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매거진 KDIans 2022 SUMMER VOL.53

KDI 가족들의 이야기를 함께 나누는 마당『KDIans』를 소개합니다.
이번 호 주제는 '다름을 인정하는 것, 우리의 관계는 어떻게 달라지는가' 입니다.

2022.08.10
KDI 경제동향 KDI 경제동향 2022. 8

최근 우리 경제는 제조업의 부진이 완화되며 완만한 경기 회복세는 지속되었으나, 고물가와 대외여건의 악화로 경기 하방요인이 고조되는 모습

2022.08.08
Economic Bulletin Economic Bulletin, August 2022

Current Economic Trends, Policy Issue, Economic News Briefing, Statistical Appendices 등 수록

2022.08.08
KDI 정책포럼 중소기업 적합업종제도의 경제적 효과와 정책방향

중소기업 적합업종제도가 목적한 대로 중소기업 보호를 통해 중소기업의 경쟁력 확보에 기여하였는지 분석하고, 제도 운영에 대한 시사점을 제시함

2022.08.03
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연구보고서 중소기업 지원기준의 개선방안에 관한 연구: 중소기업 정의와 적합업종을 중심으로
본 연구는 중소기업에 대한 지원과 대기업에 대한 규제로 대변되는 기업규모별 정책이 대상 기업의 활동과 산업생태계에 미치는 영향에 대해서, 중소기업 규모기준 변경 및 중소기업 적합업종 정책을 활용하여 분석함으로써 관련 정책에 대한 시사점을 논의하고 정책방향을 제시하고자 하였다.

제1장에서는 본 연구의 목적과 구성을 소개하고, 연구의 대상인 중소기업을 정의하는 기준과 기업규모별 기업의 비중을 살펴본다. 우리나라의 중소기업은 기업 수 기준으로 99%를 넘게 차지하여 중소기업의 정의가 우리나라 대부분의 기업을 포괄하는 넓은 범위라는 것을 알 수 있다. 기업규모별로 구분되어 수립시행되는 여러 지원정책을 제시하여, 중소기업에 다양한 지원 및 세제혜택이 부여되는 것을 확인하였다.

제2장에서는 모든 중소기업 정책이 규모의존 정책이라는 것에 착안하여, 특정한 중소기업 정책에 대한 효과가 아닌 규모의존 정책의 전반적인 효과를 분석하고 있다. 규모의존 정책의 효과는 중소기업 기준변경에 따라 영향을 받는 기업의 성과 변화를 통해 특정할 수 있다. 중소기업 기준변경에 따른 중소기업 지정과 해제의 변화가 중소기업의 성과에 미친 영향을 분석한 결과, 규모기준의 변경에서 의도한 고용의 성장은 유의하게 나타나지 않았으나 중소기업 지정이 해당 기업의 매출액에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 이는 중소기업에 부여되는 세제혜택 및 지원사업의 영향으로도 해석할 수 있으나, 명확한 원인에 대한 분별은 추가적인 연구가 필요하다. 반면, 중소기업 지정이 해제된 기업에서 1인당 매출액의 감소가 유의하게 나타나, 실제 기업들이 중소기업에 머무를 유인이 존재하는 것을 간접적으로 확인할 수 있었다.

제3장에서는 우리나라에서 시행 중인 기업규모별 정책 중 대기업의 생산활동을 제한하는 방식으로 운영되는 중소기업 적합업종 정책의 경제적 효과를 분석하여 제시하였다. 분석 결과는 특정 업종의 보호를 통해 해당 품목을 생산하는 업체들의 사업은 일시적으로 보호할 수 있지만 산업 전반의 성장에는 도움이 되지 않는 것을 보여주었다. 기업의 규모를 기준으로 특정 업종에서 생산활동을 제한하는 제도가 의도치 않게 경제 전반의 자원배분의 효율성을 저해할 수 있으며, 의도한 기업의 경쟁력 확보에도 큰 도움이 되지 않은 결과를 논의하였다. 특히 적합업종으로 지정되지 않은 시장도 언제든 생산활동이 제한될 수 있다는 불확실성이 기업의 투자유인을 감소시키는 문제를 지적하였다.

본 연구의 결과는 기업 혹은 사업체의 생산성, 규모 등의 특성이 다양하게 분포되어 있으므로 이를 고려한 정책 설계가 필요하다는 최근 연구들의 주장과 결을 같이한다. 경제 전체의 영향을 고려할 때, 생산성이 낮은 기업에서 생산성이 높은 기업으로의 자원배분이 경제 전반의 생산성을 높일 수 있다는 주장이다. 특정 정책이 경제 전반에 미치는 영향을 판단하려면 자원배분의 효율성을 저해하는 방향으로 작동하고 있지 않은지 점검할 필요를 보여준다. 본 연구는 우리나라 기업 혹은 사업체 수준의 실증분석을 통해 기업규모에 의존하는 정책의 실효성을 진단하기 위한 방법을 제시하는 의미도 있다.

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연구보고서 새로운 위험에 대응한 사회안전망 구축
사회안전망에는 새로운 도전들이 제기되고 있다. 일자리 형태의 다변화 추세, 코로나19 위기, 디지털 전환 및 기후변화 대응으로 촉발되는 급격한 산업인력 재배치 등을 들 수 있다.

첫째, 코로나19 위기 이전부터도 전 세계적으로 임금근로자와 자영업자도 아닌 중간적 형태의 취업자들이 증가하고 있는 추세가 존재해 왔다. 우리나라의 경우에도 특수형태근로종사자 내지 특수고용직(특고)이라고 불리는 중간적 형태의 취업자들이 다수 존재한다. 더욱이 디지털경제로의 전환 추세에 따라 온라인 플랫폼을 매개로 일거리를 받는 플랫폼 취업자의 숫자도 증가하는 추세를 보이고 있다.

이러한 일자리 형태의 다양화는 노동자 보호를 약화시키는 방식으로 전개되기 쉽다. 기존의 일자리에는 사회보험료를 비롯하여 다양한 규제가 존재하므로, 사업주 입장에서는 만일 다른 조건이 동일하다면 기존의 일자리보다 새로운 형태의 일자리를 창출하고자 할 것이다. 물론 새로운 기술진보에 따른 일자리 대체는 언제나 일어나는 현상이지만, 순전히 사회보험료를 비롯한 규제의 차이로 인해 보호받는 일자리가 보호받지 않는 일자리로 대체될 수도 있는 것이다.

