 있음 ※ 미국의 경우 개인이 건설?관리하는 주택에 보조금을 주는 정책을 시행하고 있으며, 한국의 경우 정부가 국유지 개발에 있어서 민간건설업체와 파트너쉽을 맺음 - 수요측면의 프로그램 :　ㅁ보조금이 특정 가구(家口)와 관련되어 있는 것으로서 가구의 주택 구매력을 향상시킴.　ㅁ이러한 보조금의 예로는 주거수당(housing allowance)이나 주거비보조제도(housing voucher)등이 있음 저소득층 주택정책과 관련하여, 많은 경제학자들은 주거수당이나 주거비보조제도 같은 수요측면의 프로그램에 우위를 두고 있음- 많은 경제학자들은 수요측면 프로그램의 미시적 효율성을 높게 평가함- 반면, 수요측면 프로그램의 시장효과가 과장되었다고 비판하는 학자들도 있는데 이러한 입장차이는 주택공급의 장기적 탄력성에 대한 인식의 차이에 기인함 주거수당이나 주거비보조제도와 같은 수요측면의 주택 정책이 주목을 받는 추세이지만 이것이 공급측면의 저소득층 주택정책이 무용하다는 것을 의미하는 것은 아님 - 오히려 그 반대로 저소득층을 위한 주택의 효율적 공급 방안의 모색은 문제의 해결을 도울 것으로 기대됨- 특히 환경악화를 초래하지 않는 토지개발의 효율성 증대, 적절한 인프라의 구축과 이를 위한 재원조달, 주택개발을 위한 규제의 개선방안 모색, 주택 금융의 개선 등은 저소득층을 위한 주택공급의 효과적 증대를 위해 취할 수 있는 공급측면의 적절한 정책임 공개강연 “Housing and Government Policy in the Global Economy: The Cases of Korea and the US”세계화시대의 주택과 정부정책: 한국과 미국의 경우 (수잔 왁터 펜실베니아대 교수) 본 연구는 주택시장가격 현황에 대한 새로운 증거와 경제적 원인을 제시하고 주택가격 상승 문제 해결을 위한 정부정책에 대해 미국과 한국의 사례를 중심으로논의함 지난 20년 동안 주요 선진국은 주택가격의 급격한 상승을 경험하였으며 최근 그 증가 속도는 가속화되고 있음 미국에서도, 전례가 없는 6년 연속 소비자물가지수 증가폭을 뛰어넘는 주택가격의 상승이 목도되었는데, 이는 최근의 주택가격상승은 주택시장이 크게 변화하고 있음을 시사함 특히 최근의 주택가격 상승은 주택 공급 측면에서 분석할 필요가 있음- 주택 수요를 보여주는 지표들은 대부분의 국가와 지역에 걸쳐 상당히 안정적이고 예측가능한 수준이나 공급을 보여주는 지표는 상당히 변화가 심함 경제이론상 주택공급은 단기적으로는 가격변화에 비탄력적으로 반응하게 되어 있음. 그러나 정부 규제가 작동하는 현실경제에서는 가격상승에 대해 정부의 공급물량 확대 지시로 갑자기 공급이 증가하여 주택가격이 폭락하기도 함 한편 비탄력적인 주택공급 상황에서 주택가격의 일시적인 가파른 상승은 투기행위를 부채질하게 되어 가격 상승이 가속화될 위험이 있음 규제환경이 주택가격에 미치는 영향에 관한 많은 연구가, 미국에서 장기 주택공급 탄력성이 높은 것으로 결론지음. 반면, 한국의 주택공급은 상당히 비탄력적인데, 엄격하고 뒤얽힌 규제환경이 그 주요 원인으로 판단됨 - 주택시장의 호황과 불황 주기를 완화하고 투자자의 투자위험을 줄이기 위해서 정부는 장기적으로 주택공급의 비탄력성 문제를 반드시 해결해야 함 이자율 감소와 경제활동 증가, 세계화에 따를 국제도시 등장 등은 주요도시의 주택가격을 상승시키는 수요측 요인으로 작용함- 주택소유 지향적(pro-homeownership)인 정책과 함께 지속가능한 저비용의 주택융자금융(mortgage finance)을 지탱할 수 있는 금융제도 개혁이 수요 측면에 대한 정부의 핵심 해법임 인위적으로 시장공급에 제약을 가하거나 주택가격을 직접 통제하는 정책은 주택시장과 관련된 일반경제활동을 침체시킴으로써 역효과를 발생시킬 가능성이 높음 - 주택 소유 제한과 같이 수요를 억제하는 정책은 단기에서는 작동되어 효과를 거둘 수 있을지 모르나, 장기적으로 그 효과가 유지된 경우는 찾아보기 어려움 따라서 주택시장이 안정적으로 기능하도록 돕기 위해서는 수요 억제에 의존하는 정책보다는 주택공급이 시장의 움직임에 더욱 민감하게 반응하도록 규제 등을 개선하고, 주택소유를 장려하는 정책을 집행하는 등, 다각적인 정부의 노력이 필요함 [Session 4] Housing Finance and Future Development "Korea Housing Finance Corporation's Impact on the Korea Korean