둘째, 금번 코로나19 위기는 포괄적이고 지속가능한 사회안전망의 필요성을 극명하게 보여준 사례이다. 각국에서는 사회안전망 사각지대에 놓인 근로자들을 위한 특별한 지원정책들을 마련하여 실시하였다. 우리나라의 경우에도 특고·프리랜서 등을 위한 긴급고용안정지원금과 소상공인들을 위한 새희망자금 등을 지원하였으며, 전 국민 재난지원금 역시 이러한 논의에서 출발하였다. 또 한편으로는 공공보건 위험에서 이어지는 노동시장 위기에 대응하기 위해 근로자의 건강상 위험에 대응한 안전망 마련에 대해서도 논의가 시작되고 있다.

특수한 위기에 대응하여 여러 지원정책들이 논의·시행되고 있으나, 위기 시 재정으로 취약계층을 지원하는 것만으로는 부족하다. 재정에는 한계가 있으며, 위기가 반복될 경우 지원의 적절성 및 재원 마련과 관련된 논란이 발생할 수밖에 없다. 그런데 이미 확인되었듯이, 평상시의 지원체계가 갖추어져 있지 않은 상황에서는 맞춤형 지원은 사실상 불가능하다. 평상시의 개인적 차원의 보호체계 구축을 통해 위기 시 맞춤형 대응체계를 더욱 강화할 필요가 있다.

이러한 논의는 반드시 감염병으로 인한 경제위기로 국한되지 않는다. 코로나19로 인한 경제위기의 경우 사회적 거리두기 및 시민들의 자발적 경계로 인해 대면서비스업을 중심으로 일시적으로 강한 비대칭적 고용과소득의 충격이 발생했다는 점에서 특수성이 있지만, 일반적인 경제위기하에서도 임시일용직 근로자나 특고·프리랜서·영세자영업자 등에게 더 강한 충격이 가해진다는 점은 마찬가지이다.

셋째, 기술진보 및 기후변화로 일자리의 미래는 불확실하며 사회안전망의 필요성은 더욱 확대되고 있다. 코로나19 위기는 기존의 디지털 전환을 더욱 가속화했다. 대면 서비스업을 중심으로 일자리가 줄어든 반면, 비대면 서비스업 일자리는 확대되었으며, 이러한 변화방향 자체는 코로나 위기가 종식되더라도 지속될 것으로 예상된다. 향후 네트워크와 결합된 AI와 로봇이 제조와 서비스 현장에서 널리 활용되면, 설령 일자리의 총량은 장기적으로 유지된다고 할지라도, 일자리의 구성이나 성격은 크게 변화할 수밖에 없다. 더욱이 기후변화에 대응하기 위한 탄소중립사회로의 이행이 본격화되는 현재의 상황에서 에너지와 모빌리티 산업을 중심으로 일자리 지형에 급격한 변화가 발생할 것이 예상된다. 화석연료 및 내연기관 자동차와 관련된 제조업 일자리가 급격히 감소하고, 재생가능에너지나 친환경차 관련 일자리는 빠르게 증가할 것이다.

급격한 일자리 파괴 및 창출의 시대를 준비하기 위해서는 사회안전망강화가 가장 필수적이고 시급한 과제의 하나임이 분명하다. 가장 취약한 계층에 집중될 것으로 예상되는 급격한 조정의 부담을 완화하고 새로운 경제로의 전환을 순조롭게 달성하기 위해서는 사회안전망이 제 기능을 하는 것이 중요하다.

이에 본고에서는 새로운 경제적사회적 위험에 대응한 사회안전망 구축방안을 논의하고자 한다. 빠르게 변화하고 있는 경제적·사회적 상황 가운데 현 사회안전망의 한계를 점검하고, 새로운 도전들에 대응하여 사회안전망을 재구조화하는 방안을 모색하고자 한다. 특히 이번 코로나19 위기 시 드러난 기존 사회안전망의 한계를 중점적으로 살펴보고, 이를 토대로 포괄적인 사회안전망 구축을 위한 정책과제를 도출하고자 한다.

본 보고서에서는 소득지원체계, 실업급여-실업부조 중심의 고용안전망, 성인기 교육·훈련, 아픈 근로자를 위한 안전망 분야에 대해 살펴보고 있다. 본고에서 연구대상으로 삼고 있는 네 가지 분야는 이번 코로나19 위기 시 기존 사회안전망의 한계가 두드러지게 드러난 분야들이기도 하며, 향후 새로운 위험에 대응하여 강화될 필요가 큰 분야들이다.

본고의 각 장에서 각 분야에 대해 독립적으로 다루고 있으나, 사회안전망에 대한 공통된 문제의식을 공유한다. 이는 새로운 위험에 대응하는 사회안전망에 사각지대가 넓게 존재하며, 특히 근로취약계층에 대해 사각지대가 광범위하게 발생하고 있다는 점이다. 이러한 문제의식하에 본고에서는 사회안전망의 각 분야를 점검하고, 이에 대응한 정책방안을 제시하고자 한다. 우선 전일제 임금근로자 중심의 고용보험으로 구성된 고용안전망하에서는 임시일용직 근로자, 자영업자 등 고용안전망의 사각지대가 광범위하게 발생되고 있다. 이를 비롯하여 전체적인 소득지원체계 내에서도 경제적 상황 악화에 대응한 근로연령층 대상 소득지원은 빈약한 상황이다. 이에 본고에서는 저소득 취업취약계층 대상 실업부조가 강화될 필요가 있음을 논의하고 있다. 또한 성인기 교육·훈련에 대해 국민 대다수가 참여할 수 있도록 제도적으로 지원되고 있으나, 정작 취약계층의 참여율은 낮아 단순한 외형적 확대가 아니라 이들의 실질적인 참여를 유도하는 것이 중요한 정책과제임을 지적하고 있다. 아픈 근로자에 대한 안전망의 경우에도 고용안정성이 취약할수록 유급휴가, 병가 등의 안전망이 가용하지 않으며, 도입을 논의 중인 상병수당에서도 실질적 사각지대가 광범위하게 나타날 수 있어 이에 대한 대응정책을 논의한다.

본 보고서는 다음과 같이 총 4개의 장으로 구성된다. 제1장에서는 현 소득지원체계를 평가하고, 포괄적인 소득보장체계 구축을 위한 정책방안을 논의한다. 제2장에서는 고용보험 사각지대 현황을 살펴보고, 실업급여-실업부조를 반영한 구조적 모형 분석 결과를 토대로 보편적 고용안전망 구축을 위한 정책방향을 논의한다. 제3장에서는 현재 시행 중인 성인기 교육·훈련 바우처 정책의 사용 현황을 점검하고, 교육 및 훈련에의 참여, 특히 취약층의 교육·훈련 참여를 유도하기 위한 시사점을 도출하고자 한다. 제4장에서는 아픈 근로자를 지원할 수 있는 안전망 현황 및 건강충격을 경험한 근로자의 이후 고용과 소득의 변화를 분석함으로써 상병수당제도 설계 시 시사점을 제공하고자 한다.