Housing Finance Market" 모기지론 도입 이후의 한국주택금융시장 전망 (김관영 한양대학교 교수) 최근 주택금융시장은 양적인 측면 뿐 아니라 질적인 측면에서도 비약적인 발전을 가져와 수요자의 다양한 요구에 부응하여 금리산정방식, 상환방식, 만기구조가 서로 다른 대출 상품이 개발되어 판매되고 있음 주택자금의 금리체계는 종래 고정금리상품 위주에서 탈피하여 시중금리(90일 만기 CD 유통수익률)에 연동하는 변동금리 상품이 주종으로 자리 잡았으며, 금리 조정 기간도 3개월에서 1년까지 다양화되어가고 있고, 대출금 상환 방식 또한 원리금균등상환, 일시거치상환, 체증상환, 만기일 일시상환 등 다양한 방식을 설정하여 수요자의 요구에 부응하고 있음 이와 더불어 2004년 3월 출범한 한국주택금융공사에 의한 장기모기지론은 출범 6개월 만인 2004년 현재 2조 2,056억원에 도달하는 성과를 나타내어 장기주택금융시장의 장을 열어가고 있음 주택금융공사 모기지론의 도입으로 주택자금대출의 대출기간이 장기화되었고, 대출금리는 기존의 장기대출금리보다 오히려 낮아져 장단기 주택대출상품간 이자율스프레드가 줄어든 것으로 나타났음 LTV는 50%이상으로 높아져 주택구입자의 자금부담해소에 실질적인 도움을 주는 방향으로 주택대출시장이 변화하였고, PTI는 30% 한도를 설정함으로서 모기지론의 대손위험을 최소화시키는 장치를 마련하였음 한국주택금융공사에 의한 모기지론은 주택금융의 장기화를 선도하고 있고, LTV를 제고하여 무주택자를 위한 실질적인 내집 마련기회를 제공하며, 대출과 동시에 대출채권을 매각함으로서 주택대출기관의 이자율변동위험을 제거하여 주택금융취급기관의 자산안정성 제고에도 기여하고 있음 이같은 변화가 좀더 가속화되기 위해서는 다음 개선이 이루어져야 함 (ⅰ) 유동화의 대상이 되는 모기지론 판매를 확대할 수 있도록 관련제도의 개선방안을 도출되어야 하는데 이를 위해 모기지론 판매확대에 제한이 되었던 대출한도 등 자산건전성에 관한 규제를 완화할 필요가 있음. 이 경우 금융감독기관으로 하여금 모기지론관련 경영지도기준 개선방안을 마련하는 보완이 필요하다고 하겠음 (ⅱ) MBS 유통시장을 활성화하기 위해서는 단기적으로 발행구조 표준화를 통해 MBS 상품표준화에 힘써야 하며, 중장기적으로는 한국주택금융공사가 발행한 MBS채권이 초장기 지표채권(benchmark bond)이 되도록 지원해야 함(ⅲ) 모기지론의 취급을 주된 업무로 영업을 하는 새로운 형태의 기관으로 mortgage company 또는 mortgage bank 등 모기지론 취급 전문 금융회사가 도입되어야 함(ⅳ) 모기지의 활성화 및 안정적인 성장을 위해서 동 제도의 운용 시 취급 금융기관에서 발생하는 리스크의 적절한 관리를 위해 주요국에서 도입 시행하고 있는 모기지 보험(Mortgage Insurance)제도의 도입이 필요함 "Customizing Mortgage Performance Models: A Case of Mortgage Curtailment" 주문형 모기지 평가모형: 모기지 삭감사례를 중심으로 (타일러 양 미국 IFE Group 대표) 본 논문은 모기지 curtailment(삭감)가 후속 채무불이행과 조기상환에 미치는 영향을 분석함 서구에서는 curtailment가 대중적인 형태는 아니지만 아시아를 비롯한 이자율이 높은 국가에서는 조기상환의 지배적인 형태로 자리잡고 있음 대만의 모지기론에 관한 기록을 표본으로 이용하여 다항로짓회귀분석(multinomial logit regression)을 시행한 결과, curtailment는 안정된 모기지 집합(pool)의 미래 채무불이행률과 조기상환확률을 예측하는데 가장 핵심적인 요소인 것으로 나타남 - 이미 curtailment가 이루어진 모기지는 그렇지 않은 경우에 비해 남은 기간동안의 채무불이행확률이 약 85%만큼 적고, 조기상환할 확률은 23%만큼 높아질 것으로 추정됨 그러므로, 기존의 curtailment에 관한 정보를 소홀히 하는 것은 채무불이행과 조기상환, 나아가 안정된 주택저당증권(MBS)의 가격결정과 헤징(hedging)에 대한 왜곡된 예측을 초래함 curtailment에 관한 정보를 수집?통합함으로써 투자자들은 더 정확하게 공정한 시가를 예측하고 위험기초자본을 밝혀낼 수 있으며, 특정 모기지 포트폴리오의 효과적인 헤징을 수행할 수 있음 즉, 특정지역시장에 맞춰진 모기지 성과 모형 구축은 한국의 유동화중개시장에서 정확한 가격결정과 헤징을 위해 매우 중요함 "Role of Government in Mortgage Finance in the Post-Liberation Era: Global Trends and Their Relevance to Korea" 개방화 시대의 모기지비지니스 지배구조에 관한 연구 (버트랑 르노 르노 컨설팅 대표) 본 연구는 개방화시대 모기지 금융부문에서의 변화된 정부역할을 살펴보고, 고소득 국가(특히, EU와 US)를 중심으로 모기지 시장 성장의 세계적 추세를 분석하며 한국에의 시사점을 도출함 1996년 대출금액으로 측정한 한국의 주택금융은 GDP의 4.8%에 불과하였으나, 2003년 GDP의 24.3%로 괄목할 성장을 이룸 - 경제위기 이후 r여제 활성화를 통해 위기를 극복하려했던 정부의 노력과 기업대출을 회피하고 보다 안전한 가계대출에 치중한 상업은행들의 태도에 기인 - 그러나 이 비중은 네덜란드의 99.9%는 물론, 영국의 70.4%, 미국의 69.7% 등보다도 훨씬 낮은 수치로, 아직도 한국의 주택금융이 선진국과는 괴리를 보이고 있음을 실증함 - 한 경제내의 모기지 금융제도는 그 자체적인 제도와 구조 뿐 아니라 주택시장의 구조와 고정수입증권 시장의 발전 단계 등의 영향을 받고 있어, 한국의 경우 모기지 금융제도의 추후 발전이 이러한 주변여건의 발전과 밀접한 관계가 있을 것임 한국의 주택시장은 주택에 대한 과소투자로 특징지어지며, 이는 강력한 금융규제와 도시개발에 대한 엄격한 규제로 인한 것으로, 이에 의해 주택공급이 비탄력적으로 이루어짐 - 그 결과, 주택부문에서의 자본 수익률이 비주택부문의 자본 수익률을 상회하고 있어 자원 배분의 왜곡이 심화 1990년대 중반까지 정부는 금융기관에 대해 직접적이고 엄격한 통제를 가해,이자율이 자본의 효과적 배분 기능을 하지 못한 채 행정적 기법에 의해 결정되어 왔음- 특히 한국의 모기지 시장은 NHF에 의해 지배되어 왔고, 정책적 신용할당(credit rationing)의 수준이 높아 모기지 론에 대한 수요가 공급을 초과하여왔음- 자금에 대한 수요와 공급의 불일치를 해결하기 위해 대출자금의 LTV를 30% 이내로 제한하고 대출대상 가구의 사회적 경제적 특징에 근거하여 행정적 기준으로 대출자를 선정하는 등의 왜곡이 초래됨- 2차 모기지 마켓의 부재는 이러한 어려움을 가중시킴 1997년 이후 자유화 조치는 한국의 모기지 시장의 급성장을 유도- 그러나 시장의 완전성, 경쟁적인 자금 분배제도, 비용과 위험의 분산 등의 측면에서 아직도 이행단계에 있고, 통제시대의 유물인 작고 좁은 시장 구조가 유지되고 있음- 새로운 시장의 안정성과 성숙화가 한국의 주택금융을 발전시키는데 도움이 될 것- 시장의 발전을 위해서는 공공부문과 민간부문의 이해 당사자들이 각각의 이해와 인센티브를 조화시킬 수 있는 전략적 framework이 필요 - 이러한 framework는 시장의 위험을 낮추고 규제와 감독 체계를 효율적이고 안정적으로 개선시키는데 일조

□ KDI 부설 공공투자관리센터의 현판식이 3월 30일(수) 11:30에 KDI 신관대회의실에서 열렸음. 행사에는 장병완 기획예산처 차관, 문석남 경제사회연구회 이사장, 김중수 KDI 원장, 강재홍 교통개발연구원 원장 등 관계자가 참석하였음. 【 공공투자관리센터 현황 】 1. KDI 부설 '공공투자관리센터' 설치 근거 및 배경 □ '사회기반시설에대한민간투자법' 개정법률(2005. 1. 27 공포·시행)에 근거 동법 제23조에 의거, 국토연구원 소속이었던 '민간투자지원센터'를 폐지하고, KDI 부설로 '사회기반시설에 대한 공공투자관리센터'(이하: 공공투자관리센터)를 설치 □ 설치 배경 민간투자 대상이 사회간접자본시설에서 학교·복지시설 등 생활기반시설까지 확대됨으로써 업무포괄 범위가 넓은 종합연구기관인 KDI로 소속을 변경할 필요 현재 KDI가 수행중인 예비타당성조사와 과거 국토연구원 민간투자지원센터의 민자사업 타당성조사간의 유기적 연계를 도모 2. 센터 설치의 기본방향 □ KDI 연구3부의 예비타당성조사 등 재정투자평가 담당기능·인력과 국토연구원 민간투자지원센터의 민간투자지원 기능·인력을 통합하여 KDI 부설기관으로 설립 □ 연구결과의 수월성·객관성을 중시하는 KDI의 문화와 민간투자유치를 지원함에 있어 서비스마인드를 중시하는 민간투자지원센터의 문화가 조화될 수 있도록 조직·업무체계를 구성 또한 재정투자평가, 민간투자 사업자 선정 지원 등 정부업무를 대행함으로써 그에 상응하는 책무성이 정착될 수 있도록 직원 행동강령 제정 3. 