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연구보고서 부실 보험회사 정리회생제도의 합리적 개선방향
본 연구는 부실 보험회사 정리제도 개선을 위해 고려해야 할 사항들을 이론적, 실증적으로 분석하고 정책적 시사점을 도출하였다. 보험업에 대한 새로운 국제회계기준인 IFRS 17이 도입되고 새로운 자본건전성 제도인 K-ICS가 시행되면, 우리나라 보험회사의 숨겨진 위험요인들이 표면화되면서 건전성이 약화될 것으로 보인다. 물론 보험회사가 가까운 미래에 대규모로 부실화될 가능성은 낮지만, 금융시스템에서 차지하는 보험산업의 중요성을 고려할 때 유사시 보험회사가 무너지면 이를 효과적으로 정리할 수 있도록 제도적 기반을 갖추는 것이 필요할 것이다.

그런데 기존의 부실 보험회사 정리방식은 정부의 지원에 크게 의존하는 것이었다. 과거 보험회사들이 무너졌을 때 우리나라는 주로 ‘전부 계약이전’ 방식을 사용하였다. 무너진 보험회사의 계약을 인수 보험회사가 계약변경 없이 그대로 인수했고 이 과정에서 인수 보험회사가 입는 손실은 정부가 구제금융 등으로 지원하였다. 이와 같이 정부의존적인 정리제도는 보험계약자와 보험회사의 도덕적 해이를 야기할 수 있고 재정에도 부담을 초래할 수 있다. 보험소비자는 보험계약에 가입할 때 보험회사의 건전성을 신경 쓸 필요가 없고 따라서 보험회사도 건전성을 제고하기 위해 노력할 유인이 크지 않기 때문이다. 결과적으로 부실확률과 부실규모가 커져서 정부의 재정부담도 늘어난다.

본 연구의 실증분석에서도 전 세계 각국의 보험회사들은 해당국 정부에 크게 의존하는 것을 알 수 있었다. 이에 따라 정부의 신용도가 떨어지면 보험회사에 대한 정부의 암묵적 보호의 강도가 약화되면서 보험회사의 건전성도 약화된다는 것을 발견하였다. 특히 우리나라와 같이 향후 정부의 재정건전성이 악화될 것으로 전망되거나, 기축통화를 보유하지 않았거나, 국가경제나 재정의 규모에 비해 보험권의 규모가 큰 나라일수록 보험산업의 정부의존도가 더욱 크므로 기존의 정리제도를 보다 적극적으로 개선할 필요가 있다는 것도 알 수 있었다.

따라서 보험계약자에게 일부 손실을 분담시키는 형태의 새로운 정리제도가 도입될 필요가 있을 것이다. 이 경우 보험소비자는 보험계약에 가입할 때 보험회사의 건전성을 중요 요소로 고려할 것이므로 보험회사들의 건전성 개선 경쟁을 불러일으킬 수 있다.

그러나 보험회사가 무너질 때 보험계약자가 손실을 분담해야 할 경우 다수의 계약자들이 기존 계약을 해지하는 현상, 즉 인슈어런스런이 발생할 수도 있다. 적지 않은 수의 보험계약자가 기존 계약을 해지하고 이탈함으로써 부실 보험회사의 정상화나 이를 인수한 인수 보험회사의 건전성에 부정적인 영향을 미칠 수도 있다. 특히 상대적으로 안전한 저위험 보험계약자들이 더 많이 이탈하여 문제가 심화될 수도 있다.

본 연구의 이론적, 실증적 분석 결과를 종합해 보면 이러한 우려요인에 대하여 아래와 같은 정책적 대응이 필요한 것으로 보인다. 첫째, 손실분담을 요구하더라도 계약의 연속성이 크게 훼손되지 않도록 주의할 필요가 있다. 보험계약은 근본적으로 장기계약이다. 미래의 보험사고에 대비하기 위해 현재부터 보험료를 납부한다. 특히 노년층이 되었을 때 질병이 발생할 위험에 대비하기 위해 젊을 때부터 보험료를 납부한다. 이론분석 결과, 젊을 때는 사고위험에 비해 높은 보험료를 내고 나이가 들면 사고위험에 비해 낮은 보험료를 내는 것이 사회후생을 극대화하기 위해 바람직하다는 것을 알 수 있었다. 따라서 이러한 구조가 손실분담 조치에도 불구하고 크게 변경되지 않도록 할 필요가 있다. 보험회사가 도산했을 때 수익성이 낮은 노년층의 보험계약을 해지시키는 방향의 손실분담 조치는 이러한 측면에서 재고해야 할 것이다. 이와 같이 계약의 연속성을 유지하면서 손실을 분담시키기 위해서는 부실 보험회사의 기존 계약을 해지하는 방식보다는 계약을 유지하되 보험료를 할증하거나 보험금을 낮추는 등 조건을 일부 변경하는 것이 보다 바람직할 것이다.
둘째, 손실분담비율을 적정한 수준으로 책정할 필요가 있다. 이론분석 결과, 손실분담비율을 높이면 보험계약을 유지하고 있는 소비자로부터 더 많은 보험료 수입을 얻을 수 있으나(또는 보험금 지급비용을 줄일 수 있으나) 일부 소비자의 이탈을 초래한다는 것을 알 수 있었다. 이러한 상충효과를 고려하여 적정 수준의 손실분담비율이 책정되어야 할 것이다.
셋째, 손실분담비율을 최대 10% 정도로 설정할 경우 인슈어런스런에 대한 우려는 심각하지 않을 것으로 보인다. 설문조사를 통해 분석한 결과, 다수의 보험소비자들은 10% 정도의 손실분담이 요구될 경우 이를 예상했던 것보다 관대한 조치로 여길 가능성이 크다. 이에 따라 이러한 수준의 손실분담이 요구되면 기존 보험계약을 해지하고 이탈하겠다고 응답한 보험소비자는 소수인 것으로 나타났다.