센터의 조직 및 업무 □ 공공투자관리센터는 민간투자지원실, 재정투자평가실, 정책연구실의 3개실, 총인원 49명으로 구성 □ 민간투자지원실은 민간투자사업계획의 검토·평가 및 실시협약 체결 등 사업시행자 지정과 관련된 업무의 지원 등을 수행 □ 재정투자평가실은 500억원이상 재정투자 사업에 대한 예비타당성조사와 총사업비 관리를 위한 타당성재검증 등 재정투자평가업무를 수행 □ 정책연구실은 민간투자와 재정투자사업 관련 제도 및 방법론 연구 수행 □ 공공투자관리센터는 BTL사업 추진을 지원하기 위해 부처지원반과 지침연구반의 전담조직을 구성하여 BTL사업관련 각종 지침과 법적 서류작성을 위한 연구를 수행중임. 정부는 금년도 종합투자계획의 핵심과제로서 BTL(Build-Transfer -Lease) 방식에 의한 민간투자유치사업을 3년간 23조원 규모로 추진할 것이며 그에 따라 금년에는 6조원 규모(협약 기준)의 BTL사업이 실시될 예정이라고 3월 8일 종합투자계획 잠정안을 발표한 바 있음. ※ 문 의 : 손경원 연구원 (02-958-4717) #별첨 1. 공공투자관리센터 조직도 및 기능 가. 공공투자관리센터 조직도 나. 기 능 [민간투자지원실] 　1. 민간투자사업 사업기본계획 및 시설사업기본계획의 수립과 관련된 업무의 지원　2. 민간투자대상사업의 검토 및 타당성 분석　3. 민간투자사업계획의 검토·평가 및 실시협약 체결 등 사업시행자 지정과 관련된 업무의 지원　4. 민간부문의 사업제안에 대한 검토·평가　5. 민간투자사업 관련 인·허가 등 신청업무의 대행　6. 외국인 민간투자자를 위한 투자상담 및 민간투자사업에 대한 외자유치활동의 지원　7. 기타 상기 각 호와 관련된 업무 [재정투자평가실] 　1. 대규모 재정사업에 대한 예비타당성조사 수행 및 관리　2. 총사업비관리 대상사업에 대한 타당성재검증의 수행 및 관리　3. 대규모 재정사업에 대한 사후평가의 수행 및 관리　4. 기타 상기 각 호와 관련된 업무 [정책연구실] 　1. 민간투자사업 사업계획 수립 및 적격성 검토와 관련된 제도 및 방법론 연구　2. 민간투자사업계획의 평가 및 실시협약 체결 지원업무 관련 제도 및 방법론 연구　3. 대규모 재정사업에 대한 예비타당성조사의 제도 및 방법론 연구　4. 총사업비관리 대상사업에 대한 타당성재검증의 제도 및 방법론 연구　5. 대규모 재정사업에 대한 사후평가 제도 및 방법론 연구　6. 공공투자사업에 대한 홍보 및 교육　7. 기타 상기 각 호와 관련된 업무 #별첨 2. 공공투자관리센터 보직자 소개 ■ 전홍택(全洪澤) 공공투자관리센터 소장 - 현재 한국개발연구원 선임연구위원- 현재 정보통신부 정보통신정책심의위원회 위원 - 현재 국세청 세정혁신추진위원회 위원 - 재정경제부 금융발전심의위원회 위원 (2000-2004) - 보건복지부 국민연금발전위원회 위원 (2002-2003) - 기획예산처 기금통합펀드 운영위원회 위원 (2001-2003) - 통일부 정책자문위원 (1994-2000) - KDI 부원장, 연구조정실장, 금융팀장, 북한경제팀장 역임 - 한국은행 조사역 (1985-1987) - Cornell대 경제학 박사 (1985) - 서울대학교 경제학과 졸업 (1976) ■ 김재형(金在亨) 민간투자지원실장 - 현재 한국개발연구원 연구위원- World Bank 선임평가관 (2003~2004)- 한국개발연구원 공공투자관리센터 소장 역임 (2000~2003) - UN 컨설턴트 (1996) - 국토개발연구원 책임연구원 (1994) - Chicago대 경제학 박사 (1993) - 한국개발연구원 연구원 (1987) - 서울대학교 경제학과 졸업 (1983) ■ 박 현(朴 賢) 재정투자평가실장 - 현재 한국개발연구원 연구위원- 서울시정개발연구원 연구위원 (1998) - 미국 남가주대학교(Univ. of Southern California) 도시계획학 박사 (1996) - 서울대학교 환경대학원 도시계획학 석사 (1988) - 서울대학교 경제학과 졸업 (1986) ■ 유경준(兪京濬) 정책연구실장 - 현재 한국개발연구원 연구위원- 현재 노사정위원회 공익위원- 노동연구원 연구위원 (1998)- Cornell대 경제학 박사 (1995) - 서울대학교 경제학과 졸업 (1985)