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연구보고서 대북제재의 영향력과 북한의 경제적 미래
이 글에서 우리는 2016년 이후 본격화된 국제적 대북제재의 의미와 파장을 이해하고자 시도한다. 이를 위해 우선 대북제재의 개념을 토론한다. 과거 북한경제를 대상으로 실시되었던 대북제재와 현재의 그것이 어떤 차이를 보이는지에 대한 논의에서 시작하여, 현재의 대북제재를 주도하고 있는 미국의 시각을 검토하고, 더 나아가 현재의 대북제재는 이란과 같은 나라를 대상으로 실시되고 있는 여타의 국제제재와는 또 어떤 공통점과 차별성을 가지고 있는지 역시 토론하는 것이다. 그리고 이러한 대북제재로 인해 2016~17년 이후 현재까지의 북한경제에는 어떤 영향이 나타나고 있는지를 분석한다. 보다 구체적으로 북한의 경제를 무역, 산업, 외환, 시장 및 비공식 부문, 그리고 식량과 농업 등으로 구분하여 이들 각각의 영역에서 제재에 따른 영향이 어떤 형식으로, 어느 정도 나타나고 있는지를 분석한다. 물론 이러한 분석은 경험적 수치 데이터를 기반으로 하지만, 동시에 북한경제에서 관찰되는 각종 정성적인 정보들 역시 함께 논의된다. 이러한 과정을 통해 마지막으로 우리는 북한경제의 미래와 관련된 대북제재의 파장에 대해서도 주목한다. 실제로 이제까지의 제재가 북한의 대외무역에 미친 양적인 측면에서의 영향이 아니라 북한의 경제성장과 관련된 무역의 질적인 측면에서는 어떤 영향을 미쳤는지를 새로운 시각과 데이터로 분석하고, 이를 기반으로 현재와 같은 대북제재가 유지될 경우와 그렇지 않을 경우 북한의 성장 모습은 어떤 궤적을 그릴지 역시 논의하는 것이다.

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연구보고서 지역발전의 정책방향과 전략
급속한 고령화저출산 등으로 일부 지방의 경우 인구소멸 가능성이 제기되고 있는 가운데, 현재 기초자치단체의 지속가능성과 지역발전을 위한 제도의 유효성에 대해 근본적인 의문이 제기되고 있는 상황이다. 특히 디지털 및 신기술의 급격한 발전 속에서 저성장의 고착화는 그 어느 때보다 지역의 산업경쟁력을 키우고 혁신적인 경제성장동력을 마련해야 할 필요성을 말하고 있다. 이에 본고에서는 다음과 같은 내용을 염두에 두고 연구를 진행하였다: ① 산업 또는 기업의 지역이전 결정요인, ② 현재 진행되고 있는 공공기관 이전 등의 지역발전 효과, ③ 지역의 산업다각화 및 혁신시스템의 차별적 요소, ④ 지방재정의 지속가능성, ⑤ 지역의 행정구역상 인구소멸위험 지역의 분포, 명목행정구역과 실생활권역의 불일치 해소방안, 도시 및 지방 간 연계성 강화, ⑥ 지역발전을 위한 주거정책방안.

지역발전정책은 국가적 차원에서 재정의 효율화 및 경제성장을 동시에 고려하여 중앙정부와 지방정부가 연계협력하면서 정책의 효과성을 제고하는 가운데, 지역 간 격차를 축소하고 지역의 고유성을 발전시키는 방향으로 추진되었다. 이는 한국의 지역발전정책에 매우 중요한 점을 시사한다. 왜냐하면 현재 한국의 사회경제가 직면한 저성장고령화 및 지역 간 격차를 고려한다면 지역발전의 지속가능성이 우선적으로 검토되어야 하며, 이는 결국 재정이 관리되는 지속가능한 성장이 담보되어야 가능하기 때문이다.

본 보고서는 먼저 어떠한 형태의 산업다각화 전략이 지역의 경제성장에 유효한지 확인하고, 우리나라 시군구 지역이 처한 환경을 산업다양성과 혁신역량의 차원으로 구분하여 시사점을 제공했다. 결과적으로 산업의 다양성은 지역발전에 긍정적인 영향을 미칠 수 있지만 산업과 다양성의 유형에 따라 경제에 미치는 영향이 달라질 수 있으므로, 무조건적인 산업다각화를 추구해서는 안 되며 지역의 산업적 특성과 여건을 고려해야 함을 제시했다. 둘째, 기업이전이 단기적으로는 고용 및 투자에 긍정적인 영향을 미칠 수 있으나, 장기적으로는 기업의 건전성과 수익성이 악화되고, 기업의 성장 및 생존 가능성이 낮아져 오히려 지역경제발전에 부정적인 영향을 미칠 수 있음을 보여주었다. 셋째, 공공기관의 이전으로 제조업과 지역서비스업에서의 고용효과가 두드러졌으며, 이는 정주여건의 개선과 관련이 있다. 다만, 지식기반산업의 고용은 유의한 효과를 보이지 않아 앞으로 도시가 지속적으로 성장하기 위한 주축산업을 육성할 필요가 있음을 제시했다. 넷째, 우리나라 광역자치단체의 재정상황을 살펴본 결과, 2013~18년의 기간 동안 서울을 제외하고는 모두 지속가능하지 않은 재정운용이 이루어졌음을 확인하였다. 다섯째, 대도시화 현상이 비수도권 지방도시의 쇠퇴 현상을 가속화할 수 있다는 점에서 앞으로의 행정구역 개편의 방향성을 제시했다. 행정구역 간 광역적 연계와는 별도로, 인구감소 지역에서는 생활권 체계를 파악해 인근지역과의 연계를 강화할 필요성이 있음도 제시한다.

끝으로, 수도권으로의 인구이동과 수도권 집중 현상이 지역별 자산가격 및 소득 양극화를 확대한다는 진단에 따라 주거정책의 방향이 어떻게 설정되어야 하는지를 제시했다. 특히 비수도권의 빈집 증가에 대응한 정책방향을 제시하고 전세 중심의 임대차 정책 방향을 보증부월세 중심으로 전환할 필요성을 언급했다.

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연구보고서 재생에너지 발전시설에 대한 지역 수용성 결정요인 연구: 외부효과를 중심으로
본 연구는 객관적인 외부효과 추정치를 제공하고 사업준비기간의 결정요인에 대해 파악함으로써 향후 재생에너지 발전설비의 보급을 위한 수용성 개선제도의 합리화에 기여하려는 목적을 지닌다. 이를 위한 본 연구의 분석 내용은 크게 세 부분으로 나뉜다. 먼저 제2장에서는 기존 문헌들을 검토하여 지역 수용성을 형성하는 요소들을 파악하고, 그와 함께 국내에서 시행되고 있는 주요 수용성 관련 정책들을 정리한다. 이어서 크게 두 가지 실증분석을 수행한다. 제3장에서는 규제 및 유인책의 합리화를 위한 기초자료 제공을 위해 민원의 주요 원인인 재생에너지 발전시설 외부효과를 정량적으로 추정한다. 다음으로 제4장에서는 발전사업이 실제로 추진되는 과정에서 어떤 요인들에 의해 준비기간이 길어지는지에 대한 실증분석을 수행함으로써 외부효과를 포함한 수용성 형성요인들의 영향력을 검증한다. 이상의 분석들을 토대로 제5장에서는 분석 결과를 요약하고, 정책적 시사점을 도출한다.