◇ 한국개발연구원(KDI)에서는 단행본 {아래로부터의 정부개혁: 세계 9대 베스 트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다}의 출간을 기념하여 [지방자치단체의 생산 성 제고방안]이라는 주제로 토론회를 개최하고 각계 의견을 수렴. ◇ 이계식 선임연구위원과 황성현, 박진, 고영선 박사가 공동 집필한 토론자 료를 통해 KDI는 지방정부 생산성 제고방안으로 다음을 제시. ① 지자체별로 행정서비스 목표를 체계화한 [지방민원행정에 관한 헌장]을 제정·운영하여 시민만족도를 증진하고 사무처리기간을 단축. ② 추가적인 사업소화를 추진하고 사업소에 경쟁·자율·책임에 입각한 새 로운 경영체제를 도입. ③ 민간위탁 대상업무를 확대하고 민간기업뿐 아니라 지방정부 담당부서도 경쟁입찰에 참여시킴. ④ 일용직을 양성화하는 한편 인건비 총액한도제를 실시하고 지자체 내의 기 관별 정원총수 제한을 폐지하며 실적급을 확대. ⑤ 지자체의 예산회계연도를 중앙정부와 3개월의 시차를 두도록 조정하고 예산체계의 통합·단순화와 특별회계·기금의 정비를 유도. ⑥ 중기적으로 조세청이나 광역지방세청 설립과 같은 세정조직의 대단위 통 합방안을 추진. ⑦ 지자체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 '지방자치평가단'을 국무총리 실에 설치하고 지방감사의 효율성 및 전문성을 제고하기 위해 계층감사제도 도입, 지방감사조정위원회 설치 등 여러가지 대안 강구. 1. 토론회 개요 2. 주제발표 주요내용 토 론 회 개 요 ○ 주 제 : 지방자치단체의 생산성 제고방안 ○ 일 시 : 1997. 9. 9 (화), 14:00～17:00 ○ 장 소 : 한국개발연구원(KDI) 대회의실 ○ 사 회 : 김동건 서울대 교수 ○ 주제발표 : 고영선 KDI 연구위원 ○ 토 론 자 (가나다 순) : · 김관용 구미시장 · 김병섭 서울대 교수 · 김흥식 장성군수 · 이계민 한국경제 논설위원 · 이상만 국회의원 · 임성일 한국지방행정연구원 연구기획부장 · 임인배 국회의원 · 조성한 한국행정연구원 정책연구부장 · 황성돈 한국외국대 교수 주제발표 주요내용 Ⅰ. 問題의 提起 ○ 지방정부는 중앙정부에 비해 규모가 작고 주민들과의 거리도 가까움. - 이에 따라 주민들이 직접 영향력을 미칠 수 있는 여지가 크고 지역특성 에 맞는 책임감 있고 고객지향적인 행정서비스의 공급이 가능함. - 사회가 복잡다기화되면서 중앙정부가 만족시킬 수 없는 다양한 지역적 수요가 증가하고 있는 점을 감안할 때, 지방자치의 역할은 앞으로 더욱 중요해질 것으로 판단됨. ○ 우리보다 지방자치의 역사가 오래된 서구 선진국의 경우에는 지방정부 단 위로 다양한 개혁노력이 진행되어 왔음. - 특히 1970년대 및 80년대에 들어와 전반적으로 경제여건이 악화되면서 행정 효율화 및 주민참여 증대 등을 위한 노력이 눈에 띄게 나타나고 있음. - 이러한 '아래로부터의 개혁'은 종종 중앙정부의 정부개혁을 유발하였음. * KDI에서는 세계 각국의 지방정부 개혁사례를 모아 "아래로부 터의 정부개혁: 세계 9대 베스트 지방정부의 경영혁신사례를 조명한다"라는 제목의 책자를 발간. ○ 그러나 우리나라의 경우 아직 과도기적인 여러 문제점이 완전히 해결되 지 못한 상태임. ○ 이하에서는 선진국에서 추진되어 온 지방정부 개혁사례를 참조하여 우리 나라 지방자치제도의 정착과 발전을 위한 대안을 제시하고자 함. Ⅱ. 地方政府改革의 基本課題 ○ 중앙과 지방을 막론하고 정부개혁의 목적은 정부가 "꼭 해야 할 일 "을 "가장 효율적인 방법으로" 수행하도록 제도 및 관행을 바꾸는 데 있음. - 정부개혁이 필요하다는 주장의 근저에는 정부가 해야 할 일을 하지 않 거나 하지 말아야 할 일을 하고 있으며, 또한 일을 수행함에 있어 많은 비효율성 을 발생시키고 있다는 인식이 깔려 있음. ○ 먼저 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하지 않고 있는 이유는 정 부가 추구해야 할 목표가 명확하지 않기 때문인 것으로 보이는바, 이러한 상황은 責任性(accountability)의 결여라는 말로 표현할 수 있음. - 정부가 "꼭 해야 할 일"을 수행하도록 만들기 위해서는 정부 의 책임을 명확히 규정하고 그 책무를 완수하였는지를 제대로 평가해야 함. ○ 한편 정부가 "효율적으로" 일하지 않고 있는 이유는 정부부문이 기본적으로 독점적인 성격을 가지고 있기 때문으로 보임. - 정부부문을 대체하여 공공서비스를 제공할 경쟁상대가 없기 