각 장의 내용을 좀 더 구체적으로 요약하면 다음과 같다.
제2장에서는 선행연구 검토를 통해 재생에너지 발전시설과 관련된 지역 수용성의 주요 결정요인을 1) ‘부정적 외부효과로 인해 개인이 부담하는 비용’과 2) ‘지리적 근접성 및 절차적 정당성 측면에서 공정성이 훼손되는 부분’으로 정리한다. 이어서 현재 정부가 시행하고 있는 지역 수용성 제고를 위한 주요 정책들을 살펴본다. 크게 세 가지 유형으로 구분할 수 있는데, 1) 기초지방자치단체 단위에서의 이격거리 규제와 같은 입지규제, 2) 발전소주변지역에 관한 법률하의 지원사업이나 개별 발전사업별 이익공유제도 등 직접적인 영향권에 있는 지역주민들에게 제공하는 각종 보상제도, 3) 계획입지제도와 같이 절차적 공정성을 담보하기 위한 추진절차에 대해 개괄한다. 이를 통해 지역 수용성 관련 제도들의 실효성을 높이기 위해서는 발전시설 인근의 부정적인 외부효과와 함께 사업추진과정에서의 지연요인에 대한 이해가 필요하다는 점을 확인한다.

제3장에서는 태양광 및 풍력 발전설비에서 초래될 수 있는 부정적 외부효과의 종류를 파악한 뒤, 헤도닉 모형하에 이중차분법을 활용하여 외부효과 규모를 추정하고자 했다. 이때 처치효과는 ‘거래시점에서 거래물 기준 2km 반경 내 운영 중인 에너지원별 설비용량의 총합’이 주택거래가격에 미치는 영향으로 규정했다. 주택거래물 정보의 입수가 가능한 분석기간(2006~19년) 중의 주택거래물 가격 및 위치 등에 대한 정보를 수집했고, 동일 기간 동안 운영개시된 에너지원별 발전설비의 규모 및 위치와 관련된 정보를 수집하여 분석에 사용했다. 타 발전원의 간섭을 최소화하기 위해 태양광은 전북, 전남, 광주로 지역적 범위를 좁히고, 풍력은 강원, 경북, 울산으로 지역적 범위를 좁혀 추정을 시도했다. 주요 분석 결과를 보면, 태양광 및 풍력 발전설비 모두 인근에 부정적 외부효과를 초래하는 것으로 확인되었다. 또한 외부효과가 발현되는 반경과 효과의 크기는 발전원 간에 다소 상이한 것으로 분석되었다.

제4장에서는 인허가 절차를 포함한 재생에너지 발전사업의 추진절차를 개괄한 뒤, 새로운 시도로서 발전사업허가 이후 운영개시까지 걸린 기간, 즉 사업준비기간의 추이를 토대로 대규모 재생에너지 발전사업의 생존분석을 수행한다. 이때 수용성 형성요인들을 반영할 수 있는 설명변수들을 설정하며, 특히 제3장의 분석 결과를 바탕으로 발전사업별 환경영향에 대한 설명변수를 상정한다. 2004년부터 2020년 3월까지 발전사업허가를 득한 3MW 초과 태양광 및 풍력 발전설비 390개소의 구체적인 사업정보 및 관련 지역적 특성 정보를 구득하여 활용했다. 사업준비기간의 결정요인 분석 결과, 발전설비의 용량이 커질수록 개시확률이 유의하게 낮아지는 관계가 태양광 발전사업과 풍력 발전사업 모두에서 관찰되었다. 또한 태양광 사업의 경우, 규모가 상당히 크면(예: 50MW 이상), 직접적인 외부효과와 상관없는 2~5km 범위의 주택 수 비중이 높아질수록 사업준비기간이 현격히 늘어나는 것을 확인할 수 있었다.

이상의 분석을 통해 본 연구의 제5장에서는 정책적 함의를 도출한다. 지역 거주자들의 재생에너지 발전설비에 대한 수용성에 주요하게 영향을 미치는 요인은 크게 ‘근접성에 따라 불비례적으로 발생하는 부정적 외부효과’와 (더 넓은 범주의 지리적 근접성을 기준으로 작용하는) ‘지역주민의 참여와 관련된 절차적 정당성’으로 구분할 수 있다. 지역 수용성을 실질적으로 제고하기 위해서는 정부의 직접 지원을 통해 발전시설 인접 외부효과 영향권의 수용성 제고를 도모하는 동시에, 이익공유제도의 주민참여 유인을 강화하여 기초지방자치단체 등과 같이 더 넓은 지역 범위의 수용성을 함께 제고하려는 이원화 전략을 추진하는 방향이 효과적일 것이다. 이때 보상전략의 효과성을 높이기 위해서는, 발전소주변지역 지원에 관한 법률하에서 지원사업 대상 ‘주변지역’은 현행 5km보다 적은 반경을 기준으로 외부효과에 직접적으로 노출되는 인원들에게 더 집중적인 지원을 해주는 것이 효과적이며, 이익공유제도의 경우에는 사전적으로 수익창출 메커니즘에 대한 정보를 공유함과 동시에 참여 가능 지역의 범위를 넓게 설정하여 원활한 참여를 유도할 필요가 있다.

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연구보고서 자영업에 대한 종합적 분석과 정책제언
자영업계는 우리 경제의 기반이자 경제사회적 안전망으로서 중요한 기능을 담당한다. 기회를 추구하며 소규모 창업을 이룬 사업체들이 다양한 성장경로를 경험하며 보다 큰 규모의 사업체로 발전한다는 점에서 자영업계로의 활발한 진입과 견실한 성장은 성장 저력 확충에 반드시 필요하다. 동시에 자영업계는 치열한 취업경쟁에서 원하는 일자리를 구하지 못한 구직자나 실직자 및 퇴직자들에게 장단기적인 일자리를 제공하며 우리 경제의 저변을 지탱하는 경제사회적 안전망이기도 하다.

하지만 국내 자영업계의 현실을 보면 경영난과 수익성 하락 앞에서 자생력이 매우 저하된 모습을 마주하게 된다. 자영업계의 상당 부분을 차지하는 소상공인 사업체의 영업이익은 코로나19 시기 전에도 지속적인 하향 추세에 있었다. 아울러 평균 28%에 그친 5년 생존율은 사업체 밀집도가 높은 도소매업(25%)과 숙박음식점업(19%)에서 더 낮은 수준을 보였다. 최근 코로나19 사태로 자영업자들의 경영수지가 급격하게 훼손되어 휴폐업이 잇따르고 있으나, 자영업계 경영난은 장기간에 걸친 추세 속에서 진행되어 왔다고 보는 것이 타당하다.