때문에 정부 부문은 보다 비용효과적으로 임무를 수행할 유인이 작음. - 이에 더하여 책임의 미정립으로 인한 각종 미시적 통제(micromanage- ment)의 누증도 하부조직의 자율성을 침해하여 효율적인 조직운영을 저해. ○ 따라서 정부개혁의 목표는 첫째, 책임의 명확한 규정과 사후 실적평가를 통 한 책임성의 강화, 둘째, 경쟁촉진과 자율확대를 통한 효율성의 제고로 요약될 수 있음. - 이를 위한 구체적 방안은 고객주의 행정의 강화, 기능 및 조직의 개편, 인사 및 보수제도의 개선, 예산제도의 개선, 세무행정의 개편, 회계 및 조달제도의 개선, 평가 및 감사체제의 개편 등임. Ⅲ. 地方政府改革의 戰略 1. 顧客主義 行政의 强化 ○ 우리나라의 공공행정은 대체로 서비스 공급자 위주로 그 기준이 설정되는 관료주의적 행태를 크게 벗어나지 못함. ○ 현행 [행정규제 및 민원사무기본법]은 민원사무처리에 관한 기본적 사항을 규정하고 있지만, 중앙 차원의 획일적인 지침들이 경직적으로 운용되고 있음. - 민원사무처리기준표 상의 처리기간은 실제 소요기간보다 훨씬 길게 제시 되어 있고, 설정기준이 개선되는 변화를 찾기 어려움. - 동법 시행령 제15조 규정에도 불구하고 각 지자체별로 차별화된 민원사 무처리기준의 설정은 시행되지 않고 있음. ○ 따라서 영국의 市民憲章(부록 1 참조)과 같이 고객주의 공공서비스를 강조 하고, 체계적이고 명시적인 행정서비스 목표를 제시하는 각 지자체별 [지방민원행 정에 관한 ○○시·군·구 헌장](이하 가칭 민원행정헌장)의 제정을 추진 - [민원행정헌장]에서는 각 지자체별로 기존의 각종 민원 행정서비스 기준 들을 점검하여 현실화하고, 이를 체계화하여 공표·홍보하며, 향후 이들 목표를 어 떻게 개선해 나갈지에 대한 계획을 제시. ○ 지자체의 경영실적에 대한 상설 평가기구 신설시 행정서비스 만족도에 대 한 시민의 설문·면접조사를 평가항목에 반영. - 우수기관에 대해 영국의 차터 마크(Charter Mark)와 같은 포상제와 일정 한 재정적 유인(특별교부금의 활용 등)을 제공. 2. 機能·組織 改編 ○ 현재 지방정부조직에 있어서 정책입안기능과 집행기능이 혼재되어 있어 효 율성과 책임성이 저하. - 사회복지, 환경·위생, 문화·체육, 관광 등의 분야에서 현재 전국적으로 941개(정원 34,709명)의 지방사업소가 존재하나 기존의 지방정부조직과 동일한 구 태의연한 형태로 운영. ○ 이러한 상황을 개선하기 위해서는 먼저 추가적인 사업소화를 추진할 필요 가 있음. - 지방업무 집행업무의 경우 별도의 사업소 형태로 전환하고, 수도관리 등 현장업무의 경우 현장사업소 위주로 인원을 재배치. * 이 경우 본청인원의 30～40%가 재배치 대상이 될 것으로 예상됨. ○ 사업소에는 자율과 책임에 입각한 새로운 경영체제를 도입. - 인사·보수제도의 탄력적 운용방안과 새로운 예산·회계·조달제도를 사 업소 조직에서부터 도입. - 사업소장은 점진적으로 계약직으로 대체하고 공개경쟁 임용과정을 통하 여 선임. ○ 이와 함께 민간위탁을 활성화할 필요. - 현재 민간위탁은 일부 블루컬러 업무에서만 실시되고 있으나 화이트컬러 업무에까지 대상을 점진적으로 확산. ○ 또한 민간부문과 지방정부 부서와의 경쟁을 강화. - 현재 민간위탁 경쟁입찰에서는 민간업자끼리만 경쟁하고 있으나 민간· 정부부문간의 경쟁을 유도하기 위해 민간기업과 지방정부 담당부서를 같이 경쟁입 찰제도에 참여시킬 필요. - 경쟁입찰 대상업무는 모든 지방부서업무에 대해서 이른바 시장성 테스트 에 준하는 엄밀한 분석과정을 거쳐 선정. * 외국의 사례: 영국의 강제경쟁입찰제도, 미국 Phoenix市, Indianapolis市. - 민간에 의한 서비스 공급시 공공성을 유지할 수 있도록 적절한 관리 및 평가체계 구축하고, 민간에 업무가 낙찰될 경우 잉여 행정인력 처리에 대한 적절한 방안을 강구. 3. 人事·報酬制度의 改善 ○ 각 지자체의 현정원은 총정원 산식에 의한 정원을 초과하고 있는 경우가 대부분인데,정원을 초과할 때에는 내무부 장관의 승인을 받게 되어 있어 지자체의 자율성이 제약되며 시간 및 인력상의 행정비용 소요. - 일용직이 많아 실제 공무원 규모는 통계상의 공무원 규모를 크게 초과 (A市의 경우 현정원 479명 외에도 일용직이 150명). ○ 따라서 총정원 산식을 개선한 후, 이 산식에 의거하여 인건비를 책정하고 그 한도 내에서는 자유롭게 정원을 운영하는 자율권을 부여(인건비 총액 한도제). - 절감된 인건비 예산은 특별성과급으로 활용. - 일용직 양성화를 위해 280일 이하의 일용직에 대한 급여지출도 모두 인 건비 내에서 지급하도록 내무부 지침을 강화. ○ 한편 그 기능이 약화되고 있는 읍면동에 대한 인력배치를 보다 탄력적으로 운영하기 위하여 관리기관별 정원총수 제한을 모든 지자체에서 폐지. - 현재 기초단체의 洞에서 市로의 정원이동은 도지사 승인 사항. - 정원총수 제한을 폐지할 경우 정원을 시본청으로 이동시킬 수 있게 되 므로 읍면동에 대한 지방정부의 자체적인 기능정비가 가속화하고 사업소의 민간위 탁도 촉진될 것으로 기대. ○ 1996년부터 시행되고 있는 특별상여수당제도(실적급)를 강화. - 현재 특별상여수당의 지급대상을 당해 계급 또는 등급별 인원의 10%로 제한하고 있어 생산성 향상의 충분한 유인을 제공하지 못함. ○ 특별상여수당의 지급대상을 계급 또는 등급에 상관없이 전체 직원의 30% 이내로 확대하고 팀이나 과 단위로도 상여금을 지급할 수 있도록 허용. - 특별상여수당 총액만을 제한(예; 본봉총액의 22.5%)하고, 이를 각 대상자 에게 어떻게 배분할지는 자치단체장이 자유롭게 결정할 수 있도록 허용. - 근무성적평정 결과 상위 50%만이 심사대상이 될 수 있도록 한 규정을 폐지하고, 총평점에서 차지하는 근무성적평정의 비중을 현재의 50% 이상에서 10% 이상으로 축소하는 등 지자체의 자율권을 확대. 4. 豫算制度의 改善 ○ 현재 중앙정부와 지방자치단체의 예산회계연도가 동일하여 보조금, 양여금 예산 등이 확정되지 않은 상태에서 예산편성이 비효율적으로 이루어짐. - 중앙정부 예산 확정후 추경편성이 정례화되어 행정력 낭비. ○ 따라서 지방지치단체의 예산회계연도를 4월 1일에서 다음 연도 3월 31일 로 하여 중앙정부의 회계연도와 3개월의 시차를 두도록 조정. - 그러나 재정통계와 국민소득계정 등과의 일관성 유지를 위해 연간재정집 행(1월～12월) 실적통계를 별도로 작성(분기별 통계작성의 정례화). ○ 이와 함께 예산운용의 신축성을 제고하기 위해 현행 내무부 예산편성지침 의 성격을 '예산편성요령에 대한 지침서'에서 '예산정책방향에 대한 지침서'로 전 환. - 국가재정여건과 주요시책, 지방재정여건과 과제, 지방예산편성의 기본방 향 부문은 보다 상세화하고 강화해 나가되, 경비별로 세세하게 기술된 예산편성요 령의 제시는 최소화. - 각종 수당, 여비 등에 적용되는 기준단가를 현실화하고 궁극적으로는 이 의 결정에 대한 단체장의 자율권을 확대. ○ 또한 예산비목을 보다 통합·단순화하여 예산편성 및 집행의 탄력성 제고. - 목 내에서 세목 및 세세목 분류를 대폭 단순화하고 세항 및 목에 대한 단체장 예산전용권이 활성화될 수 있도록 감사기준 등을 완화. ○ 난립되어 있는 각종 특별회계·기금을 정비. - 중앙정부의 경우 특별회계·기금을 정비하고 공공여유자금을 통합관리하 도록 제도개편이 추진되고 있으나, 지방자치단체의 경우 체계적인 정비노력이 없고 최근에 기금의 신설이 크게 증가. - 내무부의 예산편성지침 시달시 특별회계·기금 운영에 대한 지침을 대폭 강화하여 일반회계로 운영 가능하거나 통폐합이 가능한 특별회계 및 기금을 보다 구체적으로 제시. * 상수도사업, 하수도사업 특별회계의 통합을 유도하고, 영세민생활안 정기금, 새마을소득사업운영 특별회계 등 소규모 특별회계를 일반회계에 통합하도 록 유도. - 특별회계와 기금의 신설시 내무부 장관과의 사전 협의를 의무화. ○ 재정통계의 투명성 제고를 위해 현재 중앙정부에서만 채택하고 있는 IMF 방식의 통합재정수지방식을 도입. - 현재 우리나라의 지방재정 통계체계의 문제점은 ① 순계기준의 재정통계 체계 미확립, ② 재정수지 개념의 결여, ③ 특별회계·기금을 포괄하는 통합예산개 념의 미사용, ④ 통계체계, 분류방식의 일관성과 통계작성의 시의성 부족 등으로 요 약됨. 5. 