그런데 자영업계의 경영난은 (문제의 원인이기보다는) 현상이자 결과에 해당하므로 이들의 자생력을 제고하기 위해서는 소득을 보전하거나 비용을 줄이는 단기대응적 처방을 넘어 문제의 근본 원인을 짚고 이에 기초하여 정책을 설계해야 할 것이다. 특히 은퇴연령층이 진입장벽이 낮은 생계형 업종에 집중된다는 우려와, 재취업 가능성이 낮아 한계자영업자의 자발적 퇴장이 원활하지 않다는 목소리가 공존하는데, 이는 자영업에 대한 국내 수요에 비하여 사업체가 과도하게 밀집되어 존재할 가능성을 제기한다. 그리고 이러한 과잉성이 농후한 상황에서는 개별 사업체들의 성장이 제약을 받기 쉽고, 정책금융 등 정부 지원사업의 효과도 체감되기 어려울 수 있다.

따라서 국내 자영업계 자생력 하락의 근본 원인에 접근하기 위해서는 자영업 과잉 여부와 규모를 구체적으로 진단하는 데서부터 시작할 필요가 있다(제1장). 그리고 과잉성이 현저하게 존재한다면 그것은 자영업으로의 진입 규모에 커다란 영향을 받을 것인바, 개인이 자영업으로 진입하는 양상과 선택 동기도 매우 중요한 탐구대상이 될 것이다(제2장). 아울러 자영업계로의 진입에는 노동시장을 규율하는 다양한 제도적 요인의 영향도 존재할 수 있으므로 소득세율, 최저임금, 실업급여 등의 정부제도가 진입 강도에 미치는 효과도 살펴야 한다(제3장). 나아가 자영업자 규모는 진입뿐만 아니라 폐업 정도와도 연관된다. 따라서 정책금융을 중심으로 한 정부 지원제도가 자영업자 매출 및 고용 안정과 폐업 방지에 미치는 효과도 분석에 마땅히 포함되어야 한다(제4장).

지금까지 자영업계에 대한 과잉성과 업계 경영난에 대한 우려가 상존하여 왔지만, 문제를 근본적이고 다면적으로 바라보는 연구는 매우 미흡한 실정이다. 분석에 필요한 자료가 충분히 확보되기 어려운 연구 여건도 중요한 원인이겠으나, 무엇보다도 자영업 문제의 여러 측면들을 종합적으로 바라보는 데 필요한 연구의 내용과 범위가 다양하고 광범위하기 때문일 것으로 짐작된다. 이러한 한계를 극복하기 위한 중요한 시도로서 본 연구는 국내 자영업계를 산업조직론, 노동경제학, 거시경제학, 금융경제학의 다양한 관점에서 바라보고 논의와 분석을 종합함으로써 자영업 위기에 대한 단기적 처방을 넘어, 업계가 자생력을 갖춘 건전한 생태계로 거듭나기 위해 필요한 정책방향을 제공하고자 한다. 이하는 본 보고서를 이루는 각 장의 주요 연구 내용 및 결과와 정책제언을 요약적으로 제시한다.

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연구보고서 인구구조 변화에 대응한 구조개혁 방안
본 연구는 우리나라 인구구조 변화의 역사적 추이를 살펴보고 향후 인구구조 변화에 대응할 수 있는 다양한 구조개혁 방안들을 살펴보았다. 해방 이후 우리나라는 상대적으로 젊은 인구의 비중이 높고 인구수가 빠르게 증가하는 인구구조 팽창기를 겪었으며, 이는 빠른 경제성장의 중요한 동인으로 작용하였다. 그러나 향후 인구구조는 빠르게 수축기에 접어들어, 급격한 고령화와 절대인구의 감소가 예상된다. 인구구조의 급격한 변화는 경제사회적 환경의 다양한 변화를 가져올 것으로 예상되는 만큼 급격한 환경 변화의 부작용을 완화하기 위하여 기존 경제사회 제도들이 선제적으로 조정될 필요가 있다. 본 연구는 인적자원 활용의 효율성 개선과 정부 역할의 지속가능성 제고를 중심으로 인구구조 변화에 대응하기 위한 구조개혁 방안들을 다각적으로 살펴보고, 이러한 구조개혁 방안을 추진함에 따라 발생할 수 있는 부작용들을 완화하기 위한 보완적 정책방안들도 살펴보았다.

제1부에서는 고령 인적자원을 효율적으로 활용하기 위한 구조개혁 방안들을 살펴보았다. 향후 인구구조의 변화는 절대인구의 감소, 특히 생산연령인구의 감소를 가져와 점차 비중이 커지는 고령인구의 효율적 활용이 중요하다. 이를 위해 고령인구 노동공급의 제도적 전제로서 정년의 점진적 연장이 요구되고, 충분한 노후소득보장체계를 마련하는 과정에서 고령인구의 생산활동 참여유인을 확보할 필요가 있다. 또한 정부는 평생교육을 통해 고령인구의 노동생산성 유지를 지원하며, 고령인구의 노동특성을 반영하여 사업체의 고령 노동수요를 지속적으로 창출하기 위한 노동시장 유연화를 도모할 필요가 있다.

제1장에서는 인구구조 변화의 역사적 추이를 살펴보고 본고에서 다룰 정책과제들을 개관한다.

제2장에서는 2013년 고령자 고용촉진법의 개정으로 인한 정년의 단계적 연장효과를 분석함으로써 법적 정년연장이 기업의 노동수요 변화를 초래하여 연령별, 성별, 학력별로 이질적인 고용효과를 가져옴을 보였다. 특히 60세로의 정년연장 시점에서 55세 고졸 여성과 대졸 이상의 남성 임금근로자의 퇴직확률은 오히려 증가함을 보였는데, 이는 기업부담을 면밀히 고려하지 않은 급격한 정년연장이 의도하지 않은 부작용을 가져올 수 있음을 시사한다. 법적 정년연장이 실질적으로 고령근로자의 근속기간 연장으로 이어지기 위해서는 기업부담을 감안한 종합적이고 점진적인 정년연장정책 마련이 요구됨을 강조하였다.

제3장에서는 완화된 2015년 국민연금 소득심사제도의 개편효과 분석을 통해 완화된 소득심사제도가 적용되는 집단의 노동공급이 증가하는 경향을 보였고, 특히 고학력 수급자들의 노동공급이 통계적으로 유의하게 증가함을 보였다. 이는 국민연금 재정수지 균형 유지 노력과 함께 소득심사제도의 폐지가 고령층 노동공급 유인을 제공할 수 있음을 시사한다.

제4장에서는 2019년 평생교육바우처사업의 신청자를 대상으로 설문조사한 결과를 분석함으로써 평생교육바우처의 제공이 유의미한 학습참여를 유도함을 보였다. 다만, 바우처 신청이 활발한 집단과 정책효과가 큰 집단이 상이함에 따라 실질적으로 바우처가 필요한 집단을 선별해 정책효과를 제고하는 사업운영이 필요할 것으로 보인다. 특히 학습참여 유도효과가 기초생활수급자와 차상위계층에서 상대적으로 낮게 나타나고 있어, 취약계층의 학습참여를 유도하기 위해서는 소액의 바우처를 지급하는 것 외에 별도의 정책적 노력이 필요함을 강조하였다.

제5장에서는 우리나라의 사업체패널조사 자료 분석을 통해, 고령근로자 비율이 높은 기업에서 시간제 근로자 비율이 높을 때 노동생산성이 높은 반면, 노동조합이 존재할 경우 노동생산성이 낮아짐을 보였다. 노동조합이 존재하는 기업에서 고령근로자 비율이 높아질 때 영업이익이 낮아지는 것으로 추정되었는데, 이는 연공급 임금구조상 고령근로자에게 노동생산성보다 높은 실질임금이 지급될 가능성이 높은 상황에서 노동조합의 존재로 인해 고령근로자의 해고, 임금 조정이 더 어렵기 때문으로 보인다. 시간제 근로자 비율이 높거나 선택적 근무시간을 운영하는 기업에서 고령근로자 비율이 증가할 때 생산성이 높아지는 것으로 나타나, 근무시간 측면의 유연성 확보가 고령근로자의 노동생산성 및 사업체의 생산성을 높여 고령근로자 수요를 지속적으로 유도할 것으로 기대된다.

제2부에서는 지속가능한 재정운용을 위한 구조개혁 방안을 살펴보았다. 고령화와 인구 감소는 고령 관련 재정지출의 확대와 생산연령인구 감소에 따른 세원 축소를 가져와 재정의 지속가능성 우려를 야기한다. 또한 청년인구의 감소는 병력자원의 감소를 가져와 분단 상황에 처한 우리나라에 국방서비스를 적정하게 공급할 수 있는가의 우려를 야기한다. 지속가능한 재정운용을 위해서는 지출효율화를 통해 정책목표 달성을 위한 재원배분의 효과성 제고 노력과 함께 충분한 재정지출 재원을 마련하기 위한 세원 확보 노력이 요구된다.

제6장에서는 잔여 기대여명을 기준으로 노인연령을 산정할 경우 향후 10년의 기간에 걸쳐 약 1세 정도씩 노인연령을 지속적으로 상향조정할 여지가 있음을 보였다. 장기적 시계에서 노인연령의 상향조정 가능성을 고려하되 질병장애부담, 성별, 지역별, 소득별 격차를 고려하여 점진적으로 상향조정하며, 취약집단 지원대책 마련과 민간의 적응 가능성을 높이기 위한 점진적 연령 상향조정 계획을 마련할 것을 제안하였다. 도시철도 경로우대제도 사례분석을 통해, 지역별 인구구조의 특성과 노인들의 이용행태, 혼잡도 등을 고려하여 연령 상향조정 속도를 완만하게 계획하고, 교통바우처 등의 보완정책을 마련함으로써 고령자 이동권 보장이라는 정책목표를 지속적으로 추진할 것을 제안하였다.

제7장에서는 인구 감소와 함께 학령인구 감소가 예상됨에 따라 이를 반영한 합리적 교원수급정책의 마련을 통해 교육재정의 효율화를 도모할 필요가 있음을 강조한다. 과거의 교원수급정책을 유지할 경우 학령인구 감소에 따라 학급규모가 지속적으로 감축될 것으로 예상되는데, 학급규모 감축은 초등학생과 중학생의 일부 학업성취도를 개선하고 초등학생의 비인지적 능력에 긍정적인 영향을 미치나 그 긍정적인 영향의 크기는 크지 않은 것으로 분석되었다. 현재 공개된 연령별 교원 수 자료와 교원수급계획의 교사당 목표 학생 수를 고려할 때 향후 신규 교원채용 규모는 축소될 수 있음을 보였다.

제8장에서는 인구구조 변화에 대응하여 지방재정의 지속가능성과 효율성을 제고하기 위해서는 현행 지방재정 편성방식의 변경을 고려할 필요가 있음을 보였다. 인구의 감소와 고령화라는 인구구조의 변화는 지역별로 불균등하게 진행될 것으로 예상되는 가운데, 지방교육재정교부금은 국세의 일정 비율로 지급되고 있어 학생 일인당 예산규모가 급증할 것으로 예상된다. 한편, 고령화가 진행됨에 따라 노인복지예산을 중심으로 한 사회복지예산의 급증은 지방재정에 상당한 부담을 초래할 것으로 보인다. 지역별 학령인구와 교원 수를 감안한 지방교육재정교부금의 산정방식을 수정할 필요가 있으며, 중장기적으로는 지방교육재정교부금과 지방자치단체 예산의 일원화를 통해 예산 간 칸막이를 제거한 종합적 지방예산 배분을 통해 지방재정의 효율성과 책임성을 확보할 것을 제안한다.

제9장에서는 인구구조의 변화로 인한 병력자원의 감소로 인해 현재의 병력을 유지하기는 매우 어려운바, 적정 국방서비스의 제공을 위해서는 노동 중심의 군대에서 자본 중심의 군대로의 전환이 요구되며, 이를 위해 장시간 훈련된 병력이 필요함을 강조하였다. 국가별 비교분석을 통해 생산인구 비중이 줄어들수록 모병제를 선택하는 확률이 증가하며, 분쟁을 많이 경험할수록 징병제를 선택하는 확률이 증가함을 보였다. 향후 생산인구 비중의 축소로 인해 모병제를 검토할 수 있으나 북한과의 대치 상황을 고려하고, 병역 의무의 형평성 확보 차원에서 모병제의 전면 도입은 어려울 것으로 보임에 따라 징병제를 유지하되, 의무복무기간의 점진적 축소를 통해 청년인구의 효율적 활용을 도모하며, 병력 공백을 완화하기 위하여 전문병사제도의 도입 및 간부의 계급정년 연장을 검토할 것을 제안하였다.

제10장에서는 인구구조 변화를 감안한 재정지출 수요를 고려하여, 충분한 재원을 마련하기 위한 중장기 조세정책을 마련할 필요가 있음을 강조하고 부가가치세를 중심으로 한 대안적인 재원 마련 방안을 검토하였다. 주요국의 조세제도와 비교할 때 우리나라의 개인소득세와 부가가치세 부담은 상대적으로 낮음을 보였으며, 특히 연령별 소비패턴을 고려할 때 인구구조의 변화는 부가가치세 세입기반을 약화시킬 것으로 전망되었다. 현재의 부가가치세수를 유지하기 위해서는 기본세율의 인상과 일부 경감세율 면세대상의 과세전환이 요구됨을 강조하였다. 특히 부가가치세 부담의 역진성 완화를 위해서는 경감세율 면세대상의 과세전환 과정에서 소득분배효과를 감안하여 교육금융의료보건 서비스 부문의 과세전환을 고려할 필요가 있으며, 취약계층 필수소비재의 경감세율제도 도입 혹은 유지 여부는 사회적 합의를 통해 결정되어야 함을 강조하였다.