稅務行政의 改編 ○ 우리나라 지방세무행정의 문제점은 ① 세무인력의 부족과 전문성 결여, ② 부과와 징수업무의 미분리, ③ 결산 및 확인절차의 불철저, ④ 전산화의 부진, ⑤ 민선자치 이후 징세노력상의 문제 등으로 요약됨. - 특히 민선자치 이후 정치적인 요인에 의해 체납세금 징수를 미온적으로 처리하고 세원조사가 적극적으로 이루어지지 않는 등 징세노력상의 문제가 나타나 고 있음. ○ 따라서 세무인력의 전문성 제고를 위한 제시책을 강구하는 한편 세무인 력을 점진적으로 확충하고 부과업무와 징수업무가 과단위에서 분리될 수 있도록 하 는 조직개편 촉진. - 세무직렬을 6급 이하로만 제한하는 규정을 완화하여 중간관리자 이상에 서도 전문성 유지. - 소득할 주민세 징수와 관련하여 세무서와의 업무협조관계를 강화하고 국 세청의 온라인망 활용 등에 있어 협조체제를 구축. ○ 중기적으로는 조세청 설립이나 광역지방세청 설립을 추진. - 조세청은 국세청을 개편하여 국세·지방세 징수업무를 모두 담당하도록 하고 조세청이 지방세를 징수한 후 지역별로 배분. * 조세청 설립시 ① 징세행정의 효율화, ② 국세행정과 지방세행정의 유 기적 통합성 제고, ③ 지방세 심판청구 기능의 제고, ④ 정보화·전산화의 촉진, ⑤ 지역이기주의와 토착비리의 극복 등을 기대. - 광역지방세청은 광역단위의 지방세 징수사무소로서 광역지자체에는 지방 세 사업소를 설치하고, 시·군·구에는 지방세 사업소 지소를 설치하여 지방세의 부과·징수업무를 담당. * 기초지자체의 세무인력을 분리하여 광역단위에서 통합관리. - 이러한 조직개편은 세무인력의 전문성 제고와 신축적인 인사운영, 전산화 등에 추진할 수 있는 중요한 수단임. 6. 會計·調達制度의 改善 ○ 현행 정부회계는 현금주의와 단식부기제도로 운영되어 현금통제에는 유용 하나 오류 및 부정적발 가능성에 있어서 결정적 약점을 가짐. - 장부조직상의 계수적인 자기검증수단 결여되어 있으며, 전체적인 자산· 부채현황 파악이 곤란. ○ 따라서 지자체에서부터 복식부기 및 발생주의 방식의 회계제도를 도입. - 지자체의 경우에도 순수한 공공성 위주로 운영되는 자산이 상당부분 존 재하나 이러한 자산의 회계처리문제가 중앙정부에 비해 심각하지 않으며, 제도 개 선시 지자체 활동의 기업회계적 측정이 보다 용이. - 전산화 작업과 병행하여 정부회계의 특성에 맞도록 발생주의적 요소를 가미한 수정된 복식부기방식을 시범적으로 도입하고 재무제표를 작성·발표. ○ 조달제도 역시 개선될 필요가 있는바, 현 여건에서 완전한 분산조달제도는 시기상조이므로 현행 중앙조달방식을 유지, 개선하되 분산조달 방식을 부분적으로 확대. - 중앙조달은 낙후된 품질, 수요기관의 요구 반영 미흡, 적기납품의 지체, 복잡한 구입절차 등의 문제를 가지는 반면, 아직은 지자체 조달행정의 전문성과 투 명성이 미흡. ○ 중앙조달 방식을 개선하여 지자체의 수요변화를 파악하는 설문조사를 정례 화하고 용역사에 의한 배달방식을 확대. - 제3자를 위한 단가계약제(수요기관이 직접 계약자에게 납품을 요구하여 물품을 공급받고 납품대금은 조달청에 납부하는 제도)의 확대도 추진. - 수요기관이 직접구매할 수 있는 범위도 상향조정하고, 소액물품에 대한 자체구매 절차를 12단계에서 4단계로 축소. 7. 評價·監査體制의 改編 ○ 언론 등 여러기관에서 지자체의 실적을 평가하려는 시도가 경쟁적으로 이 루어지고 있으나 단기간에 불충분한 인력투입으로 평가의 객관성 및 정확성 결여. ○ 지방자치단체의 실적을 평가하는 중립적 기구로서 가칭 [지방자치평가단]을 국무총리 제4조정관실에 설치. - 지방자치 평가단은 대학교수, 연구원, 공인회계사 등 관련전문가로 구성 하여 매년 한시적(예: 3-6월)으로 운영하며, 평가를 위한 지표내용 및 평가방법은 지방행정연구원과 한국행정연구원이 주관하여 작성. - 현재 국무총리실에 설치된 [지방자치제도발전위원회]를 지방자치평가단 위에 두고 동 위원회는 지방자치평가제도 운영 전반에 관한 지침을 결정하고 최종 적인 평가결과를 심의·조정. - 지방단체에서도 자체평가단을 구성하여 중앙의 평가단과 협력체제를 구 축함으로써 평가제도를 상호협력하여 지속적으로 발전. ○ 감사체제도 정비할 필요. - 현재 감사원, 내무부, 국회, 상급지방단체, 지방의회 등 다양한 기관이 지 방자치단체에 대한 감사를 중복적으로 실시하여 행정력 낭비의 요인이 되고 있으 며, 자치단체 자체감사의 경우 독립성 및 전문성이 결여. ○ 이러한 문제를 해결하기 위해 계층감사제도를 도입하거나 지방감사조정위 원회를 설치하는 등의 방안을 마련. - 계층감사제도란 지방감사의 중복성 완화를 위해 감사가 행정체계의 계층 적 순서에 따라 이루어지도록 하는 것으로서, 감사원, 내무부, 국무총리실 및 중앙 행정기관은 광역단체에 대해서만 감사를 실시하고 기초단체는 광역단체에 의해서만 감사. - 지방감사조정위원회는 중복감사의 폐혜를 줄이기 위해 지방정부 연간 감 사기간을 제한하는 등 지방감사에 대한 총괄조정기능을 수행하며 국무총리실에 설 치됨.