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연구보고서 공공선택에서 공론화의 역할 및 효과 연구
최근 ‘공론화’ 방식이 공적 의사결정 프로세스의 주요 옵션으로 부상하고 있다. 신고리 56호기 공론화, 대입제도 개편 공론화 등을 계기로 중앙정부는 물론 각 지방자치단체에서도 많은 논쟁적 정책 이슈를 공론화 방식을 통해 해결하려고 하고 있다. 그러나 공론화 프로세스의 필요성에 대한 공감과 기대는 크게 증가한 반면, 다양한 이유로 인해 일부 공론화는 갈등을 해결하기보다 증폭시키는 계기가 되기도 하고, 또 다른 일각에서는 정책당국이 의사결정 책임을 전가하거나 지연시키기 위한 수단으로 공론화를 악용한다는 비판이 제기되고 있는 실정이다.

이러한 상황을 배경으로, 본 연구는 사회적 갈등의 해결기제로서 공론화 모델을 올바로 활용하기 위해서는 공론화의 목적과 프로세스에 대한 종합적인 이해와 함께 과거에 진행된 일련의 공론화 프로세스의 성과에 대한 엄밀한 평가가 선행될 필요가 있다는 인식에서 비롯되었다.

본 보고서는 공론화 방식이 공적 의사결정에서 어떠한 역할을 수행할 수 있는지 이론적으로 검토하고 구체적인 공론화 경험(신고리 56호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화)의 성과와 한계를 평가함으로써 공론화의 활용 가능성을 종합적으로 점검할 수 있도록 구성되었다. 정성적 분석에 치우쳤던 기존 연구들과는 달리, 양적 자료를 이용하여 공론화 프로세스가 본래의 목적에 얼마나 충실하게 부합하였는지를 실증적으로 분석하고 있는 것이 특징이다. 본 보고서의 구성은 다음과 같다.

먼저 제1장에서는 연구의 필요성을 설명하고, 제2장에서는 ‘숙의민주주의(deliberative democracy)’라는 공론화의 이론적 배경을 비롯해 공론화의 다양한 유형을 살펴보고 주요 해외 사례 및 한국 사례를 소개한다. 제3장에서는 공론화를 둘러싼 이론적, 실천적 쟁점들을 살펴보고, 선행연구들에서 제시된 분석틀을 토대로 ‘기획’, ‘참여’, ‘숙의’로 구성되는 본 연구의 분석 프레임을 제시한다. 제4장에서는 2017년 ‘신고리 56호기 공론화’, 2018년 ‘대입제도 개편 공론화’의 미시자료를 이용하여 ‘참여’와 ‘숙의’라는 두 평가기준하에 실증분석을 시도한다. 참여 측면에서는 시민참여단 구성에서 대표성 및 포괄성 기준을 충족하고 있는지를 살펴보고, 숙의 측면에서는 시민참여단의 의견 형성 및 변화가 충분한 정보에 기반해 성찰적으로 이루어졌는지 살펴볼 것이다. 또한 공론화 본래의 목적인 공론의 형성 및 확인이라는 관점에서 두 공론화의 유효성과 문제점도 평가한다. ‘기획’ 측면의 쟁점들은 데이터로 정량화되기 어려워 실증분석에서는 제외됐지만, 실증분석 결과를 해석하면서 기획 측면의 문제점에 대해서도 개략적으로 언급하게 될 것이다.

뒤의 두 장은 빠르게 확산되고 있는 공론화 수요에 부응하고 보다 체계적으로 공론화를 기획관리할 필요가 있다는 문제의식하에 공론화를 제도화하는 방안에 대해 탐색한다. 제5장에서는 공론화 절차가 제도적으로 정착되고 안정화된 해외 사례 세 건을 검토한다. 각 사례의 공통점과 차이점을 비교하여 국내 공론화 절차를 설계할 때 참고할 수 있는 준거점을 마련할 것이다. 마지막으로 제6장에서는 공론화 절차의 입법화를 추진한 국내 경험을 살펴보고, 그로부터 한국에서의 공론화 제도화의 가능성과 남아있는 쟁점들을 분석하며 정책적 함의를 제시할 것이다.

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연구보고서 공공부문 조달계약에 관한 연구: 종합심사낙찰제의 효과성을 중심으로
우리나라는 2016년부터 국가, 공기업 등 중앙 공공기관이 발주하는 일정 규모 이상의 공사계약에 대하여 종합심사낙찰제(이하 종심제)를 적용하고 있다. 종심제는 가격점수와 비가격점수로 구성되는데, 가격점수는 통상적인 최저가 방식이 아닌 평균가 방식으로 부여된다. 최저가 방식에서는 투찰업체 중 가장 낮은 가격을 제시한 업체가 가장 높은 점수를 받지만, 평균가 방식에서는 모든 투찰가격의 평균을 구한 후 이 평균에 가장 가까운 가격을 제시한 업체가 가장 높은 점수를 받는다. 즉, 평균가 방식은 투찰가격 경쟁을 인위적으로 억제하고 투찰업체들이 서로 비슷한 가격을 투찰하도록 유도하는 효과를 초래한다. 2016년 이전에는 전형적인 최저가낙찰 방식이 사용되었으나 최저가낙찰 방식이 과도한 가격경쟁을 초래하여 역량이 부족한 업체가 낙찰되도록 함으로써 낙찰 사후 계약내용이 자주 변경되거나 공사금액이 크게 증액(=코스트 오버런)되는 문제가 발생한다는 비판이 많았다. 이러한 비판에 대응하기 위해 평균가낙찰 방식의 종심제가 국가계약에 도입된 것이다.

본 연구는 종심제가 가격과 비가격 측면에서 도입취지에 부합하는 효과를 나타냈는지 실증적으로 분석한다. 주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 종심제 도입 이후 낙찰률은 약 6% 증가했고, 통계적으로 매우 유의했다. 이는 기존의 예상에 부합하는 분석 결과이다. 가격부문에 대한 심사방식이 최저가낙찰 방식에서 평균가낙찰 방식으로 전환됨으로써 가격경쟁이 억제되고 낙찰률은 상승한 것이다. 둘째, 종심제 도입 이후 잦은 계약변경의 문제나 코스트 오버런의 문제가 개선되는 모습은 나타나지 않았다. 이러한 분석 결과는 종심제가 도입취지와는 달리 잦은 계약변경의 문제나 코스트 오버런의 문제를 경감시키지 못하면서 낙찰률만 상승시켜 발주기관인 공공부문의 재정부담을 악화시킨다는 결론으로 이어질 수 있다.